Public Policy Analysis: Implementation and Evaluation

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Introduction to Political Science

La pensée sociale d'Émile Durkheim et Pierre Bourdieu ● Aux origines de la chute de la République de Weimar ● La pensée sociale de Max Weber et Vilfredo Pareto ● La notion de « concept » en sciences-sociales ● Histoire de la discipline de la science politique : théories et conceptions ● Marxisme et Structuralisme ● Fonctionnalisme et Systémisme ● Interactionnisme et Constructivisme ● Les théories de l’anthropologie politique ● Le débat des trois I : intérêts, institutions et idées ● La théorie du choix rationnel et l'analyse des intérêts en science politique ● Approche analytique des institutions en science politique ● L'étude des idées et idéologies dans la science politique ● Les théories de la guerre en science politique ● La Guerre : conceptions et évolutions ● La raison d’État ● État, souveraineté, mondialisation, gouvernance multiniveaux ● Les théories de la violence en science politique ● Welfare State et biopouvoir ● Analyse des régimes démocratiques et des processus de démocratisation ● Systèmes Électoraux : Mécanismes, Enjeux et Conséquences ● Le système de gouvernement des démocraties ● Morphologie des contestations ● L’action dans la théorie politique ● Introduction à la politique suisse ● Introduction au comportement politique ● Analyse des Politiques Publiques : définition et cycle d'une politique publique ● Analyse des Politiques Publiques : mise à l'agenda et formulation ● Analyse des Politiques Publiques : mise en œuvre et évaluation ● Introduction à la sous-discipline des relations internationales

L'objectif principal de cette analyse est d'explorer le parcours d'une loi, depuis sa formulation jusqu'à sa phase d'application et d'exécution, généralement orchestrée par les institutions publiques.

Pour approfondir cette problématique, notre étude se décline en trois segments distincts : En premier lieu, nous reviendrons sur la notion de mise en œuvre dans le contexte de l'analyse des politiques publiques. Essentiellement, c'est un processus dynamique, souvent sujet à des tensions, qui a le potentiel de transformer radicalement les décisions prises lors de la création de la loi. En deuxième lieu, nous nous pencherons sur un aspect particulier en nous référant à la situation en Suisse, plus précisément à ce que l'on désigne sous le terme de « polity » qui correspond à la structure institutionnelle fédéraliste du pays. Dans cette dynamique fédérale, la Confédération élabore les lois, mais ce sont les cantons et les communes qui les mettent en pratique. Cette disposition singulière peut engendrer un ensemble de défis mais aussi d'avantages dans le processus d'application. En dernier lieu, nous mettrons l'accent sur l'importance de la prise en compte du terrain lors de l'évaluation des actions d'application. Plus précisément, nous examinerons le comportement des fonctionnaires sur le terrain, que ce soit dans la rue ou derrière un comptoir. Plutôt que de se focaliser sur des théories abstraites, nous appuierons nos arguments sur des exemples tangibles.

La mise en œuvre : un processus ouvert et complexe

Les études de mise en œuvre ont commencé à prendre forme en tant que discipline distincte au sein des sciences politiques aux États-Unis dans les années 1970 et 1980. Elles ont été inspirées par une série de travaux académiques visant à comprendre pourquoi certaines politiques publiques ne produisaient pas les résultats escomptés une fois mises en œuvre. C'est la "école de la mise en œuvre" qui a réellement formalisé le sujet comme une branche distincte d'étude. Les chercheurs de cette école ont commencé à examiner le processus de mise en œuvre non plus comme une simple exécution des directives politiques, mais comme une phase complexe et multidimensionnelle du processus politique, impliquant de multiples acteurs, niveaux de gouvernement et dynamiques de pouvoir. Des chercheurs comme Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky et James Q. Wilson ont contribué à la théorie de la mise en œuvre avec des travaux influents. Pressman et Wildavsky, par exemple, ont écrit "Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland" en 1973, un ouvrage souvent cité comme le premier livre majeur sur le sujet. Ces travaux ont ouvert la voie à une compréhension plus nuancée de la mise en œuvre, en reconnaissant que la phase de mise en œuvre est en soi un processus politique complexe, souvent marqué par des conflits, des négociations et des compromis.

"Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation" est une œuvre fondatrice qui a véritablement lancé le domaine d'étude de la mise en œuvre des politiques publiques. Écrit par Jeffrey L. Pressman et Aaron Wildavsky en 1973, ce livre expose les défis complexes et souvent surprenants que présentent la mise en œuvre de politiques publiques. Le sous-titre du livre soulève une question centrale : comment les grandes attentes formulées à Washington peuvent se heurter à la réalité sur le terrain à Oakland. Il met en lumière le décalage potentiel entre la formulation d'une politique (l'intention) et sa mise en œuvre effective (la réalité). Cela pose des questions sur l'efficacité des programmes fédéraux, étant donné la complexité du processus de mise en œuvre. En révélant cette complexité, Pressman et Wildavsky ont ouvert la voie à une multitude d'études sur la mise en œuvre. Ces travaux ont cherché à comprendre les nombreux rouages nécessaires à une mise en œuvre réussie et à mettre en lumière les nombreux obstacles pouvant entraver ce processus. En faisant cela, ils ont contribué à une compréhension plus nuancée de la politique publique, qui reconnaît la mise en œuvre comme une phase essentielle et distincte du processus politique, plutôt que comme une simple formalité une fois la décision politique prise.

La définition presque canonique de la mise en œuvre est un processus social au cours duquel les acteurs font valoir leurs intérêts, leurs pouvoirs et leurs possibilités d’influence. Cette définition éclaire bien la complexité et la dynamique de ce processus. En effet, la mise en œuvre est souvent perçue comme un processus social impliquant divers acteurs qui cherchent à promouvoir leurs intérêts, à exercer leur pouvoir et à utiliser leurs moyens d'influence. Les lois, les ordonnances et autres prescriptions ne sont pas simplement des règles figées à appliquer ; elles constituent plutôt des offres normatives que les différents acteurs peuvent interpréter et utiliser de diverses manières pour atteindre leurs objectifs. En d'autres termes, ces "offres" servent de ressources que les acteurs sur le terrain peuvent exploiter, modifier, adapter ou même contester, en fonction de leurs propres intérêts et de la manière dont ils perçoivent ces offres normatives. Cette perspective souligne l'importance des acteurs de terrain dans la détermination du contenu réel d'une politique publique. Les décisions qu'ils prennent, les stratégies qu'ils adoptent et les interprétations qu'ils font des prescriptions légales peuvent influencer de manière significative le résultat final de la mise en œuvre, et par conséquent, l'impact effectif de la politique publique sur la société.

Décrire la mise en œuvre comme un "jeu d'implémentation" ou "implementation game" souligne bien son caractère négocié, stratégique et interactif. Plutôt que d'être un simple processus d'application mécanique de la loi, la mise en œuvre est un processus dynamique, dans lequel différents acteurs interagissent, négocient, coopèrent et parfois s'opposent, afin de faire avancer leurs intérêts et leurs objectifs. Ce "jeu" peut impliquer un large éventail d'acteurs, y compris les responsables de la mise en œuvre au sein de l'administration publique, les bénéficiaires de la politique, les groupes d'intérêt, les fournisseurs de services et d'autres parties prenantes. Chacun de ces acteurs peut avoir des intérêts, des priorités et des perspectives différents, et peut utiliser des stratégies différentes pour influencer le processus de mise en œuvre et ses résultats. Cette perspective met en évidence l'aspect ouvert et complexe de la mise en œuvre, en montrant que c'est un processus qui est façonné par des interactions, des négociations et des conflits continus entre différents acteurs. Elle souligne également le caractère incertain et imprévisible de la mise en œuvre, car le résultat du "jeu d'implémentation" peut dépendre de nombreux facteurs, y compris des dynamiques de pouvoir, des ressources disponibles, des conditions contextuelles et des événements imprévus.

Fédéralisme d'exécution - diversité et déficits dans les cantons

Comment cela se traduit concrètement en Suisse ? En Suisse, le fédéralisme d'exécution traduit concrètement la répartition des pouvoirs entre les niveaux de gouvernement dans le processus de mise en œuvre des politiques publiques. Dans ce système, la formulation des politiques est dominée par les institutions fédérales, notamment le Conseil national, le Conseil des États et parfois même le peuple par le biais de votes en démocratie directe. Cependant, une fois que ces politiques ont été définies, la responsabilité de leur mise en œuvre est généralement déléguée aux cantons et aux communes. Cette structure reflète le fort degré de décentralisation et d'autonomie locale en Suisse, permettant à chaque canton d'adapter la mise en œuvre aux conditions locales spécifiques. Toutefois, ce système peut également entraîner des variations dans la mise en œuvre entre les différents cantons, en fonction de leur interprétation des politiques, de leurs ressources et capacités, et de leurs priorités politiques. De plus, cela peut parfois conduire à des tensions entre le niveau fédéral et les cantons sur des questions telles que la répartition des ressources et des responsabilités, ou l'interprétation des lois fédérales.

La configuration du fédéralisme d'exécution en Suisse, où la Confédération élabore les lois et les cantons sont chargés de leur mise en œuvre, est en réalité plus complexe qu'une simple division des tâches. Cette division n'est pas toujours nette et rigide, et il existe souvent une marge de manœuvre importante pour les cantons, et même les communes, dans l'application des lois fédérales. Cette autonomie peut donner lieu à une diversité impressionnante dans la manière dont une même loi est mise en œuvre d'un canton à l'autre, et même d'une commune à l'autre. Cette diversité peut se refléter non seulement dans les actions spécifiques prises pour mettre en œuvre la loi, mais aussi dans les effets de cette mise en œuvre sur les citoyens. Ainsi, même si une loi est uniforme au niveau fédéral, la manière dont elle est appliquée et les effets qu'elle a peuvent varier considérablement d'un lieu à l'autre. Dans certains cas, cela peut entraîner des différences significatives dans le traitement des citoyens suisses, créant potentiellement des inégalités de fait entre eux. Cette situation souligne l'importance de prendre en compte les spécificités locales et régionales lors de l'analyse de la mise en œuvre des politiques publiques en Suisse. Elle met également en évidence la nécessité d'équilibrer l'autonomie locale et l'uniformité nationale dans la mise en œuvre des politiques publiques, afin d'assurer une application juste et équitable de la loi.

Nous allons examiner comment des questions d'analyse conventionnelles peuvent mettre en lumière les effets du fédéralisme d'exécution. Plus précisément, nous chercherons à comprendre comment la structure politique et institutionnelle - que nous appellerons "polity" - influence la mise en pratique des politiques - ou "public policy". En d'autres termes, nous explorerons comment le fédéralisme en Suisse affecte concrètement la mise en œuvre des politiques publiques.

L'analyse de l'impact du fédéralisme (polity) sur la mise en œuvre des politiques publiques (public policy) en Suisse requiert une compréhension de la manière dont le cadre institutionnel et politique du pays influence les pratiques de mise en œuvre. Le fédéralisme d'exécution, où les cantons et les communes sont en grande partie responsables de l'application des lois fédérales, a plusieurs implications importantes. Premièrement, le fédéralisme permet une certaine flexibilité dans l'application des politiques publiques. Cela signifie que les cantons peuvent adapter la mise en œuvre aux conditions locales spécifiques et aux besoins de leurs citoyens. Par exemple, une politique concernant l'éducation ou la santé peut être mise en œuvre différemment en fonction des ressources disponibles, des priorités politiques locales et des caractéristiques démographiques ou socio-économiques des cantons. Deuxièmement, le fédéralisme peut entraîner une certaine diversité dans la mise en œuvre des politiques publiques, avec des différences potentiellement significatives entre les cantons. Cette diversité peut être bénéfique en permettant une expérimentation politique et en favorisant l'innovation, mais elle peut aussi entraîner des inégalités et des variations dans la qualité des services fournis aux citoyens. Troisièmement, le fédéralisme peut engendrer des défis en matière de coordination et d'efficacité. La coordination entre les différents niveaux de gouvernement peut être difficile, surtout lorsque les responsabilités sont partagées ou lorsque les politiques exigent une action concertée à plusieurs niveaux. De plus, la fragmentation des responsabilités peut rendre plus difficile le suivi et l'évaluation de l'efficacité des politiques. En somme, le fédéralisme en Suisse a des impacts significatifs sur la mise en œuvre des politiques publiques, offrant à la fois des opportunités d'adaptation et d'innovation, mais posant également des défis en matière d'égalité, de coordination et d'efficacité.

Étude de cas – Régulation de la faune / chasse (cf. étude Nahrath, 2000)

Le premier exemple que nous allons étudier est la régulation de la chasse en Suisse, un sujet actuel. En examinant la manière dont la chasse et la faune sont gérées, on observe une diversité assez notable des approches, reflétant ce que l'on pourrait qualifier de "laboratoire fédéraliste". Autrement dit, les cantons expérimentent différentes méthodes pour réguler la chasse, créant ainsi une variété d'approches et de solutions à travers le pays.

Pourquoi est-ce ainsi ? Selon la Constitution fédérale suisse, l'attribution des droits de chasse est sous monopole public. Cependant, il incombe aux cantons de déterminer le régime de chasse à mettre en œuvre pour réguler non seulement qui peut chasser, mais aussi à quelle intensité. La Confédération se limite à réguler certains aspects tels que les espèces protégées (on ne peut pas chasser n'importe quel animal), les types d'armes utilisables et l'utilisation de pièges. Quand on analyse les politiques publiques, on se retrouve parfois dans des domaines très variés. Ainsi, nous allons examiner comment les cantons, face à la grande marge de manœuvre que leur accorde la Constitution fédérale, ont choisi de réguler la chasse.

Il existe plusieurs manières dont les cantons suisses peuvent réguler la chasse, en fonction de leur interprétation de la Constitution et des lois fédérales. Cela peut donner lieu à une variété de régimes de chasse, chaque canton adaptant les règles à ses propres besoins et circonstances. Par exemple, certains cantons peuvent choisir d'attribuer les droits de chasse sur une base individuelle, peut-être en fonction des compétences du chasseur ou de son expérience. D'autres cantons peuvent préférer un système de licences, peut-être en limitant le nombre de licences disponibles ou en les attribuant par tirage au sort. En outre, chaque canton a la capacité de déterminer l'intensité de la chasse qui est autorisée. Cela peut inclure des réglementations sur le nombre d'animaux qui peuvent être abattus, sur les espèces qui peuvent être chassées, ou même sur les moments de l'année où la chasse est autorisée. L'impact de cette diversité de réglementations est double. D'une part, il permet une certaine expérimentation et innovation dans la gestion de la chasse, chaque canton pouvant adapter ses règles pour répondre au mieux aux besoins locaux. D'autre part, il peut également conduire à des inégalités, avec des chasseurs dans certains cantons potentiellement soumis à des règles plus strictes que ceux dans d'autres cantons. Cette analyse montre comment l'autonomie accordée aux cantons dans le cadre du fédéralisme suisse peut influencer la mise en œuvre des politiques publiques. Bien que cela puisse permettre une certaine flexibilité et adaptation aux conditions locales, cela peut également conduire à des disparités entre les régions.

Cette répartition de la régulation de la chasse en Suisse démontre bien la diversité des politiques publiques issues de l'interprétation des lois fédérales par les différents cantons. Dans le canton de Genève, la chasse est purement et simplement interdite, ce qui constitue une exception unique dans le pays. Cela reflète probablement des valeurs environnementales plus fortes, ainsi qu'une densité de population élevée qui rend la chasse moins praticable. Dans les cantons romans, alpins, ainsi que les cantons d’Appenzell Rhodes Intérieure et Extérieure, la régulation de la chasse passe par un système de permis. Cela signifie que toute personne souhaitant chasser doit obtenir un permis, qui est probablement délivré sur la base de certains critères, comme la compétence du chasseur ou son expérience. Enfin, dans les cantons suisses alémaniques, la chasse est régulée par un système d’« affermage ». Dans ce système, les droits de chasse pour une certaine zone sont "loués" à un individu ou à un groupe, qui a alors le droit d'y chasser pendant une période déterminée. Cela permet une gestion plus intensive et ciblée de la faune. Cette variété de régimes de chasse montre comment les cantons peuvent adapter les lois fédérales à leurs propres besoins et circonstances, conduisant à une diversité de politiques publiques à travers le pays. Cela souligne également l'importance d'examiner la mise en œuvre des politiques publiques au niveau local pour comprendre pleinement leur impact.

Dans le canton de Genève, la chasse est strictement réservée aux gardes-chasses professionnels, rendant ainsi la chasse privée interdite. Cette réglementation particulière engendre plusieurs conséquences notables. Tout d'abord, elle entraîne des coûts significatifs pour le canton. En effet, le recrutement de gardes-chasses professionnels pour gérer la population animale engendre des dépenses importantes. En outre, le canton de Genève ne perçoit pas de revenus issus de la vente de permis de chasse, ce qui serait le cas si la chasse privée était autorisée. De plus, cette régulation particulière de la chasse est associée à certaines critiques en termes d'éthique cynégétique, c'est-à-dire les principes moraux qui régissent la pratique de la chasse. Par exemple, il est généralement interdit de chasser la nuit à l'aide d'armes à infrarouge, pour des raisons de sécurité et de respect de la faune. Cependant, à Genève, ces règles ne sont pas toujours respectées, en raison du risque d'accidents si la chasse est pratiquée en journée. Les gardes-chasses sont donc parfois contraints de chasser la nuit, en contradiction avec la loi fédérale, afin de maintenir l'interdiction de la chasse privée. Cela illustre comment la mise en œuvre d'une politique publique peut conduire à des dilemmes éthiques et pratiques, nécessitant un équilibre délicat entre les différentes priorités et contraintes.

Dans le cas des cantons qui adoptent le régime de permis de chasse, l'accès à cette activité est réglementé par la délivrance de permis à différents chasseurs. Ceux-ci peuvent alors chasser sur l'ensemble du territoire cantonal dans les limites définies par le permis, souvent sous forme de quotas d'animaux à ne pas dépasser. Cependant, ce système de régulation par permis présente ses propres défis. Notamment, il est fréquent que la faune soit sous-exploitée, c'est-à-dire que le nombre d'animaux abattus soit inférieur aux quotas définis. Ce phénomène peut entraîner des déséquilibres écologiques, avec des impacts négatifs sur les forêts et les cultures. Par exemple, dans le canton de Genève, une population trop importante de sangliers peut causer des dégâts considérables aux cultures. Ainsi, contrairement au système en place à Genève, où la gestion de la faune est assurée par des professionnels, le régime de permis de chasse ne garantit pas nécessairement une gestion équilibrée de la faune sur l'ensemble du territoire cantonal. Il révèle ainsi les limites d'une approche décentralisée de la mise en œuvre des politiques publiques, où les variations locales peuvent conduire à des résultats inégaux.

Le troisième modèle d'administration de la chasse que l'on trouve en Suisse est celui de l'affermage. Ce système diffère de manière significative des deux précédents en ce qu'il n'attribue pas des permis individuels de chasse, mais confie plutôt la gestion d'un territoire à une association de chasseurs pour une période de 6 à 8 ans. Au cours de cette période, l'association est chargée de réguler le nombre d'animaux pouvant être chassés et elle est également responsable des dommages causés par la faune à la forêt ou aux cultures. Au terme de chaque cycle de 6 à 8 ans, le droit d'affermage est remis aux enchères. Si une association de chasseurs a mal géré son territoire pendant cette période, elle risque de perdre son droit d'affermage lors de la prochaine enchère, ce qui pourrait entraîner son exclusion de la pratique de la chasse. Ce système d'affermage crée donc une incitation à une gestion responsable de la faune et de son impact sur l'environnement local.

L'analyse empirique menée sur ces trois systèmes de gestion de la chasse a révélé que, en termes de durabilité et de gestion rationnelle de la faune, c'est généralement le système d'affermage qui s'avère le plus efficace. En confiant la responsabilité de la gestion de la faune à une association de chasseurs pour une zone spécifique, on obtient de meilleurs résultats que ceux obtenus soit en confiant cette tâche à des bureaucrates, soit en accordant à des individus la possibilité de chasser via un permis. L'affermage semble favoriser une gestion plus efficace et durable de la faune que les autres méthodes examinées.

Bien que ces trois systèmes découlent de la même délégation de compétences au niveau fédéral, ils se distinguent nettement en termes de modalités de mise en œuvre et d'impacts. C'est précisément ce qu'autorise le fédéralisme d'exécution : il offre un cadre pour expérimenter diverses solutions d'application dans un "laboratoire fédéraliste". Dans le cas de la chasse, ce système a permis de tirer des leçons précieuses des différentes approches employées par les cantons. Cependant, ce processus d'apprentissage et d'adaptation n'est pas uniquement limité à la gestion de la chasse. Il se retrouve dans diverses autres politiques publiques. Par exemple, dans le domaine de la régulation des drogues, les cantons de Genève, Zurich et Bâle ont expérimenté différents modes de gestion. De ces expériences, on peut ensuite tirer des enseignements et adopter le modèle qui s'avère le plus efficace. Cela vaut également pour diverses politiques sociales : le fédéralisme d'exécution permet non seulement de bénéficier d'une diversité d'approches, mais aussi de tester différentes solutions, pour finalement choisir et adopter celle qui s'avère être la plus efficace. Cela montre que, dans de nombreux domaines, le fédéralisme d'exécution peut être un outil précieux pour l'innovation et l'amélioration des politiques publiques.

Étude de cas – Acquisition d'immeubles par les étrangers (cf. étude Delley et al., 1982)

La loi fédérale suisse sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, communément appelée "Lex Koller", a été mise en place dans les années 1960 en réponse à l'augmentation du nombre d'achats de propriétés par des non-résidents. Cette législation visait à contrôler l'acquisition de biens immobiliers par des personnes étrangères en Suisse. La loi a été mise en place pour protéger les intérêts nationaux et pour éviter une inflation immobilière excessive qui pourrait rendre le logement inabordable pour les résidents suisses. Il s'agit d'une mesure protectionniste destinée à protéger le marché immobilier suisse contre la spéculation étrangère. Jean-Daniel Delley, professeur de droit à l'Université de Genève, a effectué une analyse classique de cette politique. Il est intéressant d'examiner comment la mise en œuvre de cette loi a été influencée par le fédéralisme d'exécution suisse, et comment elle a pu varier d'un canton à l'autre.

Dans les années 1960, certains groupes en Suisse se sont inquiétés de l'augmentation des achats de propriétés par des personnes à l'étranger, craignant que cela ne conduise à un contrôle étranger accru sur le sol suisse. Ces préoccupations étaient particulièrement prononcées au sein de certains secteurs de la droite politique, qui avaient une vision plus nationaliste. Ils ont soutenu que cette tendance représentait une menace pour les intérêts nationaux suisses, notamment en raison de l'augmentation des prix de l'immobilier qui rendait le logement moins abordable pour les résidents suisses et du fait que le contrôle étranger accru sur le sol suisse pourrait menacer la souveraineté nationale. Ces inquiétudes ont contribué à l'élaboration de la loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, connue sous le nom de "Lex Koller". Cette loi visait à restreindre l'achat de propriétés en Suisse par des non-résidents, dans le but de protéger le marché immobilier suisse et de préserver la souveraineté nationale.

Outre les préoccupations nationalistes de la droite, la gauche suisse avait également des inquiétudes concernant l'augmentation des achats de biens immobiliers par des étrangers, mais pour des raisons très différentes. La gauche était principalement préoccupée par l'impact socio-économique de ces acquisitions. Plus précisément, ils craignaient que l'achat de biens immobiliers par des investisseurs étrangers, dans le but de spéculer sur le marché immobilier, n'entraîne une augmentation des loyers à travers le pays. Cela pourrait, à son tour, rendre les logements moins abordables pour de nombreux Suisses, en particulier pour ceux à revenu modéré. En outre, cela pourrait contribuer à la rareté des logements à loyer modéré, exacerbant encore les problèmes de logement en Suisse. Ainsi, alors que la droite s'inquiétait principalement de la souveraineté et du contrôle étranger, la gauche s'inquiétait des implications socio-économiques de l'augmentation des achats de biens immobiliers par des étrangers. Ces préoccupations conjointes ont contribué à façonner le débat sur la politique en matière de propriété immobilière pour les non-résidents.

Un troisième groupe d'acteurs a également pris part au débat, à savoir la droite libérale. Cette faction politique n'a vu aucune nécessité de réglementation dans cette question. Au lieu de cela, ils ont défendu le principe de la propriété privée et l'approche traditionnelle de la Suisse en matière de libre-échange. Selon eux, le fait qu'un propriétaire soit étranger ne pose pas de problème en soi. Par conséquent, ils s'opposaient à toute intervention de l'État dans la construction de biens immobiliers ou le contrôle des loyers, et ils ne voyaient pas non plus de danger dans l'idée d'une influence étrangère sur le territoire suisse. Pour eux, le marché libre devrait être le principal déterminant des transactions immobilières, indépendamment de la nationalité du propriétaire.

Les forces de ces trois parties étaient plutôt équilibrées, et aucune majorité claire ne se dégageait pour l'une d'entre elles. Ainsi, un compromis a été trouvé qui permettait à toutes les parties d'exprimer leur point de vue. On a reconnu qu'il fallait effectivement exercer un contrôle sur cette question, et qu'un étranger souhaitant acquérir un immeuble en Suisse devrait obtenir une autorisation formelle de l'État. Cependant, la question restait de savoir dans quelles conditions cette autorisation pouvait être accordée. C'est là qu'est entrée en jeu la subtilité de la mise en œuvre, et où le rôle du fédéralisme d'exécution a été crucial dans l'application concrète de cette politique.

Dans le texte de la loi, l'autorisation pour acquérir un immeuble est accordée "s'il y a un intérêt légitime". C'est ce qu'on appelle un concept juridique indéterminé, qui laisse une grande marge de manœuvre dans son interprétation. Selon la structure fédérale de la Suisse, ce sont les cantons qui ont été chargés de mettre en œuvre cette loi. Ainsi, les cantons ont eu la responsabilité de définir concrètement ce que signifie "intérêt légitime". La loi visait des objectifs très différents et il n'y avait pas de consensus solide au niveau fédéral. De ce fait, on a pu observer lors de la mise en œuvre de la loi une utilisation de celle-ci en fonction des intérêts spécifiques des cantons et des régions locales. Certains ont qualifié cela de "détournement de la loi" par les cantons, car l'interprétation de l'intérêt légitime variait largement d'un canton à l'autre, en fonction de leurs propres priorités et préoccupations.

Le graphique démontre comment, face à une situation initiale où les pratiques cantonales étaient à certains égards similaires ou comparables, l'introduction de diverses lois visant à contrôler, voire réduire, l'acquisition d'immeubles par des étrangers a provoqué une divergence significative dans les approches adoptées par les différents cantons. Les différents cantons ont alors adopté des stratégies distinctes pour interpréter et appliquer ces lois. Cela reflète l'aspect flexible du fédéralisme d’exécution, qui permet aux autorités locales d'adapter la mise en œuvre des lois nationales à leurs propres besoins et préoccupations spécifiques. Cette variété d'approches peut également être vue comme un "laboratoire" d'expérimentation politique, où les différentes stratégies peuvent être comparées et évaluées pour leur efficacité.

Le canton du Valais a choisi d'interpréter la notion d'"intérêt légitime" en lien avec son ambition de promouvoir le tourisme grâce à l'apport de capitaux étrangers. Ainsi, ce canton a adopté une politique d'expansion touristique, en accordant des autorisations de manière assez libre, permettant ainsi une importante construction de logements destinés à des non-résidents. Même lorsque la Confédération exprimait des doutes quant à la légitimité de certaines de ces autorisations, le Valais a trouvé des moyens de contourner ces objections. L'une de ces méthodes consistait à créer des fiducies locales, qui, bien qu'elles soient officiellement suisses, étaient financées par des capitaux étrangers. Ainsi, ces fiducies ont permis aux étrangers d'acquérir des immeubles indirectement, par le biais d'une entité "pseudo-suisse", pour contourner les restrictions sur l'achat de biens immobiliers par des non-résidents. Cela illustre comment, en fonction des priorités locales, l'application d'une loi fédérale peut être adaptée de manière créative.

Le canton de Lucerne a adopté une approche très différente dans l'application de la même loi. Malgré son attrait touristique, Lucerne a choisi d'utiliser cette législation comme un outil pour limiter le contrôle étranger sur le développement local, privilégiant l'investissement local et suisse. Contrairement au Valais, Lucerne a très peu accordé d'autorisations d'achat de biens immobiliers à des étrangers. La courbe d'autorisations dans le canton de Lucerne est presque à zéro, ce qui montre que ce canton a adopté une politique très stricte en matière de contrôle des achats immobiliers par des étrangers. Cette différence d'approche est un bon exemple de la manière dont la mise en œuvre d'une même loi peut varier considérablement en fonction du contexte et des priorités locales. Ainsi, même avec une législation fédérale, il peut y avoir une grande variété de résultats en fonction de la manière dont chaque canton choisit de la mettre en œuvre.

Dans le canton de Genève, l'approche de l'application de la loi sur l'achat de biens immobiliers par des étrangers a varié en fonction des fluctuations du marché immobilier local. Lorsque le marché immobilier est en croissance et que la demande de logements est forte, le canton pourrait avoir été plus disposé à accorder des autorisations d'achat à des étrangers, en raison des avantages économiques potentiels de ces investissements. Inversement, lors de ralentissements du marché immobilier, le canton aurait pu adopter une approche plus restrictive pour limiter la spéculation étrangère et protéger les résidents locaux de l'augmentation des loyers et des coûts de l'immobilier. Cela illustre comment les cantons peuvent adapter leur mise en œuvre des lois fédérales en fonction des conditions économiques locales et des besoins de leur population. Cela démontre également la flexibilité que le fédéralisme suisse permet aux cantons dans l'application de la loi, même lorsque cette loi est édictée au niveau fédéral.

L'étude de la mise en œuvre de lois, en particulier celles qui sont formulées de manière large ou vague, est une partie essentielle de l'analyse des politiques publiques. Cela permet de comprendre non seulement comment une loi est interprétée et appliquée dans différents contextes, mais aussi comment son application peut varier en fonction des conditions locales, des valeurs et des intérêts des acteurs impliqués. Dans le cas de la loi suisse sur l'acquisition de biens immobiliers par des étrangers, le concept d'"intérêt légitime" laisse une grande marge de manœuvre aux cantons dans la détermination de ce qui constitue un intérêt légitime. Par conséquent, comme nous l'avons vu, l'application de la loi peut varier considérablement d'un canton à l'autre, en fonction de la manière dont chaque canton interprète ce concept. Cela souligne l'importance de la mise en œuvre de la loi dans la détermination de ses effets réels et soulève des questions intéressantes sur le rôle du fédéralisme et de la décentralisation dans la gestion des politiques publiques. Il souligne également l'importance de la recherche empirique dans l'étude des politiques publiques, car elle permet de voir comment les lois fonctionnent en pratique, au-delà de ce qui est écrit dans le texte de loi lui-même.

Étude de cas – Réformes de l’assurance invalidité (cf. étude de Byland et al. 2015)

La formulation précise d'une loi peut effectivement réduire la variabilité dans son application, car elle laisse moins de place à l'interprétation. Cependant, cela ne garantit pas nécessairement une application uniforme de la loi. Les différences dans la mise en œuvre peuvent encore survenir en raison d'une variété de facteurs, y compris les différences dans les ressources disponibles, les priorités politiques, la compétence des responsables de la mise en œuvre, et la culture administrative. L'étude de Byland et al. en 2015 sur les réformes de l'assurance invalidité en Suisse est un bon exemple de cela. Malgré le fait que la loi sur l'assurance invalidité était formulée de manière assez précise, ils ont constaté des variations significatives dans la mise en œuvre entre les cantons. Ces variations étaient dues à des facteurs tels que les différences dans les ressources disponibles pour la mise en œuvre de la loi, les différences dans l'interprétation des dispositions législatives, et les différences dans la culture administrative et les priorités politiques entre les cantons. Cela illustre l'importance de l'analyse de la mise en œuvre dans l'étude des politiques publiques, car même une loi bien conçue et formulée de manière précise peut aboutir à des résultats variés en fonction de la manière dont elle est mise en œuvre. Il est donc crucial de prendre en compte les facteurs contextuels lors de l'analyse de l'impact d'une loi et de ses réformes.

Réformes de l’assurance invalidité : inégalités de traitement ou convergence entre cantons ?

Le graphique semble indiquer qu'à un certain point, une politique a été mise en place dans le but de réduire le nombre de bénéficiaires de l'assurance invalidité, et par conséquent, de diminuer le déficit de cette assurance. Ce point d'inflexion peut être le résultat de différentes mesures prises, par exemple l'introduction de critères plus stricts pour l'admissibilité à l'assurance invalidité, l'augmentation des exigences en matière de réadaptation ou de réinsertion professionnelle, ou l'application de contrôles plus rigoureux pour lutter contre la fraude. Il est également possible que des facteurs externes, tels que l'amélioration de l'économie ou des changements dans la structure de la population (par exemple, une baisse du nombre de personnes atteintes de maladies chroniques ou d'affections de longue durée), aient contribué à la diminution du nombre de bénéficiaires de l'assurance invalidité.

L'évolution de la politique d'assurance invalidité en Suisse peut être examinée à travers trois grandes périodes distinctes : 1999 - 2003, 2004 - 2007 et 2008 - 2011. Chaque période a été caractérisée par une orientation politique spécifique. De 1999 à 2003, la politique dominante était celle de l'octroi de rentes. En d'autres termes, lorsqu'une personne ne pouvait plus travailler en raison d'une invalidité, elle recevait une rente. Cette approche traditionnelle a incité de nombreuses personnes à demander des rentes, ce qui a conduit à une augmentation des déficits de l'assurance invalidité. En 2003, face à l'augmentation des déficits, une réforme a été introduite. La nouvelle approche continuait d'octroyer des rentes, mais uniquement si on ne parvenait pas à réintégrer les individus sur le marché du travail. La rente demeurait l'instrument principal, tout en essayant de maintenir autant que possible les personnes invalides actives sur le marché du travail. Par exemple, l'octroi de rentes partielles était une option, permettant aux bénéficiaires de travailler à temps partiel tout en touchant une rente, ce qui a réduit la pression sur l'assurance invalidité. Cependant, cette mesure s'est révélée insuffisante pour assainir les finances de l'assurance invalidité. Par conséquent, de nouvelles restrictions ont été introduites, modifiant fondamentalement la philosophie de la politique d'assurance invalidité. Depuis 2008, l'octroi d'une rente n'est considéré que comme un dernier recours. Pour bénéficier d'une rente, il faut prouver que toutes les mesures possibles pour se réinsérer dans le marché du travail ont été prises sans succès. Cette évolution signifie qu'avec le temps, obtenir une rente est devenu de plus en plus difficile. L'accent est désormais mis sur la réinsertion et le maintien dans le marché du travail, même à temps partiel, pour les personnes atteintes d'une invalidité.

Comment se traduit cette politique fédérale qui est appliquée au niveau des cantons ? La politique fédérale en matière d'assurance invalidité est mise en œuvre au niveau des cantons par le biais des Offices AI (Assurances Invalidité). Ces offices sont responsables de l'examen des demandes de rentes d'invalidité et de la prise de décisions concernant l'acceptation ou le refus de ces demandes. Dans le cas où une demande est déposée, l'Office AI évalue l'invalidité du demandeur et détermine si celle-ci est suffisamment grave pour justifier l'octroi d'une rente. Cette évaluation tient compte de divers facteurs, y compris la capacité du demandeur à travailler (soit à plein temps, soit à temps partiel), les opportunités d'emploi disponibles et l'efficacité des efforts de réadaptation ou de réinsertion. Cependant, bien que la politique d'assurance invalidité soit fédérale, la manière dont elle est mise en œuvre peut varier d'un canton à l'autre. Chaque Office AI peut avoir ses propres procédures et critères pour évaluer les demandes. Par conséquent, il peut y avoir des variations dans les taux d'acceptation des demandes de rentes d'invalidité entre les différents cantons. Cela signifie que la manière dont cette politique est mise en œuvre sur le terrain peut dépendre en grande partie de l'interprétation et de la gestion individuelle de chaque Office AI. C'est pourquoi il est important de comprendre comment chaque canton applique cette politique, afin de garantir une mise en œuvre efficace et équitable à travers le pays.

Taux d’octroi des rentes AI (offices AI) par canton et régime.

Dans ce contexte, trois périodes distinctes sont mises en évidence, ainsi que la moyenne nationale du taux d'approbation des pensions d'invalidité. À mesure que le temps passe, on observe une baisse constante du taux d'acceptation des demandes de rentes, signifiant que de moins en moins de rentes sont accordées par rapport aux demandes formulées. La préoccupation centrale pour un politologue dans cette situation est de déterminer si les chances d'obtenir une rente sont uniformes dans tous les cantons ou si l'application de la politique au niveau cantonal pourrait entraîner des discriminations. Autrement dit, est-ce possible qu'une même situation puisse donner lieu à des décisions totalement différentes de la part de l'administration cantonale, malgré le fait qu'elles soient toutes soumises à la même loi fédérale ? Cette question soulève des enjeux d'équité et d'uniformité dans l'application de la loi.

Il est clairement illustré ici que le taux d'acceptation des demandes de rentes diminue à mesure que nous avançons dans le temps, indiquant qu'il devient de plus en plus difficile d'obtenir une rente. La question pertinente pour un politologue serait de déterminer si les chances d'obtenir une rente sont égales dans tous les cantons, ou si l'application de la loi fédérale par les différents cantons peut entraîner des discriminations. En d'autres termes, est-ce que la même situation pourrait entraîner des décisions administratives différentes en fonction du canton, même si elles sont toutes régies par la même loi fédérale ? Cette question est d'autant plus importante qu'elle pourrait avoir des implications significatives en termes d'équité et d'égalité d'accès aux prestations d'invalidité. C'est pourquoi il est essentiel de comprendre comment les politiques sont mises en œuvre à différents niveaux administratifs et si ces différences peuvent entraîner des inégalités entre les cantons.

On entend souvent parler du "syndrome lémanique", une notion qui suggère que seuls les cantons romands octroient des rentes. Le canton du Valais est le plus restrictif à cet égard, tandis que le canton de Neuchâtel a vu ses pratiques se durcir avec le temps. Ce que l'on remarque, c'est que tous les cantons adoptent une approche de plus en plus stricte, mais à des vitesses très variables. En conséquence de ces réformes successives, il semble y avoir une diversité croissante dans la mise en œuvre de la politique par les cantons, et potentiellement une inégalité accrue dans le traitement des citoyens selon le canton dans lequel ils résident.

Taux d’octroi des rentes AI par les offices AI par régime (médiane et quartiles).

Les graphiques en boîte présentés ici montrent la médiane, ainsi que le premier, deuxième, troisième et quatrième quartiles. On observe une dispersion initiale qui se réduit dans un premier temps, puis augmente de manière significative pendant la troisième période. Aujourd'hui, les inégalités de traitement, au sens politique du terme, semblent s'être accrues entre les cantons. Cependant, il convient de noter que cette analyse est purement quantitative. Il serait nécessaire de comparer des dossiers comparables dans différents systèmes cantonaux pour déterminer si des situations objectivement similaires de handicap conduisent à des décisions radicalement différentes.

Étude de cas – Canons à neige

Prenons l'exemple d'une législation hypothétique concernant l'utilisation des canons à neige dans les stations de ski. Supposons que cette loi stipule clairement qu'il est interdit d'utiliser ces machines entre certaines heures pour minimiser leur impact sur l'environnement. Sur le papier, cette règle est simple et directe. Cependant, sa mise en œuvre peut être affectée par plusieurs facteurs au niveau local. Par exemple, les autorités locales pourraient être soumises à des pressions de la part des opérateurs de stations de ski, qui font valoir que l'interdiction nuit à leurs opérations et, par conséquent, à l'économie locale. Il peut y avoir une interprétation flexible de la loi, où certains responsables ferment les yeux sur son non-respect pendant les périodes de pointe de la saison de ski. Dans d'autres cas, l'application de la loi peut être incohérente, avec des sanctions pour certains contrevenants et pas pour d'autres. Il y a aussi la possibilité de ce qu'on appelle le "détournement de la loi". Par exemple, les opérateurs de stations de ski peuvent techniquement respecter l'interdiction en arrêtant les machines pendant les heures prescrites, mais ils peuvent les remettre en marche immédiatement après, peut-être à un niveau plus élevé pour compenser le temps perdu. De cette façon, ils respectent la lettre de la loi, mais pas son esprit. Ainsi, bien que la loi sur l'utilisation des canons à neige soit claire et précise, sa mise en œuvre réelle peut varier considérablement, en fonction de facteurs tels que les pressions économiques locales, l'interprétation de la loi par les responsables et les tactiques utilisées pour contourner la loi. Cela peut entraîner des différences notables entre l'objectif initial de la loi et son impact réel sur le terrain.

La mise en œuvre des politiques au niveau local peut être fortement influencée par les dynamiques de pouvoir et les relations entre les différents acteurs concernés. Les configurations spécifiques d'acteurs peuvent créer des obstacles considérables à l'application effective des règles. Par exemple, dans une communauté locale, un certain nombre d'acteurs influents, tels que les dirigeants d'entreprises, les représentants élus ou les groupes d'intérêts spécifiques, peuvent s'opposer à l'application d'une certaine règle en raison de leurs propres intérêts ou croyances. Ils peuvent utiliser leur pouvoir et leur influence pour contester, retarder ou entraver la mise en œuvre de la règle. Dans certains cas, les acteurs peuvent s'engager dans des activités de contournement des règles, par exemple en exploitant les lacunes ou les ambiguïtés dans la législation, en exerçant des pressions sur les responsables de l'application des règles, ou en mobilisant l'opinion publique contre la règle. Cela souligne l'importance de la prise en compte des réalités locales et des dynamiques de pouvoir lors de la conception et de la mise en œuvre des politiques. Une compréhension approfondie des acteurs locaux, de leurs intérêts et de leurs relations peut aider à anticiper les défis potentiels à l'application des règles et à développer des stratégies pour y faire face.

Il est évident que la mise en œuvre de cette règle spécifique concernant l'enneigement artificiel rencontre une multitude de défis à cause de la diversité des acteurs impliqués et de leurs intérêts divergents. Premièrement, il y a la commune des Agettes, une petite ville du Valais, qui envisage une fusion avec la ville de Sion. Les décideurs locaux pourraient être plus préoccupés par les implications économiques et politiques de cette fusion potentielle que par l'application de la règle sur l'enneigement artificiel. Deuxièmement, il y a les groupes écologistes locaux, qui cherchent à faire respecter la loi interdisant l'enneigement artificiel avant le 1er novembre, dans le but de protéger l'environnement naturel. Troisièmement, il y a le promoteur local de Téléveysonnaz, qui pourrait avoir des intérêts commerciaux dans l'enneigement artificiel précoce afin de prolonger la saison de ski et d'attirer plus de touristes. Enfin, il y a les producteurs d'hydroélectricité, qui ont besoin d'eau pour produire de l'électricité. Ils pourraient préférer que leur eau ne soit pas utilisée pour l'enneigement artificiel, car ils ont besoin d'hydroélectricité pour d'autres utilisations, notamment industrielles et de chauffage, particulièrement pendant les périodes de froid. Ainsi, la mise en œuvre effective de la règle sur l'enneigement artificiel se heurte à une variété d'intérêts et de dynamiques locales. Cette situation illustre la complexité des défis de mise en œuvre des politiques, même lorsque la loi est claire et sans ambiguïté.

Cet exemple met en évidence la manière dont les dynamiques de pouvoir locales peuvent influencer la mise en œuvre effective des politiques publiques. Dans ce cas, Monsieur Fournier, décrit comme un acteur touristique influent, semble avoir suffisamment de pouvoir pour contourner ouvertement la loi sur l'enneigement artificiel. Ce comportement suggère une perception que certaines personnes ou groupes sont, de facto, "au-dessus des lois" en raison de leur influence locale. Ce qui est particulièrement surprenant dans cette situation, c'est la passivité des autorités communales et des groupes écologiques. Bien que ces derniers pourraient être supposés vouloir faire respecter la loi, ils n'ont pas poursuivi en justice cet acte illégal. Cela pourrait suggérer que la réalité des relations de pouvoir locales peut parfois dépasser le cadre légal et la mise en œuvre des politiques, et que les acteurs impliqués peuvent ne pas être en mesure ou ne pas vouloir défier ces dynamiques de pouvoir en raison de divers facteurs, comme des considérations politiques, économiques ou autres.

Cet exemple illustre comment, lors de la mise en œuvre d'une politique, la loi peut parfois être ignorée ou contournée. Dans ce cas, aucune demande d'autorisation n'a été soumise, la commune qui aurait dû l'accorder n'a pas réagi, et aucun acte n'a été signalé aux autorités cantonales. Ce qui semble exister, c'est un accord tacite entre tous les acteurs impliqués : la loi ne sera tout simplement pas appliquée. Cette situation met en évidence la complexité de la mise en œuvre des politiques publiques, où les forces institutionnelles, sociales et politiques locales peuvent parfois interférer avec le respect strict de la loi. Cela souligne aussi l'importance du contexte local et des dynamiques de pouvoir dans l'interprétation et l'application des politiques publiques.

Cet exemple est certes évocateur, mais il est important de noter que dans certains cas, les enjeux peuvent être bien plus considérables que l'enneigement de quelques pistes de ski. Le concept de "déficit de mise en œuvre", également appelé "trou de mise en œuvre" ou "lacune d'implémentation" (implementation gap en anglais), devient crucial lorsque, malgré la clarté de la loi, la résistance locale empêche l'application effective des normes juridiques. Cela nous rappelle que l'élaboration d'une loi n'est que la première étape du processus de mise en œuvre des politiques publiques. La mise en application de ces lois peut être entravée par divers facteurs, notamment la résistance locale, les conflits d'intérêts, les dynamiques de pouvoir et les variations dans l'interprétation des lois. C'est pourquoi il est essentiel d'examiner les politiques publiques non seulement dans le contexte de leur conception, mais aussi dans le cadre de leur mise en œuvre sur le terrain.

Bureaucratie « de terrain »

Article détaillé : La théorie de la Street-Level Bureaucracy (SLB).

Concept et définition

En plus du fédéralisme d’exécution, un autre facteur explicatif des difficultés liées à la mise en œuvre des politiques est le rôle des "street-level bureaucrats" ou des agents de première ligne, également connus sous le nom d'agents au guichet. Ce sont les individus qui travaillent quotidiennement avec les bénéficiaires des politiques publiques, et ils ont souvent une large discrétion dans la façon dont ils appliquent les directives et les réglementations. Ces agents de première ligne peuvent inclure divers professionnels tels que les travailleurs sociaux, les enseignants, les policiers, et bien d'autres. Leur interaction quotidienne avec les citoyens leur donne une perspective unique sur les effets des politiques sur le terrain. Par conséquent, ils peuvent jouer un rôle décisif dans la façon dont les politiques sont mises en œuvre, souvent en adaptant, en interprétant, ou même en modifiant les directives pour répondre aux besoins spécifiques des individus avec lesquels ils travaillent.

Les bureaucrates "de terrain" sont des fonctionnaires qui interagissent directement et fréquemment avec les citoyens. Ils sont responsables de l'octroi d'autorisations ou de la fourniture de services. Cependant, un élément clé de leur rôle est leur pouvoir discrétionnaire, qui leur permet d'adapter la mise en œuvre des politiques à des situations spécifiques. Les directives et les règles qu'ils sont chargés de mettre en œuvre ne sont souvent pas suffisamment détaillées pour couvrir toutes les situations possibles. Par conséquent, ces bureaucrates ont la liberté d'interpréter et d'appliquer ces règles de manière flexible, en fonction de leur jugement personnel. De plus, ces fonctionnaires bénéficient souvent d'une certaine autonomie par rapport à leur hiérarchie, ce qui renforce leur pouvoir discrétionnaire. Cela signifie qu'ils ont la liberté de prendre des décisions sans avoir à obtenir l'approbation préalable de leurs supérieurs. C'est cette combinaison de pouvoir discrétionnaire et d'autonomie qui permet à ces bureaucrates de terrain d'avoir une influence significative sur la façon dont les politiques sont mises en œuvre.

Appliquer les attributs précédemment mentionnés - interaction régulière et directe avec les citoyens, pouvoir d'interprétation et discrétion - nous mène à comprendre que de nombreux fonctionnaires jouent un rôle déterminant. Parmi eux, on compte les enseignants, les professeurs d'université, les policiers, les travailleurs sociaux, les juges, et le personnel soignant. Ces bureaucrates de terrain se retrouvent souvent face à une multitude de situations pour lesquelles les directives de la politique publique qu'ils mettent en œuvre ne peuvent pas prévoir chaque détail. Les situations concrètes et individuelles auxquelles ils sont confrontés sont si variées que c'est à eux d'évaluer en temps réel les meilleures actions à entreprendre. Cela peut aller de la décision d'imposer ou non une sanction, de fournir ou de refuser un soin, de sélectionner un sujet particulier à discuter ou non, et ainsi de suite. Ainsi, il leur revient de prendre des décisions instantanées selon les situations rencontrées : déterminer s'il faut appliquer une sanction ou pas, décider de prodiguer des soins ou non, opter pour un sujet particulier à traiter ou le mettre de côté, et ainsi de suite.

Lors de l'élaboration d'une politique publique, les décideurs doivent prendre en compte le fait que, pendant la phase de mise en œuvre, ils pourraient se heurter à la résistance des bureaucrates de terrain, c'est-à-dire ceux qui sont chargés de mettre en pratique la politique sur le terrain. Ces bureaucrates de terrain, qu'il s'agisse de policiers, d'enseignants, de travailleurs sociaux ou d'autres fonctionnaires en contact direct avec le public, possèdent une marge de manœuvre discrétionnaire dans l'application des politiques. Ils ont le pouvoir d'interpréter les règles et de décider comment les appliquer dans des situations spécifiques. Cette latitude peut être utilisée pour façonner, modifier ou même contrecarrer les intentions initiales de la politique. Par exemple, dans le domaine de l'éducation, un enseignant peut choisir d'interpréter et d'appliquer les directives du programme d'une manière qui reflète ses propres convictions ou la réalité spécifique de sa classe. De même, un policier peut choisir d'appliquer la loi de manière sélective ou à partir de sa propre interprétation des règles. De plus, la résistance à la mise en œuvre peut également être une forme de rétroaction de la base vers le sommet. Les bureaucrates de terrain, confrontés à la réalité quotidienne de la mise en œuvre des politiques, peuvent identifier des problèmes ou des obstacles imprévus qui n'étaient pas apparents lors de la formulation de la politique. Leurs réactions peuvent donc offrir des enseignements précieux pour l'amélioration des politiques futures. Il est donc crucial pour les décideurs de prendre en compte cette dynamique lors de l'élaboration des politiques publiques. Une bonne compréhension de la réalité de terrain, des mécanismes de mise en œuvre et des potentiels de résistance peuvent grandement contribuer à la réussite de la politique. Pour ce faire, il peut être bénéfique d'impliquer les acteurs de terrain dès la phase d'élaboration des politiques et de mettre en place des mécanismes de suivi et de feedback afin d'adapter la politique en temps réel et de garantir son efficacité.

Michael Lipsky, dans son ouvrage "Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service", publié en 1980, a mis en évidence le rôle crucial que jouent les bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre effective des politiques publiques. Selon lui, les décisions prises par ces acteurs, les routines qu'ils établissent et les stratégies qu'ils développent pour faire face aux incertitudes et aux pressions du travail deviennent, en réalité, les politiques publiques qu'ils mettent en œuvre : « I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers ».

Lipsky soutient que pour comprendre réellement la politique publique, il ne faut pas uniquement se concentrer sur les décisions prises dans les législatures ou par les hauts fonctionnaires. Au contraire, il souligne que la politique publique est en grande partie façonnée dans les bureaux bondés et les interactions quotidiennes des travailleurs de première ligne. Cette idée remet en question la vision traditionnelle de la formulation des politiques publiques, qui suppose généralement que les décisions prises par les législateurs et les administrateurs de haut niveau sont directement traduites en action sur le terrain. Au lieu de cela, Lipsky souligne l'importance de reconnaître l'autonomie et le pouvoir discrétionnaire des bureaucrates de terrain, qui jouent un rôle actif et décisif dans la mise en œuvre des politiques. La reconnaissance de ce phénomène a des implications importantes pour la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Cela implique que les décideurs doivent non seulement prendre en compte les intentions et les objectifs de la politique, mais aussi la manière dont ils seront interprétés et mis en œuvre par les acteurs de terrain. Cette perspective souligne l'importance d'impliquer ces acteurs dès le début du processus de formulation des politiques et de mettre en place des mécanismes pour recueillir leurs retours et adapter la politique en conséquence.

Les interactions entre les bureaucrates de terrain et les citoyens sont au cœur de la mise en œuvre effective des politiques publiques. Ces interactions sont le moment où les politiques publiques sont interprétées, appliquées et ajustées en fonction des situations individuelles. Ces bureaucrates de terrain ont non seulement un contact direct avec les citoyens, mais ils ont aussi une compréhension détaillée et nuancée des contextes locaux et des problèmes spécifiques que les politiques publiques visent à résoudre. Ils sont souvent en mesure de voir les effets des politiques publiques sur le terrain et de comprendre comment elles peuvent être adaptées pour mieux répondre aux besoins des citoyens. Les interactions entre les bureaucrates de terrain et les citoyens peuvent également avoir un impact significatif sur la perception qu'ont les citoyens des politiques publiques et de l'administration publique en général. Leur attitude, leur comportement et la manière dont ils appliquent les politiques publiques peuvent influencer la confiance des citoyens dans les institutions publiques et leur volonté de se conformer aux politiques publiques. En fin de compte, si nous voulons comprendre comment les politiques publiques sont réellement mises en œuvre et comment elles pourraient être améliorées, il est crucial de se concentrer sur ces interactions au niveau de la rue. Cela nécessite une approche plus décentralisée et participative de la politique publique, qui prend en compte le rôle actif que jouent les bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre des politiques.

Les bureaucrates de terrain, ou "street-level bureaucrats", jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre des politiques publiques. Leurs actions, leurs décisions, les routines et les stratégies qu'ils mettent en place peuvent avoir un impact significatif sur la façon dont les politiques sont appliquées et interprétées. Par exemple, un travailleur social qui interprète et applique les directives relatives à l'aide sociale va influencer directement la manière dont ces aides sont distribuées, à qui elles sont attribuées, et comment elles sont perçues par les bénéficiaires. De la même façon, un enseignant va décider de la meilleure manière d'appliquer un programme scolaire et son interprétation et son application vont directement affecter les expériences éducatives des élèves. Par conséquent, ces bureaucrates de terrain sont en fait des acteurs essentiels de la politique publique. Ils sont ceux qui "font" réellement la politique sur le terrain. Leur rôle va donc bien au-delà de la simple exécution des politiques telles qu'elles ont été conçues par les décideurs à un niveau supérieur. Ils sont des agents actifs dans le processus de mise en œuvre, façonnant et influençant la politique à travers leurs interactions quotidiennes avec les citoyens. Cette perspective souligne l'importance de considérer les acteurs de terrain lors de la conception et de l'évaluation des politiques publiques. Il est essentiel de comprendre leurs perspectives, leurs défis et leurs stratégies pour mettre en œuvre efficacement les politiques publiques.

Cas d'application d'une réforme de la politique sociale en Californie (Référence : étude Meyer et al., 1998)

Cette réforme de la politique sociale en Californie visait à favoriser le "workfare" plutôt que le "welfare", c'est-à-dire à encourager les bénéficiaires de l'aide sociale à retourner sur le marché du travail plutôt qu'à rester dépendants de l'aide gouvernementale. Dans ce contexte, les travailleurs sociaux ont joué un rôle essentiel dans la mise en œuvre de cette réforme. En tant que bureaucrates de terrain, ils étaient en première ligne pour interagir avec les bénéficiaires de l'aide sociale, leur expliquer les nouvelles exigences de la réforme, les aider à naviguer dans le processus de recherche d'emploi et les soutenir tout au long de cette transition. Cependant, les travailleurs sociaux ont également eu une marge de manœuvre dans l'interprétation et l'application de cette réforme. Ils ont dû prendre des décisions discrétionnaires en fonction de leur évaluation de la situation de chaque bénéficiaire, de leurs capacités et de leurs besoins. Ils ont également dû faire face à des défis et des dilemmes, comme la difficulté de réconcilier les objectifs de la réforme avec les réalités du marché du travail et les circonstances individuelles de chaque bénéficiaire. Cette étude met donc en évidence l'importance des bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre des politiques publiques et illustre également les défis qu'ils peuvent rencontrer lorsqu'ils sont confrontés à des réformes qui nécessitent un changement significatif dans la manière dont les services sont fournis.

La promotion de l'État social actif repose sur l'idée que l'aide sociale n'est pas simplement une prestation passive fournie par l'État, mais qu'elle doit aussi encourager et faciliter la réintégration active des bénéficiaires dans la société, et en particulier sur le marché du travail. Cette approche souligne l'importance de la responsabilité individuelle et de la participation active des bénéficiaires dans leur processus de réintégration. Dans le cadre de cette réforme en Californie, par exemple, les bénéficiaires de l'aide sociale étaient encouragés à chercher un emploi, à suivre une formation ou à participer à d'autres activités qui pourraient améliorer leurs chances de trouver un emploi. En échange de cette participation active, ils continuaient de recevoir une aide financière de l'État. Cependant, la mise en œuvre réussie de cette approche dépend largement des bureaucrates de terrain, tels que les travailleurs sociaux, qui sont chargés d'accompagner les bénéficiaires dans ce processus, de surveiller leur progrès et de les aider à surmonter les obstacles qu'ils peuvent rencontrer.

Les bureaucrates de terrain, ceux qui travaillent directement avec les bénéficiaires, sont souvent les premiers et les plus importants interprètes des politiques. Leur compréhension, leur interprétation et leur application des règles peuvent avoir un impact significatif sur la manière dont une politique est mise en œuvre en pratique. Dans le cas de la réforme de la politique sociale en Californie, ces bureaucrates de terrain étaient les travailleurs sociaux travaillant dans des agences sociales décentralisées. Pour que la réforme soit un succès, il était essentiel que ces travailleurs sociaux comprennent pleinement l'intention de la politique, la manière dont elle devrait être mise en œuvre et le rôle qu'ils joueraient dans ce processus. C'est pourquoi un programme de formation détaillé a été mis en place pour ces travailleurs sociaux. Ce programme visait non seulement à leur fournir les connaissances nécessaires pour comprendre et mettre en œuvre la réforme, mais aussi à les sensibiliser à l'importance de leur rôle et à les motiver à travailler de manière proactive pour aider les bénéficiaires de l'aide sociale à réintégrer le marché du travail. Cet exemple illustre clairement l'importance du rôle des bureaucrates de terrain dans la mise en œuvre des politiques publiques et montre comment des efforts ciblés pour les former et les soutenir peuvent contribuer au succès d'une réforme.

L'utilisation d'approches ethnographiques, comme l'observation directe des interactions entre les bureaucrates de terrain et les bénéficiaires de l'aide sociale, permet aux chercheurs d'obtenir une vue détaillée de la façon dont la politique est appliquée sur le terrain. Cela inclut non seulement la façon dont les bureaucrates de terrain interprètent et appliquent les règles, mais aussi comment ils interagissent avec les bénéficiaires, comment ils gèrent les situations difficiles ou ambiguës, et quels facteurs influencent leur comportement. Les chercheurs peuvent alors utiliser ces informations pour identifier les éventuels problèmes ou obstacles à la mise en œuvre efficace de la politique, et pour formuler des recommandations sur la façon dont ces problèmes pourraient être résolus. De plus, le fait d'effectuer des entretiens avec les bureaucrates de terrain après les observations peut également être très utile. Ces entretiens peuvent aider à clarifier et à approfondir les observations faites, et peuvent fournir une occasion de discuter des problèmes ou des préoccupations que les bureaucrates de terrain pourraient avoir. Ils peuvent également aider à comprendre les motivations, les attitudes et les perceptions des bureaucrates de terrain, qui peuvent toutes avoir un impact sur la manière dont ils mettent en œuvre la politique.

La déception fut grande lorsqu'ils ont réalisé, au fil de leurs observations, que les bureaucrates de terrain n'avaient jamais fait référence au principe central de la réforme, à savoir "il est toujours bénéfique de travailler". En dépit des efforts consacrés à la formation et à la sensibilisation de ces acteurs clés, la réforme semblait n'avoir eu aucun impact réel. Il semblait que malgré tous les efforts déployés, rien n'avait véritablement changé sur le terrain.

C'est une déception courante lors de la mise en œuvre de politiques publiques. Même avec une formation et une sensibilisation adéquates, il peut être difficile de changer les comportements et les routines bien ancrés des bureaucrates de terrain. C'est d'autant plus le cas lorsque les nouvelles directives ou politiques exigent un changement majeur dans la façon dont les choses sont faites.

Il y a plusieurs raisons possibles à ce phénomène :

1. Résistance au changement : Comme pour toute organisation ou individu, il peut y avoir une résistance naturelle au changement. Les bureaucrates de terrain peuvent se sentir plus à l'aise avec les méthodes et les procédures existantes et peuvent être réticents à changer leurs habitudes de travail.
2. Manque de compréhension ou de soutien : Malgré la formation, les bureaucrates de terrain peuvent ne pas comprendre pleinement la nouvelle politique ou ne pas être convaincus de ses avantages. Ils peuvent également manquer de soutien ou de ressources pour mettre en œuvre le changement.
3. Conflits de valeurs ou de priorités : Les bureaucrates de terrain peuvent ne pas être d'accord avec les principes ou les objectifs de la nouvelle politique. Par exemple, dans le cas de la réforme en Californie, ils peuvent estimer que les bénéficiaires de l'aide sociale ont besoin de plus de soutien et de compréhension, plutôt que d'être poussés à travailler.
4. Charge de travail et stress : La mise en œuvre d'une nouvelle politique peut entraîner une augmentation de la charge de travail et du stress pour les bureaucrates de terrain, ce qui peut les dissuader de l'adopter.

Cet exemple souligne l'importance de la coopération de tous les acteurs dans la mise en œuvre d'une politique publique, y compris les acteurs considérés comme étant au bas de l'échelle hiérarchique. Prenons l'exemple d'une politique d'éducation : sa réussite dépend grandement de l'engagement des acteurs de terrain tels que les enseignants. Si ces derniers résistent ou s'opposent à la mise en œuvre d'une réforme, ils ont le pouvoir de bloquer son application, et ce, malgré les décisions prises en amont au niveau du parlement ou de l'administration supérieure. C'est donc dire que la réussite d'une politique publique peut être compromise si les bureaucrates de terrain n'adhèrent pas à sa vision et à ses objectifs.

Annnexes

• Cours : Administration et mise en œuvre des politiques publiques