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Administración e implementación de políticas públicas

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Abordaremos el poder de implementación, es decir, el poder de los agentes de campo responsables de la implementación de las políticas públicas, y según nosotros lo haremos a través de la burocracia callejera. Lipsky incluso llegó a decir que quienes harían política pública eran los SLBs.

La teoría de la Street-Level Bureaucracy (SLB)[edit | edit source]

El autor pionero de esta teoría es Lipsky, quien publicó Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services en 1980 y reimpreso en 2010.

¿Qué es la burocracia callejera? Lipsky lo define como "las agencias de servicio público que emplean a un número significativo de burócratas callejeros en proporción a su fuerza laboral".

Qué son los burócratas de la calle Estos son los "trabajadores del servicio público que interactúan directamente con los ciudadanos en el curso de su trabajo, y que tienen una discrecionalidad sustancial en la ejecución de su trabajo". Son todos aquellos que intervienen en la prestación de servicios públicos. Lipsky distingue tres elementos que son características comunes comunes a todos los SLBs:

  • Interacción directa y regular con los ciudadanos: todas las profesiones darán acceso a un cierto número de acciones y servicios dirigidos a los ciudadanos para prestar este servicio;
  • Poder discrecional en el contexto de esta relación: siempre hay poder discrecional en el trabajo ejercido a través del juicio de la persona interesada;
  • autonomía relativa de su organización: hay una relativa autonomía, pero siempre hay una forma de autonomía de la organización a la que pertenecen.

El papel fundamental de SLB en las políticas públicas[edit | edit source]

Los funcionarios de las ventanas son aquellos que encarnan al Estado a los ojos de los ciudadanos, tienen una relación directa con los ciudadanos y representan al Estado a los ojos de los ciudadanos. Es una situación delicada en la que deben satisfacer a los ciudadanos y aplicar políticas públicas. Están llamados a tomar decisiones importantes:

  • redistribución/asignación de recursos y servicios: se pueden distinguir dos roles: un rol como proveedor de servicios y servicios (personas que apoyan)[1] y un rol en la determinación de quién tiene derecho a beneficios o no (guardián)[2]. La asignación de recursos también significa verificar si las personas son elegibles para recibir beneficios o servicios de acceso.
  • función de control social: la SLB está ahí para comprobar que las personas responden a los requerimientos de la administración pública en cuanto a si la persona ha cumplido con los estándares sociales. Si los cambios no tienen el comportamiento adecuado, la misión de la SLB es socializar a las personas para que vuelvan al buen camino de las normas sociales. Aquellos que no jueguen el juego pueden ser sancionados.

A través de sus decisiones, las SLB están en contacto directo con la vida de las personas que tienen una influencia directa en la vida y las experiencias de las personas. La decisión de la SLB debe tomar en cuenta las experiencias de las personas, la decisión debe ser adaptada y ajustada a las circunstancias individuales o locales. Este trabajo está lejos de las reglas impersonales y burocráticas generales que serían las mismas para todos. Es un trabajo duro estandarizar y personalizar.

« In delivering policy, street-level bureaucrats make decisions about people that affect their life chances. (...) In short, the reality of the work of SLB could hardly be farther from the bureaucratic ideal of impersonal detachment in decision-making. »

Condiciones de trabajo de las SLBs[edit | edit source]

Nos centraremos en cinco dimensiones cruciales:

  • la insuficiencia crónica de los recursos, porque la demanda de servicios tiende a superar la oferta (en las estrategias de adaptación): las SLB no disponen de recursos suficientes para cubrir todas las necesidades que deben satisfacer. No pueden cubrir todas las necesidades. Lipsky habla de la elasticidad de la demanda. La demanda de acción pública se basa en la de los ciudadanos. Lipsky demuestra convincentemente que siempre hay escasez de oferta en relación con la demanda. Por ejemplo, una nueva oferta de vivienda creará una oferta adecuada en el lado de la demanda de los ciudadanos. La demanda de acción pública siempre supera la oferta de servicios o servicios. Los SLB están en una posición en la que deben racionar sistemáticamente una oferta. En el ámbito de la política social, esto tiene por objeto invertir el problema. La pregunta no es cuál es la medida adecuada para el beneficiario, sino cuál es el beneficiario adecuado de la medida. Las estrategias de afrontamiento son estrategias que permiten "lidiar".
  • ambigüedad/conflictividad de los objetivos políticos y organizativos: Los SLB se enfrentan a objetivos que pueden ser ambiguos, poco específicos o, en otros casos, contradictorios. Algunos objetivos pueden insistir en la misión de servicio público, otros insistirán en la reducción de costes. Es un elemento estructural en el trabajo de las SLBs.
  • imposibilidad/dificultad para medir su rendimiento: no todo es cuantificable. Algunas cosas se pueden medir mucho más fácilmente que otras. Se pueden medir los productos, es decir, los productos administrativos, pero no se puede medir el resultado que es el resultado para la sociedad. Muy a menudo, las SLB desean destacar elementos difíciles de medir.
  • naturaleza paradójica de los "clientes" (no pueden dirigirse a sí mismos en otro lugar + se requiere cooperación activa): ésta es una naturaleza paradójica. Los clientes de SLB no pueden dirigirse a administraciones alternativas. Hablamos de "clientes", pero no son clientes voluntarios y en la mayoría de los casos, no tienen otra opción que ir a otro lugar. Si quieres cambiar a la gente ("personas que cambian") debe haber una cooperación de la persona, si lo que se espera es que la persona esté involucrada, el resultado de la acción se vuelve más impredecible porque también depende de la buena voluntad de la persona.
  • La naturaleza del papel de la SLB: el papel del procesamiento de las personas es un papel que debe adaptarse al papel de ayudar y apoyar a las personas. Por otra parte, la SLB tiene un actor de frontera que se encuentra en una posición de intermediarios, lo cual es, por la misma razón, necesariamente delicado.

Tesis central: « street-level bureaucrats as policy makers »[edit | edit source]

La tesis central de Lipsky es muy fuerte. Las decisiones de las SLBs no son evidentes, no son aplicaciones mecánicas, a veces es necesario encontrar estrategias para salir de ellas y por lo tanto las SLBs establecerán rutinas y estrategias que sean apropiadas para manejar las condiciones de trabajo. Estas decisiones, rutinas, estrategias y trucos implementados por los SLBs se convierten en "políticas públicas". Para Lipsky, para entender la política pública, es necesario mirar las prácticas sobre el terreno y ver qué tipo de servicio se presta realmente a los ciudadanos. Es una tesis sobre los responsables políticos.

« I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers. »

« Policy making role »: deux dimensions[edit | edit source]

Esta tesis se divide en dos dimensiones principales.

1) Poder discrecional en las decisiones relativas a los ciudadanos con amplia definición de "discrecionalidad".

La discreción es la "libertad de actuar y juzgar por sí mismo". En el momento de aplicar una norma existe la posibilidad de interpretarla en cierto sentido. La SLB siempre tiene un poder discrecional que a veces puede ser claramente reconocido, a veces no informalmente. La capacidad interpretativa de una regla es "la flexibilidad para decidir algo dentro de un marco normativo más general". Hay discreción en la aplicación del orden público. Las decisiones pueden tener un profundo impacto en la vida de los ciudadanos.

Para Adler y Asquith in Discretion and Power (1993), el poder discrecional que se aplica a los funcionarios públicos es "un funcionario público tiene discrecionalidad cuando los límites efectivos de su poder le permiten elegir libremente entre posibles vías de acción o inacción". Los SLB tienen facultades discrecionales para determinar la naturaleza, el volumen y la calidad de los servicios que han de prestarse y las sanciones que deben imponerse.

El poder discrecional de la SLB no es en absoluto total libertad. Es un poder que forma parte de un contexto en el que existen muchas normas y reglas que limitan y enmarcan el poder discrecional de las SLBs con un marco legislativo, un marco normativo, reglas organizativas, directrices de la jerarquía, procedimientos, pero también normas y valores al nivel del grupo organizativo y del grupo profesional. Esto no quiere decir que no hay preferencias personales, sino que pueden tener lugar en un contexto. Es en medio de estos elementos que la SLB está llamada a desarrollar su actividad.

La pregunta es qué tipo de control democrático se puede ejercer sobre la SLB. La capacidad de control es a menudo débil por dos razones principales:

  • Asimetría de la información: el poder político no tiene suficiente información sobre las actividades de campo de la SLB para poder controlar eficazmente las actividades. dificultad para hacer todo visible para el poder político: el poder político sólo puede hacer visibles ciertos aspectos del trabajo de los SLBs, pero no puede hacer visible todo el trabajo de los SLBs.

Estos dos elementos limitan la posibilidad de que las autoridades controlen los SLBs, según Lipsky. Meyers y Vorsanger muestran en el capítulo XIX, Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, del Manual de Administración Pública publicado en 2003, que los SLBs actúan en un contexto vinculante. En cuanto a las normas de organización, en todas las organizaciones existe una abundancia de normas y procedimientos para tratar de controlar el trabajo de las SLB. A menudo, hay tal abundancia de reglas que es imposible obedecer todas las reglas, tienen el poder de seleccionar las reglas que usarán. En la mayoría de las organizaciones o servicios en los que existen SBAs, hay una falta de recursos. En este caso, hay que encontrar una estrategia para eludir la insuficiencia de los recursos. A menudo, esto se hace para seleccionar a los beneficiarios que obtendrán los mejores resultados. Otra posibilidad es adoptar formas de rutinización de su trabajo. No vamos a individualizar la prestación de servicios a las circunstancias individuales e individuales de todas las personas, vamos a hacer un uso rutinario de una aplicación burocrática del trabajo de campo. Hay una dificultad para controlar completamente la SLB, pero al mismo tiempo la SLB no puede hacer lo que quiera, la discreción es un poder relativo. Para Lipsky,"la discreción está formalmente limitada por reglas y una supervisión relativamente estrecha".

2) Autonomía relativa de la SLB en relación con la autoridad de la organización

Para Lipsky, existe una divergencia de intereses y recursos entre los SLB y los jefes de departamentos o gerentes. Desde el momento en que no tienen los mismos intereses, existe la posibilidad de que la resistencia se oponga a las órdenes judiciales de los jefes de departamento o incluso al contenido de las políticas públicas.

Mediante estrategias de resistencia y recursos

  • Negarse a realizar ciertas tareas: cumplir con las especificaciones;
  • mantener el mínimo requerido;
  • Desempeño de trabajo voluntariamente rígido: no comunicar información;
  • Posesión de conocimientos/información clave: voluntad de monopolizar la información;
  • posición de baja observabilidad de los comportamientos: esto significa que lo que sucede en la interacción cara a cara es algo que muy a menudo puede permanecer en la pareja, no ser observado y no dar información anterior.

« In street-level bureaucracies, the resources of lower-level workers are greater than those often possessed by subordinates in other work contexts » »

— Lipsky

Hay dos órdenes de diferencias entre SLB y los directivos:

  • Prioridades profesionales: los directivos considerarán que la misión de la SLB es conseguir unos resultados que correspondan a los objetivos de la organización (cultura de gestión), mientras que las SLB favorecerían la gestión de la carga de trabajo en función de las preferencias personales o de los estándares profesionales (ética personal o cultura profesional). Con el seguro de desempleo, la norma empresarial es reintegrar a las personas lo antes posible. Los SLB, que están en contacto con los desempleados y beneficiarios, pueden decidir tomarse más tiempo para las evaluaciones personales. Existe el poder discrecional, pero no siempre se usa contra el poder de los gerentes o las expectativas de los gerentes de línea. Una primera línea de tensión/conflicto/conflicto/conflicto es que los mecanismos de manejo de casos (CBMs) pueden trabajar en contra de los objetivos de la política u organización (gerentes).
  • intereses propios: los directivos tienen un interés en controlar / reducir el poder discrecional de las SLBs mediante directivas o incluso limitando el contacto de las SLBs con los ciudadanos, mientras que SLB hará todo lo posible para mantener / ampliar su autonomía profesional. Existe una segunda línea de tensión/conflicto entre la defensa de las prerrogativas discrecionales y el control de la gestión.

El poder de SLB es presentado por Lipsky como muy importante, pero es un poder que existe y siempre puede ser desplegado en diferentes direcciones: « SLB will use existing regulations and administration provisions to circumvent reforms which limit their discretion ».Meyers y Vorsanger en Street-Level Bureaucrats y la Implementación de Políticas Públicas distinguen entre los temas normativos y de evaluación y el poder discrecional de los SLBs:

  • gobernanza democrática: ¿qué legitimidad democrática del poder discrecional de la SLB? Esto plantea interrogantes sobre la legitimidad de la política. Esta es una cuestión muy importante. O bien no tienen legitimidad, o bien porque son ellos los que tienen un vínculo directo con los ciudadanos y usuarios, son ellos los que tienen experiencia profesional y pueden saber cuál es el mejor servicio, la calidad de los servicios o lo mejor posible.
  • Igualdad de trato vs. individualización de las prestaciones en un contexto de recursos limitados y dificultades para controlar la calidad de las prestaciones: cualquier política pública debe aspirar a garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a los recursos. Puede haber dos actitudes en relación con esta tensión, ya sea en contra de la igualdad de trato con el privilegio o el favoritismo, o puede decirse que son expertos en su campo y, por lo tanto, en un contexto de recursos insuficientes. Algunos GLA pueden obtener beneficios para quienes más los necesitan.
  • Papel discrecional de la SLB y eficacia política: si se considera que la efectividad política es lealtad a la política, su propósito y eficacia, entonces poder discrecional y catastrófico. En este caso, el trabajo de la SLB es mejorar la ley. Una práctica de contacto directo con las demandas de los ciudadanos debería ajustarse mejor a esta demanda. Según la definición de efectividad política, si la eficacia política es aplicar la ley lo más fielmente posible, la discrecionalidad es un desastre. Es una cuestión de eficacia política.

Ilustración empírica: Reformas de política social en Estados Unidos[edit | edit source]

En este estudio de caso, la reforma analizada es la POLÍTICA "WORK PAY". Los beneficiarios de la reforma son aquellos que reciben dinero del AFDC (Ayuda a Familias con Hijos Dependientes, AFDC). El objetivo es influir en su relación con el mundo del trabajo, que Meyers, Glaser y MacDonald abordan en "En primera línea de la prestación de asistencia social: ¿están aplicando reformas políticas? publicado en 1998 resume como "promover el trabajo por encima del bienestar y la autosuficiencia por encima de la dependencia del bienestar". El contenido es una mezcla de incentivos laborales y desincentivos sociales. Es un programa de cambio de política social con una transición de WELFARE a WORKFARE ("¡Siempre vale la pena trabajar!"). Para poder llevar a cabo esta reforma, es necesario convencer a los beneficiarios, pero también a las SLB, de que la transmitan.

Las preguntas de investigación son: ¿qué implica la política de "PAÍS DE TRABAJO" para el trabajo de las SLBs locales y qué actividades se espera teóricamente de ellas? Por otra parte, otra pregunta es qué transacciones/interacciones se produjeron realmente entre las SLB y los clientes (receptores de la AFDC) y si estaban en línea con los principales objetivos de la reforma.

El enfoque metodológico es interesante. La primera pregunta de investigación es la construcción de un modelo hipotético de relación SLB-cliente. La segunda pregunta es el análisis del contenido de las interacciones cara a cara de los clientes de SLB y las entrevistas en cuatro condados representativos, con observaciones de las interacciones cara a cara y entrevistas semi-directivas con SLBs.

Los principales resultados de la primera pregunta son que los SLBs tienen que transmitir información específica como la existencia de nuevas reglas, nuevas oportunidades para las combinaciones de WORK-WELLFARE, nuevos programas de formación/apoyo y relaciones complejas entre programas. LBS debe usar la discreción "positiva" para que el cambio de política sea comprensible y para individualizar el tratamiento de los clientes.

Los principales resultados del estudio empírico son si las SLB han proporcionado esta información. Los resultados son que rara vez sucede, la consigna « it pays to work » nunca se menciona y el dominio de la cultura antigua (prueba de elegibilidad) es persistente. Según un oficial de un departamento estudiado, « It would be a waste of time to tell every client about those work programs. They are not thinking about work when they come in here. They want their check ».

En cuanto a la cuestión de si las SLBs ejercieron su discrecionalidad positiva, vemos que hay un uso muy inusual (25% de las interacciones solamente - véase la Tabla 2) y una perpetuación de las interacciones "rutinarias". Para explicar estos resultados, debe entenderse que los recursos disponibles son insuficientes e incompatibles con la función profesional.

Las conclusiones plantean dos preguntas. ¿Qué pasa con la implementación de la política de "WORK PAY"? Sí a nivel técnico y legal, pero no a nivel de campo (bajo cumplimiento de los objetivos de la política por parte de SLB/transacciones con clientes). Este estudio demuestra que no es una mala voluntad de la SLB. La explicación presentada es más interesante y exige condiciones de trabajo diferentes. Hay condiciones de trabajo. Los autores demuestran que los agentes no tuvieron tiempo para realizar las nuevas tareas en el mismo horario de trabajo. También hubo un problema de dinero. Además, no existían indicadores de resultados para las nuevas misiones, lo que significaba que el apego a una nueva cultura no entrañaba ningún riesgo para las SLB mientras se estaban evaluando tareas antiguas. Hay varios factores que se pueden plantear en relación con las condiciones de trabajo, el apego a una vieja cultura y un malentendido de la nueva visión del estado social.

Contribuciones y limitaciones del enfoque[edit | edit source]

Los aportes de estos enfoques al estudio de la administración pública son el análisis de la desagregación del concepto de administración pública (AP), es una forma de rehabilitar a los pequeños funcionarios públicos, interesándose por el funcionamiento concreto y cotidiano de la administración pública, o dando una perspectiva dinámica y relacional de la administración pública.

Cuando estudiamos la implementación de las políticas públicas, en términos de insumos, vemos que hay oportunidades para nuevas perspectivas de investigación, particularmente en lo que se refiere al papel político de la administración "baja". Por otra parte, esto da lugar a un análisis detallado de las políticas públicas con "De Estado a muy concreto", como explican las obras de Dubois y Weller.

Las críticas y limitaciones son, en primer lugar, que hay un nivel significativo de generalidad en riesgo de descuidar el peso de contextos profesionales específicos, hay una ausencia de funcionarios de nivel medio, es más interesante recurrir a toda la cadena de ejecución. A menudo hay una "zona borrosa" en los estudios de SLB sobre las condiciones de poder discrecional de las SLBs, como lo establecen Meyers y Vorsanger, con una variedad de fuentes de control y contextos de implementación. Por otra parte, existe un equilibrio metodológico muy fuerte entre los estudios de caso tradicionales y las encuestas generales.

Para Meyers y Vorsanger en Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, « Front-line workers in public agencies play an important but often overlooked role in the shaping of policy delivery, output and impact. They have been overlooked by many policy officials, who are surprised by the nondelivery or distorted implementation of their policy directives. They have been overlooked by scholars of the policy process, whose interest often ends with the adoption of these directives. (...) Giving more prominent attention to the activities and influence of SLB will enrich our understanding of implementation successes and failures. But crediting those successes and failures to street-level bureaucrats alone, can easily distract us from an analysis of the political, policy design and organizational factors that shape their actions ».

Referencias[edit | edit source]