Análisis de Políticas Públicas: Implementación y Evaluación

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Introducción a la Ciencia Política

La pensée sociale d'Émile Durkheim et Pierre Bourdieu ● Aux origines de la chute de la République de Weimar ● La pensée sociale de Max Weber et Vilfredo Pareto ● La notion de « concept » en sciences-sociales ● Histoire de la discipline de la science politique : théories et conceptions ● Marxisme et Structuralisme ● Fonctionnalisme et Systémisme ● Interactionnisme et Constructivisme ● Les théories de l’anthropologie politique ● Le débat des trois I : intérêts, institutions et idées ● La théorie du choix rationnel et l'analyse des intérêts en science politique ● Approche analytique des institutions en science politique ● L'étude des idées et idéologies dans la science politique ● Les théories de la guerre en science politique ● La Guerre : conceptions et évolutions ● La raison d’État ● État, souveraineté, mondialisation, gouvernance multiniveaux ● Les théories de la violence en science politique ● Welfare State et biopouvoir ● Analyse des régimes démocratiques et des processus de démocratisation ● Systèmes Électoraux : Mécanismes, Enjeux et Conséquences ● Le système de gouvernement des démocraties ● Morphologie des contestations ● L’action dans la théorie politique ● Introduction à la politique suisse ● Introduction au comportement politique ● Analyse des Politiques Publiques : définition et cycle d'une politique publique ● Analyse des Politiques Publiques : mise à l'agenda et formulation ● Analyse des Politiques Publiques : mise en œuvre et évaluation ● Introduction à la sous-discipline des relations internationales

El principal objetivo de este análisis es explorar el camino que recorre una ley, desde su formulación hasta su aplicación y cumplimiento, generalmente orquestado por las instituciones públicas.

Para profundizar en esta cuestión, nuestro estudio se divide en tres segmentos distintos: En primer lugar, retomaremos la noción de aplicación en el contexto del análisis de las políticas públicas. Esencialmente, se trata de un proceso dinámico, a menudo sujeto a tensiones, que tiene el potencial de transformar radicalmente las decisiones adoptadas cuando se creó la ley. En segundo lugar, examinaremos un aspecto particular con referencia a la situación en Suiza, más concretamente lo que se conoce como "polity", que corresponde a la estructura institucional federalista del país. En esta dinámica federal, la Confederación elabora las leyes, pero son los cantones y los municipios los que las ponen en práctica. Esta singular disposición puede dar lugar a una serie de retos, pero también de ventajas, en el proceso de aplicación. Por último, insistiremos en la importancia de tener en cuenta la situación local a la hora de evaluar las medidas de aplicación. Más concretamente, examinaremos el comportamiento de los funcionarios sobre el terreno, ya sea en la calle o detrás de un mostrador. En lugar de centrarnos en teorías abstractas, respaldaremos nuestros argumentos con ejemplos tangibles.

Aplicación: un proceso abierto y complejo

Los estudios de implementación empezaron a tomar forma como disciplina diferenciada dentro de la ciencia política en Estados Unidos en las décadas de 1970 y 1980. Se inspiró en una serie de trabajos académicos destinados a comprender por qué determinadas políticas públicas no producían los resultados esperados una vez implantadas. Fue la "escuela de la implementación" la que realmente formalizó el tema como una rama de estudio diferenciada. Los investigadores de esta escuela empezaron a examinar el proceso de aplicación no simplemente como la ejecución de directrices políticas, sino como una fase compleja y multidimensional del proceso político, en la que intervienen múltiples actores, niveles de gobierno y dinámicas de poder. Investigadores como Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky y James Q. Wilson han contribuido con influyentes trabajos a la teoría de la implementación. Pressman y Wildavsky, por ejemplo, escribieron "Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland" en 1973, una obra citada a menudo como el primer libro importante sobre el tema. Este trabajo ha allanado el camino para una comprensión más matizada de la implementación, reconociendo que la fase de implementación es en sí misma un proceso político complejo, a menudo marcado por el conflicto, la negociación y el compromiso.

"Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation" es una obra fundamental que realmente lanzó el campo de estudio de la aplicación de las políticas públicas. Escrito por Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky en 1973, el libro expone los complejos y a menudo sorprendentes retos de la aplicación de las políticas públicas. El subtítulo del libro plantea una cuestión central: cómo las grandes expectativas formuladas en Washington pueden chocar con la realidad sobre el terreno en Oakland. Destaca la posible brecha entre la formulación de una política (la intención) y su aplicación efectiva (la realidad). Esto plantea dudas sobre la eficacia de los programas federales, dada la complejidad del proceso de aplicación. Al revelar esta complejidad, Pressman y Wildavsky allanaron el camino para una multitud de estudios sobre la aplicación. Estos estudios han tratado de comprender los numerosos pormenores del éxito de la aplicación y de poner de relieve los numerosos obstáculos que pueden entorpecer el proceso. De este modo, han contribuido a una comprensión más matizada de la política pública, que reconoce la aplicación como una fase esencial y distinta del proceso político, en lugar de una mera formalidad una vez tomada la decisión política.

La definición casi canónica de aplicación es un proceso social en el que los actores hacen valer sus intereses, poderes y oportunidades de influencia. Esta definición pone de relieve la complejidad y la dinámica de este proceso. En efecto, la aplicación se percibe a menudo como un proceso social en el que intervienen diversos actores que tratan de promover sus intereses, ejercer su poder y utilizar sus medios de influencia. Las leyes, ordenanzas y otras prescripciones no son simples reglas fijas que deban aplicarse, sino ofertas normativas que los distintos actores pueden interpretar y utilizar de diferentes maneras para alcanzar sus objetivos. En otras palabras, estas "ofertas" sirven como recursos que los actores sobre el terreno pueden explotar, modificar, adaptar o incluso cuestionar, en función de sus propios intereses y de la forma en que perciban estas ofertas normativas. Esta perspectiva subraya la importancia de los agentes sobre el terreno a la hora de determinar el contenido real de una política pública. Las decisiones que toman, las estrategias que adoptan y las interpretaciones que hacen de los requisitos legales pueden influir significativamente en el resultado final de la aplicación y, en consecuencia, en el impacto real de la política pública en la sociedad.

Describir la aplicación como un "juego de aplicación" subraya su naturaleza negociada, estratégica e interactiva. Más que un simple proceso de aplicación mecánica de la ley, la aplicación es un proceso dinámico en el que los distintos agentes interactúan, negocian, cooperan y a veces se oponen entre sí para promover sus intereses y objetivos. Este "juego" puede implicar a un amplio abanico de actores, incluidos los responsables de la aplicación dentro de la administración pública, los beneficiarios de las políticas, los grupos de interés, los proveedores de servicios y otras partes interesadas. Cada uno de estos actores puede tener intereses, prioridades y perspectivas diferentes, y utilizar distintas estrategias para influir en el proceso de aplicación y sus resultados. Esta perspectiva pone de relieve la naturaleza abierta y compleja de la aplicación, mostrando que se trata de un proceso conformado por interacciones, negociaciones y conflictos continuos entre los distintos agentes. También subraya la naturaleza incierta e impredecible de la aplicación, ya que el resultado del "juego de la aplicación" puede depender de muchos factores, como la dinámica de poder, los recursos disponibles, las condiciones contextuales y los acontecimientos imprevistos.

Federalismo ejecutivo: diversidad y déficit en los cantones

¿Qué significa esto en la práctica en Suiza? En Suiza, el federalismo ejecutivo es la expresión práctica de la división de poderes entre los niveles de gobierno en el proceso de aplicación de las políticas públicas. En este sistema, la formulación de políticas está dominada por las instituciones federales, en particular el Consejo Nacional, el Consejo de los Estados y, a veces, incluso el pueblo a través de votaciones de democracia directa. Sin embargo, una vez definidas estas políticas, la responsabilidad de su aplicación se delega generalmente en los cantones y municipios. Esta estructura refleja el alto grado de descentralización y autonomía local de Suiza, permitiendo a cada cantón adaptar la aplicación a las condiciones locales específicas. Sin embargo, este sistema también puede dar lugar a variaciones en la aplicación entre los distintos cantones, dependiendo de su interpretación de las políticas, sus recursos y capacidades, y sus prioridades políticas. Además, a veces puede dar lugar a tensiones entre el nivel federal y los cantones sobre cuestiones como la asignación de recursos y responsabilidades, o la interpretación de las leyes federales.

La configuración del federalismo ejecutivo en Suiza, donde la Confederación elabora las leyes y los cantones se encargan de aplicarlas, es en realidad más compleja que un simple reparto de tareas. Esta división no siempre es clara y rígida, y a menudo existe un margen de maniobra considerable para los cantones, e incluso para los municipios, en la aplicación de las leyes federales. Esta autonomía puede dar lugar a una impresionante diversidad en la forma de aplicar una misma ley de un cantón a otro, e incluso de un municipio a otro. Esta diversidad puede reflejarse no sólo en las medidas concretas adoptadas para aplicar la ley, sino también en los efectos de esa aplicación sobre los ciudadanos. Así, aunque una ley sea uniforme a nivel federal, la forma en que se aplica y los efectos que tiene pueden variar considerablemente de un lugar a otro. En algunos casos, esto puede dar lugar a diferencias significativas en el trato a los ciudadanos suizos, creando potencialmente desigualdades de facto entre ellos. Esta situación pone de relieve la importancia de tener en cuenta las especificidades locales y regionales a la hora de analizar la aplicación de las políticas públicas en Suiza. También pone de relieve la necesidad de equilibrar la autonomía local y la uniformidad nacional en la aplicación de las políticas públicas, a fin de garantizar que la ley se aplique de forma justa y equitativa.

Examinaremos cómo las cuestiones analíticas convencionales pueden arrojar luz sobre los efectos del federalismo ejecutivo. Más concretamente, trataremos de entender cómo la estructura política e institucional -que denominaremos "polity"- influye en la aplicación de las políticas -o "public policy"-. En otras palabras, estudiaremos cómo afecta concretamente el federalismo en Suiza a la aplicación de las políticas públicas.

Analizar el impacto del federalismo (polity) en la aplicación de las políticas públicas en Suiza exige comprender cómo influye el marco institucional y político del país en las prácticas de aplicación. El federalismo ejecutivo, en el que los cantones y los municipios son en gran medida responsables de la aplicación de las leyes federales, tiene varias implicaciones importantes. En primer lugar, el federalismo permite cierta flexibilidad en la aplicación de las políticas públicas. Esto significa que los cantones pueden adaptar la aplicación a las condiciones locales específicas y a las necesidades de sus ciudadanos. Por ejemplo, una política educativa o sanitaria puede aplicarse de forma diferente en función de los recursos disponibles, las prioridades políticas locales y las características demográficas o socioeconómicas de los cantones. En segundo lugar, el federalismo puede dar lugar a una diversidad en la aplicación de las políticas públicas, con diferencias potencialmente significativas entre cantones. Esta diversidad puede ser beneficiosa para permitir la experimentación política y fomentar la innovación, pero también puede dar lugar a desigualdades y variaciones en la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. En tercer lugar, el federalismo puede plantear problemas de coordinación y eficacia. La coordinación entre los distintos niveles de gobierno puede resultar difícil, especialmente cuando las responsabilidades son compartidas o cuando las políticas requieren una acción concertada a varios niveles. Además, la fragmentación de responsabilidades puede dificultar el seguimiento y la evaluación de la eficacia de las políticas. En resumen, el federalismo en Suiza tiene un impacto significativo en la aplicación de las políticas públicas, ofreciendo oportunidades de adaptación e innovación, pero también planteando retos en términos de igualdad, coordinación y eficacia.

Estudio de caso - Control de la fauna salvaje/caza (cf. estudio Nahrath, 2000)

El primer ejemplo que vamos a examinar es la regulación de la caza en Suiza, un tema de actualidad. Si nos fijamos en la forma en que se gestionan la caza y la fauna salvaje, observamos una diversidad de enfoques bastante notable, reflejo de lo que podría describirse como un "laboratorio federalista". En otras palabras, los cantones están experimentando con diferentes métodos para regular la caza, creando una variedad de enfoques y soluciones en todo el país.

¿A qué se debe esto? Según la Constitución Federal suiza, la asignación de los derechos de caza es un monopolio público. Sin embargo, corresponde a los cantones determinar el régimen de caza que debe aplicarse para regular no sólo quién puede cazar, sino también con qué intensidad. La Confederación se limita a regular algunos aspectos como las especies protegidas (no se puede cazar cualquier animal), los tipos de armas que se pueden utilizar y el uso de trampas. Cuando analizamos las políticas públicas, a veces nos encontramos con ámbitos muy diversos. Por ejemplo, vamos a estudiar cómo los cantones han optado por regular la caza, dada la amplia discrecionalidad que les concede la Constitución Federal.

Los cantones suizos pueden regular la caza de varias maneras, en función de su interpretación de la Constitución y las leyes federales. Esto puede dar lugar a una variedad de regímenes de caza, adaptando cada cantón las normas a sus propias necesidades y circunstancias. Por ejemplo, algunos cantones pueden optar por asignar los derechos de caza de forma individual, quizá en función de las habilidades o la experiencia del cazador. Otros cantones pueden preferir un sistema de licencias, tal vez limitando el número de licencias disponibles o asignándolas por sorteo. Además, cada cantón puede determinar la intensidad de la caza permitida. Esto puede incluir normas sobre el número de animales que se pueden abatir, las especies que se pueden cazar o incluso las épocas del año en que se permite cazar. El impacto de esta diversidad de normativas es doble. Por un lado, permite un cierto grado de experimentación e innovación en la gestión de la caza, ya que cada cantón puede adaptar sus normas para satisfacer mejor las necesidades locales. Por otro lado, también puede dar lugar a desigualdades, ya que los cazadores de algunos cantones pueden estar sujetos a normas más estrictas que los de otros cantones. Este análisis muestra cómo la autonomía concedida a los cantones en el federalismo suizo puede influir en la aplicación de las políticas públicas. Si bien esto puede permitir cierto grado de flexibilidad y adaptación a las condiciones locales, también puede dar lugar a disparidades entre regiones.

Este desglose de la reglamentación de la caza en Suiza demuestra claramente la diversidad de las políticas públicas resultantes de la interpretación de las leyes federales por los distintos cantones. En el cantón de Ginebra, la caza está totalmente prohibida, lo que constituye una excepción única en el país. Esto refleja probablemente unos valores medioambientales más fuertes, así como una elevada densidad de población que hace que la caza sea menos practicable. En los cantones romanófonos, alpinos y de Appenzell Rodas Interiores y Exteriores, la caza está regulada por un sistema de permisos. Esto significa que cualquier persona que desee cazar debe obtener una licencia, que probablemente se expide en función de determinados criterios, como la habilidad o la experiencia del cazador. Por último, en los cantones germanófonos de Suiza, la caza está regulada por un sistema de "arrendamiento". En virtud de este sistema, los derechos de caza de una determinada zona se "arriendan" a un individuo o grupo, que tiene entonces derecho a cazar en ella durante un periodo determinado. Esto permite una gestión más intensiva y selectiva de la fauna salvaje. Esta variedad de regímenes de caza muestra cómo los cantones pueden adaptar las leyes federales a sus propias necesidades y circunstancias, dando lugar a una diversidad de políticas públicas en todo el país. También pone de relieve la importancia de examinar la aplicación de las políticas públicas a nivel local para comprender plenamente su impacto.

En el cantón de Ginebra, la caza está estrictamente reservada a los guardas profesionales, lo que prohíbe la caza privada. Esta normativa particular tiene varias consecuencias notables. En primer lugar, supone costes importantes para el cantón. En efecto, la contratación de guardas de caza profesionales para gestionar la población animal supone gastos considerables. Además, el cantón de Ginebra no recibe ingresos por la venta de licencias de caza, lo que sí ocurriría si se autorizara la caza privada. Además, esta regulación particular de la caza está asociada a ciertas críticas en términos de ética cinegética, es decir, los principios morales que rigen la práctica de la caza. Por ejemplo, en general está prohibido cazar de noche con armas de infrarrojos, por razones de seguridad y respeto a la fauna. Sin embargo, en Ginebra no siempre se respetan estas normas, debido al riesgo de accidentes si se caza de día. Así pues, los guardas de caza se ven obligados a veces a cazar de noche, en contra de la ley federal, para mantener la prohibición de la caza privada. Esto ilustra cómo la aplicación de las políticas públicas puede dar lugar a dilemas éticos y prácticos, que requieren un delicado equilibrio entre diferentes prioridades y limitaciones.

En el caso de los cantones que adoptan el sistema de licencias de caza, el acceso a esta actividad se regula mediante la expedición de licencias a distintos cazadores. Estos cazadores pueden entonces cazar en todo el cantón dentro de los límites definidos por la licencia, a menudo en forma de cuotas de animales que no deben superarse. Sin embargo, este sistema de regulación por permisos presenta sus propios retos. En concreto, la fauna salvaje suele estar infraexplotada, es decir, el número de animales sacrificados es inferior a las cuotas establecidas. Esto puede provocar desequilibrios ecológicos, con repercusiones negativas en los bosques y los cultivos. En el cantón de Ginebra, por ejemplo, una población excesiva de jabalíes puede causar daños considerables a los cultivos. Así pues, a diferencia del sistema vigente en Ginebra, donde la fauna salvaje es gestionada por profesionales, el sistema de licencias de caza no garantiza necesariamente una gestión equilibrada de la fauna salvaje en todo el cantón. Así pues, pone de manifiesto los límites de un enfoque descentralizado de la aplicación de las políticas públicas, en el que las variaciones locales pueden dar lugar a resultados desiguales.

El tercer modelo de administración de la caza que se encuentra en Suiza es el del arrendamiento. Este sistema difiere significativamente de los dos anteriores en que no asigna permisos de caza individuales, sino que confía la gestión de un territorio a una asociación de cazadores por un periodo de 6 a 8 años. Durante este periodo, la asociación se encarga de regular el número de animales que se pueden cazar y también es responsable de los daños causados por la fauna salvaje a los bosques o los cultivos. Al final de cada ciclo de 6 a 8 años, el derecho de arrendamiento vuelve a subastarse. Si una asociación de cazadores ha gestionado mal su territorio durante este periodo, corre el riesgo de perder sus derechos de arrendamiento en la siguiente subasta, lo que podría llevar a su exclusión de la caza. Así pues, este sistema de arrendamiento crea un incentivo para la gestión responsable de la fauna y su impacto en el medio ambiente local.

El análisis empírico realizado sobre estos tres sistemas de gestión de la caza ha revelado que, en términos de sostenibilidad y gestión racional de la fauna salvaje, el sistema de arrendamiento es generalmente el más eficaz. Al confiar la responsabilidad de la gestión de la fauna salvaje a una asociación de cazadores para una zona específica, se obtienen mejores resultados que los que se obtienen confiando esta tarea a los burócratas o concediendo a los particulares la posibilidad de cazar mediante una licencia. El arrendamiento parece promover una gestión de la fauna más eficaz y sostenible que los demás métodos examinados.

Aunque estos tres sistemas se derivan de la misma delegación de poderes a nivel federal, difieren notablemente en cuanto a la forma en que se aplican y su impacto. Esto es precisamente lo que permite el federalismo ejecutivo: proporciona un marco para experimentar con diferentes soluciones de aplicación en un "laboratorio federalista". En el caso de la caza, este sistema ha permitido extraer valiosas enseñanzas de los distintos enfoques empleados por los cantones. Pero este proceso de aprendizaje y adaptación no se limita a la gestión de la caza. Puede encontrarse en otras políticas públicas. Por ejemplo, en el ámbito de la regulación de las drogas, los cantones de Ginebra, Zúrich y Basilea han experimentado con distintos métodos de gestión. De estos experimentos se pueden extraer lecciones y adoptar el modelo más eficaz. Lo mismo ocurre con las distintas políticas sociales: la aplicación del federalismo no sólo permite beneficiarse de una diversidad de enfoques, sino también probar distintas soluciones, antes de elegir y adoptar finalmente la que se revele más eficaz. Esto demuestra que, en muchos ámbitos, el federalismo ejecutivo puede ser una herramienta valiosa para innovar y mejorar las políticas públicas.

Estudio de caso - Adquisición de propiedades por extranjeros (cf. estudio de Delley et al., 1982)

La Ley Federal Suiza sobre la Adquisición de Bienes Inmuebles por Personas en el Extranjero, comúnmente conocida como "Lex Koller", se introdujo en la década de 1960 en respuesta al aumento del número de compras de propiedades por parte de no residentes. El objetivo de esta legislación era controlar la adquisición de propiedades por extranjeros en Suiza. La ley se estableció para proteger los intereses nacionales y evitar una inflación inmobiliaria excesiva que pudiera hacer inasequible la vivienda para los residentes suizos. Se trata de una medida proteccionista destinada a proteger el mercado inmobiliario suizo de la especulación extranjera. Jean-Daniel Delley, catedrático de Derecho de la Universidad de Ginebra, ha elaborado un análisis clásico de esta política. Es interesante examinar cómo influyó en la aplicación de esta ley el federalismo suizo y cómo varió de un cantón a otro.

En la década de 1960, ciertos grupos de Suiza estaban preocupados por el aumento de las compras de propiedades por parte de extranjeros, temiendo que esto condujera a un mayor control extranjero sobre el suelo suizo. Estas preocupaciones eran especialmente pronunciadas entre ciertos sectores de la derecha política, que tenían una visión más nacionalista. Argumentaban que esta tendencia representaba una amenaza para los intereses nacionales suizos, sobre todo porque el aumento de los precios de la propiedad estaba haciendo que la vivienda fuera menos asequible para los residentes suizos y porque el aumento del control extranjero sobre el suelo suizo podía amenazar la soberanía nacional. Estas preocupaciones contribuyeron a la redacción de la ley sobre la adquisición de bienes inmuebles por personas en el extranjero, conocida como la "Lex Koller". Esta ley se diseñó para restringir la compra de propiedades en Suiza por parte de no residentes, con el objetivo de proteger el mercado inmobiliario suizo y preservar la soberanía nacional.

Además de las preocupaciones nacionalistas de la derecha, la izquierda suiza también estaba preocupada por el aumento de las compras de propiedades por extranjeros, pero por motivos muy diferentes. A la izquierda le preocupaba sobre todo el impacto socioeconómico de estas adquisiciones. En concreto, temían que la compra de propiedades por parte de inversores extranjeros, con el objetivo de especular con el mercado inmobiliario, provocara un aumento de los alquileres en todo el país. Esto, a su vez, podría hacer que la vivienda fuera menos asequible para muchos suizos, en particular para los que tienen ingresos moderados. Además, podría contribuir a la escasez de viviendas de bajo coste, agravando aún más los problemas de vivienda en Suiza. Así, mientras que a la derecha le preocupaban sobre todo la soberanía y el control extranjero, a la izquierda le inquietaban las implicaciones socioeconómicas del aumento de la compra de propiedades por extranjeros. Estas preocupaciones conjuntas contribuyeron a configurar el debate sobre la política de propiedad inmobiliaria para no residentes.

Un tercer grupo de actores también participó en el debate, a saber, la derecha liberal. Esta facción política no veía la necesidad de regular esta cuestión. En su lugar, defendían el principio de la propiedad privada y el enfoque tradicional de Suiza hacia el libre comercio. En su opinión, la propiedad extranjera no era en sí misma un problema. En consecuencia, se oponían a cualquier intervención estatal en la construcción de propiedades o el control de alquileres, y tampoco veían ningún peligro en la idea de una influencia extranjera en territorio suizo. Para ellos, el libre mercado debía ser el principal determinante de las transacciones inmobiliarias, independientemente de la nacionalidad del propietario.

Las fuerzas de estos tres partidos estaban bastante equilibradas, y no surgió una mayoría clara a favor de ninguno de ellos. Así que se llegó a un compromiso que permitía a todas las partes expresar sus puntos de vista. Se reconoció que era necesario ejercer un control sobre esta cuestión, y que un extranjero que deseara adquirir bienes inmuebles en Suiza tendría que obtener una autorización formal del Estado. Sin embargo, quedaba pendiente la cuestión de las condiciones en las que podía concederse dicha autorización. Aquí es donde entra en juego la sutileza de la aplicación, y donde el papel del federalismo ejecutivo es crucial en la aplicación práctica de esta política.

En el texto de la ley, la autorización para adquirir un inmueble se concede "si existe un interés legítimo". Esto es lo que se conoce como un concepto jurídico indeterminado, que deja mucho margen a la interpretación. Dada la estructura federal de Suiza, fueron los cantones los encargados de aplicar esta ley. Por lo tanto, los cantones eran responsables de definir en términos concretos lo que se entendía por "interés legítimo". La ley tenía objetivos muy diferentes y no existía un consenso sólido a nivel federal. Como resultado, cuando se aplicó la ley, se utilizó para adaptarse a los intereses específicos de los cantones y las regiones locales. Algunos han descrito esta situación como un "mal uso de la ley" por parte de los cantones, ya que la interpretación del interés legítimo variaba mucho de un cantón a otro, en función de sus propias prioridades y preocupaciones.

El gráfico muestra cómo, en una situación inicial en la que las prácticas cantonales eran en algunos aspectos similares o comparables, la introducción de diversas leyes destinadas a controlar, o incluso reducir, la adquisición de propiedades por parte de extranjeros provocó una divergencia significativa en los enfoques adoptados por los distintos cantones. Los diferentes cantones adoptaron entonces estrategias distintas para interpretar y aplicar estas leyes. Esto refleja el aspecto flexible de la aplicación del federalismo, que permite a las autoridades locales adaptar la aplicación de las leyes nacionales a sus propias necesidades y preocupaciones específicas. Esta variedad de enfoques también puede considerarse un "laboratorio" para la experimentación política, donde pueden compararse y evaluarse las distintas estrategias en función de su eficacia.

El cantón de Valais ha optado por interpretar la noción de "interés legítimo" en relación con su ambición de promover el turismo mediante la afluencia de capital extranjero. En consecuencia, el cantón ha adoptado una política de expansión del turismo concediendo permisos con bastante libertad, lo que ha permitido construir una gran cantidad de viviendas para no residentes. Incluso cuando la Confederación expresó sus dudas sobre la legitimidad de algunas de estas autorizaciones, el Valais encontró la manera de sortear estas objeciones. Uno de estos métodos fue la creación de fideicomisos locales que, aunque oficialmente suizos, estaban financiados por capital extranjero. Estos fideicomisos permitían a los extranjeros adquirir propiedades indirectamente, a través de una entidad "pseudo-suiza", con el fin de eludir las restricciones a la compra de propiedades por parte de no residentes. Esto ilustra cómo, en función de las prioridades locales, la aplicación de una ley federal puede adaptarse de forma creativa.

El cantón de Lucerna ha adoptado un enfoque muy diferente en la aplicación de la misma ley. A pesar de su atractivo turístico, Lucerna ha optado por utilizar esta legislación como herramienta para limitar el control extranjero sobre el desarrollo local, favoreciendo la inversión local y suiza. A diferencia del Valais, Lucerna ha concedido muy pocas autorizaciones para la compra de bienes inmuebles a extranjeros. La curva de autorizaciones en el cantón de Lucerna está casi a cero, lo que demuestra que el cantón ha adoptado una política muy estricta a la hora de controlar la compra de inmuebles por extranjeros. Esta diferencia de enfoque es un buen ejemplo de cómo la aplicación de una misma ley puede variar considerablemente en función del contexto y las prioridades locales. Así pues, incluso con una legislación federal, puede haber una gran variedad de resultados dependiendo de cómo decida aplicarla cada cantón.

En el cantón de Ginebra, el enfoque de la aplicación de la ley sobre la compra de inmuebles por extranjeros ha variado en función de las fluctuaciones del mercado inmobiliario local. Cuando el mercado inmobiliario está creciendo y la demanda de vivienda es fuerte, el cantón puede haber estado más dispuesto a conceder autorizaciones de compra a extranjeros debido a los beneficios económicos potenciales de tales inversiones. Por el contrario, cuando el mercado inmobiliario está en recesión, el cantón podría haber adoptado un enfoque más restrictivo para limitar la especulación extranjera y proteger a los residentes locales del aumento de los alquileres y de los costes de la propiedad. Esto ilustra cómo los cantones pueden adaptar su aplicación de las leyes federales a las condiciones económicas locales y a las necesidades de su población. También demuestra la flexibilidad que el federalismo suizo permite a los cantones a la hora de aplicar la ley, incluso cuando ésta se promulga a nivel federal.

El estudio de la aplicación de las leyes, sobre todo de las que están redactadas en términos generales o vagos, es una parte esencial del análisis de las políticas públicas. Nos permite comprender no sólo cómo se interpreta y aplica una ley en diferentes contextos, sino también cómo su aplicación puede variar en función de las condiciones locales y de los valores e intereses de los actores implicados. En el caso de la ley suiza sobre la adquisición de bienes inmuebles por extranjeros, el concepto de "interés legítimo" deja un amplio margen de maniobra a los cantones para determinar qué constituye un interés legítimo. En consecuencia, como hemos visto, la aplicación de la ley puede variar considerablemente de un cantón a otro, dependiendo de cómo interprete cada cantón el concepto. Esto pone de relieve la importancia de la aplicación de la ley para determinar sus efectos reales, y plantea cuestiones interesantes sobre el papel del federalismo y la descentralización en la gestión de las políticas públicas. También pone de relieve la importancia de la investigación empírica en el estudio de las políticas públicas, ya que nos permite ver cómo funcionan las leyes en la práctica, más allá de lo que dice el texto de la propia ley.

Estudio de caso - Reformas del seguro de invalidez (véase el estudio de Byland et al. 2015)

La redacción precisa de una ley puede reducir eficazmente la variabilidad en su aplicación, ya que deja menos margen a la interpretación. Sin embargo, esto no garantiza necesariamente una aplicación uniforme de la ley. Todavía pueden surgir diferencias en la aplicación debido a diversos factores, como las diferencias en los recursos disponibles, las prioridades políticas, la competencia de los responsables de la aplicación y la cultura administrativa. El estudio de Byland et al. de 2015 sobre las reformas del seguro de invalidez en Suiza es un buen ejemplo de ello. A pesar de que la ley sobre el seguro de invalidez estaba formulada con bastante precisión, encontraron variaciones significativas en la aplicación entre cantones. Estas variaciones se debían a factores como las diferencias en los recursos disponibles para aplicar la ley, las diferencias en la interpretación de las disposiciones legislativas y las diferencias en la cultura administrativa y las prioridades políticas entre los cantones. Esto ilustra la importancia de analizar la aplicación en el estudio de las políticas públicas, ya que incluso una ley bien concebida y formulada con precisión puede dar lugar a resultados diversos en función de cómo se aplique. Por lo tanto, es crucial tener en cuenta los factores contextuales a la hora de analizar el impacto de una ley y sus reformas.

Reformas del seguro de invalidez: ¿tratamiento desigual o convergencia entre cantones?

El gráfico parece indicar que, en un momento dado, se puso en marcha una política destinada a reducir el número de beneficiarios del seguro de invalidez y, por consiguiente, a reducir el déficit de dicho seguro. Este punto de inflexión puede ser el resultado de diversas medidas adoptadas, por ejemplo, la introducción de criterios más estrictos para tener derecho al seguro de invalidez, el aumento de los requisitos de rehabilitación o reinserción profesional, o la aplicación de controles más rigurosos para luchar contra el fraude. También es posible que factores externos, como la mejora de la economía o los cambios en la estructura de la población (por ejemplo, el descenso del número de personas con enfermedades crónicas o afecciones de larga duración), hayan contribuido a la disminución del número de beneficiarios del seguro de invalidez.

La evolución de la política del seguro de invalidez en Suiza puede examinarse en tres periodos distintos: 1999-2003, 2004-2007 y 2008-2011. Cada periodo se caracterizó por una orientación política específica. De 1999 a 2003, la política dominante fue la de concesión de pensiones. En otras palabras, cuando una persona ya no podía trabajar debido a una discapacidad, recibía una pensión. Este enfoque tradicional animó a muchas personas a solicitar pensiones, lo que provocó un aumento de los déficits del seguro de invalidez. En 2003, ante el aumento de los déficits, se introdujo una reforma. El nuevo enfoque seguía concediendo pensiones, pero sólo si los individuos no podían reintegrarse en el mercado laboral. Las pensiones seguían siendo el instrumento principal, al tiempo que se intentaba mantener a las personas discapacitadas activas en el mercado laboral en la medida de lo posible. Por ejemplo, la concesión de pensiones parciales era una opción, que permitía a los beneficiarios trabajar a tiempo parcial mientras cobraban una pensión, lo que reducía la presión sobre el seguro de invalidez. Sin embargo, esta medida resultó insuficiente para sanear las finanzas del seguro de invalidez. En consecuencia, se introdujeron nuevas restricciones que cambiaron radicalmente la filosofía de la política del seguro de invalidez. Desde 2008, la concesión de una pensión se considera únicamente como último recurso. Para tener derecho a una pensión, hay que demostrar que todas las medidas posibles para reintegrarse en el mercado laboral han sido infructuosas. Esta evolución hace que, con el tiempo, obtener una pensión sea cada vez más difícil. Ahora se hace hincapié en reincorporar a las personas discapacitadas al trabajo y mantenerlas en él, aunque sea a tiempo parcial.

¿Cómo se aplica esta política federal a nivel cantonal? La política federal en materia de seguro de invalidez es aplicada a nivel cantonal por las Oficinas del AI (Seguro de Invalidez). Estas oficinas se encargan de examinar las solicitudes de pensión de invalidez y de decidir si las aceptan o no. Cuando se presenta una solicitud, la Oficina AI evalúa la discapacidad del solicitante y determina si es lo suficientemente grave como para justificar la concesión de una pensión. Esta evaluación tiene en cuenta diversos factores, entre ellos la capacidad del solicitante para trabajar (a tiempo completo o parcial), las oportunidades de empleo disponibles y la eficacia de los esfuerzos de rehabilitación o reinserción. Sin embargo, aunque la política del seguro de invalidez es federal, la forma de aplicarla puede variar de un cantón a otro. Cada oficina IV puede tener sus propios procedimientos y criterios para evaluar las solicitudes. En consecuencia, puede haber variaciones en las tasas de aceptación de las solicitudes de incapacidad entre los distintos cantones. Esto significa que la forma en que esta política se aplica sobre el terreno puede depender en gran medida de la interpretación y la gestión individual de cada Oficina IV. Por eso es importante comprender cómo aplica cada cantón esta política, para garantizar que se aplique de forma eficaz y equitativa en todo el país.

Porcentajes de concesión de pensiones IV (IV oficinas) por cantón y régimen.

En este contexto, se destacan tres periodos distintos, junto con la tasa media nacional de aprobación de pensiones de invalidez. A medida que pasa el tiempo, se observa una disminución constante de la tasa de aceptación de las solicitudes de pensión, lo que significa que cada vez se conceden menos pensiones en relación con las solicitudes presentadas. La preocupación central de un politólogo en esta situación es determinar si las posibilidades de obtener una pensión son uniformes en todos los cantones, o si la aplicación de la política a nivel cantonal podría dar lugar a discriminaciones. En otras palabras, ¿es posible que la misma situación dé lugar a decisiones totalmente diferentes por parte de la administración cantonal, a pesar de que todas están sujetas a la misma ley federal? Esta cuestión plantea problemas de equidad y uniformidad en la aplicación de la ley.

Aquí se ilustra claramente que la tasa de aceptación de las solicitudes de pensión disminuye a medida que avanzamos en el tiempo, lo que indica que cada vez es más difícil obtener una pensión. La pregunta pertinente para un politólogo sería determinar si las posibilidades de obtener una pensión son iguales en todos los cantones, o si la aplicación de la ley federal por los distintos cantones puede dar lugar a discriminaciones. En otras palabras, ¿podría la misma situación dar lugar a decisiones administrativas diferentes según el cantón, aunque todos se rijan por la misma ley federal? Esta cuestión es tanto más importante cuanto que podría tener implicaciones significativas en términos de equidad y de igualdad de acceso a las prestaciones de invalidez. Por eso es esencial comprender cómo se aplican las políticas en los distintos niveles administrativos y si estas diferencias pueden dar lugar a desigualdades entre cantones.

A menudo oímos hablar del "síndrome del lago Lemán", una noción que sugiere que sólo los cantones de la Suiza francófona conceden pensiones. El cantón de Valais es el más restrictivo a este respecto, mientras que el cantón de Neuchâtel ha visto cómo sus prácticas se endurecían con el tiempo. Lo que se observa es que todos los cantones adoptan un enfoque cada vez más estricto, pero a ritmos muy diferentes. Como resultado de estas reformas sucesivas, parece haber una creciente diversidad en la forma en que los cantones aplican la política, y potencialmente una mayor desigualdad en el trato a los ciudadanos dependiendo del cantón en el que vivan.

Porcentajes de concesión de pensiones IV por las oficinas IV por régimen (mediana y cuartiles).

Los gráficos de caja presentados aquí muestran la mediana, así como los cuartiles primero, segundo, tercero y cuarto. Se observa una dispersión inicial, que se reduce al principio, para luego aumentar significativamente durante el tercer periodo. En la actualidad, la desigualdad de trato, en el sentido político del término, parece haber aumentado entre los cantones. No obstante, hay que señalar que este análisis es puramente cuantitativo. Sería necesario comparar casos comparables en distintos sistemas cantonales para determinar si situaciones de discapacidad objetivamente similares conducen a decisiones radicalmente distintas.

Caso práctico - Cañones de nieve

Tomemos el ejemplo de una hipotética legislación relativa al uso de cañones de nieve en las estaciones de esquí. Supongamos que esta ley establece claramente que está prohibido utilizar estas máquinas entre determinadas horas para minimizar su impacto en el medio ambiente. Sobre el papel, esta norma es simple y directa. Sin embargo, su aplicación puede verse afectada por una serie de factores a nivel local. Por ejemplo, las autoridades locales pueden verse presionadas por los operadores de las estaciones de esquí, que argumentan que la prohibición perjudica sus operaciones y, por tanto, la economía local. Puede haber una interpretación flexible de la ley, con algunos funcionarios haciendo la vista gorda ante el incumplimiento durante los periodos punta de la temporada de esquí. En otros casos, la aplicación de la ley puede ser incoherente, con sanciones para algunos infractores y no para otros. También existe la posibilidad de lo que se conoce como "eludir la ley". Por ejemplo, los operadores de las estaciones de esquí pueden cumplir técnicamente la prohibición apagando las máquinas durante las horas prescritas, pero pueden volver a encenderlas inmediatamente después, quizá a un nivel más alto para compensar el tiempo perdido. De este modo, respetan la letra de la ley, pero no su espíritu. Así pues, aunque la ley sobre el uso de cañones de nieve es clara y precisa, su aplicación real puede variar considerablemente, dependiendo de factores como las presiones económicas locales, la interpretación de la ley por parte de los responsables y las tácticas utilizadas para eludir la ley. Esto puede dar lugar a diferencias significativas entre el propósito original de la ley y su impacto real sobre el terreno.

La aplicación de las políticas a nivel local puede verse muy influida por la dinámica de poder y las relaciones entre los diferentes actores implicados. Las configuraciones específicas de los actores pueden crear obstáculos considerables a la aplicación efectiva de las normas. Por ejemplo, en una comunidad local, una serie de actores influyentes, como dirigentes empresariales, representantes electos o grupos de intereses especiales, pueden oponerse a la aplicación de una determinada norma debido a sus propios intereses o creencias. Pueden utilizar su poder e influencia para impugnar, retrasar u obstaculizar la aplicación de la norma. En algunos casos, los agentes pueden llevar a cabo actividades para eludir las normas, por ejemplo aprovechando las lagunas o ambigüedades de la legislación, presionando a los responsables de su aplicación o movilizando a la opinión pública en contra de la norma. Esto subraya la importancia de tener en cuenta las realidades locales y la dinámica de poder a la hora de diseñar y aplicar las políticas. Un conocimiento profundo de los actores locales, sus intereses y sus relaciones puede ayudar a anticipar posibles desafíos a la aplicación de las normas y a desarrollar estrategias para hacerles frente.

Es evidente que la aplicación de esta norma específica sobre la innivación artificial está plagada de dificultades debido a la diversidad de los agentes implicados y a sus intereses divergentes. En primer lugar, está el municipio de Les Agettes, una pequeña ciudad del Valais, que está considerando la posibilidad de fusionarse con la ciudad de Sion. Los responsables locales pueden estar más preocupados por las implicaciones económicas y políticas de esta posible fusión que por la aplicación de la norma sobre nieve artificial. En segundo lugar, están los grupos ecologistas locales, que pretenden que se aplique la ley que prohíbe la nieve artificial antes del 1 de noviembre, con el fin de proteger el entorno natural. En tercer lugar, está el promotor local de Téléveysonnaz, que puede tener un interés comercial en la innivación temprana para ampliar la temporada de esquí y atraer a más turistas. Por último, están los productores de energía hidroeléctrica, que necesitan agua para generar electricidad. Es posible que prefieran que su agua no se utilice para la innivación artificial, ya que necesitan hidroelectricidad para otros usos, sobre todo industriales y de calefacción, especialmente durante las olas de frío. Así pues, la aplicación efectiva de la norma sobre la innivación artificial choca con una variedad de intereses y dinámicas locales. Esta situación ilustra la complejidad de los retos que plantea la aplicación de las políticas, incluso cuando la ley es clara e inequívoca.

Este ejemplo pone de relieve cómo la dinámica de poder local puede influir en la aplicación efectiva de las políticas públicas. En este caso, el Sr. Fournier, descrito como un influyente agente turístico, parece tener suficiente poder para eludir abiertamente la ley sobre nieve artificial. Este comportamiento sugiere la percepción de que ciertos individuos o grupos están, de facto, "por encima de la ley" debido a su influencia local. Lo que resulta especialmente sorprendente en esta situación es la pasividad de las autoridades locales y los grupos ecologistas. Aunque cabría esperar que estos últimos quisieran hacer cumplir la ley, no han perseguido este acto ilegal. Esto podría sugerir que la realidad de las relaciones de poder locales a veces puede ir más allá del marco legal y la aplicación de políticas, y que los actores implicados pueden ser incapaces o no estar dispuestos a desafiar estas dinámicas de poder debido a diversos factores, como consideraciones políticas, económicas o de otro tipo.

Este ejemplo ilustra cómo, al aplicar una política, a veces se puede ignorar o eludir la ley. En este caso, no se presentó ninguna solicitud de autorización, el ayuntamiento que debería haberla concedido no reaccionó y no se informó de la acción a las autoridades cantonales. Lo que parece existir es un acuerdo tácito entre todos los agentes implicados: la ley simplemente no se aplicará. Esta situación pone de manifiesto la complejidad de la aplicación de las políticas públicas, donde las fuerzas institucionales, sociales y políticas locales pueden a veces interferir con el estricto cumplimiento de la ley. También pone de relieve la importancia del contexto local y de las dinámicas de poder en la interpretación y aplicación de las políticas públicas.

Este ejemplo es ciertamente evocador, pero es importante señalar que en algunos casos lo que está en juego puede ser mucho más importante que la capa de nieve de unas pistas de esquí. El concepto de "brecha de aplicación" se vuelve crucial cuando, a pesar de la claridad de la ley, la resistencia local impide la aplicación efectiva de las normas jurídicas. Esto nos recuerda que la elaboración de una ley es sólo la primera etapa del proceso de aplicación de una política pública. La aplicación de estas leyes puede verse obstaculizada por diversos factores, como la resistencia local, los conflictos de intereses, las dinámicas de poder y las variaciones en la interpretación de las leyes. Por eso es esencial examinar las políticas públicas no sólo en el contexto de su concepción, sino también en el de su aplicación sobre el terreno.

Burocracia sobre el terreno

Article détaillé : La théorie de la Street-Level Bureaucracy (SLB).

Concepto y definición

En plus du fédéralisme d’exécution, un autre facteur explicatif des difficultés liées à la mise en œuvre des politiques est le rôle des "street-level bureaucrats" ou des agents de première ligne, également connus sous le nom d'agents au guichet. Ce sont les individus qui travaillent quotidiennement avec les bénéficiaires des politiques publiques, et ils ont souvent une large discrétion dans la façon dont ils appliquent les directives et les réglementations. Ces agents de première ligne peuvent inclure divers professionnels tels que les travailleurs sociaux, les enseignants, les policiers, et bien d'autres. Leur interaction quotidienne avec les citoyens leur donne une perspective unique sur les effets des politiques sur le terrain. Par conséquent, ils peuvent jouer un rôle décisif dans la façon dont les politiques sont mises en œuvre, souvent en adaptant, en interprétant, ou même en modifiant les directives pour répondre aux besoins spécifiques des individus avec lesquels ils travaillent.

Les bureaucrates "de terrain" sont des fonctionnaires qui interagissent directement et fréquemment avec les citoyens. Ils sont responsables de l'octroi d'autorisations ou de la fourniture de services. Cependant, un élément clé de leur rôle est leur pouvoir discrétionnaire, qui leur permet d'adapter la mise en œuvre des politiques à des situations spécifiques. Les directives et les règles qu'ils sont chargés de mettre en œuvre ne sont souvent pas suffisamment détaillées pour couvrir toutes les situations possibles. Par conséquent, ces bureaucrates ont la liberté d'interpréter et d'appliquer ces règles de manière flexible, en fonction de leur jugement personnel. De plus, ces fonctionnaires bénéficient souvent d'une certaine autonomie par rapport à leur hiérarchie, ce qui renforce leur pouvoir discrétionnaire. Cela signifie qu'ils ont la liberté de prendre des décisions sans avoir à obtenir l'approbation préalable de leurs supérieurs. C'est cette combinaison de pouvoir discrétionnaire et d'autonomie qui permet à ces bureaucrates de terrain d'avoir une influence significative sur la façon dont les politiques sont mises en œuvre.

Appliquer les attributs précédemment mentionnés - interaction régulière et directe avec les citoyens, pouvoir d'interprétation et discrétion - nous mène à comprendre que de nombreux fonctionnaires jouent un rôle déterminant. Parmi eux, on compte les enseignants, les professeurs d'université, les policiers, les travailleurs sociaux, les juges, et le personnel soignant. Ces bureaucrates de terrain se retrouvent souvent face à une multitude de situations pour lesquelles les directives de la politique publique qu'ils mettent en œuvre ne peuvent pas prévoir chaque détail. Les situations concrètes et individuelles auxquelles ils sont confrontés sont si variées que c'est à eux d'évaluer en temps réel les meilleures actions à entreprendre. Cela peut aller de la décision d'imposer ou non une sanction, de fournir ou de refuser un soin, de sélectionner un sujet particulier à discuter ou non, et ainsi de suite. Ainsi, il leur revient de prendre des décisions instantanées selon les situations rencontrées : déterminer s'il faut appliquer une sanction ou pas, décider de prodiguer des soins ou non, opter pour un sujet particulier à traiter ou le mettre de côté, et ainsi de suite.

Lors de l'élaboration d'une politique publique, les décideurs doivent prendre en compte le fait que, pendant la phase de mise en œuvre, ils pourraient se heurter à la résistance des bureaucrates de terrain, c'est-à-dire ceux qui sont chargés de mettre en pratique la politique sur le terrain. Ces bureaucrates de terrain, qu'il s'agisse de policiers, d'enseignants, de travailleurs sociaux ou d'autres fonctionnaires en contact direct avec le public, possèdent une marge de manœuvre discrétionnaire dans l'application des politiques. Ils ont le pouvoir d'interpréter les règles et de décider comment les appliquer dans des situations spécifiques. Cette latitude peut être utilisée pour façonner, modifier ou même contrecarrer les intentions initiales de la politique. Par exemple, dans le domaine de l'éducation, un enseignant peut choisir d'interpréter et d'appliquer les directives du programme d'une manière qui reflète ses propres convictions ou la réalité spécifique de sa classe. De même, un policier peut choisir d'appliquer la loi de manière sélective ou à partir de sa propre interprétation des règles. De plus, la résistance à la mise en œuvre peut également être une forme de rétroaction de la base vers le sommet. Les bureaucrates de terrain, confrontés à la réalité quotidienne de la mise en œuvre des politiques, peuvent identifier des problèmes ou des obstacles imprévus qui n'étaient pas apparents lors de la formulation de la politique. Leurs réactions peuvent donc offrir des enseignements précieux pour l'amélioration des politiques futures. Il est donc crucial pour les décideurs de prendre en compte cette dynamique lors de l'élaboration des politiques publiques. Une bonne compréhension de la réalité de terrain, des mécanismes de mise en œuvre et des potentiels de résistance peuvent grandement contribuer à la réussite de la politique. Pour ce faire, il peut être bénéfique d'impliquer les acteurs de terrain dès la phase d'élaboration des politiques et de mettre en place des mécanismes de suivi et de feedback afin d'adapter la politique en temps réel et de garantir son efficacité.

Michael Lipsky, dans son ouvrage "Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service", publié en 1980, a mis en évidence le rôle crucial que jouent les bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre effective des politiques publiques. Selon lui, les décisions prises par ces acteurs, les routines qu'ils établissent et les stratégies qu'ils développent pour faire face aux incertitudes et aux pressions du travail deviennent, en réalité, les politiques publiques qu'ils mettent en œuvre : « I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers ».

Lipsky soutient que pour comprendre réellement la politique publique, il ne faut pas uniquement se concentrer sur les décisions prises dans les législatures ou par les hauts fonctionnaires. Au contraire, il souligne que la politique publique est en grande partie façonnée dans les bureaux bondés et les interactions quotidiennes des travailleurs de première ligne. Cette idée remet en question la vision traditionnelle de la formulation des politiques publiques, qui suppose généralement que les décisions prises par les législateurs et les administrateurs de haut niveau sont directement traduites en action sur le terrain. Au lieu de cela, Lipsky souligne l'importance de reconnaître l'autonomie et le pouvoir discrétionnaire des bureaucrates de terrain, qui jouent un rôle actif et décisif dans la mise en œuvre des politiques. La reconnaissance de ce phénomène a des implications importantes pour la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Cela implique que les décideurs doivent non seulement prendre en compte les intentions et les objectifs de la politique, mais aussi la manière dont ils seront interprétés et mis en œuvre par les acteurs de terrain. Cette perspective souligne l'importance d'impliquer ces acteurs dès le début du processus de formulation des politiques et de mettre en place des mécanismes pour recueillir leurs retours et adapter la politique en conséquence.

Les interactions entre les bureaucrates de terrain et les citoyens sont au cœur de la mise en œuvre effective des politiques publiques. Ces interactions sont le moment où les politiques publiques sont interprétées, appliquées et ajustées en fonction des situations individuelles. Ces bureaucrates de terrain ont non seulement un contact direct avec les citoyens, mais ils ont aussi une compréhension détaillée et nuancée des contextes locaux et des problèmes spécifiques que les politiques publiques visent à résoudre. Ils sont souvent en mesure de voir les effets des politiques publiques sur le terrain et de comprendre comment elles peuvent être adaptées pour mieux répondre aux besoins des citoyens. Les interactions entre les bureaucrates de terrain et les citoyens peuvent également avoir un impact significatif sur la perception qu'ont les citoyens des politiques publiques et de l'administration publique en général. Leur attitude, leur comportement et la manière dont ils appliquent les politiques publiques peuvent influencer la confiance des citoyens dans les institutions publiques et leur volonté de se conformer aux politiques publiques. En fin de compte, si nous voulons comprendre comment les politiques publiques sont réellement mises en œuvre et comment elles pourraient être améliorées, il est crucial de se concentrer sur ces interactions au niveau de la rue. Cela nécessite une approche plus décentralisée et participative de la politique publique, qui prend en compte le rôle actif que jouent les bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre des politiques.

Les bureaucrates de terrain, ou "street-level bureaucrats", jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre des politiques publiques. Leurs actions, leurs décisions, les routines et les stratégies qu'ils mettent en place peuvent avoir un impact significatif sur la façon dont les politiques sont appliquées et interprétées. Par exemple, un travailleur social qui interprète et applique les directives relatives à l'aide sociale va influencer directement la manière dont ces aides sont distribuées, à qui elles sont attribuées, et comment elles sont perçues par les bénéficiaires. De la même façon, un enseignant va décider de la meilleure manière d'appliquer un programme scolaire et son interprétation et son application vont directement affecter les expériences éducatives des élèves. Par conséquent, ces bureaucrates de terrain sont en fait des acteurs essentiels de la politique publique. Ils sont ceux qui "font" réellement la politique sur le terrain. Leur rôle va donc bien au-delà de la simple exécution des politiques telles qu'elles ont été conçues par les décideurs à un niveau supérieur. Ils sont des agents actifs dans le processus de mise en œuvre, façonnant et influençant la politique à travers leurs interactions quotidiennes avec les citoyens. Cette perspective souligne l'importance de considérer les acteurs de terrain lors de la conception et de l'évaluation des politiques publiques. Il est essentiel de comprendre leurs perspectives, leurs défis et leurs stratégies pour mettre en œuvre efficacement les politiques publiques.

Cas d'application d'une réforme de la politique sociale en Californie (Référence : étude Meyer et al., 1998)

Cette réforme de la politique sociale en Californie visait à favoriser le "workfare" plutôt que le "welfare", c'est-à-dire à encourager les bénéficiaires de l'aide sociale à retourner sur le marché du travail plutôt qu'à rester dépendants de l'aide gouvernementale. Dans ce contexte, les travailleurs sociaux ont joué un rôle essentiel dans la mise en œuvre de cette réforme. En tant que bureaucrates de terrain, ils étaient en première ligne pour interagir avec les bénéficiaires de l'aide sociale, leur expliquer les nouvelles exigences de la réforme, les aider à naviguer dans le processus de recherche d'emploi et les soutenir tout au long de cette transition. Cependant, les travailleurs sociaux ont également eu une marge de manœuvre dans l'interprétation et l'application de cette réforme. Ils ont dû prendre des décisions discrétionnaires en fonction de leur évaluation de la situation de chaque bénéficiaire, de leurs capacités et de leurs besoins. Ils ont également dû faire face à des défis et des dilemmes, comme la difficulté de réconcilier les objectifs de la réforme avec les réalités du marché du travail et les circonstances individuelles de chaque bénéficiaire. Cette étude met donc en évidence l'importance des bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre des politiques publiques et illustre également les défis qu'ils peuvent rencontrer lorsqu'ils sont confrontés à des réformes qui nécessitent un changement significatif dans la manière dont les services sont fournis.

La promotion de l'État social actif repose sur l'idée que l'aide sociale n'est pas simplement une prestation passive fournie par l'État, mais qu'elle doit aussi encourager et faciliter la réintégration active des bénéficiaires dans la société, et en particulier sur le marché du travail. Cette approche souligne l'importance de la responsabilité individuelle et de la participation active des bénéficiaires dans leur processus de réintégration. Dans le cadre de cette réforme en Californie, par exemple, les bénéficiaires de l'aide sociale étaient encouragés à chercher un emploi, à suivre une formation ou à participer à d'autres activités qui pourraient améliorer leurs chances de trouver un emploi. En échange de cette participation active, ils continuaient de recevoir une aide financière de l'État. Cependant, la mise en œuvre réussie de cette approche dépend largement des bureaucrates de terrain, tels que les travailleurs sociaux, qui sont chargés d'accompagner les bénéficiaires dans ce processus, de surveiller leur progrès et de les aider à surmonter les obstacles qu'ils peuvent rencontrer.

Les bureaucrates de terrain, ceux qui travaillent directement avec les bénéficiaires, sont souvent les premiers et les plus importants interprètes des politiques. Leur compréhension, leur interprétation et leur application des règles peuvent avoir un impact significatif sur la manière dont une politique est mise en œuvre en pratique. Dans le cas de la réforme de la politique sociale en Californie, ces bureaucrates de terrain étaient les travailleurs sociaux travaillant dans des agences sociales décentralisées. Pour que la réforme soit un succès, il était essentiel que ces travailleurs sociaux comprennent pleinement l'intention de la politique, la manière dont elle devrait être mise en œuvre et le rôle qu'ils joueraient dans ce processus. C'est pourquoi un programme de formation détaillé a été mis en place pour ces travailleurs sociaux. Ce programme visait non seulement à leur fournir les connaissances nécessaires pour comprendre et mettre en œuvre la réforme, mais aussi à les sensibiliser à l'importance de leur rôle et à les motiver à travailler de manière proactive pour aider les bénéficiaires de l'aide sociale à réintégrer le marché du travail. Cet exemple illustre clairement l'importance du rôle des bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre des politiques publiques et montre comment des efforts ciblés pour les former et les soutenir peuvent contribuer au succès d'une réforme.

L'utilisation d'approches ethnographiques, comme l'observation directe des interactions entre les bureaucrates de terrain et les bénéficiaires de l'aide sociale, permet aux chercheurs d'obtenir une vue détaillée de la façon dont la politique est appliquée sur le terrain. Cela inclut non seulement la façon dont les bureaucrates de terrain interprètent et appliquent les règles, mais aussi comment ils interagissent avec les bénéficiaires, comment ils gèrent les situations difficiles ou ambiguës, et quels facteurs influencent leur comportement. Les chercheurs peuvent alors utiliser ces informations pour identifier les éventuels problèmes ou obstacles à la mise en œuvre efficace de la politique, et pour formuler des recommandations sur la façon dont ces problèmes pourraient être résolus. De plus, le fait d'effectuer des entretiens avec les bureaucrates de terrain après les observations peut également être très utile. Ces entretiens peuvent aider à clarifier et à approfondir les observations faites, et peuvent fournir une occasion de discuter des problèmes ou des préoccupations que les bureaucrates de terrain pourraient avoir. Ils peuvent également aider à comprendre les motivations, les attitudes et les perceptions des bureaucrates de terrain, qui peuvent toutes avoir un impact sur la manière dont ils mettent en œuvre la politique.

La déception fut grande lorsqu'ils ont réalisé, au fil de leurs observations, que les bureaucrates de terrain n'avaient jamais fait référence au principe central de la réforme, à savoir "il est toujours bénéfique de travailler". En dépit des efforts consacrés à la formation et à la sensibilisation de ces acteurs clés, la réforme semblait n'avoir eu aucun impact réel. Il semblait que malgré tous les efforts déployés, rien n'avait véritablement changé sur le terrain.

C'est une déception courante lors de la mise en œuvre de politiques publiques. Même avec une formation et une sensibilisation adéquates, il peut être difficile de changer les comportements et les routines bien ancrés des bureaucrates de terrain. C'est d'autant plus le cas lorsque les nouvelles directives ou politiques exigent un changement majeur dans la façon dont les choses sont faites.

Il y a plusieurs raisons possibles à ce phénomène :

1. Résistance au changement : Comme pour toute organisation ou individu, il peut y avoir une résistance naturelle au changement. Les bureaucrates de terrain peuvent se sentir plus à l'aise avec les méthodes et les procédures existantes et peuvent être réticents à changer leurs habitudes de travail.
2. Manque de compréhension ou de soutien : Malgré la formation, les bureaucrates de terrain peuvent ne pas comprendre pleinement la nouvelle politique ou ne pas être convaincus de ses avantages. Ils peuvent également manquer de soutien ou de ressources pour mettre en œuvre le changement.
3. Conflits de valeurs ou de priorités : Les bureaucrates de terrain peuvent ne pas être d'accord avec les principes ou les objectifs de la nouvelle politique. Par exemple, dans le cas de la réforme en Californie, ils peuvent estimer que les bénéficiaires de l'aide sociale ont besoin de plus de soutien et de compréhension, plutôt que d'être poussés à travailler.
4. Charge de travail et stress : La mise en œuvre d'une nouvelle politique peut entraîner une augmentation de la charge de travail et du stress pour les bureaucrates de terrain, ce qui peut les dissuader de l'adopter.

Cet exemple souligne l'importance de la coopération de tous les acteurs dans la mise en œuvre d'une politique publique, y compris les acteurs considérés comme étant au bas de l'échelle hiérarchique. Prenons l'exemple d'une politique d'éducation : sa réussite dépend grandement de l'engagement des acteurs de terrain tels que les enseignants. Si ces derniers résistent ou s'opposent à la mise en œuvre d'une réforme, ils ont le pouvoir de bloquer son application, et ce, malgré les décisions prises en amont au niveau du parlement ou de l'administration supérieure. C'est donc dire que la réussite d'une politique publique peut être compromise si les bureaucrates de terrain n'adhèrent pas à sa vision et à ses objectifs.

Anexos

• Cours : Administration et mise en œuvre des politiques publiques