Analisi delle politiche pubbliche: attuazione e valutazione

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Introduzione alle scienze politiche

Il pensiero sociale di Émile Durkheim e Pierre Bourdieu ● Le origini della caduta della Repubblica di Weimar ● Il pensiero sociale di Max Weber e Vilfredo Pareto ● La nozione di "concetto" nelle scienze sociali ● Storia della disciplina della scienza politica: teorie e concezioni ● Marxismo e strutturalismo ● Funzionalismo e Sistemismo ● Interazionismo e Costruttivismo ● Teorie dell'antropologia politica ● Il dibattito sulle tre I: interessi, istituzioni e idee ● Teoria della scelta razionale e analisi degli interessi nella scienza politica ● Approccio analitico alle istituzioni nella scienza politica ● Lo studio delle idee e delle ideologie nella scienza politica ● Teorie della guerra nella scienza politica ● Guerra: concezioni e sviluppi ● Ragion di Stato ● Stato, sovranità, globalizzazione, governance multilivello ● Teorie della violenza nella scienza politica ● Welfare state e biopotere ● Analisi dei regimi democratici e dei processi di democratizzazione ● Sistemi elettorali: meccanismi, problemi e conseguenze ● Il sistema di governo delle democrazie ● Morfologia delle contestazioni ● L'azione nella teoria politica ● Introduzione alla politica svizzera ● Introduzione al comportamento politico ● Analisi delle politiche pubbliche: definizione e ciclo delle politiche pubbliche ● Analisi delle politiche pubbliche: definizione e formulazione dell'agenda ● Analisi delle politiche pubbliche: attuazione e valutazione ● Introduzione alla sottodisciplina delle relazioni internazionali ● Introduzione alla teoria politica

L'obiettivo principale di questa analisi è quello di esplorare il percorso compiuto da una legge, dalla sua formulazione alla sua applicazione e al suo rispetto, generalmente orchestrato dalle istituzioni pubbliche.

Per approfondire questo tema, il nostro studio è suddiviso in tre segmenti distinti: in primo luogo, torneremo sulla nozione di attuazione nel contesto dell'analisi delle politiche pubbliche. In sostanza, si tratta di un processo dinamico, spesso soggetto a tensioni, che ha il potenziale di trasformare radicalmente le decisioni prese al momento della creazione della legge. In secondo luogo, esamineremo un aspetto particolare con riferimento alla situazione in Svizzera, più precisamente la cosiddetta "polity", che corrisponde alla struttura istituzionale federalista del Paese. In questa dinamica federale, la Confederazione elabora le leggi, ma sono i Cantoni e i Comuni a metterle in pratica. Questa particolare disposizione può comportare una serie di sfide, ma anche di vantaggi, nel processo di applicazione. Infine, sottolineeremo l'importanza di tenere conto della situazione locale nel valutare le misure di applicazione. In particolare, esamineremo il comportamento dei funzionari sul campo, per strada o dietro uno sportello. Piuttosto che concentrarci su teorie astratte, sosterremo le nostre argomentazioni con esempi tangibili.

L'attuazione: un processo aperto e complesso

Gli studi sull'attuazione hanno iniziato a prendere forma come disciplina distinta all'interno delle scienze politiche negli Stati Uniti negli anni Settanta e Ottanta. L'ispirazione è stata data da una serie di lavori accademici volti a capire perché alcune politiche pubbliche non hanno prodotto i risultati attesi una volta attuate. È stata la "scuola dell'implementazione" a formalizzare la materia come un ramo di studio distinto. I ricercatori di questa scuola hanno iniziato a esaminare il processo di attuazione non semplicemente come l'esecuzione delle direttive politiche, ma come una fase complessa e multidimensionale del processo politico, che coinvolge molteplici attori, livelli di governo e dinamiche di potere. Ricercatori come Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky e James Q. Wilson hanno contribuito in modo influente alla teoria dell'attuazione. Pressman e Wildavsky, ad esempio, scrissero nel 1973 "Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland", un'opera spesso citata come il primo grande libro sull'argomento. Questo lavoro ha aperto la strada a una comprensione più sfumata dell'attuazione, riconoscendo che la fase di attuazione è essa stessa un processo politico complesso, spesso segnato da conflitti, negoziati e compromessi.

"Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation" è un'opera fondamentale che ha veramente lanciato il campo di studio dell'attuazione delle politiche pubbliche. Scritto da Jeffrey L. Pressman e Aaron Wildavsky nel 1973, il libro espone le sfide complesse e spesso sorprendenti dell'attuazione delle politiche pubbliche. Il sottotitolo del libro solleva una questione centrale: come le grandi aspettative formulate a Washington possono scontrarsi con la realtà sul campo a Oakland. Evidenzia il potenziale divario tra la formulazione di una politica (l'intenzione) e la sua effettiva attuazione (la realtà). Ciò solleva interrogativi sull'efficacia dei programmi federali, data la complessità del processo di attuazione. Rivelando questa complessità, Pressman e Wildavsky hanno aperto la strada a una moltitudine di studi sull'attuazione. Questi studi hanno cercato di comprendere i molti dettagli di un'implementazione di successo e di evidenziare i numerosi ostacoli che possono impedire il processo. In questo modo, hanno contribuito a una comprensione più sfumata delle politiche pubbliche, che riconosce l'attuazione come una fase essenziale e distinta del processo politico, piuttosto che una mera formalità una volta presa la decisione politica.

La definizione quasi canonica di attuazione è quella di un processo sociale in cui gli attori fanno valere i propri interessi, poteri e opportunità di influenza. Questa definizione evidenzia la complessità e la dinamica di questo processo. Infatti, l'attuazione è spesso percepita come un processo sociale che coinvolge diversi attori che cercano di promuovere i propri interessi, esercitare il proprio potere e utilizzare i propri mezzi di influenza. Le leggi, le ordinanze e le altre prescrizioni non sono semplicemente regole fisse da applicare; piuttosto, sono offerte normative che diversi attori possono interpretare e utilizzare in modi diversi per raggiungere i propri obiettivi. In altre parole, queste "offerte" fungono da risorse che gli attori sul campo possono sfruttare, modificare, adattare o addirittura contestare, a seconda dei propri interessi e del modo in cui percepiscono queste offerte normative. Questa prospettiva sottolinea l'importanza degli attori sul campo nel determinare il contenuto effettivo di una politica pubblica. Le decisioni che prendono, le strategie che adottano e le interpretazioni che fanno dei requisiti legali possono influenzare in modo significativo il risultato finale dell'attuazione e, di conseguenza, l'impatto effettivo della politica pubblica sulla società.

Descrivere l'attuazione come un "gioco di attuazione" sottolinea la sua natura negoziata, strategica e interattiva. Piuttosto che essere un semplice processo di applicazione meccanica della legge, l'attuazione è un processo dinamico, in cui diversi attori interagiscono, negoziano, cooperano e talvolta si oppongono l'un l'altro, al fine di promuovere i propri interessi e obiettivi. Questo "gioco" può coinvolgere un'ampia gamma di attori, tra cui gli attuatori all'interno della pubblica amministrazione, i beneficiari delle politiche, i gruppi di interesse, i fornitori di servizi e altri stakeholder. Ognuno di questi attori può avere interessi, priorità e prospettive diverse e può utilizzare strategie diverse per influenzare il processo di attuazione e i suoi risultati. Questa prospettiva evidenzia la natura aperta e complessa dell'attuazione, dimostrando che si tratta di un processo plasmato da interazioni, negoziazioni e conflitti continui tra i diversi attori. Evidenzia inoltre la natura incerta e imprevedibile dell'attuazione, poiché l'esito del "gioco dell'attuazione" può dipendere da molti fattori, tra cui le dinamiche di potere, le risorse disponibili, le condizioni contestuali e gli eventi imprevisti.

Federalismo esecutivo - diversità e deficit nei cantoni

Cosa significa in pratica in Svizzera? In Svizzera, il federalismo esecutivo è l'espressione pratica della divisione dei poteri tra i livelli di governo nel processo di attuazione delle politiche pubbliche. In questo sistema, la formulazione delle politiche è dominata dalle istituzioni federali, in particolare dal Consiglio nazionale, dal Consiglio degli Stati e talvolta anche dal popolo attraverso votazioni democratiche dirette. Tuttavia, una volta definite le politiche, la responsabilità della loro attuazione è generalmente delegata ai Cantoni e ai Comuni. Questa struttura riflette l'alto grado di decentramento e di autonomia locale della Svizzera, consentendo a ciascun Cantone di adattare l'attuazione alle specifiche condizioni locali. Tuttavia, questo sistema può anche portare a variazioni nell'attuazione tra i diversi cantoni, a seconda della loro interpretazione delle politiche, delle loro risorse e capacità e delle loro priorità politiche. Inoltre, a volte può portare a tensioni tra il livello federale e i Cantoni su questioni come l'allocazione delle risorse e delle responsabilità o l'interpretazione delle leggi federali.

La configurazione del federalismo esecutivo in Svizzera, in cui la Confederazione elabora le leggi e i Cantoni sono responsabili della loro attuazione, è in realtà più complessa di una semplice divisione dei compiti. Questa divisione non è sempre netta e rigida e spesso i Cantoni, e persino i Comuni, hanno un notevole margine di manovra nell'applicazione delle leggi federali. Questa autonomia può dare origine a un'impressionante diversità nel modo in cui la stessa legge viene applicata da un cantone all'altro, e persino da un comune all'altro. Questa diversità può riflettersi non solo nelle azioni specifiche adottate per attuare la legge, ma anche negli effetti di tale attuazione sui cittadini. Quindi, anche se una legge è uniforme a livello federale, il modo in cui viene applicata e gli effetti che produce possono variare notevolmente da un luogo all'altro. In alcuni casi, questo può portare a differenze significative nel trattamento dei cittadini svizzeri, creando potenzialmente disuguaglianze di fatto tra di loro. Questa situazione evidenzia l'importanza di tenere conto delle specificità locali e regionali nell'analisi dell'attuazione delle politiche pubbliche in Svizzera. Inoltre, evidenzia la necessità di bilanciare l'autonomia locale e l'uniformità nazionale nell'attuazione delle politiche pubbliche, al fine di garantire un'applicazione giusta ed equa della legge.

Esamineremo come le domande analitiche convenzionali possano far luce sugli effetti del federalismo esecutivo. In particolare, cercheremo di capire come la struttura politica e istituzionale - che chiameremo "polity" - influenzi l'attuazione delle politiche - o "public policy". In altre parole, esploreremo come il federalismo in Svizzera influisca concretamente sull'attuazione delle politiche pubbliche.

L'analisi dell'impatto del federalismo (polity) sull'attuazione delle politiche pubbliche in Svizzera richiede la comprensione di come il quadro istituzionale e politico del Paese influenzi le pratiche di attuazione. Il federalismo esecutivo, in cui i Cantoni e i Comuni sono in gran parte responsabili dell'attuazione delle leggi federali, ha diverse implicazioni importanti. In primo luogo, il federalismo consente un certo grado di flessibilità nell'applicazione delle politiche pubbliche. Ciò significa che i cantoni possono adattare l'attuazione alle specifiche condizioni locali e alle esigenze dei cittadini. Ad esempio, una politica educativa o sanitaria può essere attuata in modo diverso a seconda delle risorse disponibili, delle priorità politiche locali e delle caratteristiche demografiche o socio-economiche dei cantoni. In secondo luogo, il federalismo può portare a una diversità nell'attuazione delle politiche pubbliche, con differenze potenzialmente significative tra i cantoni. Questa diversità può essere vantaggiosa per consentire la sperimentazione di politiche e promuovere l'innovazione, ma può anche portare a disuguaglianze e variazioni nella qualità dei servizi forniti ai cittadini. In terzo luogo, il federalismo può creare sfide in termini di coordinamento ed efficienza. Il coordinamento tra i diversi livelli di governo può essere difficile, soprattutto quando le responsabilità sono condivise o quando le politiche richiedono un'azione concertata a più livelli. Inoltre, la frammentazione delle responsabilità può rendere più difficile il monitoraggio e la valutazione dell'efficacia delle politiche. In breve, il federalismo in Svizzera ha un impatto significativo sull'attuazione delle politiche pubbliche, offrendo opportunità di adattamento e innovazione, ma ponendo anche sfide in termini di uguaglianza, coordinamento ed efficacia.

Studio di caso - Controllo della fauna selvatica/caccia (cfr. studio Nahrath, 2000)

Il primo esempio che analizzeremo è la regolamentazione della caccia in Svizzera, un tema di grande attualità. Se osserviamo il modo in cui la caccia e la fauna selvatica vengono gestite, notiamo una notevole diversità di approcci, che riflette quello che potrebbe essere descritto come un "laboratorio federalista". In altre parole, i Cantoni stanno sperimentando diversi metodi di regolamentazione della caccia, creando una varietà di approcci e soluzioni in tutto il Paese.

Perché? Secondo la Costituzione federale svizzera, l'assegnazione dei diritti di caccia è un monopolio pubblico. Tuttavia, spetta ai Cantoni stabilire il regime venatorio da attuare per regolare non solo chi può cacciare, ma anche a quale intensità. La Confederazione si limita a regolamentare alcuni aspetti come le specie protette (non si può cacciare qualsiasi animale), i tipi di armi utilizzabili e l'uso delle trappole. Quando analizziamo le politiche pubbliche, a volte ci troviamo in ambiti molto diversi. Per esempio, analizzeremo il modo in cui i Cantoni hanno scelto di regolamentare la caccia, data l'ampia discrezionalità concessa loro dalla Costituzione federale.

I Cantoni svizzeri possono regolamentare la caccia in diversi modi, a seconda della loro interpretazione della Costituzione e delle leggi federali. Questo può portare a una varietà di regimi di caccia, con ogni cantone che adatta le regole alle proprie esigenze e circostanze. Ad esempio, alcuni cantoni possono scegliere di assegnare i diritti di caccia su base individuale, magari in base alle capacità o all'esperienza del cacciatore. Altri cantoni possono preferire un sistema di licenze, magari limitando il numero di licenze disponibili o assegnandole a sorte. Inoltre, ogni cantone ha la possibilità di determinare l'intensità della caccia consentita. Ciò può includere regolamenti sul numero di animali che possono essere abbattuti, sulle specie che possono essere cacciate o persino sui periodi dell'anno in cui la caccia è consentita. L'impatto di questa diversità di regolamenti è duplice. Da un lato, consente un certo grado di sperimentazione e innovazione nella gestione della caccia, con ogni cantone in grado di adattare le proprie regole per soddisfare al meglio le esigenze locali. D'altro canto, può anche portare a disuguaglianze, con i cacciatori di alcuni cantoni potenzialmente soggetti a regole più severe rispetto a quelli di altri cantoni. Questa analisi mostra come l'autonomia concessa ai cantoni dal federalismo svizzero possa influenzare l'attuazione delle politiche pubbliche. Se da un lato ciò può consentire un certo grado di flessibilità e di adattamento alle condizioni locali, dall'altro può portare a disparità tra le regioni.

Questa suddivisione della normativa sulla caccia in Svizzera dimostra chiaramente la diversità delle politiche pubbliche derivanti dall'interpretazione delle leggi federali da parte dei vari Cantoni. Nel Cantone di Ginevra, la caccia è completamente vietata, un'eccezione unica nel Paese. Ciò riflette probabilmente i valori ambientali più forti e l'alta densità di popolazione che rende la caccia meno praticabile. Nei cantoni romandi, alpini e dell'Appenzello Interno ed Esterno di Rodi, la caccia è regolata da un sistema di permessi. Ciò significa che chiunque voglia cacciare deve ottenere una licenza, che viene probabilmente rilasciata in base a determinati criteri, come l'abilità o l'esperienza del cacciatore. Infine, nei cantoni della Svizzera tedesca, la caccia è regolata da un sistema di "leasing". In base a questo sistema, i diritti di caccia di una certa area vengono "affittati" a un individuo o a un gruppo, che ha poi il diritto di cacciarvi per un periodo di tempo determinato. Ciò consente una gestione più intensiva e mirata della fauna selvatica. Questa varietà di regimi venatori dimostra come i Cantoni possano adattare le leggi federali alle proprie esigenze e circostanze, portando a una diversità di politiche pubbliche nel Paese. Inoltre, evidenzia l'importanza di esaminare l'attuazione delle politiche pubbliche a livello locale per comprenderne appieno l'impatto.

Nel Cantone di Ginevra, la caccia è strettamente riservata ai guardiacaccia professionisti, rendendo vietata la caccia privata. Questa particolare normativa ha diverse conseguenze degne di nota. In primo luogo, comporta costi significativi per il Cantone. Infatti, l'assunzione di guardiacaccia professionisti per gestire la popolazione animale comporta una spesa significativa. Inoltre, il Cantone di Ginevra non riceve alcun reddito dalla vendita delle licenze di caccia, come invece accadrebbe se la caccia privata fosse autorizzata. Inoltre, questa particolare regolamentazione della caccia è associata ad alcune critiche in termini di etica venatoria, cioè i principi morali che regolano la pratica della caccia. Ad esempio, è generalmente vietato cacciare di notte con armi a infrarossi, per ragioni di sicurezza e di rispetto della fauna selvatica. Tuttavia, a Ginevra, queste regole non sono sempre rispettate, a causa del rischio di incidenti se la caccia si svolge di giorno. I guardiacaccia sono quindi talvolta costretti a cacciare di notte, in contrasto con la legge federale, per mantenere il divieto di caccia privata. Questo illustra come l'attuazione di una politica pubblica possa portare a dilemmi etici e pratici, richiedendo un delicato equilibrio tra priorità e vincoli diversi.

Nei cantoni che adottano il sistema delle licenze di caccia, l'accesso a questa attività è regolato dal rilascio di licenze a diversi cacciatori. Questi cacciatori possono poi cacciare in tutto il cantone entro i limiti definiti dalla licenza, spesso sotto forma di quote di animali che non devono essere superate. Tuttavia, questo sistema di regolamentazione tramite permessi presenta delle sfide. In particolare, la fauna selvatica è spesso sottoutilizzata, cioè il numero di animali abbattuti è inferiore alle quote stabilite. Questo può portare a squilibri ecologici, con impatti negativi su foreste e colture. Nel Cantone di Ginevra, ad esempio, una popolazione eccessiva di cinghiali può causare danni considerevoli alle colture. Quindi, a differenza del sistema in vigore a Ginevra, dove la fauna selvatica è gestita da professionisti, il sistema delle licenze di caccia non garantisce necessariamente una gestione equilibrata della fauna selvatica in tutto il Cantone. Il sistema rivela quindi i limiti di un approccio decentralizzato all'attuazione delle politiche pubbliche, dove le variazioni locali possono portare a risultati disomogenei.

Il terzo modello di amministrazione della caccia presente in Svizzera è quello della locazione. Questo sistema si differenzia notevolmente dai due precedenti in quanto non assegna permessi di caccia individuali, ma affida la gestione di un territorio a un'associazione di cacciatori per un periodo di 6-8 anni. Durante questo periodo, l'associazione è responsabile della regolamentazione del numero di animali che possono essere cacciati ed è anche responsabile di eventuali danni causati dalla fauna selvatica alle foreste o alle colture. Al termine di ogni ciclo di 6-8 anni, il diritto di locazione viene nuovamente messo all'asta. Se un'associazione venatoria ha gestito male il proprio territorio durante questo periodo, rischia di perdere i diritti di locazione all'asta successiva, il che potrebbe portare all'esclusione dalla caccia. Questo sistema di locazione crea quindi un incentivo per una gestione responsabile della fauna selvatica e del suo impatto sull'ambiente locale.

L'analisi empirica condotta su questi tre sistemi di gestione della caccia ha rivelato che, in termini di sostenibilità e gestione razionale della fauna selvatica, il sistema di leasing è generalmente il più efficace. Affidando la responsabilità della gestione della fauna selvatica a un'associazione di cacciatori per un'area specifica, si ottengono risultati migliori rispetto a quelli ottenuti affidando questo compito ai burocrati o concedendo ai singoli la possibilità di cacciare attraverso una licenza. Il leasing sembra promuovere una gestione della fauna selvatica più efficace e sostenibile rispetto agli altri metodi esaminati.

Sebbene questi tre sistemi derivino dalla stessa delega di poteri al livello federale, differiscono notevolmente in termini di metodi di attuazione e di impatto. È proprio questo che permette il federalismo esecutivo: fornisce un quadro per sperimentare diverse soluzioni di attuazione in un "laboratorio federalista". Nel caso della caccia, questo sistema ha permesso di trarre preziosi insegnamenti dai diversi approcci adottati dai Cantoni. Tuttavia, questo processo di apprendimento e adattamento non si limita alla gestione della caccia. Può essere riscontrato in diverse altre politiche pubbliche. Ad esempio, nel campo della regolamentazione delle droghe, i cantoni di Ginevra, Zurigo e Basilea hanno sperimentato diversi metodi di gestione. Da questi esperimenti è possibile trarre insegnamenti e adottare il modello più efficace. Lo stesso vale per diverse politiche sociali: l'attuazione del federalismo non solo permette di beneficiare di una diversità di approcci, ma anche di testare diverse soluzioni, prima di scegliere e adottare quella che si rivela più efficace. Ciò dimostra che, in molti settori, il federalismo esecutivo può essere uno strumento prezioso per l'innovazione e il miglioramento delle politiche pubbliche.

Studio di caso - Acquisizione di proprietà da parte di stranieri (cfr. studio di Delley et al., 1982)

La Legge federale svizzera sull'acquisto di immobili da parte di persone all'estero, comunemente nota come "Lex Koller", è stata introdotta negli anni '60 in risposta all'aumento del numero di acquisti di immobili da parte di non residenti. Lo scopo di questa legislazione era quello di controllare l'acquisto di proprietà da parte di stranieri in Svizzera. La legge è stata introdotta per proteggere gli interessi nazionali e per prevenire un'eccessiva inflazione immobiliare che avrebbe potuto rendere inaccessibile l'alloggio per i residenti in Svizzera. Si tratta di una misura protezionistica volta a proteggere il mercato immobiliare svizzero dalla speculazione straniera. Jean-Daniel Delley, professore di diritto all'Università di Ginevra, ha prodotto un'analisi classica di questa politica. È interessante esaminare come l'attuazione di questa legge sia stata influenzata dal federalismo svizzero e come sia variata da cantone a cantone.

Negli anni Sessanta, alcuni gruppi in Svizzera erano preoccupati per l'aumento degli acquisti di proprietà da parte di stranieri, temendo che ciò avrebbe portato a un maggiore controllo straniero sul territorio svizzero. Queste preoccupazioni erano particolarmente accentuate in alcuni settori della destra politica, che avevano una visione più nazionalista. Essi sostenevano che questa tendenza rappresentava una minaccia per gli interessi nazionali svizzeri, non da ultimo perché l'aumento dei prezzi delle proprietà rendeva gli alloggi meno accessibili per i residenti svizzeri e perché un maggiore controllo straniero sul territorio svizzero poteva minacciare la sovranità nazionale. Queste preoccupazioni contribuirono alla stesura della legge sull'acquisto di beni immobili da parte di persone all'estero, nota come "Lex Koller". Questa legge mirava a limitare l'acquisto di proprietà in Svizzera da parte di non residenti, con l'obiettivo di proteggere il mercato immobiliare svizzero e preservare la sovranità nazionale.

Oltre alle preoccupazioni nazionaliste della destra, anche la sinistra svizzera era preoccupata per l'aumento degli acquisti di proprietà da parte di stranieri, ma per ragioni molto diverse. La sinistra era preoccupata soprattutto per l'impatto socio-economico di queste acquisizioni. In particolare, temeva che l'acquisto di proprietà da parte di investitori stranieri, con l'obiettivo di speculare sul mercato immobiliare, avrebbe portato a un aumento degli affitti in tutto il Paese. Questo, a sua volta, potrebbe rendere l'alloggio meno accessibile per molti svizzeri, in particolare per coloro che hanno un reddito moderato. Inoltre, potrebbe contribuire alla scarsità di alloggi a basso costo, aggravando ulteriormente i problemi abitativi della Svizzera. Quindi, mentre la destra era preoccupata soprattutto per la sovranità e il controllo straniero, la sinistra era preoccupata per le implicazioni socio-economiche dell'aumento degli acquisti di proprietà straniere. Queste preoccupazioni comuni hanno contribuito a plasmare il dibattito sulla politica di proprietà della casa per i non residenti.

Anche un terzo gruppo di attori ha preso parte al dibattito, ovvero la destra liberale. Questa fazione politica non vedeva la necessità di una regolamentazione in materia. Al contrario, difendeva il principio della proprietà privata e l'approccio tradizionale della Svizzera al libero scambio. A loro avviso, la proprietà straniera non era di per sé un problema. Di conseguenza, si opponevano a qualsiasi intervento statale nella costruzione di immobili o nel controllo degli affitti, né vedevano alcun pericolo nell'idea di un'influenza straniera sul territorio svizzero. Per loro, il libero mercato doveva essere il principale fattore determinante delle transazioni immobiliari, indipendentemente dalla nazionalità del proprietario.

Le forze di questi tre partiti erano abbastanza equilibrate e non emerse una chiara maggioranza a favore di uno di essi. È stato quindi raggiunto un compromesso che ha permesso a tutte le parti di esprimere le proprie opinioni. È stata riconosciuta la necessità di esercitare un controllo sulla questione e che uno straniero che desidera acquistare un immobile in Svizzera deve ottenere un'autorizzazione formale da parte dello Stato. Tuttavia, rimaneva il problema delle condizioni alle quali tale autorizzazione poteva essere concessa. Qui entra in gioco la sottigliezza dell'attuazione e il ruolo del federalismo attuativo è stato cruciale nell'applicazione pratica di questa politica.

Nel testo della legge, l'autorizzazione all'acquisizione di un immobile viene concessa "se sussiste un interesse legittimo". Si tratta di una nozione giuridica indeterminata, che lascia un ampio margine di interpretazione. Data la struttura federale della Svizzera, l'attuazione di questa legge spettava ai Cantoni. Ai cantoni spettava quindi il compito di definire concretamente cosa si intendesse per "interesse legittimo". La legge aveva obiettivi molto diversi e non c'era un solido consenso a livello federale. Di conseguenza, quando la legge è stata attuata, è stata utilizzata per soddisfare gli interessi specifici dei cantoni e delle regioni locali. Alcuni hanno descritto questo fenomeno come un "uso improprio della legge" da parte dei cantoni, poiché l'interpretazione dell'interesse legittimo variava molto da un cantone all'altro, a seconda delle proprie priorità e preoccupazioni.

Il grafico mostra come, a fronte di una situazione iniziale in cui le pratiche cantonali erano per certi versi simili o comparabili, l'introduzione di diverse leggi volte a controllare, o addirittura a ridurre, l'acquisizione di proprietà da parte di stranieri abbia portato a una significativa divergenza negli approcci adottati dai diversi cantoni. I diversi cantoni hanno quindi adottato strategie diverse per interpretare e applicare queste leggi. Ciò riflette l'aspetto flessibile dell'attuazione del federalismo, che consente alle autorità locali di adattare l'attuazione delle leggi nazionali alle proprie esigenze e preoccupazioni specifiche. Questa varietà di approcci può essere vista anche come un "laboratorio" per la sperimentazione di politiche, dove le diverse strategie possono essere confrontate e valutate per la loro efficacia.

Il Canton Vallese ha scelto di interpretare la nozione di "interesse legittimo" in relazione alla sua ambizione di promuovere il turismo attraverso l'afflusso di capitali stranieri. Di conseguenza, il Cantone ha adottato una politica di espansione del turismo concedendo permessi abbastanza liberamente, consentendo così la costruzione di una grande quantità di alloggi per i non residenti. Anche quando la Confederazione ha espresso dubbi sulla legittimità di alcune di queste autorizzazioni, il Vallese ha trovato il modo di aggirare le obiezioni. Uno di questi metodi fu la creazione di trust locali che, sebbene ufficialmente svizzeri, erano finanziati da capitali stranieri. Questi trust permettevano agli stranieri di acquistare proprietà indirettamente, attraverso un'entità "pseudo-svizzera", al fine di aggirare le restrizioni sull'acquisto di proprietà da parte di non residenti. Questo illustra come, a seconda delle priorità locali, l'applicazione di una legge federale possa essere adattata in modo creativo.

Il Cantone di Lucerna ha adottato un approccio molto diverso nell'applicazione della stessa legge. Nonostante la sua attrattiva turistica, Lucerna ha scelto di utilizzare questa legislazione come strumento per limitare il controllo straniero sullo sviluppo locale, favorendo gli investimenti locali e svizzeri. A differenza del Vallese, Lucerna ha concesso pochissime autorizzazioni per l'acquisto di immobili a stranieri. La curva delle autorizzazioni nel cantone di Lucerna è quasi a zero, il che dimostra che il cantone ha adottato una politica molto rigida quando si tratta di controllare gli acquisti di immobili da parte di stranieri. Questa differenza di approccio è un buon esempio di come l'attuazione della stessa legge possa variare notevolmente a seconda del contesto e delle priorità locali. Pertanto, anche in presenza di una legislazione federale, i risultati possono essere molto diversi a seconda di come ogni Cantone sceglie di attuarla.

Nel Cantone di Ginevra, l'approccio all'applicazione della legge sull'acquisto di immobili da parte di stranieri è variato in base alle fluttuazioni del mercato immobiliare locale. Quando il mercato immobiliare è in crescita e la domanda di alloggi è forte, il Cantone può essere stato più disposto a concedere autorizzazioni all'acquisto agli stranieri a causa dei potenziali vantaggi economici di tali investimenti. Al contrario, durante le fasi di contrazione del mercato immobiliare, il Cantone avrebbe potuto adottare un approccio più restrittivo per limitare la speculazione straniera e proteggere i residenti locali dall'aumento degli affitti e dei costi immobiliari. Questo dimostra come i Cantoni possano adattare l'attuazione delle leggi federali alle condizioni economiche locali e alle esigenze della popolazione. Inoltre, dimostra la flessibilità che il federalismo svizzero consente ai Cantoni nell'applicazione della legge, anche quando questa è emanata a livello federale.

Lo studio dell'attuazione delle leggi, in particolare di quelle formulate in modo ampio o vago, è una parte essenziale dell'analisi delle politiche pubbliche. Ci permette di capire non solo come una legge viene interpretata e applicata in contesti diversi, ma anche come la sua applicazione possa variare a seconda delle condizioni locali e dei valori e interessi degli attori coinvolti. Nel caso della legge svizzera sull'acquisto di immobili da parte di stranieri, il concetto di "interesse legittimo" lascia un ampio margine di manovra ai Cantoni nel determinare cosa costituisca un interesse legittimo. Di conseguenza, come abbiamo visto, l'applicazione della legge può variare notevolmente da un cantone all'altro, a seconda di come ciascun cantone interpreta il concetto. Ciò evidenzia l'importanza dell'attuazione della legge nel determinare i suoi effetti reali e solleva interessanti questioni sul ruolo del federalismo e del decentramento nella gestione delle politiche pubbliche. Inoltre, evidenzia l'importanza della ricerca empirica nello studio delle politiche pubbliche, in quanto ci permette di vedere come le leggi funzionano nella pratica, al di là di quanto scritto nel testo della legge stessa.

Caso di studio - Riforma dell'assicurazione per l'invalidità (vedi studio di Byland et al. 2015)

La formulazione precisa di una legge può effettivamente ridurre la variabilità della sua applicazione, in quanto lascia meno spazio all'interpretazione. Tuttavia, ciò non garantisce necessariamente un'applicazione uniforme della legge. Le differenze nell'attuazione possono comunque derivare da una serie di fattori, tra cui le differenze nelle risorse disponibili, le priorità politiche, la competenza dei responsabili dell'attuazione e la cultura amministrativa. Lo studio del 2015 di Byland et al. sulle riforme dell'assicurazione per l'invalidità in Svizzera ne è un buon esempio. Nonostante la legge sull'assicurazione per l'invalidità fosse formulata in modo abbastanza preciso, i ricercatori hanno riscontrato variazioni significative nell'attuazione tra i cantoni. Tali variazioni erano dovute a fattori quali le differenze nelle risorse disponibili per l'attuazione della legge, le differenze nell'interpretazione delle disposizioni legislative e le differenze nella cultura amministrativa e nelle priorità politiche tra i cantoni. Ciò illustra l'importanza dell'analisi dell'attuazione nello studio delle politiche pubbliche, poiché anche una legge ben concepita e formulata con precisione può portare a risultati diversi a seconda di come viene attuata. È quindi fondamentale prendere in considerazione i fattori contestuali quando si analizza l'impatto di una legge e delle sue riforme.

Riforma dell'assicurazione invalidità: disparità di trattamento o convergenza tra cantoni?

Il grafico sembra indicare che, a un certo punto, è stata messa in atto una politica con l'obiettivo di ridurre il numero di beneficiari dell'assicurazione per l'invalidità e, di conseguenza, di ridurre il deficit dell'assicurazione per l'invalidità. Questo punto di inflessione può essere il risultato di varie misure adottate, ad esempio l'introduzione di criteri più severi per l'ammissibilità all'assicurazione per l'invalidità, l'aumento dei requisiti per la riabilitazione o il reinserimento professionale, o l'applicazione di controlli più severi per combattere le frodi. È anche possibile che fattori esterni, come il miglioramento dell'economia o i cambiamenti nella struttura della popolazione (ad esempio, la diminuzione del numero di persone con malattie croniche o condizioni a lungo termine), abbiano contribuito al calo del numero di beneficiari dell'assicurazione invalidità.

Lo sviluppo della politica assicurativa per l'invalidità in Svizzera può essere esaminato in tre periodi distinti: 1999 - 2003, 2004 - 2007 e 2008 - 2011. Ogni periodo è stato caratterizzato da un orientamento politico specifico. Dal 1999 al 2003, la politica dominante è stata quella della concessione di pensioni. In altre parole, quando una persona non poteva più lavorare a causa di una disabilità, riceveva una pensione. Questo approccio tradizionale ha incoraggiato molte persone a richiedere la pensione, il che ha portato a un aumento dei deficit dell'assicurazione per l'invalidità. Nel 2003, di fronte all'aumento dei deficit, è stata introdotta una riforma. Il nuovo approccio ha continuato a concedere pensioni, ma solo se le persone non potevano essere reintegrate nel mercato del lavoro. Le pensioni sono rimaste lo strumento principale, pur cercando di mantenere le persone disabili attive nel mercato del lavoro il più possibile. Ad esempio, la concessione di pensioni parziali era un'opzione che consentiva ai beneficiari di lavorare a tempo parziale mentre ricevevano la pensione, riducendo così la pressione sull'assicurazione per la disabilità. Tuttavia, questa misura si è rivelata insufficiente per dare una base più solida alle finanze dell'assicurazione per l'invalidità. Di conseguenza, sono state introdotte nuove restrizioni, cambiando radicalmente la filosofia della politica assicurativa per l'invalidità. Dal 2008, la concessione di una pensione è considerata solo come ultima risorsa. Per avere diritto alla pensione, è necessario dimostrare che tutte le misure possibili per reintegrarsi nel mercato del lavoro non hanno avuto successo. Questo sviluppo significa che, nel tempo, ottenere una pensione è diventato sempre più difficile. L'accento è ora posto sul reinserimento delle persone disabili nel mondo del lavoro e sul loro mantenimento, anche a tempo parziale.

Come viene applicata questa politica federale a livello cantonale? La politica federale in materia di assicurazione per l'invalidità è attuata a livello cantonale dagli Uffici AI (Assicurazione Invalidità). Questi uffici sono responsabili dell'esame delle domande di pensione di invalidità e della decisione di accettarle o meno. Quando viene presentata una domanda, l'Ufficio AI valuta l'invalidità del richiedente e stabilisce se è abbastanza grave da giustificare la concessione di una pensione. Questa valutazione tiene conto di vari fattori, tra cui la capacità lavorativa del richiedente (a tempo pieno o parziale), le opportunità di lavoro disponibili e l'efficacia degli sforzi di riabilitazione o reintegrazione. Tuttavia, sebbene la politica dell'assicurazione per l'invalidità sia federale, il modo in cui viene attuata può variare da cantone a cantone. Ogni ufficio AI può avere procedure e criteri propri per la valutazione delle richieste. Di conseguenza, i tassi di accettazione delle richieste di invalidità possono variare da un cantone all'altro. Ciò significa che il modo in cui questa politica viene attuata sul campo può dipendere in larga misura dall'interpretazione e dalla gestione individuale di ciascun Ufficio AI. Per questo motivo è importante capire come ogni Cantone applica questa politica, per garantire che venga attuata in modo efficace ed equo in tutto il Paese.

Tassi di concessione delle pensioni dell'AI (uffici dell'AI) per cantone e regime.

In questo contesto, vengono evidenziati tre periodi distinti, insieme al tasso medio nazionale di approvazione delle pensioni di invalidità. Con il passare del tempo, si assiste a un calo costante del tasso di accettazione delle domande di pensione, il che significa che vengono concesse sempre meno pensioni rispetto alle richieste presentate. La preoccupazione principale per uno scienziato politico in questa situazione è determinare se le possibilità di ottenere una pensione siano uniformi in tutti i cantoni o se l'applicazione della politica a livello cantonale possa portare a discriminazioni. In altre parole, è possibile che la stessa situazione dia luogo a decisioni completamente diverse da parte delle amministrazioni cantonali, nonostante siano tutte soggette alla stessa legge federale? Questa domanda solleva questioni di equità e uniformità nell'applicazione della legge.

È evidente che il tasso di accettazione delle domande di pensione diminuisce man mano che si va avanti nel tempo, il che indica che sta diventando sempre più difficile ottenere una pensione. La domanda pertinente per uno scienziato politico sarebbe quella di determinare se le possibilità di ottenere una pensione sono uguali in tutti i cantoni, o se l'applicazione della legge federale da parte dei vari cantoni può portare a discriminazioni. In altre parole, la stessa situazione potrebbe portare a decisioni amministrative diverse a seconda del Cantone, anche se tutti sono disciplinati dalla stessa legge federale? Questa domanda è tanto più importante in quanto potrebbe avere implicazioni significative in termini di equità e parità di accesso alle prestazioni di invalidità. Per questo motivo è fondamentale capire come vengono attuate le politiche ai diversi livelli amministrativi e se queste differenze possono portare a disuguaglianze tra i cantoni.

Si sente spesso parlare di "sindrome del lago di Ginevra", un concetto che suggerisce che solo i cantoni della Svizzera francese concedono pensioni. Il Cantone del Vallese è il più restrittivo in questo senso, mentre il Cantone di Neuchâtel ha visto le sue pratiche inasprirsi nel tempo. Ciò che possiamo notare è che tutti i cantoni stanno adottando un approccio sempre più rigoroso, ma a velocità molto diverse. Come risultato di queste riforme successive, sembra esserci una crescente diversità nel modo in cui i cantoni attuano la politica, e potenzialmente una maggiore disuguaglianza nel trattamento dei cittadini a seconda del cantone in cui vivono.

Tassi di concessione delle rendite AI da parte degli uffici AI per regime (mediana e quartili).

I box plot qui presentati mostrano la mediana, nonché il primo, il secondo, il terzo e il quarto quartile. Si può notare una dispersione iniziale, che inizialmente si riduce, per poi aumentare significativamente nel terzo periodo. Oggi la disuguaglianza di trattamento, nel senso politico del termine, sembra essere aumentata tra i cantoni. Tuttavia, va notato che questa analisi è puramente quantitativa. Sarebbe necessario confrontare casi analoghi in sistemi cantonali diversi per stabilire se situazioni di disabilità oggettivamente simili portino a decisioni radicalmente diverse.

Caso di studio - Cannoni da neve

Prendiamo l'esempio di un'ipotetica normativa sull'uso dei generatori di neve nelle stazioni sciistiche. Supponiamo che questa legge stabilisca chiaramente che è vietato l'uso di queste macchine in determinate ore, al fine di ridurre al minimo l'impatto sull'ambiente. Sulla carta, questa norma è semplice e lineare. Tuttavia, la sua applicazione può essere influenzata da una serie di fattori a livello locale. Ad esempio, le autorità locali possono subire le pressioni degli operatori delle stazioni sciistiche, che sostengono che il divieto danneggia le loro attività e quindi l'economia locale. È possibile che vi sia un'interpretazione flessibile della legge, con alcuni funzionari che chiudono un occhio sulla non conformità durante i periodi di punta della stagione sciistica. In altri casi, l'applicazione della legge può essere incoerente, con sanzioni per alcuni trasgressori e non per altri. Esiste anche la possibilità di una cosiddetta "elusione della legge". Ad esempio, i gestori delle stazioni sciistiche possono tecnicamente rispettare il divieto spegnendo le macchine durante le ore prescritte, ma possono riaccenderle subito dopo, magari a un livello più alto per compensare il tempo perso. In questo modo, rispettano la lettera della legge, ma non il suo spirito. Quindi, sebbene la legge sull'uso dei cannoni da neve sia chiara e precisa, la sua effettiva applicazione può variare notevolmente, a seconda di fattori quali le pressioni economiche locali, l'interpretazione della legge da parte dei responsabili e le tattiche utilizzate per aggirare la legge. Questo può portare a differenze significative tra lo scopo originario della legge e il suo impatto effettivo sul territorio.

L'attuazione delle politiche a livello locale può essere fortemente influenzata dalle dinamiche di potere e dalle relazioni tra i diversi attori coinvolti. Specifiche configurazioni di attori possono creare notevoli ostacoli all'effettiva applicazione delle norme. Ad esempio, in una comunità locale, alcuni attori influenti, come leader aziendali, rappresentanti eletti o gruppi di interesse speciale, possono opporsi all'applicazione di una determinata norma a causa dei propri interessi o convinzioni. Possono usare il loro potere e la loro influenza per contestare, ritardare o ostacolare l'applicazione della norma. In alcuni casi, gli attori possono impegnarsi in attività di aggiramento delle norme, ad esempio sfruttando le lacune o le ambiguità della legislazione, facendo pressione sui responsabili dell'applicazione delle norme o mobilitando l'opinione pubblica contro la norma. Ciò sottolinea l'importanza di tenere conto delle realtà locali e delle dinamiche di potere nella progettazione e nell'attuazione delle politiche. Una conoscenza approfondita degli attori locali, dei loro interessi e delle loro relazioni può aiutare ad anticipare le potenziali sfide all'applicazione delle norme e a sviluppare strategie per affrontarle.

È chiaro che l'attuazione di questa norma specifica sull'innevamento artificiale è irta di sfide a causa della diversità degli attori coinvolti e dei loro interessi divergenti. In primo luogo, c'è il comune di Les Agettes, una piccola città del Vallese, che sta pensando di fondersi con la città di Sion. I decisori locali potrebbero essere più preoccupati delle implicazioni economiche e politiche di questa potenziale fusione che dell'applicazione della norma sull'innevamento artificiale. In secondo luogo, ci sono i gruppi ambientalisti locali, che cercano di far rispettare la legge che vieta la neve artificiale prima del 1° novembre, al fine di proteggere l'ambiente naturale. In terzo luogo, c'è il promotore locale di Téléveysonnaz, che potrebbe avere un interesse commerciale nell'innevamento anticipato per prolungare la stagione sciistica e attirare più turisti. Infine, ci sono i produttori di energia idroelettrica, che hanno bisogno di acqua per generare elettricità. Potrebbero preferire che la loro acqua non venga utilizzata per l'innevamento artificiale, poiché hanno bisogno di energia idroelettrica per altri usi, in particolare per scopi industriali e di riscaldamento, soprattutto durante i periodi di freddo. Pertanto, l'effettiva attuazione della norma sull'innevamento artificiale si scontra con una varietà di interessi e dinamiche locali. Questa situazione illustra la complessità delle sfide legate all'attuazione delle politiche, anche quando la legge è chiara e inequivocabile.

Questo esempio evidenzia come le dinamiche di potere locali possano influenzare l'effettiva attuazione delle politiche pubbliche. In questo caso, il signor Fournier, descritto come un influente operatore turistico, sembra avere un potere sufficiente per aggirare apertamente la legge sull'innevamento artificiale. Questo comportamento suggerisce la percezione che alcuni individui o gruppi siano, di fatto, "al di sopra della legge" grazie alla loro influenza locale. Ciò che sorprende particolarmente in questa situazione è la passività delle autorità locali e dei gruppi ambientalisti. Sebbene ci si possa aspettare che queste ultime vogliano far rispettare la legge, non hanno perseguito questo atto illegale. Ciò potrebbe suggerire che la realtà delle relazioni di potere locali può talvolta andare oltre il quadro giuridico e l'attuazione delle politiche, e che gli attori coinvolti possono essere incapaci o non disposti a sfidare queste dinamiche di potere a causa di vari fattori, come considerazioni politiche, economiche o di altro tipo.

Questo esempio illustra come, nell'attuazione di una politica, la legge possa talvolta essere ignorata o aggirata. In questo caso, non è stata presentata alcuna richiesta di autorizzazione, il Comune che avrebbe dovuto concederla non ha reagito e non è stata segnalata alcuna azione alle autorità cantonali. Sembra esistere un tacito accordo tra tutti gli attori coinvolti sul fatto che la legge non verrà semplicemente applicata. Questa situazione evidenzia la complessità dell'attuazione delle politiche pubbliche, dove le forze istituzionali, sociali e politiche locali possono talvolta interferire con il rigoroso rispetto della legge. Evidenzia inoltre l'importanza del contesto locale e delle dinamiche di potere nell'interpretazione e nell'applicazione delle politiche pubbliche.

L'esempio è certamente suggestivo, ma è importante notare che in alcuni casi la posta in gioco può essere molto più alta del manto nevoso di alcune piste da sci. Il concetto di "gap attuativo" diventa cruciale quando, nonostante la chiarezza della legge, le resistenze locali impediscono l'effettiva applicazione delle norme giuridiche. Questo ci ricorda che l'elaborazione di una legge è solo la prima fase del processo di attuazione delle politiche pubbliche. L'attuazione di queste leggi può essere ostacolata da vari fattori, tra cui la resistenza locale, i conflitti di interesse, le dinamiche di potere e le variazioni nell'interpretazione delle leggi. Per questo motivo è essenziale esaminare le politiche pubbliche non solo nel contesto della loro concezione, ma anche in quello della loro attuazione sul campo.

Burocrazia sul campo

Concetto e definizione

Oltre al federalismo esecutivo, un altro fattore che spiega le difficoltà associate all'attuazione delle politiche è il ruolo dei "burocrati di strada" o degli agenti di prima linea, noti anche come front-office. Si tratta delle persone che lavorano quotidianamente con i beneficiari delle politiche pubbliche e che spesso hanno un'ampia discrezionalità nel modo in cui applicano le direttive e i regolamenti. Questi agenti di prima linea possono includere una varietà di professionisti come assistenti sociali, insegnanti, agenti di polizia e molti altri. L'interazione quotidiana con i cittadini offre loro una prospettiva unica sugli effetti delle politiche sul territorio. Di conseguenza, possono svolgere un ruolo decisivo nell'attuazione delle politiche, spesso adattando, interpretando o addirittura modificando le direttive per soddisfare le esigenze specifiche delle persone con cui lavorano.

I burocrati "sul campo" sono funzionari pubblici che interagiscono direttamente e frequentemente con i cittadini. Sono responsabili della concessione di autorizzazioni o della fornitura di servizi. Tuttavia, un elemento chiave del loro ruolo è la discrezionalità, che consente loro di adattare l'attuazione delle politiche a situazioni specifiche. Le linee guida e le norme che sono incaricati di attuare spesso non sono abbastanza dettagliate da coprire tutte le possibili situazioni. Di conseguenza, questi burocrati hanno la libertà di interpretare e applicare queste regole in modo flessibile, secondo il loro giudizio personale. Inoltre, questi funzionari godono spesso di un certo grado di autonomia dai loro superiori, che ne rafforza il potere discrezionale. Ciò significa che hanno la libertà di prendere decisioni senza dover ottenere l'approvazione preventiva dei loro superiori. È questa combinazione di potere discrezionale e autonomia che consente a questi burocrati sul campo di avere un'influenza significativa sul modo in cui le politiche vengono attuate.

L'applicazione degli attributi precedentemente menzionati - interazione regolare e diretta con i cittadini, potere interpretativo e discrezionalità - ci porta a capire che molti funzionari pubblici svolgono un ruolo decisivo. Si tratta di insegnanti, docenti universitari, agenti di polizia, assistenti sociali, giudici e operatori sanitari. Questi burocrati sul campo si trovano spesso ad affrontare una moltitudine di situazioni per le quali le linee guida delle politiche pubbliche che attuano non possono prevedere ogni dettaglio. Le situazioni concrete e individuali che si trovano ad affrontare sono così varie che spetta a loro valutare in tempo reale il miglior corso d'azione da intraprendere. Questo può andare dalla decisione di imporre o meno una sanzione, alla fornitura o al rifiuto di cure, alla scelta di un particolare argomento da discutere o meno, e così via. In questo modo, spetta a loro prendere decisioni immediate in base alle situazioni che incontrano: determinare se applicare o meno una sanzione, decidere se fornire o meno assistenza, scegliere un particolare argomento da discutere o accantonarlo, e così via.

Quando elaborano una politica pubblica, i decisori devono tenere conto del fatto che, durante la fase di attuazione, potrebbero scontrarsi con la resistenza dei burocrati sul campo, cioè di coloro che sono responsabili della messa in pratica della politica sul territorio. Questi burocrati sul campo, che siano poliziotti, insegnanti, assistenti sociali o altri funzionari pubblici a diretto contatto con il pubblico, hanno un margine di manovra discrezionale nell'applicazione delle politiche. Hanno il potere di interpretare le regole e decidere come applicarle in situazioni specifiche. Questo margine di manovra può essere utilizzato per plasmare, modificare o addirittura vanificare le intenzioni originarie della politica. Ad esempio, nel campo dell'istruzione, un insegnante può scegliere di interpretare e applicare le linee guida del curriculum in modo da riflettere le proprie convinzioni o la realtà specifica della classe. Allo stesso modo, un agente di polizia può scegliere di applicare la legge in modo selettivo o sulla base della propria interpretazione delle regole. Inoltre, la resistenza all'applicazione della legge può anche essere una forma di feedback dal basso verso l'alto. I burocrati sul campo, confrontati con la realtà quotidiana dell'attuazione delle politiche, possono identificare problemi o ostacoli imprevisti che non erano evidenti quando la politica è stata formulata. Le loro reazioni possono quindi offrire lezioni preziose per migliorare le politiche future. È quindi fondamentale che i responsabili delle decisioni tengano conto di questa dinamica quando formulano le politiche pubbliche. Una buona comprensione della realtà sul campo, dei meccanismi di attuazione e delle potenziali resistenze può contribuire notevolmente al successo della politica. A tal fine, può essere utile coinvolgere gli stakeholder sul campo fin dalla fase di sviluppo della politica e mettere in atto meccanismi di monitoraggio e feedback per adattare la politica in tempo reale e garantirne l'efficacia.

Michael Lipsky, nel suo libro Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service, pubblicato nel 1980, ha evidenziato il ruolo cruciale svolto dai burocrati sul campo nell'efficace attuazione delle politiche pubbliche.<ref>LIPSKY, MICHAEL. Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Fondazione Russell Sage, 1980. Secondo l'autore, le decisioni prese da questi attori, le routine che stabiliscono e le strategie che sviluppano per far fronte alle incertezze e alle pressioni lavorative diventano, di fatto, le politiche pubbliche che portano avanti: "Sostengo che le decisioni dei burocrati di strada, le routine che stabiliscono e i dispositivi che inventano per far fronte alle incertezze e alle pressioni lavorative diventano effettivamente le politiche pubbliche che portano avanti. Sostengo che le politiche pubbliche non sono meglio comprese come quelle che si fanno nelle legislature o nei piani alti degli amministratori di alto rango, perché per certi versi importanti si fanno in realtà negli uffici affollati e negli incontri quotidiani dei lavoratori di strada".

Lipsky sostiene che per comprendere davvero le politiche pubbliche, non dovremmo concentrarci solo sulle decisioni prese nelle legislature o dagli alti funzionari pubblici. Lipsky sottolinea invece che le politiche pubbliche sono in gran parte formate negli uffici affollati e nelle interazioni quotidiane dei lavoratori in prima linea. Questa idea mette in discussione la visione tradizionale dell'elaborazione delle politiche pubbliche, che generalmente presuppone che le decisioni prese dai legislatori e dagli amministratori di alto livello si traducano direttamente in azioni sul campo. Lipsky sottolinea invece l'importanza di riconoscere l'autonomia e la discrezionalità dei burocrati sul campo, che svolgono un ruolo attivo e decisivo nell'attuazione delle politiche. Il riconoscimento di questo fenomeno ha importanti implicazioni per la progettazione e l'attuazione delle politiche pubbliche. Significa che i decisori devono tenere conto non solo delle intenzioni e degli obiettivi della politica, ma anche del modo in cui saranno interpretati e attuati dagli attori sul campo. Questa prospettiva sottolinea l'importanza di coinvolgere questi stakeholder fin dall'inizio del processo di formulazione delle politiche e di mettere in atto meccanismi per raccogliere il loro feedback e adattare la politica di conseguenza.

Le interazioni tra i burocrati sul territorio e i cittadini sono al centro dell'efficace attuazione delle politiche pubbliche. Queste interazioni sono il luogo in cui le politiche pubbliche vengono interpretate, applicate e adattate alle singole situazioni. Questi burocrati sul campo non solo hanno un contatto diretto con i cittadini, ma hanno anche una comprensione dettagliata e sfumata dei contesti locali e dei problemi specifici che la politica pubblica intende risolvere. Spesso sono in grado di vedere gli effetti delle politiche pubbliche sul campo e di capire come possono essere adattate per soddisfare meglio le esigenze dei cittadini. Anche le interazioni tra burocrati e cittadini possono avere un impatto significativo sulla percezione che i cittadini hanno delle politiche pubbliche e della pubblica amministrazione in generale. I loro atteggiamenti, i loro comportamenti e il modo in cui applicano le politiche pubbliche possono influenzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche e la loro disponibilità a rispettarle. In definitiva, se vogliamo capire come le politiche pubbliche vengono effettivamente attuate e come possono essere migliorate, è fondamentale concentrarsi su queste interazioni a livello di strada. Ciò richiede un approccio più decentrato e partecipativo alle politiche pubbliche, che tenga conto del ruolo attivo che i burocrati di base svolgono nell'attuazione delle politiche.

I burocrati di strada svolgono un ruolo cruciale nell'attuazione delle politiche pubbliche. Le loro azioni, decisioni, routine e strategie possono avere un impatto significativo sul modo in cui le politiche vengono applicate e interpretate. Ad esempio, un assistente sociale che interpreta e applica le linee guida del welfare influenzerà direttamente il modo in cui il welfare viene distribuito, a chi viene assegnato e come viene percepito dai beneficiari. Allo stesso modo, un insegnante deciderà come applicare al meglio un programma di studi e la sua interpretazione e applicazione influiranno direttamente sulle esperienze educative degli alunni. Di conseguenza, questi burocrati del settore sono in realtà attori chiave delle politiche pubbliche. Sono coloro che "fanno" la politica sul campo. Il loro ruolo va quindi ben oltre la mera esecuzione delle politiche concepite dai decisori a un livello superiore. Essi sono agenti attivi nel processo di implementazione, dando forma e influenzando la politica attraverso le loro interazioni quotidiane con i cittadini. Questa prospettiva sottolinea l'importanza di considerare gli stakeholder sul campo quando si progettano e si valutano le politiche pubbliche. È essenziale comprendere le loro prospettive, le loro sfide e le loro strategie se si vuole che le politiche pubbliche siano attuate in modo efficace.

Caso di studio della riforma delle politiche sociali in California (riferimento: Meyer et al., 1998)

Questa riforma della politica sociale in California mirava a promuovere il "workfare" piuttosto che il "welfare", cioè a incoraggiare i beneficiari del welfare a tornare nel mercato del lavoro piuttosto che rimanere dipendenti dall'assistenza pubblica. In questo contesto, gli assistenti sociali hanno svolto un ruolo essenziale nell'attuazione della riforma. In qualità di burocrati sul campo, sono stati in prima linea nell'interagire con i beneficiari del welfare, spiegando loro i nuovi requisiti della riforma, aiutandoli a orientarsi nel processo di ricerca del lavoro e sostenendoli durante la transizione. Tuttavia, gli assistenti sociali hanno anche avuto un certo margine di manovra nell'interpretare e applicare la riforma. Hanno dovuto prendere decisioni discrezionali basate sulla valutazione della situazione, delle capacità e dei bisogni di ciascun beneficiario. Hanno anche affrontato sfide e dilemmi, come la difficoltà di conciliare gli obiettivi della riforma con la realtà del mercato del lavoro e le circostanze individuali di ciascun beneficiario. Questo studio evidenzia quindi l'importanza dei burocrati di base nell'attuazione delle politiche pubbliche e illustra anche le sfide che possono affrontare quando si trovano di fronte a riforme che richiedono un cambiamento significativo nelle modalità di erogazione dei servizi.

La promozione del welfare state attivo si basa sull'idea che il welfare non sia semplicemente un beneficio passivo fornito dallo Stato, ma che debba anche incoraggiare e facilitare il reinserimento attivo dei beneficiari nella società, e in particolare nel mercato del lavoro. Questo approccio sottolinea l'importanza della responsabilità individuale e della partecipazione attiva dei beneficiari al loro processo di reinserimento. Nell'ambito di questa riforma in California, ad esempio, i beneficiari del welfare sono stati incoraggiati a cercare un impiego, a intraprendere una formazione o a partecipare ad altre attività che potrebbero migliorare le loro possibilità di trovare un lavoro. In cambio di questa partecipazione attiva, hanno continuato a ricevere l'assistenza finanziaria dello Stato. Tuttavia, il successo dell'implementazione di questo approccio dipende in larga misura dai burocrati sul campo, come gli assistenti sociali, che hanno il compito di accompagnare i beneficiari durante il processo, monitorare i loro progressi e aiutarli a superare gli ostacoli che possono incontrare.

I burocrati sul campo, coloro che lavorano direttamente con i beneficiari, sono spesso i primi e più importanti interpreti delle politiche. La loro comprensione, interpretazione e applicazione delle norme può avere un impatto significativo sul modo in cui una politica viene attuata nella pratica. Nel caso della riforma delle politiche sociali in California, questi burocrati sul campo erano gli assistenti sociali che lavoravano nelle agenzie sociali decentrate. Affinché la riforma abbia successo, era essenziale che questi operatori sociali comprendessero appieno l'intento della politica, le modalità di attuazione e il ruolo che avrebbero svolto nel processo. Per questo motivo, è stato messo a punto un programma di formazione dettagliato per questi operatori sociali. L'obiettivo di questo programma non era solo quello di fornire loro le conoscenze necessarie per comprendere e attuare la riforma, ma anche di renderli consapevoli dell'importanza del loro ruolo e di motivarli a lavorare in modo proattivo per aiutare i beneficiari del welfare a rientrare nel mercato del lavoro. Questo esempio illustra chiaramente l'importanza del ruolo dei burocrati sul campo nell'attuazione delle politiche pubbliche e mostra come gli sforzi mirati per formarli e sostenerli possano contribuire al successo di una riforma.

L'uso di approcci etnografici, come l'osservazione diretta delle interazioni tra i burocrati sul campo e i beneficiari del welfare, consente ai ricercatori di ottenere una visione dettagliata di come la politica viene applicata sul campo. Ciò include non solo come i burocrati sul campo interpretano e applicano le regole, ma anche come interagiscono con i beneficiari, come gestiscono le situazioni difficili o ambigue e quali fattori influenzano il loro comportamento. I ricercatori possono quindi utilizzare queste informazioni per identificare eventuali problemi o ostacoli all'effettiva attuazione della politica e per formulare raccomandazioni su come risolverli. Inoltre, può essere molto utile condurre interviste con i burocrati sul campo dopo le osservazioni. Queste interviste possono aiutare a chiarire e approfondire le osservazioni fatte e possono fornire l'opportunità di discutere qualsiasi problema o preoccupazione che i burocrati sul campo possono avere. Possono anche aiutare a capire le motivazioni, gli atteggiamenti e le percezioni dei burocrati sul campo, che possono avere un impatto sul modo in cui attuano le politiche.

È stata una grande delusione quando si sono resi conto, nel corso delle loro osservazioni, che i burocrati sul campo non avevano mai fatto riferimento al principio centrale della riforma, ovvero "è sempre bene lavorare". Nonostante gli sforzi compiuti per formare e sensibilizzare questi attori chiave, la riforma sembrava non aver avuto alcun impatto reale. Sembrava che, nonostante gli sforzi compiuti, nulla fosse realmente cambiato sul campo.

Si tratta di una delusione comune quando si attuano politiche pubbliche. Anche con un'adeguata formazione e sensibilizzazione, può essere difficile cambiare i comportamenti e le routine radicate dei burocrati sul campo. Ciò è tanto più vero quando le nuove direttive o politiche richiedono un cambiamento sostanziale nel modo di fare le cose.

Le ragioni possono essere molteplici:

1. Resistenza al cambiamento: come in ogni organizzazione o individuo, può esserci una naturale resistenza al cambiamento. I burocrati sul campo possono sentirsi più a loro agio con i metodi e le procedure esistenti e possono essere riluttanti a cambiare le loro abitudini di lavoro.
2. Mancanza di comprensione o di supporto: nonostante la formazione, i burocrati sul campo potrebbero non comprendere appieno la nuova politica o non essere convinti dei suoi benefici. Potrebbero anche non avere il sostegno o le risorse per attuare il cambiamento.
3. Valori o priorità in conflitto: i burocrati sul campo potrebbero non essere d'accordo con i principi o gli obiettivi della nuova politica. Ad esempio, nel caso della riforma californiana, potrebbero ritenere che i beneficiari del welfare abbiano bisogno di maggiore sostegno e comprensione, piuttosto che essere spinti a lavorare.
4. Carico di lavoro e stress: l'attuazione di una nuova politica può comportare un aumento del carico di lavoro e dello stress per i burocrati sul campo, il che può dissuaderli dall'adottarla.

Questo esempio evidenzia l'importanza della collaborazione di tutti gli attori coinvolti nell'attuazione di una politica pubblica, compresi quelli considerati in fondo alla gerarchia. Prendiamo l'esempio di una politica educativa: il suo successo dipende in larga misura dall'impegno degli attori sul campo, come gli insegnanti. Se questi ultimi resistono o si oppongono all'attuazione di una riforma, hanno il potere di bloccarne l'applicazione, nonostante le decisioni prese a monte a livello parlamentare o amministrativo. In altre parole, il successo di una politica pubblica può essere compromesso se i burocrati sul campo non ne sostengono la visione e gli obiettivi.