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Amministrazione e attuazione delle politiche pubbliche

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Affronteremo il potere di attuazione, vale a dire il potere degli agenti sul campo che sono responsabili dell'attuazione delle politiche pubbliche, perché, secondo noi, lo faranno attraverso la burocrazia a livello di strada. Questa teoria va lontano, è stato affermato da Lipsky arrivando persino a dire che coloro che faranno politica pubblica sono i SLB.

La teoria della Street-Level Bureaucracy (SLB)[modifier | modifier le wikicode]

L'autore pionieristico di questa teoria è Lipsky che pubblica Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Servicesnel 1980 e ristampato nel 2010.

Che cos'è la street-level bureaucracy ? Lipsky lo definisce come « Public service agencies that employ a significant number of street-level bureaucrats in proportion to their work force. »

Cosa sono i street-level bureaucrats? Sono i « Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work ». Sono tutti coloro che si occupano della fornitura di servizi pubblici. Lipsky distingue tre elementi che sono caratteristiche comuni a tutte le SLB:

  • interazioni dirette e regolari con i cittadini: tutte le professioni daranno accesso a una serie di azioni e servizi che i cittadini devono affrontare per fornire questo servizio;
  • potere discrezionale in questo rapporto: c'è sempre discrezione sul lavoro attraverso il giudizio dell'interessato;
  • autonomia relativa rispetto alla loro organizzazione: c'è un'autonomia relativa, ma c'è sempre una forma di autonomia rispetto all'organizzazione a cui appartengono.

Il ruolo fondamentale della SLB nella politica pubblica[modifier | modifier le wikicode]

I funzionari di sportello sono coloro che incarnano lo Stato agli occhi dei cittadini, hanno un rapporto diretto con i cittadini e rappresentano lo Stato agli occhi dei cittadini. Si tratta di una situazione delicata in cui devono soddisfare i cittadini e attuare le politiche pubbliche. Essi sono chiamati a prendere decisioni importanti:

  • ridistribuzione/assegnazione di risorse e servizi: si possono distinguere due ruoli: un ruolo come fornitore di prestazioni e servizi (persone che sostengono)[1] e il ruolo di determinare chi ha diritto alle prestazioni o meno (gatekeeper)[2]. Assegnare le risorse significa anche verificare se le persone possono beneficiare di prestazioni o di servizi di accesso.
  • funzione di controllo sociale: l'SLB è lì per controllare che le persone rispettino le ingiunzioni della pubblica amministrazione per sapere se la persona ha rispettato gli standard sociali. Se i cambiamenti non hanno il giusto comportamento, la missione dell'SLB è quella di socializzare le persone per rimetterle sulla strada giusta delle norme sociali. Le persone che non giocano al gioco possono essere punite.

Attraverso le loro decisioni, i GLA sono in contatto diretto con la vita di persone che hanno un'influenza diretta sulla vita e sulle esperienze delle persone. La decisione delle SLB deve tener conto delle esperienze delle persone, la decisione deve essere adattata e adattata alle circostanze individuali o locali. Questo lavoro è ben lontano dalle regole burocratiche impersonali e generali che sarebbero le stesse per tutti. È un lavoro difficile da standardizzare e taylorizzare.

« In delivering policy, street-level bureaucrats make decisions about people that affect their life chances. (...) In short, the reality of the work of SLB could hardly be farther from the bureaucratic ideal of impersonal detachment in decision-making. »

Condizioni di lavoro delle SLB[modifier | modifier le wikicode]

Ci concentreremo su cinque dimensioni specifiche fondamentali:

  • insufficienza cronica delle risorse, in quanto la domanda di servizi tende a superare l'offerta (strategie di coping): le SLB non dispongono di risorse sufficienti a coprire tutti i bisogni che dovrebbero soddisfare. Non sono in grado di coprire tutte le esigenze. Lipsky parla dell'elasticità della domanda. La domanda di azione pubblica si basa su quella dei cittadini. Lipsky dimostra in modo convincente che c'è sempre una carenza di offerta in relazione alla domanda. Ad esempio, una nuova offerta di alloggi creerà una corrispondenza sul lato della domanda della popolazione. La domanda di azione pubblica supera sempre l'offerta di servizi o servizi. I SLB sono in una posizione in cui devono razionare sistematicamente un'offerta. Nel campo delle politiche sociali, ciò mira ad invertire il problema. La questione non è quale sia la misura giusta per il beneficiario, ma qual è il beneficiario giusto per la misura. Le strategie di coping sono strategie che permettono di "affrontarle".
  • ambiguità/conflitto di obiettivi politici e organizzativi: le SLB devono affrontare obiettivi che possono essere ambigui, non molto specifici o, in altri casi, possono essere contraddittori. Alcuni obiettivi possono insistere sulla missione di servizio pubblico, altri sulla riduzione dei costi. Si tratta di un elemento strutturale nel lavoro del SLB.
  • incapacità/difficoltà a misurare le loro prestazioni: non tutto è quantificabile. Alcune cose sono molto più facili da misurare di altre. Possiamo misurare i risultati, cioè la produzione amministrativa, ma non possiamo misurare il risultato, che è il risultato per la società. Molto spesso, le SLB vorrebbero mettere in evidenza elementi difficili da misurare.
  • paradossale natura dei "clienti" (non possono rivolgersi altrove + è necessaria una cooperazione attiva): è paradossale. I clienti SLB non possono rivolgersi ad amministrazioni alternative. Parliamo di "clienti", ma non sono clienti volontari e nella maggior parte dei casi non hanno altra scelta che andare altrove. Se vogliamo cambiare le persone ("le persone che cambiano") ci deve essere la collaborazione della persona, se ci si aspetta che la persona sia uno stakeholder, il risultato dell'azione diventa più problematico e imprevedibile perché dipende anche dalla buona volontà della persona.
  • natura del ruolo delle SLB: il ruolo della categorizzazione ("people-processing") è un ruolo che deve essere conciliato con il ruolo di aiutare e sostenere le persone. D'altra parte, l'SLB ha un ruolo di confine ("attori di confine") nella posizione di intermediari, che è anche, necessariamente, delicata.

Tesi centrale : « street-level bureaucrats as policy makers »[modifier | modifier le wikicode]

La tesi centrale di Lipsky è molto forte. Le decisioni dei GLA non sono ovvie, non sono applicazioni meccaniche, a volte è necessario trovare strategie per andare avanti e quindi i GLA stabiliscono routine e strategie specifiche per la gestione delle condizioni di lavoro. Queste decisioni, routine, strategie e trucchi messi in atto dalle SLB diventano "politiche pubbliche". Per Lipsky, per comprendere la politica pubblica, è necessario esaminare le pratiche sul campo e vedere che tipo di servizio viene effettivamente fornito ai cittadini. E' una tesi sui responsabili politici.

« I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers. »

« Policy making role » : deux dimensions[modifier | modifier le wikicode]

Questa tesi si divide in due dimensioni principali.

1) discrezionalità nelle decisioni riguardanti i cittadini con un'ampia definizione del concetto di "discrezione"

La discrezione è la "libertà di agire e giudicare da soli". C'è la possibilità che quando una regola viene applicata, possa essere interpretata in un certo modo. L'SLB ha sempre un potere discrezionale, che a volte può essere chiaramente riconosciuto e a volte non in modo informale. La capacità di interpretare una regola è "la flessibilità di decidere qualcosa all'interno di un quadro normativo più generale". Esiste un potere discrezionale nell'applicazione dell'ordine pubblico. Le decisioni possono incidere profondamente sulla vita dei cittadini.

Per Adler e Asquith in Discretion and power pubblicato nel 1993, il potere discrezionale applicato ai funzionari pubblici è "Un funzionario pubblico ha potere discrezionale quando i limiti effettivi del suo potere lo lasciano libero di scegliere tra possibili linee di azione o inazione". Le SLB hanno il potere discrezionale di determinare la natura, il volume e la qualità dei servizi da fornire e le sanzioni da imporre.

Il potere discrezionale delle SLB non è affatto una libertà totale. È un potere che fa parte di un contesto in cui esistono molte norme e regole che vincolano e inquadrano il potere discrezionale delle SLB con un quadro legislativo, un quadro normativo, regole organizzative, direttive gerarchiche, procedure, ma anche norme e valori a livello di gruppo organizzativo e di gruppo professionale. Ciò non significa che non ci sono preferenze personali, ma che possono verificarsi in un contesto. È in mezzo a questi elementi che la SLB è chiamata a svolgere la sua attività.

La questione è che tipo di controllo democratico può essere esercitato sulla SLB. La capacità di controllo è spesso debole per due ragioni principali:

  • asimmetria informativa: il potere politico non dispone di informazioni sufficienti sull'attività sul campo della SLB per poter monitorare efficacemente le attività.
  • difficoltà di rendere tutto visibile al potere politico: il potere politico può rendere visibili solo alcuni aspetti del lavoro delle SLB, ma non può rendere visibile l'intero lavoro delle SLB.

Come risultato di questi due elementi, Lipsky ritiene che la possibilità delle autorità di controllare il GLA sia limitata. Meyers e Vorsanger mostrano nel capitolo XIX intitolato Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy del lavoro Handbook of public administration

pubblicato nel 2003 che i GLA operano in un contesto vincolante. Per quanto riguarda le regole organizzative, in tutte le organizzazioni, ci sono un'abbondanza di regole e procedure per cercare di controllare il lavoro del GLA. Spesso, l'abbondanza di regole è tale che è impossibile obbedire a tutte le regole, hanno il potere di scegliere le regole che useranno. Nella maggior parte delle organizzazioni o servizi dove ci sono GLA, c'è una mancanza di risorse. In questo caso, occorre trovare una strategia per superare l'inadeguatezza delle risorse. Spesso, questo viene fatto per selezionare i beneficiari che otterranno i migliori risultati. Un'altra possibilità è quella di adottare forme di routinizzazione del loro lavoro. Non abbiamo intenzione di individualizzare il servizio alle circostanze individuali e personali di tutte le persone, ma di fare routine favorendo un'applicazione burocratica del lavoro sul campo. C'è una difficoltà a controllare completamente la SLB, ma allo stesso tempo, la SLB non può fare tutto ciò che vuole, la discrezione è un potere relativo. Per Lipsky, "la discrezione è formalmente circoscritta da regole e da una vigilanza relativamente stretta".

2) Autonomia relativa delle SLB in relazione all'autorità dell'organizzazione.

Per Lipsky, c'è una divergenza di interessi e risorse tra le SLB e i capi dipartimento o manager. Finché non hanno gli stessi interessi, esiste un potenziale di resistenza per resistere alle ingiunzioni dei capi dipartimento o addirittura al contenuto delle politiche pubbliche.

Attraverso strategie e risorse di resistenza

  • rifiuto di svolgere determinati compiti: attenersi alle specifiche;
  • mantenere il minimo richiesto;
  • esecuzione volutamente rigida del lavoro: non comunicare informazioni;
  • possesso di competenze chiave/informazione: disponibilità a monopolizzare l'informazione;
  • posizione di bassa osservabilità dei comportamenti: questo rende ciò che accade nell'interazione faccia a faccia qualcosa che molto spesso può rimanere nella coppia, non essere osservato e non dare informazioni di cui sopra.

« In street-level bureaucracies, the resources of lower-level workers are greater than those often possessed by subordinates in other work contexts » »

— Lipsky

Esistono due tipi di differenze tra le SLB e i manager:

  • Priorità professionali: i manager considereranno che la missione delle SLB è di raggiungere risultati che corrispondono agli obiettivi dell'organizzazione (cultura manageriale), mentre le SLB preferiscono gestire il carico di lavoro in base alle preferenze personali o agli standard professionali (etica personale o cultura professionale). Con l'assicurazione contro la disoccupazione, la norma manageriale è di reintegrare le persone il più rapidamente possibile. I SLB che sono in contatto con i disoccupati, i beneficiari, possono decidere di dedicare più tempo alle valutazioni personali. Il potere discrezionale esiste, ma non sempre viene utilizzato contro il potere dei dirigenti o le aspettative delle autorità di vigilanza. Una prima linea di tensione/conflitto è che i meccanismi di case management (CMM) possono essere in contrasto con gli obiettivi della politica o dell'organizzazione (manager).
  • interessi propri: i dirigenti hanno interesse a controllare/ridurre il potere discrezionale delle SLB attraverso direttive o limitando il contatto delle SLB con i cittadini, mentre le SLB faranno tutto il possibile per mantenere/estendere la loro autonomia professionale. Esiste una seconda linea di tensione/conflitto tra la difesa delle prerogative discrezionali e il controllo gestionale.

Il potere della SLB è presentato da Lipsky come molto importante, ma è un potere che esiste e può sempre essere distribuito in diverse direzioni. : « SLB will use existing regulations and administration provisions to circumvent reforms which limit their discretion ».

Meyers e Vorsanger in Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy distinguere le questioni normative e valutative dal potere discrezionale dei SLB:

  • governance democratica: quale legittimità democratica del potere discrezionale della SLB? Ciò solleva interrogativi sulla legittimità della politica. Si tratta di una questione molto importante. O non hanno alcuna legittimità, o, poiché sono quelli che hanno il legame diretto con i cittadini e gli utenti, sono quelli che hanno la competenza professionale e possono sapere quale sia il miglior servizio possibile, la qualità del servizio o del servizio.
  • parità di trattamento rispetto all'individualizzazione dei servizi in un contesto di risorse limitate e difficoltà di controllo della qualità dei servizi: qualsiasi politica pubblica dovrebbe mirare a garantire che tutti i cittadini abbiano accesso alle risorse. Ci possono essere due atteggiamenti nei confronti di questa tensione, o contro la parità di trattamento con privilegi o favoritismi, o si può dire che sono esperti nel loro campo e quindi in un contesto di risorse inadeguate. Alcuni GLA sono in grado di garantire che i benefici raggiungano le persone che ne hanno più bisogno.
  • ruolo discrezionale delle SLB e l'efficacia politica: se l'efficacia politica è considerata lealtà alla politica, il suo scopo e l'efficacia, allora il potere discrezionale e catastrofico. In questo caso, il lavoro del GLA è quello di migliorare la legge. Una pratica a diretto contatto con la domanda dei cittadini dovrebbe essere meglio adattata a questa domanda. Secondo la definizione di efficacia politica, se l'efficacia politica è quella di applicare la legge nel modo più fedele possibile, la discrezione è un disastro. È una questione di efficacia politica.

Illustrazione empirica: Riforme di politica sociale negli Stati Uniti[modifier | modifier le wikicode]

In questo caso di studio, la riforma analizzata è la "WORK PAYS". I beneficiari della riforma sono coloro che ricevono denaro dall'AFDC (Aid to Families with Dependent Children, AFDC). L'obiettivo è quello di influenzare il loro rapporto con il mondo del lavoro, che Meyers, Glaser e MacDonald in On the front lines of welfare delivery: are workings implementing policy reforms? pubblicato nel 1998 sintetizza come "promote work over welfare and self-sufficiency over welfare dependence". Il contenuto è un mix di incentivi al lavoro e disincentivi all'assistenza sociale. Si tratta di un programma di cambiamento della politica sociale con una transizione da WELFARE a WORKFARE ("It always pays to work!"). Per poter attuare questa riforma, è necessario convincere i beneficiari, ma anche le SLB a sostituirsi alla riforma.

Le domande di ricerca sono: cosa implica la politica del "WORK PAYS" per il lavoro delle LLS locali e quali attività ci si aspetta teoricamente da loro? D'altra parte, un'altra domanda è quali sono state effettivamente le operazioni/interazioni tra le SLB e i clienti (destinatari dell'AFDC) e se siano coerenti con i principali obiettivi della riforma.

L'approccio metodologico è interessante. La prima questione di ricerca è la costruzione di un ipotetico modello di relazioni SLB-cliente. La seconda domanda è l'analisi del contenuto delle interazioni SLB-client e delle interviste faccia a faccia in quattro paesi rappresentativi, con osservazioni delle interazioni faccia a faccia e interviste semi-direttive con le SLB.

I principali risultati della prima domanda sono che le SLB devono trasmettere informazioni specifiche come l'esistenza di nuove regole, nuove opportunità di combinazione WORK-WELFARE, nuovi programmi di formazione/sostegno e complesse relazioni tra i programmi. I SLB devono usare la discrezione "positiva" per comunicare il cambiamento di polizza e personalizzare il trattamento del cliente.

I principali risultati dello studio empirico sono se i SLB hanno fornito queste informazioni. I risultati sono che questo accade raramente, lo slogan "it pays to work" non viene mai menzionato e il dominio della vecchia cultura (test di idoneità) è persistente. Secondo un agente di un servizio studiato, "It would be a waste of time to tell every client about those work programs. They are not thinking about work when they come in here. They want their check".

Alla domanda se le SLB hanno esercitato la loro discrezionalità positiva, vediamo che c'è un uso molto raro (solo il 25% delle interazioni - vedi Tabella 2) e una perpetuazione delle interazioni "di routine". Per spiegare questi risultati, occorre comprendere che vi è un'inadeguatezza delle risorse disponibili e un'incompatibilità con il ruolo professionale.

Le conclusioni affrontano due questioni. Che dire dell'attuazione della politica del "WORK PAYS"? Sì a livello tecnico e giuridico, ma non sul campo (scarsa conformità delle transazioni SLB/cliente con gli obiettivi politici). Questo studio dimostra che questa non è una cattiva volontà della SLB. La spiegazione proposta è più interessante se si utilizzano condizioni di lavoro diverse. Ci sono le condizioni di lavoro. Gli autori dimostrano che gli agenti non hanno avuto il tempo di svolgere i nuovi compiti nello stesso orario di lavoro. C'era anche un problema di denaro. Inoltre, non esistevano indicatori di rendimento per le nuove missioni, cosicché l'impegno per una nuova cultura non comportava alcun rischio per le SLB durante la valutazione dei vecchi compiti. Ci sono vari fattori che possono essere evidenziati in termini di condizioni di lavoro, di attaccamento a una cultura antica e di incomprensione della nuova visione dello stato sociale.

Contributi e limiti dell'approccio[modifier | modifier le wikicode]

I contributi di questi approcci allo studio della pubblica amministrazione sono l'analisi della disintegrazione del concetto di pubblica amministrazione (PA), è un modo per riabilitare i piccoli funzionari, dare interesse al funzionamento concreto e quotidiano della pubblica amministrazione, o dare una prospettiva dinamica e relazionale della pubblica amministrazione.

Quando si studia l'attuazione delle politiche pubbliche, in termini di input, vediamo che si aprono nuove prospettive di ricerca, in particolare per quanto riguarda il ruolo politico dell'amministrazione "bassa". D'altra parte, conduce ad un'analisi dettagliata delle politiche pubbliche come "uno Stato molto concreto", come conferiscono le opere di Dubois o Weller.

Le critiche e i limiti sono prima di tutto che c'è un alto livello di generalità a rischio di trascurare il peso di specifici contesti professionali, c'è un'assenza di funzionari di medio livello, è più interessante utilizzare l'intera catena di esecuzione. C'è spesso una "zona grigia" negli studi SLB sulle condizioni della discrezione SLB, come affermato da Meyers e Vorsanger, con una varietà di fonti di controllo e una varietà di contesti di attuazione. D'altro canto, vi è un forte compromesso metodologico tra i casi di studio tradizionali e le indagini di ampia portata.

Per Meyers e Vorsanger in Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, « Front-line workers in public agencies play an important but often overlooked role in the shaping of policy delivery, output and impact. They have been overlooked by many policy officials, who are surprised by the nondelivery or distorted implementation of their policy directives. They have been overlooked by scholars of the policy process, whose interest often ends with the adoption of these directives. (...) Giving more prominent attention to the activities and influence of SLB will enrich our understanding of implementation successes and failures. But crediting those successes and failures to street-level bureaucrats alone, can easily distract us from an analysis of the political, policy design and organizational factors that shape their actions ».

Riferimenti[modifier | modifier le wikicode]