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Administration et mise en œuvre des politiques publiques

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Nous allons aborder le pouvoir de mise en œuvre, à savoir le pouvoir des agents de terrain qui sont chargés de mettre en œuvre les politiques publiques pour selon nous allons le faire à travers la street-level bureaucracy. Cette théorie va loin, elle fut énoncée par Lipsky allant même jusqu’à dire que ceux qui vont faire la politique publique sont les SLB.

La théorie de la Street-Level Bureaucracy (SLB)[modifier | modifier le wikicode]

L’auteur pionnier de cette théorie est Lipsky qui publie Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services en 1980 et réédité en 2010.

Qu’est-ce que la street-level bureaucracy ? Lipsky le définit comme les « Public service agencies that employ a significant number of street-level bureaucrats in proportion to their work force. »

Qu’est-ce que les street-level bureaucrats Ce sont les « Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work ». Ce sont tous ceux qui sont engagés dans la fourniture de services publics. Lipsky distingue trois éléments qui sont des caractéristiques communes générales à tous les SLB :

  • interactions directes et régulières avec les citoyens : ce sont toutes les professions qui vont donner accès à un certain nombre d‘action et de services étant face aux citoyens dans l’optique de la fourniture de ce service ;
  • pouvoir discrétionnaire dans le cadre de cette relation : il y a toujours un pouvoir discrétionnaire à l’œuvre s’exerçant à travers le jugement de la personne concernée ;
  • autonomie relative vis-à-vis de leur organisation : il y a une autonomie relative, mais il y a toujours une forme d’autonomie vis-à-vis de l’organisation à laquelle ils appartiennent.

Rôle fondamental des SLB dans les politiques publiques[modifier | modifier le wikicode]

Les fonctionnaires de guichets sont ceux qui incarnent l’État aux yeux des citoyens, ils ont en relation directe avec les citoyens et représentent l’État aux yeux des citoyens. C’est une situation délicate où ils doivent satisfaire les citoyens et mettre en œuvre les politiques publiques. Ils sont appelés à prendre des décisions importantes :

  • redistribution/allocation de ressources et de services : on peut distinguer deux rôles à savoir un rôle de fournisseur des prestations et des services (people supporting) [1] et le rôle de déterminer qui a droit aux prestations ou pas (gatekeeper) [2]. Allouer les ressources veut dire aussi vérifier si les personnes sont éligibles pour recevoir les prestations ou accéder aux services.
  • fonction de contrôle social : le SLB est là pour contrôler que les personnes répondent aux injonctions de l’administration publique à savoir si la personne s’est bien conformée aux normes sociales. Si les changes n’ont pas le comportement adéquat, le SLB se donne comme mission de socialiser les gens afin de les remettre dans le droit chemin des normes sociales. Les personnes qui ne jouent pas le jeu peuvent être sanctionnées.

À travers leurs décisions, les SLB sont en prise directe avec les vies des personnes ayant une influence directe sur la vie et le vécu des personnes. Il faut que la décision des SLB prenne en compte le vécu des personnes, la décision doit être adaptée et ajustée aux circonstances individuelles ou locales. Ce travail est éloigné des règles bureaucratiques impersonnelles et générales qui seraient les mêmes pour tout le monde. C’est un travail difficile à standardiser et à tayloriser.

« In delivering policy, street-level bureaucrats make decisions about people that affect their life chances. (...) In short, the reality of the work of SLB could hardly be farther from the bureaucratic ideal of impersonal detachment in decision-making. »

Les conditions de travail des SLB[modifier | modifier le wikicode]

Nous allons mettre l’accent sur cinq dimensions particulières cruciales :

  • inadéquation chronique des ressources, car la demande de services tend à dépasser l’offre (à coping strategies) : les SLB n’ont pas assez de ressources afin de couvrir l’ensemble des besoins auxquels ils devraient répondre. Ils n’arrivent pas à couvrir l’ensemble des besoins. Lipsky parle d’élasticité de la demande. La demande d’action publique est basée sur celle des citoyens. Lipsky montre de manière convaincante qu’il y a toujours une insuffisance de l’offre par rapport à la demande. Par exemple, une nouvelle offre de logement va créer une adéquation du côté de la demande des citoyens. La demande d’action publique excède toujours l’offre de prestations ou de services. Les SLB se trouvent dans une position où ils doivent systématiquement rationner une offre. Dans le domaine des politiques sociales, cela vise à renverser le problème. La question n’est pas de savoir quelle est la bonne mesure pour le bénéficiaire, mais quel est le bon bénéficiaire pour la mesure. Des coping strategies sont des stratégies qui permettent de « faire avec ».
  • ambiguïté/conflictualité des buts politiques et organisationnels : les SLB font face à des objectifs qui peuvent être ambigus, pas très précis ou dans d’autres cas, qui peuvent être contradictoires. Certains objectifs peuvent insister sur la mission de service publique, d’autres objectifs vont insister sur la réduction des coûts. C’est un élément structurel dans le travail des SLB.
  • impossibilité/difficulté à mesurer leur performance: tout n’est pas quantifiable. Certaines choses se mesurent beaucoup plus facilement que d’autres. On peut mesurer les outputs, à savoir la production administrative, mais on ne peut pas mesure l’outcome qui est le résultat pour la société. Très souvent, les SLB aimeraient mettre en avant les éléments qui sont difficiles à mesurer.
  • nature paradoxale des « clients » (ils ne peuvent pas s’adresser ailleurs + coopération active requise) : c’est une nature qui est paradoxale. Les clients des SLB ne peuvent aller vers des administrations alternatives. On parle de « clients », mais ce ne sont pas des clients volontaires et dans la plupart des cas, ils n’ont pas le choix de s’adresser ailleurs. Si on veut changer les gens (« people changing ») il doit y avoir une coopération de la personne, si ce qui est attendu est que la personne soit partie prenante, le résultat de l’action devient plus problématique imprévisible parce que cela dépend aussi de la bonne volonté de la personne.
  • nature du rôle des SLB : le rôle de catégorisation (« people-processing ») est un rôle qui doit s’accommoder du rôle d’aide et de soutien aux personnes. D’autre part, le SLB a un rôle-frontière (« boundary actors ») se trouvant en position d’intermédiaires qui est par la même, forcement délicate.

Thèse centrale : « street-level bureaucrats as policy makers »[modifier | modifier le wikicode]

La thèse centrale de Lipsky est très forte. Les décisions des SLB ne vont pas de soi, ce ne sont pas des applications mécaniques, parfois, il faut trouver des stratégies pour s’en sortir et donc les SLB vont établir des routines et des stratégies qui sont propres pour gérer des conditions de travail. Ces décisions, ces routines, ces stratégies et ces astuces mises en œuvre par les SLB deviennent la « politique publique ». Pour Lipsky, afin de comprendre la politique publique, il faut regarder les pratiques sur le terrain et voir quel type de prestation est, dans les faits, délivrés aux citoyens. C’est une thèse qui parle de policy-makers.

« I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers. »

« Policy making role » : deux dimensions[modifier | modifier le wikicode]

Cette thèse ce décline en deux dimensions principales.

1) Pouvoir discrétionnaire dans les décisions concernant les citoyens à Définition large de la notion de « discrétion »

La discrétion est la « liberté d’agir et de juger par soi-même ». Il y a la possibilité au moment de l’application d’une règle d’interpréter cette règle dans un certain sens. Le SLB a toujours un pouvoir discrétionnaire qui parfois peut lui être reconnu clairement, parfois non-informel. La capacité d’interprétation d’une règle est « la flexibilité de décider de quelque chose au sein d’un cadre plus général de règles ». Il y a un pouvoir discrétionnaire dans l’application d’une politique publique. Les décisions peuvent affecter profondément la vie des citoyens.

Pour Adler et Asquith dans Discretion and power publié en 1993, le pouvoir discrétionnaire appliqué aux agents de la fonction publique est « A public official has discretion whenever the effective limits of his power leave him free to make a choice among possible courses of action or inaction ». Les SLB ont un pouvoir discrétionnaire dans la détermination de la nature, du volume et de la qualité des prestations à fournir et des sanctions à infliger.

Le pouvoir discrétionnaire des SLB n’est pas du tout la liberté totale. C’est un pouvoir qui s’inscrit dans un contexte où de nombreuses normes et règles existent venant contraindre et encadrer le pouvoir discrétionnaire des SLB avec un cadre législatif, un cadre règlementaire, des règles d’organisation, des directives de la hiérarchie, des procédures, mais aussi des normes et des valeurs au niveau du groupe organisationnel et du groupe professionnel. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de préférences personnelles, mais qu’elles peuvent intervenir dans un contexte. C’est au milieu de ces éléments que le SLB est appelé à exercer son activité.

La question est de savoir quel type de contrôle démocratique peut être exercé sur le SLB. La capacité de contrôle est souvent faible pour deux raisons principales :

  • asymétrie d’informations : le pouvoir politique n’a pas les informations suffisantes sur l’activité de terrain des SLB pour pouvoir contrôler de manière efficace les activités.
  • difficulté de tout visibiliser pour le pouvoir politique : le pouvoir politique ne peut visibiliser que certains aspects du travail des SLB, mais il ne peut visibiliser l’ensemble du travail des SLB.

De par ces deux éléments, la possibilité du pouvoir des autorités de contrôler les SLB est limitée selon Lipsky. Meyers et Vorsanger montrent dans le chapitre XIX intitulé Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy de l’ouvrage Handbook of public administration publié en 2003 que les SLB agissent dans un contexte de nature contraignante. Concernant les règles organisationnelles, dans toutes les organisations, il y a une abondance de règles et de procédures afin d’essayer de contrôler le travail des SLB. Souvent, il y a une abondance telle de règles qu’il est impossible d’obéir à toutes les règles, ils ont un pouvoir de sélectionner les règles dont ils vont se servir. Dans la plupart des organisations ou des services où il y a des SLB, il y a une insuffisance de ressources. Dans ce cas, il faut trouver une stratégie pour contourner l’inadéquation des ressources. Souvent, cela vise à sélectionner les bénéficiaires qui vont permettre d’atteindre les meilleurs résultats. Une autre possibilité est d’adopter des formes de routinisation de leur travail. On ne va pas individualiser la prestation aux circonstances individuelles et personnes de toutes les personnes, on va plutôt faire de la routine en privilégiant une application bureaucratique du travail de terrain. Il y a une difficulté à contrôler complètement le SLB, mais en même temps, le SLB ne peut pas faire tout ce qu’il veut, la discrétion est un pouvoir relatif. Pour Lipsky, « discretion is formally circumscribed by rules and relatively close supervision ».

2) Autonomie relative des SLB par rapport à l’autorité de l’organisation

Pour Lipsky, il y a divergence d’intérêts et de ressources à disposition entre les SLB et les chefs de service ou les managers. À partir du moment où ils n’ont pas les mêmes intérêts, il y a un potentiel de résistance pour résister aux injonctions des chefs de service voire au contenu des politiques publiques.

Par les stratégies et ressources de résistance

  • refus d’accomplir certaines tâches : s’en tenir au cahier des charges ;
  • s’en tenir au minimum requis ;
  • accomplissement volontairement rigide du travail: ne pas communiquer des informations ;
  • détention d’expertise-clé/information : volonté de monopoliser l’information ;
  • position de faible observabilité des comportements : cela fait que ce qui se passe dans l’interaction de face à face est quelque chose qui très souvent peut rester dans le binôme, ne pas être observé et ne pas donner d’information au-dessus.

« In street-level bureaucracies, the resources of lower-level workers are greater than those often possessed by subordinates in other work contexts » »

— Lipsky

Il y a deux ordres de différences entre les SLB et les managers :

  • priorités professionnelles: les managers vont estimer que la mission des SLB est d’atteindre des résultats qui correspondent aux buts de l’organisation (culture managériale) alors que les SLB privilégieraient une gestion de la charge de travail en adéquation avec les préférences personnelles ou les normes professionnelles (éthique personnelle ou culture professionnelle). Avec l’assurance chômage ; la norme managériale est de réinsérer les gens le plus rapidement possible. Les SLB qui sont au contact des chômeurs, des bénéficiaires, vont peut-être décider de prendre plus de temps dans le cadre d’appréciations personnelles. Le pouvoir discrétionnaire existe, mais il n’est pas toujours utilisé contre le pouvoir des managers ou les attentes des supérieurs hiérarchiques. Une première ligne de tension/conflit qui est que les mécanismes de gestion des cas (SLB) peuvent aller à l’encontre des buts de la politique ou de l’organisation (managers).
  • intérêts propres : les managers ont intérêt à contrôler/réduire le pouvoir discrétionnaire des SLB à travers des directives ou encore limiter le contact des SLB avec les citoyens, alors que SLB vont tout faire pour maintenir/étendre leur autonomie professionnelle. Il y a une deuxième ligne de tension/conflit entre la défense des prérogatives discrétionnaires et contrôle managérial.

Le pouvoir de SLB est présenté par Lipsky comme étant très important, mais c’est un pouvoir qui existe et qui peut être toujours déployé dans différentes directions : « SLB will use existing regulations and administration provisions to circumvent reforms which limit their discretion ».

Meyers et Vorsanger dans Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy distinguent des enjeux normatifs et évaluatifs du pouvoir discrétionnaire des SLB :

  • gouvernance démocratique : quelle légitimité démocratique du pouvoir discrétionnaire des SLB ? Cela interroge la légitimée à faire la politique. C’est question est très importante. Soit ils n’ont aucune légitimité, soit comme c’est eux qui ont le lien direct avec les citoyens et les usagers, c’est eux qui ont une expertise professionnelle et peuvent savoir quelle est la meilleure prestation, qualité de prestations ou de service la meilleure possible.
  • égalité de traitement vs individualisation des prestations dans un contexte de limitation des ressources et de difficultés de contrôler la qualité des prestations : toute politique publique devrait viser à ce que tous les citoyens puissent accéder aux ressources. Il peut y avoir deux attitudes par rapport à cette tension, soit allant à l’encontre de l’égalité de traitement avec du privilège ou du favoritisme, ou on peut dire que ce sont des experts de leur champ et donc dans un contexte d’inadéquation des ressources. Il y a des SLB qui arrivent à faire en sorte que les prestations aillent vers les personnes qui en ont le plus besoin.
  • rôle discrétionnaire des SLB et efficacité politique : si on estime que l’efficacité politique est la loyauté à la politique, à sa finalité et à son efficacité, alors le pouvoir discrétionnaire et catastrophique. Dans ce cas, le travail des SLB est d’améliorer la loi. Une pratique au contact direct de la demande des citoyens devrait être mieux ajustée à cette demande. Suivant la définition de l’efficacité politique, si l’efficacité politique est d’appliquer la loi le plus fidèlement possible, le pouvoir discrétionnaire est une catastrophe. C’est une question de l’efficacité politique.

Illustration empirique : les réformes de politiques sociales aux États-Unis[modifier | modifier le wikicode]

Dans cette étude de cas, la réforme analysée est la « WORK PAYS » POLICY. Les destinataires de la réforme sont ceux qui reçoivent l’argent de la AFDC (Aid to Families with Dependent Children, AFDC). Le but est d’influencer leur rapport au monde du travail, ce que Meyers, Glaser et MacDonald dans On the front lines of welfare delivery: are workings implementing policy reforms? publié en 1998 résument comme « promote work over welfare and self-sufficiency over welfare dependence ». Le contenu est un mélange d’incitations au travail et de désincitations à l’aide sociale. C’est un programme de changement de la politique sociale avec un passage du WELFARE au WORKFARE (« It always pays to work! »). Pour pouvoir mettre en œuvre cette réforme, il faut convaincre les bénéficiaires, mais aussi des SLB pour relayer la réforme.

Les questions de recherche sont de savoir qu’est-ce que la politique « WORK PAYS » implique pour le travail des SLB locaux et quelles activités sont théoriquement attendues d’eux ? D’autre part, une autre question est quelles transactions/interactions ont effectivement eu lieu entre les SLB et les clients (récipiendaires de l’AFDC) et si celles-ci étaient-elles conformes aux objectifs principaux de la réforme.

La démarche méthodologique est intéressante. La première question de recherche est la construction d’un modèle hypothétique des relations SLB-clients. La deuxième question est l’analyse du contenu des interactions et des entretiens de face-à-face SLB-clients dans quatre comtés représentatifs, avec des observations des interactions de face-à-face et des entretiens semi-directifs avec des SLB.

Les principaux résultats de la première question sont que les SLB doivent transmettre des informations spécifiques à savoir l’existence de nouvelles règles, les nouvelles opportunités de combinaison WORK-WELFARE, les nouveaux programmes d’entraînement/soutien ainsi que les relations complexes entre programmes. Les SLB doivent utiliser une discrétion « positive » afin de faire comprendre le changement de la politique et individualiser le traitement des clients.

Les principaux résultats de l’étude empirique sont de savoir si les SLB ont transmis ces informations. Les résultats sont que cela se passe rarement, le mot d’ordre « it pays to work » n’est jamais mentionné et la domination de l’ancienne culture (test de l’éligibilité) est persistante. Selon un agent d’un service étudié, « It would be a waste of time to tell every client about those work programs. They are not thinking about work when they come in here. They want their check ».

À la question est-ce que les SLB ont exercé leur discrétion positive, on voit qu’il y a un usage très peu courant (25% des interactions seulement – cf. Table 2) et une perpétuation d’interactions « routinisées ». Pour expliquer ces résultats, il faut comprendre qu’il y a une inadaptation des ressources à disposition et une incompatibilité avec le rôle professionnel.

Les conclusions interrogent deux questions. Quid de la mise en œuvre de la politique « WORK PAYS » ? Oui au niveau technique et légal, mais non au niveau du terrain (faible conformité des transactions SLB/clients avec les objectifs de la politique). Cette étude montre que ce n’est pas une mauvaise volonté des SLB. L’explication mise en avant est plus intéressante faisant appel à différentes conditions de travail. Il y a les conditions de travail. Les auteurs montrent que les agents n’avaient pas le temps à disposition pour accomplir les nouvelles tâches dans un même temps de travail. Il y avait également un problème d’argent. En plus, il n’y avait aucun indicateur de performance portant sur les nouvelles missions faisant que l’attachement à une nouvelle culture ne comporte aucune prise de risque pour les SLB alors qu’ils étaient évalués sur les anciennes tâches. Il y a différents facteurs que l’on peut mettre en avant relevant des conditions de travail, de l’attachement à une ancienne culture et relevant à une incompréhension de la nouvelle vision de l’État social.

Apports et limites de l’approche[modifier | modifier le wikicode]

Les apports de ces approches à l’étude de l’administration publique sont l’analyse de la désagrégation du concept d’administration publique (AP), c’est une manière de réhabiliter les petits fonctionnaires, donner de l’intérêt pour le fonctionnement concret et quotidien de l’administration publique, ou encore donner une perspective dynamique et relationnelle de l’administration publique.

À l’étude de la mise en œuvre des politiques publiques, en termes d’apport, on voit qu’il y a des ouvertures à de nouvelles perspectives de recherche notamment concernant le rôle politique de la « basse » administration. D’autre part, cela engendre une analyse fine des politiques publiques à « État au très concret » comme le confèrent les ouvrages de Dubois ou Weller.

Les critiques et limites sont d’abord qu’il y a un niveau de généralité important à risque de négliger le poids des contextes professionnels spécifiques, il y a une absence des fonctionnaires de niveau intermédiaire, il est plus intéressant de faire appel à toute la chaine d’exécution. Il y a souvent dans les études SLB une « zone floue » sur les conditions du pouvoir discrétionnaire des SLB, comme le stipulent Meyers et Vorsanger, avec une variété des sources de contrôle et une variété des contextes de mise en œuvre. D’autre part, il y a un très fort trade-off méthodologique entre des études de cas traditionnelles et des enquêtes larges.

Pour Meyers et Vorsanger dans Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, « Front-line workers in public agencies play an important but often overlooked role in the shaping of policy delivery, output and impact. They have been overlooked by many policy officials, who are surprised by the nondelivery or distorted implementation of their policy directives. They have been overlooked by scholars of the policy process, whose interest often ends with the adoption of these directives. (...) Giving more prominent attention to the activities and influence of SLB will enrich our understanding of implementation successes and failures. But crediting those successes and failures to street-level bureaucrats alone, can easily distract us from an analysis of the political, policy design and organizational factors that shape their actions ».

Références[modifier | modifier le wikicode]