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Las estructuras administrativas

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Veremos cómo Weber pensó sobre la estructura y ahora cómo vemos la estructura a la luz de la luz Weberiana y según las contribuciones de Crozier y la crítica psicosociológica. Existen diferentes tipos de estructuras y organizaciones administrativas. Trataremos de ver cuáles son sus limitaciones y beneficios. Los dos primeros tipos se pueden describir como bloques ideales-típicos o de construcción que se utilizarán en los otros tres tipos.

Organización por función[edit | edit source]

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Dos ideas principales gobiernan este tipo de organización: la idea de especialización[1], la gente necesita concentrarse en una tarea que domina, y la idea de jerarquía estricta[2] con una visión muy centralizada y piramidal de la organización de la administración pública. La coordinación entre departamentos se realiza a través de canales jerárquicos. La Dirección General se encarga de la coordinación entre los distintos servicios. Muy a menudo, es un modo de organización utilizado para los servicios funcionales de la administración pública:

  • gestión de personal;
  • información;
  • finanzas;
  • contabilidad

La organización por función se encuentra a menudo donde se encuentran los servicios funcionales, pero es posible imaginar un servicio público organizado únicamente por función con especialidades que ejercen competencia en asuntos que le conciernen. Es un modelo bastante similar a la idea de una "jaula de acero" weberiana con personas especializadas, jerarquías y coordinación a través de la cumbre.

Ventajas:

  • Aprovechar la especialización de las tareas: competencias, profesionalización y estandarización. El objetivo es dar una calidad de servicio que sea la misma para todos;
  • reducción de los costes de coordinación vertical: centralización de la decisión por la Dirección General. La cuestión de la coordinación se resuelve verticalmente. La coherencia en la administración pública podría garantizarse más fácilmente. En otras palabras, la coherencia está garantizada por el centro de decisión;
  • No hay duplicación de trabajo: hay un servicio que no duplica las competencias en cada uno de los departamentos y departamentos.

Desventajas

  • riesgo de compartimentación entre divisiones funcionales:"baronnies", egoísmo y esprit de corps, no hay visión global. Todo el mundo está preocupado por su departamento y no hay una visión general de lo que está sucediendo en la administración;
  • procesos de toma de decisiones lentos, coordinación engorrosa y cuellos de botella en la parte superior: especialmente si hay diferentes puntos de vista entre divisiones;
  • falta de autonomía y poca responsabilidad clara de las distintas divisiones: el riesgo es que las personas se comporten pasivamente y simplemente hagan lo que se les pide
  • falta de generalistas;
  • sin visión global del cliente.

A través de este modelo, se intenta negar las responsabilidades políticas de la administración pública. Sólo un actor con función política es la Dirección General. No se tienen en cuenta los tres roles políticos presentados por Bezes. Es un componente que se encuentra en casi todas las jurisdicciones.

Organización por producto, operación o cliente[edit | edit source]

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Una jerarquía sigue siendo única, pero por debajo de ella no hay un servicio más funcional, sino que, por el contrario, las direcciones divisionarias, de las que se dará mucha más autonomía a los directores a través de divisiones operativas. La dirección ejecutiva definirá los objetivos estratégicos generales y, dentro de la división, los objetivos estratégicos generales se traducirán en objetivos más racionales. El poder político no es confiscado por la Dirección General, sino que también puede ejercerse a nivel de la división operativa, que puede articularse de cuatro maneras diferentes:

  • división por producto: división por objeto político, hay autonomía para definir objetivos estratégicos;
  • división por cliente: crearemos diferentes divisiones según los clientes de la administración pública. Las divisiones ya no se organizan en torno a un objeto político, sino en torno al público y a la administración pública en particular;
  • división por regiones: en algunos países hay administraciones, secciones o servicios disponibles para determinadas regiones;
  • división por proceso: las divisiones establecerán un proceso específico. Por ejemplo, el proceso presupuestario debe seguir un cierto número de pasos y la división por proceso permitirá que las habilidades necesarias se concentren en completar el proceso presupuestario.

La principal diferencia con la organización por función es que existe una autonomía dada a nivel divisional.

Ventajas:

  • alivia la gestión de las tareas operativas: puede concentrarse en la estrategia política general y dejar que la división traduzca las cuestiones estratégicas en el método de trabajo;
  • facilita la coordinación y acelera la toma de decisiones dentro de cada división: se trata de una estrategia específica para cada división;
  • flexibilidad para el director de división: adaptación a los cambios del entorno, proximidad al cliente;
  • promueve la delegación y el monitoreo del desempeño;
  • reorganizaciones sin transformar toda la administración.

Desventajas:

  • riesgo de inconsistencias entre divisiones: demasiada potenciación de las divisiones;
  • riesgo de aumento de los costes: duplicación de las competencias funcionales, falta de sinergias entre divisiones;
  • falta de consideración de los problemas generales o transversales que afectan a toda la administración: riesgo de captación por parte de los clientes o intereses regionales.
  • El riesgo de captura es que la organización o división que supuestamente trabaje por el interés público, en lugar de trabajar por el interés público, trabaje para el público en particular con el que se supone que debe tratar;
  • posibles dificultades relacionadas con la falta de centralización de la decisión: por ejemplo, si no hay voluntad de cooperación entre las divisiones y la Dirección General.

¿Qué soluciones se están discutiendo para salir de cada uno de estos dos tipos de organización y reconciliar y combinar los beneficios? ¿Cómo se pueden combinar las ventajas de la jerarquía con las ventajas de la autonomía, la especialización y una visión global? ¿Cómo podemos promover la igualdad de trato garantizando que la administración pública no sea capturada por intereses creados en un contexto en el que el control de costes y eficiencia es importante? Nos encontramos en un contexto en el que predomina el énfasis en la eficacia y la eficiencia. Se han propuesto soluciones para hacer frente a este reto.

Organización funcional-operativa[edit | edit source]

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Es un tipo de organización que encontramos regularmente, es la más frecuente. La idea es decir que vamos a introducir agencias centrales en la administración pública que se encargarán de los denominados servicios "funcionales". Una unidad centralizada se ocupará de la gestión de los recursos humanos, otra se ocupará de la información, etc., gestionando todos los elementos transversales que se encuentran en todos los departamentos de la administración pública.

Los servicios centrales, también llamados "agencias de personal", ayudarán a proporcionar el apoyo necesario para que las personas más cercanas al terreno puedan desempeñar sus funciones. Se trata de servicios que garantizarán una cooperación entre servicios que también serán más operativos. Las agencias de personal se aseguran de que las diferentes divisiones trabajen juntas, que no haya conflictos y que sigan los mismos objetivos. Dos funciones son importantes: proporcionar servicios centrales y necesarios[1] y evitar la duplicación operativa[2]. Una tercera función es la de "consejero del Príncipe"[3], asesor de la Administración general. También habrá una función de planificación empresarial[4]. Estas funciones se han asignado en el marco de esta estructura asignada a las agencias.

El nivel operativo es responsable de la obtención de beneficios y del funcionamiento cotidiano del servicio público. Las agencias de personal tienen un papel de "back office" y las agencias en el campo son las agencias de línea, es decir, aquellas que están en contacto con el público. El riesgo es que todo a nivel de división operativa se diseñe de acuerdo con el modelo de unidad de negocio.

El riesgo es que las "agencias de personal" se conviertan en controladores del servicio operacional y supervisen lo que está ocurriendo en el plano operacional, lo que podría crear un obstáculo a la autonomía que debería dejarse en manos de la división operacional. Existe un riesgo de conflicto significativo entre las agencias de personal y las agencias de línea en el campo. Este riesgo de conflicto surge de la siguiente manera: muy a menudo, las"agencias de personal" asumen que el nivel operativo resiste la coordinación de acuerdo con sus propios intereses, y las "agencias de línea" estarían cautivas del interés público. Habría una tendencia natural a ser derrochador, a tener una visión corporativista de una administración y a preocuparse sólo por sus intereses. Agencias de línea que tienden a ver los servicios funcionales como una forma de "torre de marfil". Las "agencias de línea" pondrán en tela de juicio las habilidades de las "agencias de personal" y denunciarán la tendencia de las "agencias de personal" a confiscar el poder.

Esta estructura puede presentar inconvenientes y limitaciones en la gestión de las estructuras de la administración pública. El poder político está reservado en gran medida para la gestión del personal y las agencias de línea. Estamos en una implementación donde la autonomía operativa está altamente regulada.

La organización matricial[edit | edit source]

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La idea es decir que no vamos a establecer un vínculo jerárquico entre las agencias de personal y las agencias de línea, sino que los estamos poniendo al mismo nivel. En cada intersección crearemos una matriz de organización, lo que dará lugar a colaboraciones entre los departamentos interesados. Lo importante es que no hay jerarquía entre los departamentos que colaboran en la intersección de una fila y una columna. Estamos intentando eliminar la cuestión de la jerarquía, que era el problema en la organización funcional y operativa. La estructura de la matriz ofrece una organización menos jerárquica al interconectar los servicios.

Ventajas:

  • Una visión más global de los problemas debido a la inclusión de diversos puntos de vista: es un sistema que permite reducir la tendencia a la compartimentación de la administración pública;
  • fluidez de la estructura: evita la compartimentación entre la gestión y los servicios y permite inventar soluciones innovadoras;
  • capacidad de adaptación a las necesidades del cliente y de competitividad;desarrollo, motivación del personal, colaboración interna dentro de los equipos, movilidad del personal: participación de los empleados en la toma de decisiones;
  • decisiones basadas en conocimientos especializados y no en la autoridad formal del centro de decisión: descarga de la gestión central.

Los beneficios se derivan en gran medida de la idea de promover la idea de autonomía y descompartimentación de la administración pública. Las desventajas surgen de la misma fuente que las ventajas.

Desventajas:

  • Flujo bidimensional de autoridad: en una encrucijada, el riesgo es tener dos jefes, no habrá una responsabilidad decisoria claramente establecida entre estos dos servicios, uno obedece a dos jefes. Esto va completamente en contra de los principios de Fayol. En el enfoque matricial, existe un enfoque bidimensional de la autoridad, mientras que en otros tipos de estructuras sólo hay una dirección. Por lo tanto, puede haber instrucciones contradictorias y posibles luchas de poder;
  • conflictos entre gerentes y gerentes funcionales por operación, región y proyecto: rechazo de responsabilidades en caso de fracaso;
  • un proceso de toma de decisiones más lento debido al número de personas implicadas;
  • Paradójicamente, existe una tendencia a una mayor burocratización para establecer proyectos y resolver conflictos: la organización matricial, cuando falla, puede llevar paradójicamente a una reburocratización de la organización.

Organización por procesos[edit | edit source]

Este modelo fue propuesto por dos autores suizos, Thom y Ritz in Public Management: el innovador Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, publicado en 2006, que intentan encontrar un modo refinado y elaborado de responder a las preguntas anteriores. Estamos entrando en un modelo que es complicado. La idea es encontrar un organigrama que aborde todos los problemas combinados para aprovechar sus ventajas y eliminar sus desventajas. Este modelo ha inspirado una serie de reformas en la administración federal suiza.

Más allá de la organización funcional, operacional, funcional-operacional o matricial: Thom y Ritz hablarán de la organización por proceso. La administración pública debe reformarse para concentrar las fuerzas mediante la identificación de procesos centrales (Kernprozesse). Los procesos centrales son cadenas de actividades que resultan de las elecciones, objetivos y misiones estratégicas de la administración. Por otra parte, tienen en cuenta a todas las partes implicadas (desde los proveedores ascendentes hasta los clientes descendentes) y definen y delinean las responsabilidades claras de cada actor de la cadena.

Similitudes con la gestión por objetivos (DPO)[edit | edit source]

La gestión por objetivos es una idea tomada de la dirección. En The Practice of Management publicado en 1954, Drucker muestra que la organización de procesos integrará la idea de organización objetiva. La gestión organizativa se organizará en torno a la asignación de objetivos mediante el establecimiento de metas (cuantificadas) a alcanzar, dando a los empleados la oportunidad de contribuir a la definición de objetivos y evaluando los resultados en relación con los objetivos establecidos. La idea de organización por procesos tiene fuertes similitudes con la idea de dirección por objetivos. Esto significa dar más autonomía operativa a las personas sobre el terreno.

Pasos para la organización de procesos: Thom y Ritz[edit | edit source]

Se deben seguir tres pasos para encontrar la solución más adecuada a los problemas identificados.

Definición de procesos de administración según su utilidad para los clientes[edit | edit source]

App1 processus de administration en fonction de leur utilité pour les clients 1.png

Los clientes pueden ser internos del gobierno, pero la mayoría de las veces son clientes externos. Al tratar de definir los procesos administrativos, deben definirse tres tipos de procesos:

  • proceso de gestión: actividades estratégicas y operativas. Se harán preguntas sobre cómo implementar los procesos de gestión y cómo gestionarlos. Se definirá una misión general a nivel político y las actividades operativas indicarán cómo se va a alcanzar este objetivo general y qué instrumentos se utilizarán para dirigirlo. La misión debe establecerse mediante acuerdos objetivos que se firmarán con las personas responsables de la aplicación de los acuerdos objetivos.
  • procesos centrales: ¿cuáles son los procesos que serán identificados como esenciales? Esto sigue reglas con el primer criterio siendo la utilidad social[1], el segundo criterio es la no sustituibilidad[2], el tercer criterio es la idea de no limitabilidad[3]. No se trata de multiplicar procesos centrales, sino de limitarnos a un máximo de cinco procesos centrales. El objetivo es analizar el trabajo realizado en la administración pública y centrarse en la consecución de procesos centrales.
  • procesos de apoyo: son los apoyos que necesitarán los procesos centrales para garantizar su correcta implantación, como la informática, la legislación, etc.

Estructuración organizativa de procesos[edit | edit source]

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Dependiendo de las funciones, la complejidad y, o los clientes, piensan en cómo se estructurarán los procesos centrales. Los procesos parciales pueden ser organizados de diferentes maneras dependiendo del cliente, la complejidad de lo que se debe hacer, la funcionalidad y complejidad de las tareas.

Responsable de la gestión central de procesos: los gestores y sus equipos[edit | edit source]

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Hay dos características centrales: proximidad al cliente[1] y amplio margen de maniobra[2]. El diagrama describe cómo se deben organizar los procesos parciales. Para cada uno de los subprocesos, la idea es crear equipos que permitan alcanzar los objetivos deseados lo mejor posible. Lo que se hace importante en el nivel de subproceso ya no es la estructura, ya no el organigrama, sino las personas y personas que deben estar disponibles para cooperar, ser versátiles, dispuestas a compartir con otros y en equipos, no hay jerarquía que se pueda establecer. Habrá un director de equipo, pero no una jerarquía per se. Existe la "ampliación de puestos de trabajo" porque ampliamos las competencias y misiones y el "trabajo de enriquecimiento" es el hecho de dar a las personas habilidades para la toma de decisiones en el equipo implicado, y el "autocontrol", estas personas estarían motivadas y necesariamente actuarán y darán lo mejor de sí mismas para lograr estos objetivos.

Ventajas:

  • velocidad de proceso: secuenciación directa de todas las tareas;
  • reducción de la complejidad: por el número limitado de procesos centrales:
  • enfoque al cliente: más estratégico y orientado al cliente;
  • Reducción de costes: eliminando tareas que no son esenciales para los procesos;
  • Mejorar la calidad y la innovación: a través de la orientación al cliente.

Desventajas:

  • puede subestimar la necesidad de conocimientos y experiencia especializados, así como la necesidad de personal competente para determinadas funciones;
  • riesgo de conflicto entre varios (equipos de) procesos que involucran a los mismos clientes;
  • riesgo de sobrepilotaje del proceso: con la ficción de la optimización continua hasta el más mínimo detalle;
  • una reducción demasiado grande de la jerarquía: puede dar lugar a nuevos conflictos.

Conclusión[edit | edit source]

La búsqueda de la estructura de una administración ideal se enfrenta a tres obstáculos que dificultan el establecimiento de una estructura administrativa o ciencia administrativa ideal según Dahl in The Science of Public Administration: Three Problems, publicado en 1947:

  • « Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point » ;
  • « The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms » ;
  • « There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment ».

Anexos[edit | edit source]

Referencias[edit | edit source]