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Analyse des Politiques Publiques : mise en œuvre et évaluation

De Baripedia

Nous allons nous poser la question de savoir ce qu’il se passe une fois qu’une loi a été formulée et qu’elle doit être exécutée et appliquée, notamment par des administrations publiques. Nous allons procéder en trois temps : d’abord en nous rappelant ce qu’est la mise en œuvre et la manière dont on la définie quand on fait de l’analyse des politiques publiques, c’est-à-dire le message général est c’est un processus hautement conflictuel ouvert qui peut éventuellement complètement renverser ce qui a été décidé au niveau de la programmation ; puis nous insisterons sur un élément particulier en prenant un exemple des processus de mise en œuvre que l’on observe en Suisse et qui a trait à ce qu’on appelle « polity », c’est-à-dire l’architecture institutionnelle fédéraliste de la Suisse et le fait que le fédéralisme d’exécution dit en gros que la Confédération formule les lois, mais ce sont les cantons et les communes qui est appliquent. Cette configuration particulière amène à des difficultés et peut être aussi des avantages au niveau de la mise en œuvre. Dans un troisième temps, nous allons montrer aussi l’importance quand on analyse les actes de mise en œuvre de se concentrer véritablement sur le terrain donc sur le comportement de ce qu’on appelle les bureaucrates de terrain, les bureaucrates de rue ou les bureaucrates au guichet. Nous allons prendre des entrées par des exemples que plutôt par de grandes théories.

La mise en œuvre : un processus ouvert et complexe[modifier | modifier le wikicode]

Les études sur la mise en œuvre datent des années 1970 et 1980 aux États-Unis. Le livre fondateur des études sur la mise en œuvre se nomme Implementation de Pressman et Wildavsky qui expliquent la mécanique absolument incroyable qu’il y a dans une politique publique et tous les rouages qui sont nécessaires afin que la mise en œuvre se déroule correctement. Le sous-titre est How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation. Ce sous-titre interroge sur l’écart qu’il peut y avoir entre l’élaboration et la mise en œuvre sur le terrain. C’est pour jeter un regard nouveau sur ces activités de mises en œuvre qu’ont été lancées différentes études sur la mise en œuvre.

La définition presque canonique de la mise en œuvre est un processus social au cours duquel les acteurs font valoir leurs intérêts, leurs pouvoirs et leurs possibilités d’influence. Les lois, les ordonnances et les autres prescriptions sont dans une large mesure des offres normatives que les différentes aventures peuvent utiliser pour des buts variables. C’est une vision qui stipule que le contenu de la politique publique va dépendre de la manière dont les acteurs sur le terrain qui sont responsable de la mise en œuvre vont aller piocher dans cette offre normative et ce qu’ils vont faire en fonction de leur propre intérêt de ce qui existe dans les lois. Si on analyse la mise en œuvre, on analyse vraiment le processus négocié et stratégique d’exécution des lois qui existent, on parle de « implementation game » illustrant cette description de la mise en œuvre comme un processus social, ouvert et complexe.

Fédéralisme d'exécution - diversité et déficits dans les cantons[modifier | modifier le wikicode]

Comment cela se traduit concrètement en Suisse ? Cela se traduit notamment par le fait que les cantons et les communes ont généralement le pouvoir de mettre en œuvre les lois fédérales. C’est ce qu’on appelle le fédéralisme d’exécution. La Confédération, le Conseil national, le Conseil des États voire le vote des démocraties directes dominent lors de la phase de la formulation des politiques publiques. Ensuite, lorsqu’il s’agit d’appliquer, d’exécuter et de mettre en œuvre ces lois, ce sont généralement les cantons qui sont désignés comme responsables. Cette répartition des tâches, la Confédération formule et les cantons mettent en œuvre et bien souvent un peu plus complexe que l’approche dichotomique clairement séparée présentée. Ce qui est sûr est qu’il y a une autonomie cantonale, voire communale, dans l’application des lois fédérales et cela amène souvent à une diversité extraordinaire dans la mise en œuvre de la même loi. Donc la même loi appliquée dans un canton ou dans un autre canton se traduit par des actes de mise en œuvre donc aussi par des effets sur les citoyens qui sont totalement différents y compris aussi des effets en termes d’inégalité évidente de traitement des citoyens suisses.

Nous allons voir comment des problèmes d’analyse classique illustrent des impacts sur le fédéralisme d’exécution. Ici, il s'agit de savoir quel est l’impact de la polity sur la public policy, à savoir quel est l’impact du fédéralisme sur la mise en œuvre des politiques publiques.

Exemple – Régulation de la faune / chasse (cf. étude Nahrath, 2000)[modifier | modifier le wikicode]

Le premier exemple est un exemple d’actualité, à savoir comment la chasse est régulée en Suisse. Si on regarde comment on régule la chasse et la faune, il y a une diversité assez impressionnante et ce que l’on appelle un « laboratoire fédéraliste », donc une expérimentation par les cantons de différentes modalités de régulation de la chasse. Pourquoi ? La Confédération dit dans la Constitution qu’il y a un monopole public sur l’attribution des droits de chasse, néanmoins, c’est aux cantons de savoir quel régime de chasse ils vont véritablement pouvoir mettre en œuvre pour réguler qui peut chasser, mais aussi avec quelle intensité. La Confédération se limite à certaines choses comme les espèces protégées, (on n’a pas le droit de tirer sur n’importe quoi), les armes utilisables, ou l’utilisation de pièges; quand on fait de l’analyse des politiques publiques, on entre dans des domaines parfois très différents. Donc, comment les cantons, face à cette grande marge de manœuvre que leur permet la Constitution fédérale, donc la politique fédérale, ont ensuite décidé de réguler la chasse.

The geopgrahical distribution of hunting systems in switzerland.png

Cette carte de la Suisse montre qu’il existe trois grandes modalités de régulation de la chasse. Il y a une exception nationale qui est Genève dans lequel la chasse est interdite. Il y a un système des cantons romans plus alpin et les deux cantons d’Appenzell Rhodes Intérieure et Extérieure dans lequel le mode de régulation ce sont les permis, donc pour chasser il faut avoir un permis, et il y a finalement les cantons suisses alémaniques qui ont opté pour un troisième type de mode de gestion qui est dit de l’« affermage ».

Dans le cas du canton de Genève, il y a une interdiction de chasser pour les privés. Seuls les gardes-chasses qui depuis l’adoption de cette régulation à Genève peuvent véritablement tuer des animaux. Cela se traduit par des coûts très élevés étant donné que ce sont des gardes-chasses qu’il faut engager pour réguler la faune. Cela se traduit aussi par l’absence de perception de la régale sur la chasse dans le sens où on ne vend pas de permis donc il n’y a pas de rentrées financières ; et cela se traduit aussi par des effets que certains ont décriés comme étant une éthique cynégétique mal menée. L’éthique cynégétique réunit les grands principes que les chasseurs devraient respecter comme, par exemple, le fait qu’il ne faille pas tirer de nuit avec des fusils à infrarouge. Cela est interdit par la loi même au niveau fédéral, mais à Genève, si on chasse la journée, il risque d’y avoir des accidents, donc ils tirent la nuit sans respecter la loi, mais c’est le prix à payer pour véritablement mettre en œuvre cette interdiction de la chasse.

Dans le cadre des régimes à permis, il y a une régulation qui passe par l’octroi de permis à différents chasseurs et ces chasseurs vont aller dans les cantons alpins ou prendre un permis afin de chasser. Donc, l’accès à la chasse va être régulé au travers de l’octroi de permis. Ces permis, généralement, ne sont pas régionalisés dans le sens où on obtient un permis et l’on peut dans tout le territoire cantonal chasser librement. Il y a certes des quotas parfois maximaux que l’on ne peut pas dépasser, donc pas tuer plus de bêtes que ne le prévoit le quota. Dans une majorité de situations, le problème actuellement n’est pas qu’on tue trop d’animaux, mais qu’on ne n’en tue pas assez. Il y a une sous-exploitation de la faune et la faune cause des problèmes notamment aux forêts et aux cultures comme c’est par exemple le cas des sangliers dans le canton de Genève. Donc, ce système de gestion par permis ne permet pas véritablement, contrairement par exemple au système genevois, d’avoir une gestion de la faune équilibrée sur tout le territoire.

Le troisième modèle que l’on trouve est le modèle de l’affermage qui est totalement différent partant de l’idée que l’on attribue non pas des permis individuels, mais on attribue la gestion d’un territoire pour 6 à 8 ans à une association de chasseurs et c’est elle qui pendant cette période va réguler le nombre de bêtes que l’on peut tirer et elle sera aussi responsable des dégâts faits par la faune à la forêt ou aux cultures et chaque 6 à 8 ans, on va remettre aux enchères cet affermage. Si une compagnie de chasseur a mal géré pendant 6 à 8 ans le territoire qui a été donné, alors, on va peut-être perdre notre affermage et donc être exclus de la pratique de la chasse.

L’analyse empirique qui a été faite de ces trois systèmes a montré qu’en termes de durabilité de gestion rationnelle de la ressource « faune », c’est généralement le système de l’affermage qui s’avère le plus efficace. C’est en responsabilisant une association de chasseurs sur un territoire plutôt qu’une donnant à des bureaucrates la possibilité de tuer ou à des individus, à travers un permis, la possibilité de tuer des animaux que l’on a la meilleure gestion de la ressource « faune ».

Ce sont donc trois systèmes basés sur la même délégation de compétences au niveau fédéral qui sont véritablement très différent dans leur modalité de mise en œuvre, mais aussi dans leurs effets. C’est ce que permet typiquement le fédéralisme d’exécution. Il permet d’expérimenter dans un laboratoire fédéraliste différentes solutions d’application et dans le cas de la chasse cela ne s’est véritablement avéré très porteur dans le sens où tout le monde aurait tiré des enseignements sur ce que font les voisins et sur les effets plus ou moins positifs de leur mode de régulation, mais dans certaines autres politiques publiques, lorsqu’il y a des différences cantonales aussi marquées, on expérimente des modes de gestion par exemple de la drogue et de la régulation de la drogue à Genève, Zurich et à Bâle selon des modalités différentes et en suite on va simplement tirer les leçons et reprendre le modèle qui s’avère le plus efficace. Dans la politique de la drogue ou dans différentes politiques sociales, le fédéralisme d’exécution a permis la diversité, mais aussi de l’expérimentation et in fine le choix de la meilleure solution.

Exemple – Acquisition d'immeubles par les étrangers (cf. étude Delley et al., 1982)[modifier | modifier le wikicode]

Ce deuxième cas a trait à l’analyse classique telle que faite par Jean-Daniel Delley (professeur de droit, UNIGE) sur l’acquisition d’immeubles par les étrangers. Cette loi qui est toujours en place et cette politique qui est toujours a débuté dans les années 1960 quand on s’est rendu compte que de plus en plus de terrain, mais surtout d’immeubles avaient été acquis ou voulaient être acquis par des étrangers.

Certains mouvements à l’époque ont dit qu’il y avait une mainmise étrangère sur le territoire suisse et que cela représentait un réel danger pour l’intérêt national. C’était déjà à l’époque une droite plutôt nationaliste qui voulait lutter contre l’emprise étrangère croissante sur le sol suisse.

Ce n’étaient pas les seuls à thématiser cet enjeu, il y avait aussi la gauche qui était soucieuse du phénomène observé, mais pour une toute autre raison, un tout autre cadrage qui était pour des raisons sociales qui est le fait qu’il y ait des capitaux étrangers qui achètent notamment des immeubles pour spéculer sur l‘immobilier et qui contribuait donc à la rareté de certains loyers modérés voire à l’augmentation de tous les loyers en Suisse, résultant en une péjoration de la situation des locataires. Finalement, il y a avait un troisième acteurs à l’époque qui participait au débat qui était le reste de la droite qui était une droite libérale qui disait qu’il n’y a absolument aucun problème ou aucune régulation nécessaire puisqu’il faut défendre la propriété privée, la tradition libre-échangiste de la Suisse et si un propriétaire privé est étranger, cela ne pose pas de problèmes en soit. Donc, pas de régulation de l’État de la création de certains immeubles ou du contrôle des loyers ni de dangers d’une emprise étrangère sur le sol.

Ces trois forces en présence étaient assez équilibrées, il n’y avait pas de majorité claire qui se dégageait pour une des trois parties ce qui fait qu’on a trouvé un compromis qui permettait toutes les politiques. On a dit qu’il faut effectivement contrôler ce problème, il faut que les étrangers souhaitant acquérir un immeuble en Suisse aient une autorisation de l’État, il faut qu’il soit au bénéfice d’une autorisation formelle de l’État, mais la question est de savoir sous quelles conditions l’autorisation peut-elle être accordée. Dans la loi, l’autorisation est accordée s’il y a un intérêt légitime. C’est un concept juridique indéterminé. La loi qui est sortie a dû être mise en œuvre par les cantons. Donc, ce sont les cantons qui devaient octroyer/refuser les autorisations aux étrangers qui souhaitent acquérir un immeuble qui ont eu la responsabilité de définir concrètement ce que veut dire un "intérêt légitime". La loi poursuivait des objectifs très différents, il n’y avait pas un compromis solide au niveau de la Confédération, donc, forcément, on a observé au niveau de la mise en œuvre une instrumentalisation de la loi fédérale selon les intérêts purement cantonaux et locaux. Certains ont parlé d’un détournement de la loi par les cantons.

Varrone étude Delley et al 1982.png

Ce graphique montre qu’il y a une situation de départ avec des pratiques cantonales qui sont dans une certaine mesure assez similaires ou comparables et en suite, on introduit ces différentes lois qui essaient, si ce n’est de réduire, en tout cas de contrôler l’acquisition d’immeubles par les étrangers. Les différents cantons ont choisi des stratégies totalement différentes.

Le canton du Valais a dit que c’était une politique de soutien touristique grâce aux capitaux étrangers donc on va bétonner les stations notamment avec l’afflux de capitaux étrangers, donc le Valais a une politique d’expansion touristique et n’importe qui pouvait obtenir une autorisation même quand la Confédération mettait en doute certaines autorisations et l’intérêt légitime. La parade était de créer des fiduciaires locales avec des capitaux étrangers pour permettre effectivement l’acquisition d’un immeuble par un pseudo-suisse pour le compte d’un étranger.

Au contraire, un canton touristique comme Lucerne dans lequel les forces politiques en présence au niveau local ont utilisé cette loi comme une loi anti-étrangère ne voulant perdre le contrôle sur le développement touristique, il faut que cela reste en capitaux suisses. Si on regarde la courbe des autorisations à Lucerne, elle est à peu près au niveau zéro. Ils ont vraiment eu l’application opposée de la loi.

Dans le cas de Genève, il y a eu une politique qui, en gros, fluctuait avec l’évolution du marché du logement.

Donc, cet exemple qui est vraiment un exemple classique, qui est l’une des premières études sur la mise en œuvre des politiques publiques qui étaient faites par des juristes qui se sont demandé ce qu’il advient des lois que l’on adopte surtout quand elles sont formulées de manière très vague, de manière très large comme par exemple au travers du concept d’intérêt légitime.

Exemple – Réformes de l’assurance invalidité (cf. étude de Byland et al. 2015)[modifier | modifier le wikicode]

Est-ce que si la loi est formulée de manière beaucoup plus concrète, beaucoup plus précise, on va peut-être avoir moins de variations, moins de différences dans la mise en œuvre entre les cantons.

Réformes de l’assurance invalidité : inégalités de traitement ou convergence entre cantons ?

Cette courbe représente la demande pour une assurance invalidité entre 1990 et 2011. En gras apparaissent les déficits de l’assurance invalidité qui suivaient une courbe à peu près inverse sauf qu’on voit un point d’inflexion. Visiblement, il y a eu une politique qui a été introduite afin d’essayer de réduire l’octroi des rentes et donc de réduire les déficits de l’assurance invalidité.

Si on regarde comment a évolué cette politique sur l’invalidité, il y a trois grandes périodes : 1999 – 2003, 2004 – 2007 et 2008 – 2011. Chacune de ces périodes se caractérise par une politique publique en particulier. Dans le premier cas, l’instrument de la politique publique était l’octroi de rentes, c’est-à-dire que quelqu’un a une infirmité, quelqu’un qui a une invalidité ne peut plus travailler et on lui octroie une rente. C’était la politique classique, celle qui incitait beaucoup de personnes à demander des rentes et qui s’est répercutée par une croissance du déficit, en tout cas l’augmentation des déficits de l’assurance invalidité. Face à ce constat, a été décidé d’introduire en 2003 une réforme dans laquelle on s’est dit qu’on va octroyer des rentes, mais que si on n’arrive pas à replacer les gens dans le marché du travail. Donc, on octroie toujours la rente, c’est l’instrument principal, mais on essaie quand même de maintenir les gens même avec une invalidité dans le marché du travail. Par exemple, on leur accordait des rentes partielles, c’est-à-dire qu’on touche une rente, mais on travaille toujours à temps partiel permettant de se maintenir dans le marché du travail et cela permettent de réduire la pression sur l’assurance invalidité. Cette mesure s’est avérée insuffisante afin d’assainir les budgets de l’assurance invalidité, ce qui fait qu’on a eu encore une restriction supplémentaire dans l’assurance invalidité où on a dit qu’on va changer de philosophie et la rente ne vient qu’en ultime recours. Il faut prouver qu’il n’y a pas de possibilités sur le marché du travail, que toutes les mesures n’ont pas été prises pour se réinsérer dans le marché du travail avant de pouvoir bénéficier d’une rente. C’est en fait une restriction dans la politique d’assurance invalidité. Plus on avance dans le temps et plus il devient difficile d’obtenir une rente parce que plus on attend que l’on travaille et que l’on soit toujours inséré même à temps partiel dans le marché du travail.

Comment se traduit cette politique fédérale qui est appliquée au niveau des cantons ? Les cantons ont des offices AI. On formule une demande est l’office AI va accepter ou refuser, accepter partiellement ou totalement la demande de rente. Comment se traduit la mise en œuvre de cette politique dans les différents cantons suisses.

Taux d’octroi des rentes AI (offices AI) par canton et régime.

Apparaissent ici les trois périodes et apparaît la moyenne nationale du taux d’acceptation des rentes. Plus on avance dans le temps et plus on voit que le taux d’acceptation de demande de rente chute, donc il y a de moins en moins de rentes qui sont acceptées par rapport aux demandes qui sont formulées. La question qui intéresse le politologue est de savoir si on a les mêmes chances d’avoir une rente si on est dans un canton ou dans un autre ou, est-ce que la mise en œuvre qui passe par les cantons va être discriminante. La même situation peut déboucher sur des décisions de l’administration cantonale totalement différente en vertu de la même loi fédérale.

On parle souvent de syndrome lémanique en disant qu’il y a que les cantons romans qui donnent des rentes. Le canton le plus restrictif est le Valais, le canton de Neuchâtel a connu une restriction dans ses pratiques au travers du temps. Ce que l’on observe est que tous les cantons deviennent de plus en plus restrictifs, mais à des rythmes très différents. Suite à ces réformes successives, il semble y avoir plus de diversité dans la mise en œuvre par les cantons et éventuellement plus d’inégalités de traitement entre les différents citoyens qui sont dans différents cantons.

Taux d’octroi des rentes AI par les offices AI par régime (médiane et quartiles).

Sont représentés ici les box plots avec la médiane, le premier quartile, le deuxième, le troisième et le quatrième quartile. La dispersion que l’on observe au début se réduit dans un premier temps et augmente sensiblement dans la troisième période. Aujourd’hui, les inégalités de traitement dans le sens politique du terme semblent s’être accrues entre les cantons. C’est une analyse purement quantitative, il faudrait bien sûr comparer les dossiers comparables dans différents systèmes cantonaux afin de voir si, effectivement, ce sont des situations objectivement similaires de handicapé qui débouchent sur des décisions totalement différentes.

Exemple – Canons à neige[modifier | modifier le wikicode]

Cet exemple relève des différences qui existent entre ce qui est prévu par la loi et ce qui effectivement mise en œuvre, même dans le cas où la règle est très clairement définie. C’est ce qu’on appelle des déficits de mise en œuvre et des détournements de la loi. C’est-à-dire qu’il y a une loi qui existe, elle est on ne peut plus claire, mais elle est contournée au niveau local. Parfois, au niveau local, la mise en œuvre bute sur des configurations d’acteurs qui rendent tout simplement impossible l’application des règles. Les rapports de force sont tels qu’il y a un contournement en règle de ce qui se trouve dans la loi.

Dans le cas d’espèce, on a véritablement un enneigement artificiel qui est régulé et très clairement. Il y a un plan directeur qui fixe une norme qui ne souffre d’aucune interprétation qui est le fait qu’il n’y a pas le droit d’enneiger avant le premier novembre. Cette loi arrive dans un terrain dans le Valais dans la commune des Agettes qui est une petite ville qui devrait fusionner avec Sion, des milieux écologiques qui essaient de faire respecter l’enneigement artificiel seulement après la date du premier novembre, un promoteur local de Téléveysonnaz et puis des acteurs qui sont les producteurs d’hydroélectricité qui eux ont besoin d’eau pour turbiner et produire de l’électricité et qui ne voudraient pas que leur électricité soit trop utilisée à des fins d’enneigement parce que typiquement dans ces périodes et dans les périodes de froid, ils ont besoin d’hydroélectricité à d’autres fins, que cela soit industrielle ou de chauffage.

Les relations de pouvoir sont tellement fortes en faveur du groupe cible de cette politique publique donc de monsieur Fournier étant décrit comme un acteur touristique influant et quelqu’un au-dessus des lois et il peut, en toute quiétude, en l’annonçant sans trop sourciller, comme un fait acquis, mais qu’il y a une loi et qu’on la contourne parce qu’il est tout à fait naturel de la contourner. Ce qu’il y a de plus étonnant est la passivité de la commune et aussi la passivité des milieux écologiques qui visiblement n’ont pas poursuivi devant les tribunaux cet acte non légal.

Au niveau de la mise en œuvre, il n’y a pas de demande d’autorisation, il n’y a pas de réactions de la commune qui aurait dû l’octroyer ni de dénonciation auprès des cantons et il y a un accord tacite entre tous les acteurs pour dire qu’on n’applique pas certainement la loi.

Cet exemple est symbolique et parlant. Il y a des cas où il est un peu plus gênant parce que les enjeux sont plus importants que l’enneigement que quelques pistes de ski. Il faut retenir le concept de déficit de mise en œuvre, de trou de la mise en œuvre, d’implémentation gap quand, véritablement alors que la loi est claire, la résistance au niveau local empêche toute activation des normes juridiques.

Bureaucratie « de terrain »[modifier | modifier le wikicode]

Définition[modifier | modifier le wikicode]

Il n’y a pas uniquement le fédéralisme d’exécution qui est un facteur explicatif des difficultés que l’on retrouve au niveau de la mise en œuvre, il y a aussi le fait qu’au sein même de l’administration, il y a certains acteurs que l’on appelle des "street-level bureaucrats", des agents de première ligne dit aussi des agents au guichet qui jouent un rôle décisif dans la mise en œuvre. Ces bureaucrates dits "de terrain" sont généralement des membres de l’administration qui sont en interaction directe et régulière avec les citoyens auxquels ils donnent des autorisations ou ils fournissent des prestations. Mais, dans l’exercice de leurs fonctions, ils bénéficient, d’une chose essentielle qui est le pouvoir discrétionnaire. Les règles qu’ils doivent appliquer ne sont pas suffisamment précises afin de leur dire comment se comporter dans tous les types de situations. C’est donc eux qui en fonction de leur marge d’appréciation vont décider de la manière dont sera mise en œuvre la politique. De plus, ce pouvoir discrétionnaire peut s’exercer parce que bien souvent, ils bénéficient d’une certaine autonomie vis-à-vis de leur hiérarchie.

Si on applique ces caractéristiques, à savoir interaction directe régulière, pouvoir d’interprétation et marge discrétionnaire, cela s’applique à de nombreux fonctionnaires dont certains peuvent jouer un rôle important. Ce sont par exemple les enseignants ou professeurs d’université qui sont des bureaucrates de terrain, mais aussi les policiers, les travailleurs sociaux, les juges, tout le personnel de la santé publique qui fournit des prestations, bien souvent, le nombre d’actes qu’ils doivent poser pour mettre en œuvre une politique publique sont tellement diversifiés que la loi ne peut pas prévoir toutes les situations concrètes, individuelles auxquelles ils seront confrontés. C’est donc à eux de juger sur le moment que faire, prendre une sanction, ne pas prendre une sanction, délivrer un soin, ne pas délivrer un soin, choisir un thème ou ne pas choisir un thème, etc. Lorsqu’on formule une politique publique, on est tout à fait conscient que l’on va pouvoir buter lors de la mise en œuvre sur la résistance des bureaucrates de terrain.

La thèse de Lisky qui est la personne à l’origine du terme « street-level bureaucracy », dans son ouvrage Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service publié en 1980 est que « I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers ». Il faut se concentrer sur les interactions de ces bureaucrates de terrain avec les citoyens parce que c’est là que se joue et se noue la politique publique. En fait, la politique publique est vraiment les décisions et les actions que prennent ces bureaucrates de terrain. C’est la manière dont ils développent des routines ou des stratégies afin de mettre en œuvre les politiques publiques dont ils sont responsables.

Exemple d'une réforme de politique sociale en Californie (cf. étude Meyer et al., 1998)[modifier | modifier le wikicode]

Cet exemple est celui des personnes qui étaient à l’aide sociale aux États-Unis. La réforme avait comme destinataires les personnes qui étaient récipiendaires de l’aide publique de l’assistance sociale et qui touchaient généralement une rente ou une aide financière dès qu’ils remplissaient certaines conditions comme s’ils n’avaient pas de travail, étaient dans une situation familiale difficile ou dans un quartier à problèmes. Le but de la réforme que l’on a voulu introduire en Californie qui s’inscrit parfaitement dans les buts d’activation dans le marché du travail dont on parle depuis une dizaine d’années dans tous les pays européens aussi était d’essayer de les réintégrer, de les réinsérer dans le monde du travail donc de promouvoir ce que l’on a appelé le workfare plutôt que le welfare. On promeut l’État social actif ; on est prêt à apporte une aide financière pour autant que le récipiendaire fasse aussi un effort pour se réintégrer et pour prendre toutes les mesures afin de réintégrer le marché du travail en particulier.

Lorsqu’on a souhaité introduire cette réforme, on s’est dit qui va concrètement la mettre en œuvre. C’était les bureaucrates de rue qui étaient des gens qui travaillaient dans des agences sociales à un niveau décentralisé dans des contés en Californie et on été tellement conscient que toute la réforme n’allait avoir d’effets que si ces gestionnaires dans les services sociaux jouaient le jeu qu’a été mis en place tout un programme de formation afin de leur expliquer qu’une nouvelle réforme était souhaitée, quel était le sens de cette réforme et surtout comment devaient-ils se comporter par rapport aux gens qui étaient récipiendaires de l’aide sociale. Donc, de manière ciblée on a vraiment insisté sur la formation, la sensibilisation, la motivation de ces bureaucrates de rue.

À été essayé, après avoir mis en œuvre la réforme, de regarder comment cela s’était passé. Les personnes qui ont analysé la mise en œuvre ont observé au travers d’approches ethnographiques comment les travailleurs sociaux discutaient avec les récipiendaires de l’aide sociale et est-ce qu’ils ont essayé de les inciter à se réintégrer sur le marché du travail. Ils ont regardé dans quatre comtés représentatifs au travers d’une observation directe des interactions de face-à-face entre la personne qui travaillait pour l’État et celui qui venait demander de l’aide sociale et ils ont également fait les entretiens après avec ces bureaucrates de terrain pour essayer de comprendre ce qui se passait. La surprise ou plutôt la désillusion était que lorsqu’ils ont fait ces observations, jamais, le mot d’ordre qui avait été donné, "it always pays to work", n’avait été mentionné par les bureaucrates de rue. Donc, la réforme était réduite à néant ; malgré la formation, malgré la sensibilisation, rien ne s’était passé.

À l’aune de ce cas, il faut retenir que vouloir mettre en œuvre une politique publique présuppose la collaboration, y compris des plus petits fonctionnaires que l’on a dans la hiérarchie. La politique d’éducation présuppose que les plus petits fonctionnaires de l’éducation comme, par exemple, les professeurs jouent un rôle pour appliquer une réforme. S’ils résistent, s’ils s’opposent à cela, ces petits bureaucrates de rue peuvent bloquer tout ce qui a été décidé en amont et y compris au niveau du parlement.

Annnexes[modifier | modifier le wikicode]

Références[modifier | modifier le wikicode]