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Los autores clásicos: Weber, Taylor y Fayol

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Max Weber: la burocracia[edit | edit source]

La burocracia comenzó a establecerse en el siglo XIX e incluso a finales del XVIII en Prusia con Federico II. La burocracia dejaba mucho espacio para el juicio de los directores con mucha arbitrariedad y discreción. Había una administración pública marcada por muchas formas de desviaciones arbitrarias y poder discrecional. Han surgido muchas críticas pidiendo la implementación de otro modelo.

Max Weber hizo una contribución teórica esencial al análisis sociopolítico de la burocracia señalando la relación entre el ejercicio de una autoridad jurídico-racional característica del Estado moderno y una forma de organización burocrática caracterizada por la profesionalización, jerarquización de funciones e impersonalidad de reglas. Anteriormente, estábamos en un modelo errático, ahora es un modelo más profesional, formal y jerárquico.

Al mismo tiempo dio una teoría de la sociedad muy compleja, en la que el problema de las relaciones entre burocracia y poder ocupa un lugar importante, y un modelo muy estructurado de burocracia. El objetivo de estas características es maximizar el control y la previsibilidad de los funcionarios públicos, con vistas a una mayor racionalidad de la administración pública. Este modelo se ha presentado como una "jaula de acero" para asegurar que la eficiencia de la administración pública no tenga que dejar las libertades, de lo contrario los funcionarios públicos harían cualquier cosa.

Definiciones de Estado, Política y Poder[edit | edit source]

La burocracia es parte del diseño de Weber. Para entender la teoría burocrática de Weber, es necesario situar su modelo en el marco general de su concepción del Estado, la política y el poder. El Estado necesita contar con un aparato administrativo, existe un vínculo entre el Estado y la estructura administrativa, no hay empoderamiento entre los dos órganos. El Estado es responsable de hacer cumplir las leyes y defender el territorio contra la agresión externa, que requiere un aparato administrativo.

Estado[edit | edit source]

En Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva publicado en 1921, Max Weber definió al Estado como "una empresa política de carácter institucional cuando y mientras su gestión administrativa reivindique con éxito, en la aplicación de sus reglamentos, el monopolio de la legítima coerción física sobre un territorio determinado". Cuando hablamos del Estado, se dice que éste tiene el monopolio de la violencia física y simbólica legítima. En el centro de esta noción de democracia está la relación con el Estado, que ejerce poder y dominio sobre los miembros de una comunidad.

Política[edit | edit source]

Para Weber, la política es la actividad que reclama, para la autoridad establecida en un territorio dado, el derecho de dominación, con el uso de la fuerza, incluso la violencia, para mantener el orden interno y defender a la comunidad contra los ataques del exterior.

La potencia tiene tres características:

  1. actividad que tiene lugar en un territorio definido;
  2. el comportamiento de las personas que viven en este territorio está condicionado por la autoridad responsable de mantener el orden interno y la seguridad externa: esto requiere una organización administrativa;
  3. el medio de la política es la fuerza, o incluso la violencia, que es la coerción física.

La dominación y el poder están en el centro de la política.

Poder[edit | edit source]

Weber distingue entre dos tipos de poder:

  • Die Macht – todos los medios: el poder, la posibilidad de prevalecer en una determinada relación social con la propia voluntad, incluso contra la resistencia, sin importar en qué se base esta oportunidad, ya sea costumbre, interés, racionalidad en el propósito o valor entre otros. El poder de mando no es necesariamente legítimo, la sumisión no es necesariamente un deber. En otras palabras, la idea es que aunque los individuos se resistan, encontrarán los medios para hacerles obedecer. Cuando Weber define el concepto de Die Macht, este poder no es percibido necesariamente como legítimo por los ciudadanos. Es una potencia bruta que representaría lo que Rousseau llama el derecho de los más fuertes. Sin embargo, si el poder sólo tiene estos fundamentos, entonces es un poder frágil. Para Rousseau, en Le contrat social, el derecho de los más fuertes sólo dura mientras dure su fuerza. El poder del más fuerte y ligado al mantenimiento de la superioridad de su fuerza y todo poder buscará sostener una forma de legitimidad, no necesariamente fuerza bruta, pero buscamos convencer a los individuos y obtener su apoyo.
  • Die Herrschaft – poder legítimo: legitimidad y fuerza. Ninguna dominación se contenta con la obediencia pura y simple, pero busca despertar entre los que obedecen la fe en su legitimidad, lo que se refleja en el reconocimiento de la validez de las órdenes que se les han dado. Cuando hablamos de poder legítimo, hay dos tipos de medios. Un poder vinculado a la fuerza[1] para imponer a las personas a obedecer y la otra legitimidad[2] de la cual distinguimos dos tipos de fundamentos:
    • Externos: medios materiales que son económicos y administrativos.
    • Interno: es la confianza que los individuos tienen en una forma particular de poder, ya sea tradicional, carismático o jurídico-racional.

El poder legítimo no sólo se basa en la coerción, sino también en la convicción de la legitimidad de las órdenes que el poder conocerá.

Tres tipos de dominación legítima[edit | edit source]

Max Weber ha desarrollado una tipología basada en la especificidad de la motivación que impulsa la obediencia:

  • La dominación tradicional: basada en la creencia cotidiana en la santidad de las tradiciones consagradas por el tiempo y en la legitimidad de los llamados a ejercer la autoridad por estos medios. Este es el ejemplo típico del poder monárquico en el antiguo régimen. Esta forma de dominación tiene legitimidad, pero no es parte de la validez de las decisiones y propuestas del rey, sino del hecho de que el rey es parte de un linaje reconocido.
  • La dominación carismática: basada en una extraordinaria sumisión a la santidad, virtud heroica o valor ejemplar de una persona, o emanada de órdenes reveladas o emitidas por esa persona. Este es un ejemplo del poder personal, como el poder personal de Hitler o Mussolini. Tanto la dominación tradicional como la carismática pueden desviarse hacia formas arbitrarias.
  • dominación jurídico-racional: se basa en la convicción de la legalidad de las normas y en el derecho a dar directrices a quienes están llamados a ejercer la dominación por estos medios. Este es el tipo de dominación que es típico de los estados modernos. La dominación ya no se arraiga en la obediencia a una persona, sino en la obediencia a reglas impersonales que son iguales para todos. El representante de la orden es obedecido no por razones tradicionales, sino porque ellos mismos obedecen la regla y la ley. Este tipo de dominación es único en los estados modernos. La burocracia está completamente arraigada en el modelo jurídico-racional. El ejercicio del poder por el Estado deberá basarse en una forma de administración que se ajuste al modelo de dominación jurídico-racional.
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Si estamos en una administración tradicional, la administración pública se hace alrededor de los sirvientes, no miramos sus habilidades, no les pagamos un sueldo, sino que movilizamos a los sirvientes y cortesanos para tareas administrativas. En un modelo carismático, la comunidad se representa a sí misma de manera emocional. El modelo de administración jurídico-racional se caracteriza por el modelo burocrático.

Para Weber, existe un vínculo entre el capitalismo de Estado moderno y la democracia. Para que el capitalismo funcione correctamente, necesita reglas claras del juego que estén plasmadas en el modelo burocrático y que no sean erráticas. Se necesita un modelo predecible para construir formas de operar el capitalismo que aumente la prosperidad.

Definición de la burocracia: nivel estructural[edit | edit source]

¿Cuáles son las condiciones para la existencia del poder racional y la burocracia? ¿Cómo ve Weber el nivel estructural de la democracia? ¿Cómo se pueden prever los métodos de gestión del funcionario a nivel individual?

Weber propondrá cinco condiciones para la existencia del poder jurídico-racional y la burocracia:

  1. Todas las normas deben ser establecidas racionalmente, por acuerdo o imposición, para que la obediencia pueda ser exigida a todos los miembros del grupo social. Los individuos no obedecen a una persona, sino a una regla que debe ser convencida de la validez de esa regla, y esa creencia sólo puede entrar en juego si esa regla es racionalmente establecida. La regla debe haber ganado la convicción por razones de racionalidad.
  2. La ley debe estar constituida por un conjunto de normas abstractas, aplicadas en todos los casos por los tribunales y la administración debe velar por que los intereses del grupo social definidos por la ley se realicen dentro de los límites de la ley. El estándar abstracto es aplicable indistintamente a toda la comunidad. Esta norma garantiza la igualdad de trato. Son reglas impersonales que deberían afectar a todas las personas. Estas normas abstractas se aplicarán a los casos de los tribunales o funcionarios públicos. Si la regla es demasiado detallada, existe el riesgo de que vuelva a producirse un tratamiento diferenciado. Cuando la administración sea responsable de aplicar la norma, deberá hacerlo para respetar el interés común.
  3. el titular del poder legal debe obedecer el orden jurídico impersonal sobre la base del cual dirige su mandato. Nadie está por encima de las reglas. El Jefe de Estado manda en nombre de la regla, la regla es superior a la orden. En otras palabras, el titular del poder no es una excepción.
  4. El que obedece debe obedecer sólo como miembro del grupo social y sólo a la ley. El subordinado no debe obedecer en virtud de la dominación carismática (Die macht), ni debe obedecer porque crea en la legitimidad del gobernante, sino en el nombre del derecho no como persona particular, sino en el nombre del colectivo. Lo que importa no es la obediencia a una persona, sino una regla que es la misma para todos.
  5. los miembros del grupo no obedecen a la persona del titular del poder, sino a las normas impersonales y a las competencias objetivas de mando que se les asignan sobre la base de esas normas. Las personas son obedecidas porque son las reglas las que les han dado poder. Cuando trabajas en la administración pública, según Weber, no estás al servicio de una ideología o de un partido. La administración pública sirve al interés público.

A nivel estructural, Weber se pregunta qué principios deben respetarse a nivel macro y cómo debe estructurarse la burocracia. Identificará ocho categorías fundamentales del poder jurídico-racional de la burocracia:

  1. las funciones administrativas deben realizarse de forma continua y basada en normas. Se declina de dos maneras que deben ser a la vez temporales[1] y no puede haber ningún vacío geográfico[2]. En otras palabras, la administración pública debe cubrir un territorio y ser atemporal.
  2. dichas funciones se ejercerán dentro de los límites de una jurisdicción que defina las funciones que deban desempeñarse, las facultades de mando necesarias para el desempeño de dichas funciones, los medios de coerción que deban utilizarse y las condiciones para su ejecución. Según Weber, debemos preguntarnos cuáles son los objetivos a alcanzar, los medios de que disponemos para alcanzarlos, cómo obligar a las personas a cumplir con los requerimientos de la administración y las condiciones de trabajo en las que se podrá implantar este sistema. Para Weber, es la autoridad constituida.
  3. el principio de jerarquía administrativa con la organización de las autoridades de supervisión para cualquier autoridad constituida. Toda autoridad constituida estará sujeta a supervisión.
  4. las normas que guían la actividad administrativa pueden ser normas o reglas técnicas, su aplicación requiere una preparación especializada. Las normas técnicas describen los procedimientos que deben seguirse para indicar cómo trabajar y desempeñar sus funciones para los funcionarios; las normas establecen los criterios que deben tenerse en cuenta en la decisión. En Weber, el funcionario público no es un artista mecánico, sino una persona competente con preparación especializada. La norma exige competencia para tener en cuenta el interés general.
  5. Los funcionarios públicos no disponen de los medios de administración, ya sean técnicos o financieros. Los funcionarios son responsables del uso de estos medios, refiriéndose al principio de la separación total de los recursos de la función y los recursos privados, el lugar de trabajo y el lugar de residencia.
  6. los funcionarios públicos no son dueños de sus trabajos o funciones. El puesto no pertenece al empleado a pesar de su derecho a la seguridad del empleo y a la independencia en el desempeño de sus funciones. No obstante, se le garantiza la seguridad laboral y la independencia en el desempeño de sus funciones.
  7. La administración se basa en documentos escritos de conformidad con el principio de conformidad de los actos. Estas no son relaciones informales y orales, pero deben estar basadas en la escritura. Es una forma de formalizar el trabajo de la administración pública.
  8. El poder jurídico-racional puede adoptar formas muy diferentes según los países y los tipos de servicios que se puedan prestar.

En el plano estructural, es importante la cuestión de la impersonalidad y la equidad procesal, es esencial la cuestión de la especialización del personal, es primordial la noción de un sistema altamente jerárquico, es fundamental la separación entre la vida privada y profesional y la noción de continuidad de la administración pública.

Características de los funcionarios: nivel individual[edit | edit source]

Weber identificará diez características de los servidores públicos que derivan de las características del nivel estructural:

  1. los miembros del aparato burocrático están personalmente libres de lealtad o lealtad personal y sólo obedecen a los deberes objetivos de su cargo: en el desempeño de sus funciones, un funcionario público debe dejar de lado cualquier forma de lealtad. Esto es contrario a cualquier forma de politización del servicio público, porque el servicio público está al servicio del interés general.
  2. se colocan en una jerarquía bien definida que debe responder a su superior.
  3. Tienen habilidades bien definidas: son personas preparadas y expertas en su campo. Con la creciente complejidad de los asuntos públicos en nuestras sociedades contemporáneas, hay un aumento de este conocimiento. Dominio y dominación jurídico-racional en virtud del conocimiento especializado. El conocimiento del campo le dará un poder importante en la forma de hacer las cosas.
  4. se contratan y no se eligen sobre la base de una selección abierta: el acceso al servicio público es gratuito, no hay ninguna clase privilegiada que tenga un acceso más fácil al servicio público. Son grandes competiciones abiertas a todos.
  5. la selección se basa en una cualificación profesional, verificada mediante examen o diploma. El miembro del personal es contratado y a menudo se le nombra de por vida si así lo desea. Tiene una seguridad laboral que se le garantizará si lo desea. La seguridad laboral también significa derechos de pensión. Las personas que se inspiraron en Weber en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial desarrollarán este punto.
  6. perciben un sueldo en efectivo, cuya cuantía depende en primer lugar del rango y, a continuación, de la responsabilidad de su cargo. Este es el principio del cumplimiento de rango. Weber hace hincapié en el principio de cumplimiento salarial.
  7. ven su función como su única o principal ocupación. La profesión de funcionario y sobre todo ponerse al servicio de la administración pública.
  8. tengan la oportunidad de seguir una carrera profesional, en función de la antigüedad y/o de los servicios prestados, según lo determinen sus superiores jerárquicos.
  9. no tienen ni los medios de administración ni la función o el cargo que desempeñan.
  10. están sujetos a una rigurosa disciplina y control. Las expectativas deben cumplirse mediante una serie de métodos.

Es un concepto de servicio público que está muy en línea con muchas jerarquías y directivas que hacen referencia al término "jaula de acero". El objetivo de estas diez características es garantizar tanto una buena coordinación de las actividades administrativas como la previsibilidad del comportamiento del personal. Uno de los objetivos es mejorar la eficiencia de la administración pública en la consecución de los objetivos, pero con el menor coste posible. Este diseño mejora tanto la eficacia como la eficiencia mediante el control de los funcionarios públicos. Según el principio de seguridad jurídica, las normas se aplicarán de forma impersonal para garantizar la igualdad de trato.

Fuentes y fundamentos del poder burocrático[edit | edit source]

Según Weber, la racionalidad de la burocracia radica en su formalismo, en los conocimientos o aptitudes que posee y en la tendencia de los funcionarios públicos a desempeñar sus funciones de acuerdo con los intereses de los ciudadanos. Este sistema permite garantizar que los funcionarios actúen realmente en interés general. El funcionario tendrá la motivación del servicio público.

Una vez que la burocracia se ha asentado, es una de las formaciones sociales más difíciles de reducir debido a tres factores fundamentales:

  1. su posición estratégica: la burocracia es inevitable por las necesidades de las administraciones de masas, es ella la que asegura la continuidad del trabajo. La cuestión de la administración se ha vuelto tan compleja que uno necesitaría la continuidad de una administración para manejar su negocio cotidiano. La burocracia ocupa una posición estratégica, no se puede prescindir de la administración pública en la complejidad del Estado contemporáneo.
  2. Competencia y profesionalización: la burocracia está dominada por el conocimiento especializado y el conocimiento fáctico que aumenta con los años de servicio. Los servidores públicos adquieren un conocimiento de la complejidad que se hará indispensable, poniéndolos en una posición de dominio en virtud del poder que ostentan.
  3. su práctica del secreto, que le roba a la crítica su conocimiento y sus acciones. La práctica del secreto hace muy difícil criticar la burocracia y el servicio público. El poder de los funcionarios públicos se está afianzando y parece difícil de cuestionar y desafiar.

Weber demuestra que la burocracia es mejor, más eficaz y eficiente y que también sería inevitable. El diseño de Weber ha sido criticado y criticado a lo largo de los años.

Resumen según J. Freund: 1968[edit | edit source]

Freund resumirá el pensamiento weberiano en ocho puntos:

  1. la existencia de servicios definidos y, por lo tanto, competencias estrictamente determinadas por las leyes o reglamentos, de manera que las funciones estén claramente divididas y repartidas, así como los poderes de decisión necesarios para llevar a cabo las tareas correspondientes.
  2. la protección de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, en virtud de un estatuto como, por ejemplo, la seguridad en el cargo de los jueces. En general, uno se convierte en funcionario por el resto de su vida, de modo que el servicio público se convierte en una profesión primaria y no en una ocupación secundaria, junto a otra.
  3. la jerarquía de funciones, lo que significa que el sistema administrativo está altamente estructurado en servicios subordinados y posiciones directivas, con la posibilidad de apelar a la autoridad superior; en general, esta estructura es monocrática y no colegial, con tendencia a una mayor centralización.
  4. La contratación se basa en oposiciones, exámenes o diplomas que requieren una formación especializada. En general, el funcionario es nombrado (rara vez elegido) sobre la base de la libre elección.
  5. remuneración regular del funcionario público en forma de salario fijo y derecho a la jubilación cuando deja el servicio público. Los salarios se ajustan según la jerarquía interna de la administración y la importancia de las responsabilidades.
  6. la autoridad tiene derecho a controlar el trabajo de los subordinados, posiblemente mediante la creación de una comisión disciplinaria.
  7. la posibilidad de promoción de los funcionarios sobre la base de criterios objetivos y no a discreción de la autoridad.
  8. una separación completa entre el cargo y el hombre que lo ocupa, ya que ningún funcionario puede ser propietario de su cargo o de los medios de administración.

Limites de l’idéal type légal-rationnel[edit | edit source]

Muchas críticas se han dirigido contra el modelo Weberiano de burocracia. Las principales críticas a la concepción weberiana de la burocracia pueden reducirse a cinco:

  1. el reproche del etnocentrismo: Weber se basaba en la realidad que tenía de Prusia de Federico II y de la socialdemocracia alemana. Habría extrapolado del modelo alemán un modelo aplicable a todos los Estados contemporáneos y como si fuera deseable hacerlo.
  2. individualismo metodológico - la unidad de análisis se compone del individuo: el interés de Weber no es analizar las estructuras sociales, sino analizar el comportamiento de los servidores públicos y asegurarse de que encajan en un marco predecible. Lo que le interesa es cómo influir en el comportamiento de los individuos. Para Marx, el Estado está al servicio del capitalismo, pero este enfoque holístico no interesa a Weber, que adopta una perspectiva individualista.
  3. la burocracia sería el medio de administración más eficaz: una multiplicidad de estudios han demostrado las disfunciones y los efectos perversos del modelo burocrático weberiano.
  4. no hay consideración de los factores informales y personales: lo que importa en este modelo es la regla impersonal a la que se refieren los individuos. También se suprimen todos los poderes o la jerarquía paralela que no encajan en la formalización de la administración. En la realidad de la administración pública, puede haber poderes y alianzas que no encajan con la lógica del organigrama que Weber no tiene en cuenta.
  5. ausencia de cualquier tratamiento del proceso de toma de decisiones: para Weber, existen reglas impersonales que deben ser aplicadas. Se necesita una estructura que asegure que los individuos apliquen estas reglas. Weber tendría una visión de la administración que descartaría cualquier forma de poder que la administración pudiera ejercer y que también sería una visión estática.

Taylor: Gestión científica[edit | edit source]

La noción de "jaula de acero" estuvo muy presente en una reflexión sobre la administración pública a finales del siglo XIX y principios del XX. El objetivo era encontrar formas eficaces de alcanzar los objetivos fijados para la administración pública.

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Taylor tenía un enfoque basado en empresas privadas con una pregunta sobre cómo aumentar la eficiencia de las empresas privadas. Para Taylor, si las empresas son ineficientes, es porque los trabajadores deciden los métodos de trabajo. La dirección no tendría nada que decir sobre la forma de trabajo del trabajador. La autonomía concedida al trabajador, la confianza depositada en el trabajador es, según Taylor, la causa de la ineficacia e ineficiencia empresarial. Debido a que los trabajadores controlan el proceso de producción, las empresas producen menos de lo que podrían producir.

Hay que cambiar estos modos de funcionamiento e imponer una estructura de poder específica. Taylor promoverá la idea de la organización científica del trabajo. Los métodos de trabajo no se dejarán a los trabajadores, sino a los ingenieros. El espíritu de controlar al trabajador, de controlar al funcionario se encuentra tanto en Weber como en Taylor.

Fayol: los principios de administración[edit | edit source]

Henri Fayol va en la misma dirección que Weber. Fayol es un teórico de la gestión francesa. Para que una organización humana sea eficaz, eficiente y alcance sus objetivos, debe cumplir con los catorce principios identificados. El cumplimiento de estos principios debe ser una garantía de eficacia y eficiencia. Se pueden distinguir cuatro principios principales: jerarquía y orden, motivación, remuneración y disciplina, sobre la base de los cuales se derivan catorce principios:

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  1. división del trabajo: producir mejor con menos esfuerzo requiere especialización de funciones
  2. autoridad - responsabilidad: las personas ordenan y pueden sancionar.
  3. disciplina: respeto por el mando y una serie de convenciones
  4. unidad de mando: un oficial debe recibir órdenes de un solo líder. Se refiere a la organización piramidal de la organización.
  5. unidad de gestión: un único responsable y un único programa para un conjunto de operaciones con el mismo objetivo -> unidad de acción
  6. subordinación del interés especial al interés general: es el interés jerárquico, por ejemplo, de jefes, acuerdos justos, supervisión.
  7. remuneración del personal: precio del servicio prestado por día, por tarea, por pieza, pago de primas, participación en beneficios, acciones y bonificaciones simbólicas y honorarios.
  8. (de)centralización: es un modelo extremadamente centralizado, con mucho espacio para el centro y la jerarquía.
  9. jerarquía: la cadena de mando impuesta por la necesidad de transmitir información y organizar las unidades de mando. Cuando se transmite información, siempre es necesario pasar por la cadena de mando.
  10. orden: un lugar para todo y todo en su lugar, es decir,"el hombre adecuado en el lugar correcto" es una buena organización y un buen reclutamiento.
  11. equidad: benevolencia y justicia.
  12. estabilidad del personal: tiempo de formación.
  13. iniciativa: proponer e implementar.
  14. Sindicato del personal: no dividir al personal, no abusar de las comunicaciones escritas.

Según Fayol, si respetamos todos estos principios, tendríamos un "código administrativo" que nos permitiría gestionar eficazmente la administración.

Referencias[edit | edit source]