« Las estructuras administrativas » : différence entre les versions

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  | cours = [[Administration et politiques publiques]]<ref>[http://wadme.unige.ch:3149/pls/opprg/w_det_cours.debut?p_code_cours=T207013&p_plan_is=0&p_langue=1&p_frame=N&p_mode=PGC&p_annee=2014&p_suffixe=&p_grtri=12294 Programme des cours - année académique 2014-2015 - Administration et politiques publiques I (T207013 CR)]</ref>
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*[[Qu’est-ce qu’une administration publique ?]]   
*[[¿Qué es una administración pública?]]   
*[[Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol]]  
*[[Los autores clásicos: Weber, Taylor y Fayol]]  
*[[L’administration fédérale suisse : un aperçu]]   
*[[La Administración Federal Suiza: una visión general]]   
*[[Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg]]   
*[[Crítica sociológica del modelo burocrático: Crozier y Friedberg]]   
*[[Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation]]   
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*[[Les structures administratives]]   
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*[[La fonction publique]]   
*[[El servicio público]]   
*[[Administration et décision politique]]   
*[[Administración y decisión política]]   
*[[Administration et groupes d’intérêt]]   
*[[Administración y Grupos de Interés]]   
*[[Administration et mise en œuvre des politiques publiques]]   
*[[Administración e implementación de políticas públicas]]   
*[[Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois]]  
*[[Auditoría de la administración pública: el Tribunal de Cuentas en el sistema de Ginebra]]  
*[[La Nouvelle Gestion Publique]]
*[[La nueva gestión pública]]
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¿Qué soluciones se están discutiendo para salir de cada uno de estos dos tipos de organización y reconciliar y combinar los beneficios? ¿Cómo se pueden combinar las ventajas de la jerarquía con las ventajas de la autonomía, la especialización y una visión global? ¿Cómo podemos promover la igualdad de trato garantizando que la administración pública no sea capturada por intereses creados en un contexto en el que el control de costes y eficiencia es importante? Nos encontramos en un contexto en el que predomina el énfasis en la eficacia y la eficiencia. Se han propuesto soluciones para hacer frente a este reto.
¿Qué soluciones se están discutiendo para salir de cada uno de estos dos tipos de organización y reconciliar y combinar los beneficios? ¿Cómo se pueden combinar las ventajas de la jerarquía con las ventajas de la autonomía, la especialización y una visión global? ¿Cómo podemos promover la igualdad de trato garantizando que la administración pública no sea capturada por intereses creados en un contexto en el que el control de costes y eficiencia es importante? Nos encontramos en un contexto en el que predomina el énfasis en la eficacia y la eficiencia. Se han propuesto soluciones para hacer frente a este reto.


= Organisation fonctionnelle-opérationnelle =
= Organización funcional-operativa =


[[Fichier:App1 structure fonctionnelle-opérationnelle 1.png|vignette]]
[[Fichier:App1 structure fonctionnelle-opérationnelle 1.png|vignette]]


C’est un type d’organisation que l’on retrouve régulièrement, c’est la plus fréquente. L’idée est de dire qu’on va introduire des agences centrales dans l’administration publique qui vont être en charge des services dit « fonctionnels ». Un service centralisé va s’occuper de la gestion des ressources humaines, un autre service va s’occuper de l’information, etc. gérant tous les éléments transversaux qu’on retrouve dans l’ensemble des services de l’administration publique.
Es un tipo de organización que encontramos regularmente, es la más frecuente. La idea es decir que vamos a introducir agencias centrales en la administración pública que se encargarán de los denominados servicios "funcionales". Una unidad centralizada se ocupará de la gestión de los recursos humanos, otra se ocupará de la información, etc., gestionando todos los elementos transversales que se encuentran en todos los departamentos de la administración pública.


Des services centraux appelés aussi « staff agencies » vont aider à apporter le soutien nécessaire pour que les gens qui soient plus proches du terrain et puissent accomplir leur fonction. Ce sont des services qui vont assurer la coopération entre des services qui vont être aussi plus opérationnels. Les « staff agencies » font faire en sorte que les différentes divisions tirent bien dans la même corde, qu’il n’y ait pas de conflit et suivent les mêmes objectifs. Deux fonctions sont importantes à savoir fournir les services centraux et nécessaires [1] et éviter les doublons opérationnels [2]. Une troisième fonction est la fonction de « conseiller du prince » [3], de conseiller de l’administration générale. Il y a aura aussi une fonction de planification des activités [4]. Ces fonctions ont été attribuées dans le cadre de ce structuré attribué au « staff agencies ».
Los servicios centrales, también llamados "agencias de personal", ayudarán a proporcionar el apoyo necesario para que las personas más cercanas al terreno puedan desempeñar sus funciones. Se trata de servicios que garantizarán una cooperación entre servicios que también serán más operativos. Las agencias de personal se aseguran de que las diferentes divisiones trabajen juntas, que no haya conflictos y que sigan los mismos objetivos. Dos funciones son importantes: proporcionar servicios centrales y necesarios[1] y evitar la duplicación operativa[2]. Una tercera función es la de "consejero del Príncipe"[3], asesor de la Administración general. También habrá una función de planificación empresarial[4]. Estas funciones se han asignado en el marco de esta estructura asignada a las agencias.


Le niveau opérationnel est chargé de délivrer des prestations et être responsable au quotidien de la bonne marche de la fonction publique. Les « staff agencies » ont un rôle de « back office » et ceux sur le terrain sont les « line agencies » soit ceux qui sont au contact du public. Le risque est que tout ce qui est au niveau des divisions opérationnelles soit conçu suivant le modèle de l’organisation par opération.
El nivel operativo es responsable de la obtención de beneficios y del funcionamiento cotidiano del servicio público. Las agencias de personal tienen un papel de "back office" y las agencias en el campo son las agencias de línea, es decir, aquellas que están en contacto con el público. El riesgo es que todo a nivel de división operativa se diseñe de acuerdo con el modelo de unidad de negocio.


Le risque est que les « staff agencies » deviennent des contrôleurs du service opérationnel et vont contrôler ce qui se passe au niveau opérationnel pouvant créer une entrave à l’autonomie qui devrait être laissée à la division opérationnelle. Il y a un risque de conflit important entre les « staff agencies » et les « line agencies » qui sont sur le terrain. Ce risque de conflit se retrouve de la manière suivante : très souvent, les « staff agencies » vont supposer que le niveau opérationnel résiste à la coordination allant dans le sens de leurs intérêts propres, les « line agencies » seraient captifs de l’intérêt de leur public. Il y aurait une tendance naturelle à être dépensière, à avoir une vision corporatiste d’une administration et à ne se préoccuper que de ses intérêts. Les « line agencies » qui ont tendance à voir les services fonctionnels comme étant dans une forme de « tour d’ivoire ». Les « line agencies » vont remettre en cause les compétences de « staff agencies » et elles vont dénoncer la tendance des « staff agencies » à confisquer le pouvoir.
El riesgo es que las "agencias de personal" se conviertan en controladores del servicio operacional y supervisen lo que está ocurriendo en el plano operacional, lo que podría crear un obstáculo a la autonomía que debería dejarse en manos de la división operacional. Existe un riesgo de conflicto significativo entre las agencias de personal y las agencias de línea en el campo. Este riesgo de conflicto surge de la siguiente manera: muy a menudo, las"agencias de personal" asumen que el nivel operativo resiste la coordinación de acuerdo con sus propios intereses, y las "agencias de línea" estarían cautivas del interés público. Habría una tendencia natural a ser derrochador, a tener una visión corporativista de una administración y a preocuparse sólo por sus intereses. Agencias de línea que tienden a ver los servicios funcionales como una forma de "torre de marfil". Las "agencias de línea" pondrán en tela de juicio las habilidades de las "agencias de personal" y denunciarán la tendencia de las "agencias de personal" a confiscar el poder.


Cette structure peut avoir des inconvénients et connaît aussi des limites dans la manière de gérer les structures de l’administration publique. Le pouvoir politique est largement réservé à la direction du staff et aux « line agencies ». On est dans une mise en œuvre où l’autonomie opérationnelle est très fortement encadrée.
Esta estructura puede presentar inconvenientes y limitaciones en la gestión de las estructuras de la administración pública. El poder político está reservado en gran medida para la gestión del personal y las agencias de línea. Estamos en una implementación donde la autonomía operativa está altamente regulada.


= Organisation matricielle =
= La organización matricial =


[[Fichier:App1 organisation matricielle 1.png|vignette]]
[[Fichier:App1 organisation matricielle 1.png|vignette]]


L’idée est de dire qu’on ne va pas mettre de lien hiérarchique entre les « staff agencies » et les « line agencies », on les met au même niveau. On va créer une matrice organisationnelle, à chaque croisement, cela va donner lieu à des collaborations entre les services concernés. Le point important est l’absence de hiérarchie entre les services qui sont amenés à collaborer à l’intersection entre une ligne et une colonne. On essaie de supprimer la question de la hiérarchie qui était le problème dans l’organisation fonctionnelle et opérationnelle. La structure matricielle propose une organisation moins hiérarchique en entrecroisant les services.
La idea es decir que no vamos a establecer un vínculo jerárquico entre las agencias de personal y las agencias de línea, sino que los estamos poniendo al mismo nivel. En cada intersección crearemos una matriz de organización, lo que dará lugar a colaboraciones entre los departamentos interesados. Lo importante es que no hay jerarquía entre los departamentos que colaboran en la intersección de una fila y una columna. Estamos intentando eliminar la cuestión de la jerarquía, que era el problema en la organización funcional y operativa. La estructura de la matriz ofrece una organización menos jerárquica al interconectar los servicios.


Avantages :
Ventajas:
*vision plus globale des problèmes en raison de la prise en compte de points de vue diversifiés : c’est un système qui permet de diminuer la tendance au cloisonnement de l’administration publique ;
*Una visión más global de los problemas debido a la inclusión de diversos puntos de vista: es un sistema que permite reducir la tendencia a la compartimentación de la administración pública;
*fluidité de la structure : évite le cloisonnement entre les directions et les services et permet d’inventer des solutions innovantes ;
*fluidez de la estructura: evita la compartimentación entre la gestión y los servicios y permite inventar soluciones innovadoras;
*capacité de s’adapter aux exigences des clients et de la concurrence ;
*capacidad de adaptación a las necesidades del cliente y de competitividad;desarrollo, motivación del personal, colaboración interna dentro de los equipos, movilidad del personal: participación de los empleados en la toma de decisiones;
*développement, motivation du personnel, collaboration interne au sein des équipes, mobilité du personnel : participation des collaborateurs à la décision ;
*decisiones basadas en conocimientos especializados y no en la autoridad formal del centro de decisión: descarga de la gestión central.
*décisions qui se basent sur le savoir des spécialistes plutôt que sur l’autorité formelle du centre décisionnel : déchargement de la direction centrale.


Les avantages découlent très largement de l’idée de promotion de l’idée d’autonomie et de décloisonnement de l’administration publique. Les désavantages découlent de la même source que les avantages.
Los beneficios se derivan en gran medida de la idea de promover la idea de autonomía y descompartimentación de la administración pública. Las desventajas surgen de la misma fuente que las ventajas.


Inconvénients :
Desventajas:
*flux bidimensionnel de l’autorité : à un croisement, le risque est d’avoir deux chefs, il n’y aura pas de responsabilité décisionnelle clairement établit entre ces deux services, on obéit à deux chefs. Cela va à l’encontre totale des principes de Fayol. Dans l’approche matricielle, il y a une approche bidimensionnelle de l’autorité alors que dans les autres types de structures, il n’y a qu’une seule direction. Ainsi, il peut y avoir des instructions contradictoires et des luttes de pouvoir possibles ;
*Flujo bidimensional de autoridad: en una encrucijada, el riesgo es tener dos jefes, no habrá una responsabilidad decisoria claramente establecida entre estos dos servicios, uno obedece a dos jefes. Esto va completamente en contra de los principios de Fayol. En el enfoque matricial, existe un enfoque bidimensional de la autoridad, mientras que en otros tipos de estructuras sólo hay una dirección. Por lo tanto, puede haber instrucciones contradictorias y posibles luchas de poder;
*conflits entre les responsables fonctionnels et les responsables par opération, par région et par projet : rejet des responsabilités en cas d’échec ;
*conflictos entre gerentes y gerentes funcionales por operación, región y proyecto: rechazo de responsabilidades en caso de fracaso;
*processus de décision plus lent en raison du nombre de personnes impliquées ;
*un proceso de toma de decisiones más lento debido al número de personas implicadas;
*tendance (paradoxale) à plus de bureaucratisation pour mettre sur pied les projets et régler les conflits : l’organisation matricielle, lorsqu’elle échoue, peut paradoxalement entrainer une rebureaucratisation de l’organisation.
*Paradójicamente, existe una tendencia a una mayor burocratización para establecer proyectos y resolver conflictos: la organización matricial, cuando falla, puede llevar paradójicamente a una reburocratización de la organización.


= Organisation par processus =
= Organización por procesos =


Ce modèle a été mis en avant par deux auteurs suisses, Thom et Ritz dans ''Public Management: innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor'' publié en 2006 qui essaient de trouver un mode raffiné et élaboré afin de répondre aux précédentes questions. On entre dans un modèle qui est compliqué. L’idée est de trouver un organigramme qui permette de répondre à l’ensemble des problèmes combinés pour en exploiter les avantages et en écarter les désavantages. Ce modèle à inspiré un certain nombre de réformes dans l’administration fédérale suisse.
Este modelo fue propuesto por dos autores suizos, Thom y Ritz in Public Management: el innovador Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, publicado en 2006, que intentan encontrar un modo refinado y elaborado de responder a las preguntas anteriores. Estamos entrando en un modelo que es complicado. La idea es encontrar un organigrama que aborde todos los problemas combinados para aprovechar sus ventajas y eliminar sus desventajas. Este modelo ha inspirado una serie de reformas en la administración federal suiza.


Au-delà de l’organisation fonctionnelle, opérationnelle, fonctionnelle-opérationnelle ou matricielle : Thom et Ritz vont parler de l’organisation par processus. Il faut reformer l’administration publique pour concentrer les forces en identifiant des processus centraux (Kernprozesse). Les processus centraux sont des chaînes d’activités qui découlent des choix, des objectifs et des missions stratégiques de l’administration. D’autre part, ils tiennent compte de l’ensemble des acteurs impliqués (des fournisseurs [en amont] aux clients [en aval]) et définissent ainsi que délimitent les responsabilités claires de chaque acteur de la chaîne.
Más allá de la organización funcional, operacional, funcional-operacional o matricial: Thom y Ritz hablarán de la organización por proceso. La administración pública debe reformarse para concentrar las fuerzas mediante la identificación de procesos centrales (Kernprozesse). Los procesos centrales son cadenas de actividades que resultan de las elecciones, objetivos y misiones estratégicas de la administración. Por otra parte, tienen en cuenta a todas las partes implicadas (desde los proveedores ascendentes hasta los clientes descendentes) y definen y delinean las responsabilidades claras de cada actor de la cadena.


== Similitudes avec la direction par objectifs (DPO) ==
== Similitudes con la gestión por objetivos (DPO) ==


La direction par objectif est une idée reprise du management. Dans ''The Practice of Management'' publié en 1954, Drucker montre que l’organisation par processus va intégrer l’idée d’organisation par objectifs. On va organiser la gestion de l’organisation à partir de l’attribution d’objectifs en fournissant des cibles (quantifiées) à atteindre, en donnant aux employés la possibilité de contribuer à la définition des objectifs, en évaluant les résultats par rapport aux objectifs fixés. L’idée d’organisation par processus a des similitudes très fortes avec l’idée de direction par objectifs. Cela veut dire donner plus d’autonomie opérationnelle aux gens sur le terrain.
La gestión por objetivos es una idea tomada de la dirección. En The Practice of Management publicado en 1954, Drucker muestra que la organización de procesos integrará la idea de organización objetiva. La gestión organizativa se organizará en torno a la asignación de objetivos mediante el establecimiento de metas (cuantificadas) a alcanzar, dando a los empleados la oportunidad de contribuir a la definición de objetivos y evaluando los resultados en relación con los objetivos establecidos. La idea de organización por procesos tiene fuertes similitudes con la idea de dirección por objetivos. Esto significa dar más autonomía operativa a las personas sobre el terreno.


== Étapes à suivre pour une organisation par processus : Thom et Ritz ==
== Pasos para la organización de procesos: Thom y Ritz ==


Il faut suivre trois étapes afin de trouver la solution la plus adéquate possible aux problèmes identifiés.
Se deben seguir tres pasos para encontrar la solución más adecuada a los problemas identificados.


=== Définition des processus de l’administration en fonction de leur utilité pour les clients ===
=== Definición de procesos de administración según su utilidad para los clientes ===


[[Fichier:App1 processus de administration en fonction de leur utilité pour les clients 1.png|vignette]]
[[Fichier:App1 processus de administration en fonction de leur utilité pour les clients 1.png|vignette]]


Les clients peuvent être internes à l’administration publique, mais la plupart du temps ce sont des clients externes. Lorsqu’on cherche à définir les processus d’administration, il faut tenter de définir trois types de processus :
Los clientes pueden ser internos del gobierno, pero la mayoría de las veces son clientes externos. Al tratar de definir los procesos administrativos, deben definirse tres tipos de procesos:
*processus de direction : activités stratégiques et opérationnelles. On va s’interroger sur la manière de mettre en œuvre les processus de direction et comment les piloter. Une mission générale va être définie au niveau politique et des activités opérationnelles vont dire comment on doit atteindre cet objectif général et quels sont les instruments à mettre en œuvre pour piloter. La mission doit être établie par des conventions objectives qui vont être signées avec les gens chargés de mettre en œuvre les conventions objectives.
*proceso de gestión: actividades estratégicas y operativas. Se harán preguntas sobre cómo implementar los procesos de gestión y cómo gestionarlos. Se definirá una misión general a nivel político y las actividades operativas indicarán cómo se va a alcanzar este objetivo general y qué instrumentos se utilizarán para dirigirlo. La misión debe establecerse mediante acuerdos objetivos que se firmarán con las personas responsables de la aplicación de los acuerdos objetivos.
*processus centraux: quels sont les processus que l’on va identifier comme étant indispensables ? Cela suit des règles avec comme premier critère est l’utilité sociale [1], le deuxième est la non-substituabilité [2], le troisième critère est l’idée de non-imitabilité [3]. Il ne s’agit pas de démultiplier les processus centraux, mais il faut se limiter à maximum cinq processus centraux. Il s’agit d’analyser le travail accompli dans l’administration publique et de se concentrer sur l’accomplissement des processus centraux.
*procesos centrales: ¿cuáles son los procesos que serán identificados como esenciales? Esto sigue reglas con el primer criterio siendo la utilidad social[1], el segundo criterio es la no sustituibilidad[2], el tercer criterio es la idea de no limitabilidad[3]. No se trata de multiplicar procesos centrales, sino de limitarnos a un máximo de cinco procesos centrales. El objetivo es analizar el trabajo realizado en la administración pública y centrarse en la consecución de procesos centrales.
*processus de soutien : ce sont les soutiens dont vont avoir besoin les processus centraux pour qu’ils soient appliqués correctement comme l’informatique, le droit, etc.
*procesos de apoyo: son los apoyos que necesitarán los procesos centrales para garantizar su correcta implantación, como la informática, la legislación, etc.


=== Structuration organisationnelle des processus ===
=== Estructuración organizativa de procesos ===


[[Fichier:App1 structuration organisationnelle des processus 1.png|vignette]]
[[Fichier:App1 structuration organisationnelle des processus 1.png|vignette]]


Selon les fonctions, la complexité et, ou les clients, ils réfléchissent à la manière dont on va structurer les processus centraux. Les processus partiels peuvent être organisés de différentes manières selon les clients, le degré de complexité de ce qu’on a à faire, la fonctionnalité et la complexité des tâches.
Dependiendo de las funciones, la complejidad y, o los clientes, piensan en cómo se estructurarán los procesos centrales. Los procesos parciales pueden ser organizados de diferentes maneras dependiendo del cliente, la complejidad de lo que se debe hacer, la funcionalidad y complejidad de las tareas.


=== Responsables de la gestion des processus centraux : managers et leurs équipes ===
=== Responsable de la gestión central de procesos: los gestores y sus equipos ===


[[Fichier:App1 gestion des processus centraux 1.png|vignette]]
[[Fichier:App1 gestion des processus centraux 1.png|vignette]]


Il y a deux caractéristiques centrales : la proximité du client [1] et la marge de manœuvre étendue [2]. Le schéma décrit la manière dont les processus partiels devraient être organisés. Pour chacun des processus partiels, l’idée est de mettre en place des équipes qui vont permettre d’atteindre le mieux possible les objectifs visés. Ce qui devient important au niveau des processus partiels n’est plus la structure, n’est plus l’organigramme, mais les gens et les personnes qui doivent être disponible pour coopérer, être polyvalente, prêtes à mettre en commun avec les autres et dans les équipes, il n’y a pas de hiérarchie qui peut être mise en place. Il va y avoir un gestionnaire d’équipe, mais pas de hiérarchie à proprement parlé. Il y a le « job enlargement » car on élargie les compétences et les missions et le « job enrichment » est le fait de donner des compétences de décision aux gens dans l’équipe concernée, et l’ « autocontrôle », ces gens seraient motivés et vont forcement agir et donner le meilleur d’eux-mêmes pour accomplir ces objectifs.
Hay dos características centrales: proximidad al cliente[1] y amplio margen de maniobra[2]. El diagrama describe cómo se deben organizar los procesos parciales. Para cada uno de los subprocesos, la idea es crear equipos que permitan alcanzar los objetivos deseados lo mejor posible. Lo que se hace importante en el nivel de subproceso ya no es la estructura, ya no el organigrama, sino las personas y personas que deben estar disponibles para cooperar, ser versátiles, dispuestas a compartir con otros y en equipos, no hay jerarquía que se pueda establecer. Habrá un director de equipo, pero no una jerarquía per se. Existe la "ampliación de puestos de trabajo" porque ampliamos las competencias y misiones y el "trabajo de enriquecimiento" es el hecho de dar a las personas habilidades para la toma de decisiones en el equipo implicado, y el "autocontrol", estas personas estarían motivadas y necesariamente actuarán y darán lo mejor de sí mismas para lograr estos objetivos.


Avantages :
Ventajas:
*rapidité des processus : enchaînement direct de toutes les tâches ;
*velocidad de proceso: secuenciación directa de todas las tareas;
*réduction de la complexité : par le nombre limité de processus centraux :
*reducción de la complejidad: por el número limitado de procesos centrales:
*orientation client (de l’administration) : plus stratégique et plus focalisée sur les clients ;
*enfoque al cliente: más estratégico y orientado al cliente;
*réduction des coûts : par la suppression de tâches qui ne sont pas essentielles pour les processus ;
*Reducción de costes: eliminando tareas que no son esenciales para los procesos;
*amélioration de la qualité et de l’innovation : grâce à l’orientation vers les clients.
*Mejorar la calidad y la innovación: a través de la orientación al cliente.


Inconvénients :
Desventajas:
*risque de sous-estimer le besoin de savoir et de connaissances spécialisées, ainsi que la nécessité d’un personnel compétent pour certaines fonctions ;
*puede subestimar la necesidad de conocimientos y experiencia especializados, así como la necesidad de personal competente para determinadas funciones;
*risque de conflit entre plusieurs (équipes de) processus qui concernent les mêmes clients ;
*riesgo de conflicto entre varios (equipos de) procesos que involucran a los mismos clientes;
*risque de surpilotage des processus : avec fiction de l’optimisation continue jusque dans les plus petits détails ;
*riesgo de sobrepilotaje del proceso: con la ficción de la optimización continua hasta el más mínimo detalle;
*réduction trop importante de la hiérarchie : peut faire émerger de nouveaux conflits.
*una reducción demasiado grande de la jerarquía: puede dar lugar a nuevos conflictos.


= Conclusion =
= Conclusión =


La recherche de la structure d’une administration idéale doit faire face à trois obstacles qui entravent la constitution d’une science administrative ou d’une structure administrative idéale selon Dahl dans ''The Science of Public Administration: Three Problems'' publié en 1947 :
La búsqueda de la estructura de una administración ideal se enfrenta a tres obstáculos que dificultan el establecimiento de una estructura administrativa o ciencia administrativa ideal según Dahl in The Science of Public Administration: Three Problems, publicado en 1947:
*{{citation|Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point}} ;
*{{citation|Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point}} ;
*{{citation|The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms}} ;
*{{citation|The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms}} ;
*{{citation|There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment}}.
*{{citation|There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment}}.


= Annexes =
= Anexos =


= Références =
= Referencias =
<references />
<references />


Version actuelle datée du 19 janvier 2019 à 16:52

Las estructuras administrativas
Professeur(s) Jean-Michel Bonvin[1]
Frédéric Varone[2][3]
Cours Administración y Políticas Públicas[4]

Lectures


Veremos cómo Weber pensó sobre la estructura y ahora cómo vemos la estructura a la luz de la luz Weberiana y según las contribuciones de Crozier y la crítica psicosociológica. Existen diferentes tipos de estructuras y organizaciones administrativas. Trataremos de ver cuáles son sus limitaciones y beneficios. Los dos primeros tipos se pueden describir como bloques ideales-típicos o de construcción que se utilizarán en los otros tres tipos.

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Organización por función[modifier | modifier le wikicode]

App1 organisation par fonction 1.png

Dos ideas principales gobiernan este tipo de organización: la idea de especialización[1], la gente necesita concentrarse en una tarea que domina, y la idea de jerarquía estricta[2] con una visión muy centralizada y piramidal de la organización de la administración pública. La coordinación entre departamentos se realiza a través de canales jerárquicos. La Dirección General se encarga de la coordinación entre los distintos servicios. Muy a menudo, es un modo de organización utilizado para los servicios funcionales de la administración pública:

  • gestión de personal;
  • información;
  • finanzas;
  • contabilidad

La organización por función se encuentra a menudo donde se encuentran los servicios funcionales, pero es posible imaginar un servicio público organizado únicamente por función con especialidades que ejercen competencia en asuntos que le conciernen. Es un modelo bastante similar a la idea de una "jaula de acero" weberiana con personas especializadas, jerarquías y coordinación a través de la cumbre.

Ventajas:

  • Aprovechar la especialización de las tareas: competencias, profesionalización y estandarización. El objetivo es dar una calidad de servicio que sea la misma para todos;
  • reducción de los costes de coordinación vertical: centralización de la decisión por la Dirección General. La cuestión de la coordinación se resuelve verticalmente. La coherencia en la administración pública podría garantizarse más fácilmente. En otras palabras, la coherencia está garantizada por el centro de decisión;
  • No hay duplicación de trabajo: hay un servicio que no duplica las competencias en cada uno de los departamentos y departamentos.

Desventajas

  • riesgo de compartimentación entre divisiones funcionales:"baronnies", egoísmo y esprit de corps, no hay visión global. Todo el mundo está preocupado por su departamento y no hay una visión general de lo que está sucediendo en la administración;
  • procesos de toma de decisiones lentos, coordinación engorrosa y cuellos de botella en la parte superior: especialmente si hay diferentes puntos de vista entre divisiones;
  • falta de autonomía y poca responsabilidad clara de las distintas divisiones: el riesgo es que las personas se comporten pasivamente y simplemente hagan lo que se les pide
  • falta de generalistas;
  • sin visión global del cliente.

A través de este modelo, se intenta negar las responsabilidades políticas de la administración pública. Sólo un actor con función política es la Dirección General. No se tienen en cuenta los tres roles políticos presentados por Bezes. Es un componente que se encuentra en casi todas las jurisdicciones.

Organización por producto, operación o cliente[modifier | modifier le wikicode]

App1 organisation par opération 1.png

Una jerarquía sigue siendo única, pero por debajo de ella no hay un servicio más funcional, sino que, por el contrario, las direcciones divisionarias, de las que se dará mucha más autonomía a los directores a través de divisiones operativas. La dirección ejecutiva definirá los objetivos estratégicos generales y, dentro de la división, los objetivos estratégicos generales se traducirán en objetivos más racionales. El poder político no es confiscado por la Dirección General, sino que también puede ejercerse a nivel de la división operativa, que puede articularse de cuatro maneras diferentes:

  • división por producto: división por objeto político, hay autonomía para definir objetivos estratégicos;
  • división por cliente: crearemos diferentes divisiones según los clientes de la administración pública. Las divisiones ya no se organizan en torno a un objeto político, sino en torno al público y a la administración pública en particular;
  • división por regiones: en algunos países hay administraciones, secciones o servicios disponibles para determinadas regiones;
  • división por proceso: las divisiones establecerán un proceso específico. Por ejemplo, el proceso presupuestario debe seguir un cierto número de pasos y la división por proceso permitirá que las habilidades necesarias se concentren en completar el proceso presupuestario.

La principal diferencia con la organización por función es que existe una autonomía dada a nivel divisional.

Ventajas:

  • alivia la gestión de las tareas operativas: puede concentrarse en la estrategia política general y dejar que la división traduzca las cuestiones estratégicas en el método de trabajo;
  • facilita la coordinación y acelera la toma de decisiones dentro de cada división: se trata de una estrategia específica para cada división;
  • flexibilidad para el director de división: adaptación a los cambios del entorno, proximidad al cliente;
  • promueve la delegación y el monitoreo del desempeño;
  • reorganizaciones sin transformar toda la administración.

Desventajas:

  • riesgo de inconsistencias entre divisiones: demasiada potenciación de las divisiones;
  • riesgo de aumento de los costes: duplicación de las competencias funcionales, falta de sinergias entre divisiones;
  • falta de consideración de los problemas generales o transversales que afectan a toda la administración: riesgo de captación por parte de los clientes o intereses regionales.
  • El riesgo de captura es que la organización o división que supuestamente trabaje por el interés público, en lugar de trabajar por el interés público, trabaje para el público en particular con el que se supone que debe tratar;
  • posibles dificultades relacionadas con la falta de centralización de la decisión: por ejemplo, si no hay voluntad de cooperación entre las divisiones y la Dirección General.

¿Qué soluciones se están discutiendo para salir de cada uno de estos dos tipos de organización y reconciliar y combinar los beneficios? ¿Cómo se pueden combinar las ventajas de la jerarquía con las ventajas de la autonomía, la especialización y una visión global? ¿Cómo podemos promover la igualdad de trato garantizando que la administración pública no sea capturada por intereses creados en un contexto en el que el control de costes y eficiencia es importante? Nos encontramos en un contexto en el que predomina el énfasis en la eficacia y la eficiencia. Se han propuesto soluciones para hacer frente a este reto.

Organización funcional-operativa[modifier | modifier le wikicode]

App1 structure fonctionnelle-opérationnelle 1.png

Es un tipo de organización que encontramos regularmente, es la más frecuente. La idea es decir que vamos a introducir agencias centrales en la administración pública que se encargarán de los denominados servicios "funcionales". Una unidad centralizada se ocupará de la gestión de los recursos humanos, otra se ocupará de la información, etc., gestionando todos los elementos transversales que se encuentran en todos los departamentos de la administración pública.

Los servicios centrales, también llamados "agencias de personal", ayudarán a proporcionar el apoyo necesario para que las personas más cercanas al terreno puedan desempeñar sus funciones. Se trata de servicios que garantizarán una cooperación entre servicios que también serán más operativos. Las agencias de personal se aseguran de que las diferentes divisiones trabajen juntas, que no haya conflictos y que sigan los mismos objetivos. Dos funciones son importantes: proporcionar servicios centrales y necesarios[1] y evitar la duplicación operativa[2]. Una tercera función es la de "consejero del Príncipe"[3], asesor de la Administración general. También habrá una función de planificación empresarial[4]. Estas funciones se han asignado en el marco de esta estructura asignada a las agencias.

El nivel operativo es responsable de la obtención de beneficios y del funcionamiento cotidiano del servicio público. Las agencias de personal tienen un papel de "back office" y las agencias en el campo son las agencias de línea, es decir, aquellas que están en contacto con el público. El riesgo es que todo a nivel de división operativa se diseñe de acuerdo con el modelo de unidad de negocio.

El riesgo es que las "agencias de personal" se conviertan en controladores del servicio operacional y supervisen lo que está ocurriendo en el plano operacional, lo que podría crear un obstáculo a la autonomía que debería dejarse en manos de la división operacional. Existe un riesgo de conflicto significativo entre las agencias de personal y las agencias de línea en el campo. Este riesgo de conflicto surge de la siguiente manera: muy a menudo, las"agencias de personal" asumen que el nivel operativo resiste la coordinación de acuerdo con sus propios intereses, y las "agencias de línea" estarían cautivas del interés público. Habría una tendencia natural a ser derrochador, a tener una visión corporativista de una administración y a preocuparse sólo por sus intereses. Agencias de línea que tienden a ver los servicios funcionales como una forma de "torre de marfil". Las "agencias de línea" pondrán en tela de juicio las habilidades de las "agencias de personal" y denunciarán la tendencia de las "agencias de personal" a confiscar el poder.

Esta estructura puede presentar inconvenientes y limitaciones en la gestión de las estructuras de la administración pública. El poder político está reservado en gran medida para la gestión del personal y las agencias de línea. Estamos en una implementación donde la autonomía operativa está altamente regulada.

La organización matricial[modifier | modifier le wikicode]

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La idea es decir que no vamos a establecer un vínculo jerárquico entre las agencias de personal y las agencias de línea, sino que los estamos poniendo al mismo nivel. En cada intersección crearemos una matriz de organización, lo que dará lugar a colaboraciones entre los departamentos interesados. Lo importante es que no hay jerarquía entre los departamentos que colaboran en la intersección de una fila y una columna. Estamos intentando eliminar la cuestión de la jerarquía, que era el problema en la organización funcional y operativa. La estructura de la matriz ofrece una organización menos jerárquica al interconectar los servicios.

Ventajas:

  • Una visión más global de los problemas debido a la inclusión de diversos puntos de vista: es un sistema que permite reducir la tendencia a la compartimentación de la administración pública;
  • fluidez de la estructura: evita la compartimentación entre la gestión y los servicios y permite inventar soluciones innovadoras;
  • capacidad de adaptación a las necesidades del cliente y de competitividad;desarrollo, motivación del personal, colaboración interna dentro de los equipos, movilidad del personal: participación de los empleados en la toma de decisiones;
  • decisiones basadas en conocimientos especializados y no en la autoridad formal del centro de decisión: descarga de la gestión central.

Los beneficios se derivan en gran medida de la idea de promover la idea de autonomía y descompartimentación de la administración pública. Las desventajas surgen de la misma fuente que las ventajas.

Desventajas:

  • Flujo bidimensional de autoridad: en una encrucijada, el riesgo es tener dos jefes, no habrá una responsabilidad decisoria claramente establecida entre estos dos servicios, uno obedece a dos jefes. Esto va completamente en contra de los principios de Fayol. En el enfoque matricial, existe un enfoque bidimensional de la autoridad, mientras que en otros tipos de estructuras sólo hay una dirección. Por lo tanto, puede haber instrucciones contradictorias y posibles luchas de poder;
  • conflictos entre gerentes y gerentes funcionales por operación, región y proyecto: rechazo de responsabilidades en caso de fracaso;
  • un proceso de toma de decisiones más lento debido al número de personas implicadas;
  • Paradójicamente, existe una tendencia a una mayor burocratización para establecer proyectos y resolver conflictos: la organización matricial, cuando falla, puede llevar paradójicamente a una reburocratización de la organización.

Organización por procesos[modifier | modifier le wikicode]

Este modelo fue propuesto por dos autores suizos, Thom y Ritz in Public Management: el innovador Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, publicado en 2006, que intentan encontrar un modo refinado y elaborado de responder a las preguntas anteriores. Estamos entrando en un modelo que es complicado. La idea es encontrar un organigrama que aborde todos los problemas combinados para aprovechar sus ventajas y eliminar sus desventajas. Este modelo ha inspirado una serie de reformas en la administración federal suiza.

Más allá de la organización funcional, operacional, funcional-operacional o matricial: Thom y Ritz hablarán de la organización por proceso. La administración pública debe reformarse para concentrar las fuerzas mediante la identificación de procesos centrales (Kernprozesse). Los procesos centrales son cadenas de actividades que resultan de las elecciones, objetivos y misiones estratégicas de la administración. Por otra parte, tienen en cuenta a todas las partes implicadas (desde los proveedores ascendentes hasta los clientes descendentes) y definen y delinean las responsabilidades claras de cada actor de la cadena.

Similitudes con la gestión por objetivos (DPO)[modifier | modifier le wikicode]

La gestión por objetivos es una idea tomada de la dirección. En The Practice of Management publicado en 1954, Drucker muestra que la organización de procesos integrará la idea de organización objetiva. La gestión organizativa se organizará en torno a la asignación de objetivos mediante el establecimiento de metas (cuantificadas) a alcanzar, dando a los empleados la oportunidad de contribuir a la definición de objetivos y evaluando los resultados en relación con los objetivos establecidos. La idea de organización por procesos tiene fuertes similitudes con la idea de dirección por objetivos. Esto significa dar más autonomía operativa a las personas sobre el terreno.

Pasos para la organización de procesos: Thom y Ritz[modifier | modifier le wikicode]

Se deben seguir tres pasos para encontrar la solución más adecuada a los problemas identificados.

Definición de procesos de administración según su utilidad para los clientes[modifier | modifier le wikicode]

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Los clientes pueden ser internos del gobierno, pero la mayoría de las veces son clientes externos. Al tratar de definir los procesos administrativos, deben definirse tres tipos de procesos:

  • proceso de gestión: actividades estratégicas y operativas. Se harán preguntas sobre cómo implementar los procesos de gestión y cómo gestionarlos. Se definirá una misión general a nivel político y las actividades operativas indicarán cómo se va a alcanzar este objetivo general y qué instrumentos se utilizarán para dirigirlo. La misión debe establecerse mediante acuerdos objetivos que se firmarán con las personas responsables de la aplicación de los acuerdos objetivos.
  • procesos centrales: ¿cuáles son los procesos que serán identificados como esenciales? Esto sigue reglas con el primer criterio siendo la utilidad social[1], el segundo criterio es la no sustituibilidad[2], el tercer criterio es la idea de no limitabilidad[3]. No se trata de multiplicar procesos centrales, sino de limitarnos a un máximo de cinco procesos centrales. El objetivo es analizar el trabajo realizado en la administración pública y centrarse en la consecución de procesos centrales.
  • procesos de apoyo: son los apoyos que necesitarán los procesos centrales para garantizar su correcta implantación, como la informática, la legislación, etc.

Estructuración organizativa de procesos[modifier | modifier le wikicode]

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Dependiendo de las funciones, la complejidad y, o los clientes, piensan en cómo se estructurarán los procesos centrales. Los procesos parciales pueden ser organizados de diferentes maneras dependiendo del cliente, la complejidad de lo que se debe hacer, la funcionalidad y complejidad de las tareas.

Responsable de la gestión central de procesos: los gestores y sus equipos[modifier | modifier le wikicode]

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Hay dos características centrales: proximidad al cliente[1] y amplio margen de maniobra[2]. El diagrama describe cómo se deben organizar los procesos parciales. Para cada uno de los subprocesos, la idea es crear equipos que permitan alcanzar los objetivos deseados lo mejor posible. Lo que se hace importante en el nivel de subproceso ya no es la estructura, ya no el organigrama, sino las personas y personas que deben estar disponibles para cooperar, ser versátiles, dispuestas a compartir con otros y en equipos, no hay jerarquía que se pueda establecer. Habrá un director de equipo, pero no una jerarquía per se. Existe la "ampliación de puestos de trabajo" porque ampliamos las competencias y misiones y el "trabajo de enriquecimiento" es el hecho de dar a las personas habilidades para la toma de decisiones en el equipo implicado, y el "autocontrol", estas personas estarían motivadas y necesariamente actuarán y darán lo mejor de sí mismas para lograr estos objetivos.

Ventajas:

  • velocidad de proceso: secuenciación directa de todas las tareas;
  • reducción de la complejidad: por el número limitado de procesos centrales:
  • enfoque al cliente: más estratégico y orientado al cliente;
  • Reducción de costes: eliminando tareas que no son esenciales para los procesos;
  • Mejorar la calidad y la innovación: a través de la orientación al cliente.

Desventajas:

  • puede subestimar la necesidad de conocimientos y experiencia especializados, así como la necesidad de personal competente para determinadas funciones;
  • riesgo de conflicto entre varios (equipos de) procesos que involucran a los mismos clientes;
  • riesgo de sobrepilotaje del proceso: con la ficción de la optimización continua hasta el más mínimo detalle;
  • una reducción demasiado grande de la jerarquía: puede dar lugar a nuevos conflictos.

Conclusión[modifier | modifier le wikicode]

La búsqueda de la estructura de una administración ideal se enfrenta a tres obstáculos que dificultan el establecimiento de una estructura administrativa o ciencia administrativa ideal según Dahl in The Science of Public Administration: Three Problems, publicado en 1947:

  • « Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point » ;
  • « The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms » ;
  • « There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment ».

Anexos[modifier | modifier le wikicode]

Referencias[modifier | modifier le wikicode]

  1. ↑ Page personnelle de Jean-Michel Bonvin sur le site de l'Université de Genève
  2. ↑ Page personnelle de Frédéric Varone sur le site de l'Université de Genève
  3. ↑ CV de Frédéric Varone en français
  4. ↑ Programme des cours - année académique 2014-2015 - Administration et politiques publiques I (T207013 CR)
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