Crítica sociológica del modelo burocrático: Crozier y Friedberg

Crítica sociológica del modelo burocrático: Crozier y Friedberg

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administración y Políticas Públicas

Lectures

• ¿Qué es una administración pública?
• Los autores clásicos: Weber, Taylor y Fayol
• La Administración Federal Suiza: una visión general
• Crítica sociológica del modelo burocrático: Crozier y Friedberg
• Críticos Psicosociales: La Escuela de Recursos Humanos y las teorías de la motivación
• Las estructuras administrativas
• El servicio público
• Administración y decisión política
• Administración y Grupos de Interés
• Administración e implementación de políticas públicas
• Auditoría de la administración pública: el Tribunal de Cuentas en el sistema de Ginebra
• La nueva gestión pública

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Recordatorio: la supuesta superioridad de la burocracia

Para Weber, el objetivo primordial de adherirse a los principios fundamentales de la burocracia a nivel estructural e individual es maximizar tanto la coordinación de las actividades administrativas como la previsibilidad del comportamiento de los burócratas para garantizar la seguridad del derecho a la igualdad de trato, la racionalización de las decisiones, es decir, la neutralidad y la competencia, la eficacia y la eficiencia de la acción administrativa. Estos son elementos que sugieren que el modelo burocrático es superior a otros modelos. Este modelo puede aplicarse a cualquier forma de organización, es decir, a un amplio ámbito de aplicación potencial, así como a la burocracia pública, las empresas privadas, la Iglesia y los partidos políticos. Estas reflexiones se encuentran entre los teóricos de las empresas industriales privadas, entre ellas Taylor y Fayol.

Disfunciones clásicas: inducidas por la aplicación estricta de los principios de Weber, Taylor y Fayol.

Weber se basó en la realidad que tenía y que era la Prusia de Federico II y la socialdemocracia alemana. Habría extrapolado del modelo alemán un modelo aplicable a todos los Estados contemporáneos y, como si fuera deseable hacerlo en un enfoque etnocéntrico. El interés de Weber no es analizar las estructuras sociales, sino analizar el comportamiento de los funcionarios públicos y asegurarse de que encajan dentro de un marco predecible. Lo que le interesa es cómo influir en el comportamiento de los individuos. Para Marx, el Estado está al servicio del capitalismo, pero este enfoque holístico no interesa a Weber, que adopta una perspectiva individualista. El individualismo metodológico se centra en el comportamiento de los burócratas, un fenómeno social definido como la agregación de los comportamientos individuales derivados de las motivaciones y la intencionalidad de los actores.

El modelo burocrático, aunque aplicado con rigor, conduce a disfunciones, el resultado no será acorde con lo esperado y anticipado por los defensores de este modelo. En otras palabras, las disfunciones son los efectos perversos de la estricta adherencia a los principios de la burocracia. Esta es una teoría que surgió por primera vez en los Estados Unidos y muestra que aunque la aplicación de este modelo hiperracional lleva a efectos inmediatos, también es disfuncional. Es un modelo que pretende ser funcional con un conjunto de principios, sin embargo, los teóricos de la disfunción demostrarán que este modelo no está en línea con las funciones que se le asignan, sino que es disfuncional, alcanzando metas distintas a las deseadas. La disfunción está en el corazón del modelo ofimático, no es un accidente.

Robert Merton muestra que hay un cambio en la burocracia de las metas a los medios. Con el comportamiento que se exige a los burócratas y funcionarios públicos en el contexto de una "jaula de acero", existe el riesgo de que los funcionarios públicos antepongan sus intereses a la aplicación de las normas en lugar de perseguir las misiones y propósitos de la administración pública. Utiliza el término "desplazamiento de objetivos" y también "comportamiento ritualista". Lo que tendría prioridad sería la aplicación de las especificaciones. Para Merton, el modelo burocrático es un modelo rígido que puede favorecer un espíritu de casta en el marco de un corporativismo opuesto a la misión de servicio público. Los funcionarios públicos se centran en los medios, normas y procedimientos que deben seguirse y olvidan los objetivos y las misiones, por lo que descuidarán el interés público que es el espíritu de servicio público.

Cette théorie a été fortement illustrée dans les modèles de l’administration publique et la bureaucratie montrant que les fonctionnaires ont du mal à appliquer et à s’adapter à la règle qui engendre des conflits soit avec les supérieurs du fonctionnaire soit avec le public qui est insatisfait du service. C’est le principe même de la bureaucratie qui fait qu’il y a des résultats considérés comme dysfonctionnels.

En Le Phénomène Bureaucratique publicado en 1963, Crozier distingue entre la creación y la aplicación de reglas formales e impersonales. Si las normas son impersonales, permiten uniformizar los actos administrativos y promueven la igualdad de trato. Las reglas formales permiten combatir la arbitrariedad, aumentar la previsibilidad del comportamiento y promover la rapidez de ejecución.

Las disfunciones potenciales surgen de las relaciones rígidas con los ciudadanos y de actitudes rituales que dificultan la adaptación a los cambios de la sociedad. La observancia es también una forma de protegerse en una organización, porque nadie puede culpar a los resultados si no son óptimos.

En este esquema, en la medida en que el funcionario obedece reglas y estándares, ya no está sujeto a relaciones de dependencia, sino que obedece sólo reglas y estándares. Lo que Crozier muestra es que si uno obedece sólo a las normas, puede ser una protección contra la autoridad de los superiores o la presión de los subordinados que conduce a una forma de aislamiento del funcionario o de no comunicación entre los diferentes estratos jerárquicos. Lo que es funcional es que uno se escapa de la autoridad y la presión, y lo que es disfuncional es que uno ya no se comunica.

El funcionario público puede estar libre de cualquier lealtad, pero puede terminar solo. El servidor público se encuentra aislado de su superior e inferior, pero se encuentra bajo la presión de sus compañeros que podrán ejercer una presión bastante fuerte. Si hay aislamiento de los estratos jerárquicos superiores e inferiores, puede haber sumisión de pares en el mismo estrato jerárquico y realizar la misma función.

El principio de centralización dice que es necesario, en la medida de lo posible, no sólo que el contenido de la norma se decida a nivel central, sino también que la forma en que debe aplicarse la norma se decida en la medida de lo posible a nivel central, porque es el nivel que no está expuesto a la presión de los usuarios. Las decisiones se tomarán sin tener en cuenta cierta cantidad de información que pueda provenir del campo. Las decisiones que se adopten serán inadecuadas en relación con las realidades sobre el terreno, porque estas decisiones serán demasiado abstractas y existe el riesgo de que se produzcan desajustes entre las decisiones centralizadas y las realidades sobre el terreno.

Crozier concluye que quienes deciden no conocen la esencia de los problemas, y quienes conocen los problemas no tienen poder de decisión. El resultado son decisiones abstractas, desconectadas de la realidad sobre el terreno y mal informadas.

El principio de especialización horizontal puede conducir a la disfunción. Vamos a especializar a todas las personas en un campo determinado para mejorar la competencia y la calidad del trabajo realizado porque sólo tendremos expertos en los campos de la administración pública. La idea es que como todos somos expertos, mejoremos el trabajo de la administración pública. Las disfunciones potenciales son un problema de coordinación y flujo de información en los diferentes servicios.

Un principio sería decir que el alcance del control debería ser limitado, es decir, si se reduce el número de subordinados, puede controlarse mejor. Las disfunciones son que si el grado de control es limitado, esto sólo se puede lograr a través de una estructura piramidal extremadamente similar a la pirámide que podría llevar a una distancia de la parte superior de la pirámide con preocupaciones de masa. Así, la cumbre decide sobre la base de información que no proviene de la base.

El principio de eficiencia está diseñado para ahorrar dinero y evitar el desperdicio. Con esta idea, vamos hacia la eficiencia en el espíritu de Weber y Fayol, vamos hacia una administración de máquinas. La administración sería una máquina que funcionaría con la misma regularidad que cualquier otra máquina. Las disfunciones surgen porque el modelo no tiene en cuenta todas las funciones políticas de la administración pública. La administración pública sería simplemente la rueda dentada de una máquina en los controles de aquellos que pensaban que esta máquina.

Sr. Crozier: los círculos viciosos de la burocracia y la sociología de las organizaciones (sistemas concretos de acción: actor, incertidumbre, poder)

En L' actors et le système: Les contraintes de l' action collective publicado en 1977, Crozier y Friedberg proponen una sociología de las organizaciones y un enfoque conocido como análisis estratégico. El objetivo de este libro y del trabajo de Crozier publicado en 1963 bajo el título Le Phénomène Bureaucratique es transponer el análisis americano y desarrollar un marco analítico propio. Siempre hay una imprevisibilidad del comportamiento, una dimensión irreduciblemente impredecible de cualquier forma de organización.

La burocracia debe garantizar la regularidad y previsibilidad del comportamiento. Por el contrario, el análisis estratégico enfatiza la dimensión irreduciblemente impredecible de las acciones individuales y colectivas, así como la contingencia de las situaciones organizacionales. Siempre hay una contingencia, lo que significa que las cosas no son necesarias. Esta concepción de la organización y más dinámica.

Actores estratégicos

Crozier y Friedberg se hacen eco del postulado de Simon en Theories of Decision-Making in Economics and Behavioral Science (1959) de que los actores tienen una racionalidad limitada buscando una solución satisfactoria en lugar de una solución óptima, es decir, una solución que no es la "mejor manera". Es un actor oportunista e individualista según reglas establecidas cuyas preferencias evolucionan.

La organización de Crozier y Friedberg no es una "jaula de acero", las cosas no se pueden diseñar así. Tres elementos parecen ser importantes en esta concepción que gira en torno a la noción de actor estratégico. El actor de la organización no es un actor servil, sino un actor estratégico que quiere ganar poder y mejorar su posición dentro de la organización. Estos actores estratégicos tienen una racionalidad limitada.

El problema organizacional de Crozier es una forma original para que la organización encuentre la solución óptima para resolver los problemas organizacionales y asegurar que la organización sea lo más eficiente posible. Estamos en un marco de racionalidad limitada. En una organización, siempre hay factores contingentes, factores que no se pueden controlar, cosas que no son necesarias, cosas que pueden ocurrir inesperadamente.

Para defender un concepto de "racionalidad olímpica", es necesario ir en la dirección de recoger toda la información relevante y poder tratarla exhaustivamente. Para Simon, es imposible recopilar toda esta información y procesarla. En una organización, es necesario seleccionar la información y dejar caer otra información. La necesidad de seleccionar la información significa que siempre vamos en la dirección de una racionalidad limitada.

Las preferencias de las personas que están siendo perseguidas por los gerentes de servicio y organización no se dan de una vez por todas, sino que pueden cambiar durante el transcurso de los eventos. Hay factores que no controlamos, no podemos procesar toda la información, hay actores estratégicos, no se dan las preferencias de los actores, pero evolucionan.

Para Simon, no podemos buscar soluciones óptimas, sino soluciones relevantes. Buscamos una solución óptima en un marco de soluciones satisfactorias. El actor estratégico crea una "racionalidad limitada" y no una "racionalidad olímpica".

Crozier muestra que en una organización, el poder no se limita a los atributos de las posiciones jerárquicas, sino que hay poderes paralelos. Expresa la capacidad de un actor de movilizar recursos para hacer que su comportamiento sea impredecible y, por lo tanto, utilizar las "zonas de incertidumbre" inherentes a cualquier situación y pertinentes para la organización de que se trate. Las personas que logren dominar estas áreas de incertidumbre ganarán poder dentro de la organización y no necesariamente en las primeras posiciones del organigrama. Hay necesariamente poderes paralelos en una organización, siempre hay margen de maniobra, una zona de incertidumbre, algo que no es revisado por la regla. Aquellos que logren captar áreas de incertidumbre ganarán poder. El diagrama de flujo no lo es todo y tiene que tratar formas paralelas.

Los actores dentro de las organizaciones desarrollarán estrategias para ganar poder a través de la negociación. En Crozier, el concepto del juego es fundamental. Los juegos de las partes interesadas se basan más en la negociación que en la confrontación, formando sistemas de acción concretos que son conjuntos estructurados de juegos. Los juegos estarán influenciados por el organigrama formal, pero también por la forma en que se manejan las zonas de incertidumbre. La administración no es una excepción a estas tres características que permiten a Crozier reintroducir las tres formas de poder político destacadas por Bezes.

¿Alguna avería "útil"?

Si on est face à des acteurs stratèges, si tout n’est pas maitrisable, la dysfonction et le dysfonctionnement ne sont pas l’exception, mais la norme de toute organisation. Les acteurs réels de l’organisation ne sont pas les acteurs taylorien ou encore fayolien. L’organisation est plus mouvante et dynamique que l’image des auteurs classiques. En d’autres termes, les dysfonctionnements bureaucratiques ne constituent pas l’exception, mais la norme de la vie des organisations comprises ici comme des réseaux de pouvoir et de dépendance.

Les dysfonctionnements sont une réalité nécessaire pour les organisations. C’est grâce aux dysfonctionnements que l’organisation d’implose pas. Le problème que met en évidence Crozier est que la manière de traiter les dysfonctions dans la bureaucratie va être de créer des nouvelles règles pour remédier aux dysfonctions. On approfondit le dysfonctionnement de la structure bureaucratique. L’efficacité même des organisations est en partie dépendante de ces dysfonctionnements, car ils facilitent la circulation de l’information et la négociation des règles de pouvoir.

Le cercle vicieux bureaucratique revient d’une tendance dans la bureaucratie à l’autoritarisme et à la centralisation des décisions. La solution privilégiée dans le cadre du cercle vicieux bureaucratique et de créer de nouvelles règles. Si on applique les règles cela ne se passe pas à la perfection, on va créer des règles qui vont mener à un accroissement tentaculaire de la bureaucratie qui par multiplication des cercles vicieux, approfondie les problèmes de rigidité, causes des dysfonctionnements et accroit toujours plus. D’après Crozier, les règles vont générer nécessairement d’autres dysfonctions. Crozier montre que la bureaucratie a tendance à fonctionner par multiplication des règles et par l’accroissement tentaculaire de sa taille.

L’analyse stratégique selon Crozier et Friedberg (1977) : un résumé

Según Crozier, el deseo de promulgar nuevas normas para resolver los problemas organizativos es una ilusión. El modelo ofimático no es imposible de aplicar e implementar. Contra Weber, Taylor y Fayol, desarrollará el análisis estratégico en torno a cuatro conceptos centrales:

• actor;
• sistema de acción concreta;
• zona de incertidumbre;
• fuentes de poder.

Actor

Max Weber define la sociología como la ciencia de la comprensión del significado que el agente da a su acción. En Crozier, los actores no son meros intérpretes, sino actores que siempre tienen un margen de ejecución que puede tener intereses que no están necesariamente en línea con los intereses de la organización. Siempre hay objetivos específicos y un margen de libertad en la organización que permite el despliegue y la realización de objetivos en interés de las personas afectadas. Sin embargo, no hay un margen de maniobra absoluto, ya que la organización define un marco. En la organización existen otros actores. Los actores de la administración pública deben jugar en este marco con otros actores y con las reglas de la organización. La organización tal como se define en Crozier es un todo humano, un todo en el que interactúan y coexisten personas con diversos objetivos, intereses e intereses y en el que cualquier persona de una organización tendrá como objetivo ganar poder dentro de la organización.

En L' actor et le système: Les contraintes de l' action collective publicado en 1977, Crozier y Friedberg intentan explicar la construcción de las reglas de organización a partir del juego de actores empíricos, calculadoras y partes interesadas. La organización se define como una construcción humana o conjunto humano estructurado.

Sistema de acción concreto

Esto da una visión más vívida de la organización que Weber, Fayol y Taylor. Para Fayol, una organización es un conjunto complejo de personas que tratarán de interactuar para intentar encontrar una solución satisfactoria dentro de la organización. Se tratará de encontrar soluciones que parezcan soluciones satisfactorias. Es un marco en el que las relaciones van a ser complejas.

La noción de sistema de Crozier será diferente de la noción de sistema de Parsons, que dice que si usted tiene un componente móvil, los otros componentes tendrán que ajustarse casi automáticamente. Si el componente A se mueve, los demás componentes tendrán que adaptarse. En Crozier, el sistema es algo mucho más contingente, el sistema dependerá en gran medida de la acción de las personas. No estamos en un sistema que impone a las personas un modo de hacer, que se ajusta automáticamente a sí mismo, sino en un sistema complejo de interacciones que será influenciado por el sistema, pero que al mismo tiempo influirá en el contenido del sistema. En un sistema, hay reglas formales, diagramas de flujo y cosas planificadas que influirán en la forma en que las personas actúan, pero esto no va a determinar la forma en que actúan. Las personas de la organización siempre tienen margen de maniobra, pueden interactuar con las reglas y pueden influir en ellas. Se producirá una interacción entre el sistema y su gente. El sistema influye en los modos de ser de las personas y, a su vez, las interacciones serán capaces de cambiar y desarrollar las reglas que influyen en este sistema. Para Crozier es un sistema de complejas interacciones donde todo no está previsto por una organización formal y un gobierno impersonal.

Según Crozier, con este análisis pasamos de la organización formal que es Weber, Fayol y Taylor' s, a la acción organizada que es el análisis estratégico que intenta plantear:"un grupo humano estructurado que coordina las acciones de sus participantes a través de mecanismos de juego relativamente estables y que mantiene su estructura, es decir, la estabilidad de los juegos y las relaciones entre ellos, a través de mecanismos reguladores que constituyen otros juegos". Existen mecanismos de juego relativamente estables. Por lo tanto, un sistema concreto de acción representa la forma en que los actores organizan sus relaciones para resolver los problemas que plantea el funcionamiento de la organización.

Crozier distingue dos componentes de un sistema de acción concreto:

• un sistema de regularización de las relaciones, es decir, ¿cuál es el procedimiento oficial que debe seguir, por ejemplo, el trabajador de producción si se produce una avería en una máquina? ¿Cómo se elabora el presupuesto anual de una administración? Este sistema de regulación de relaciones sería similar a la visión de Weber Taylor y Fayol.
• Un segundo componente es que los sistemas de alianzas se construyen según lógicas que no tienen nada que ver con los organigramas. Se van a formar alianzas y tendrán un impacto en el otro componente del sistema. Tal actor sabe que para llevar a cabo tal acción, puede contar con el apoyo de otro actor. Poderes paralelos pueden ser creados e influenciar el componente más formal del sistema de acción concreta.

Si miramos estos dos elementos, la lógica no es la misma. En el primer caso estamos en un caso formalizado y predecible, mientras que en el segundo las alianzas están cambiando y pueden tener un impacto en el otro componente del sistema concreto de acción que ofrece una visión mucho más dinámica de la organización. No todo es determinable a nivel del sistema de regulación comportamental, es necesario implicar el sistema de alianzas.

Áreas de incertidumbre

Es un concepto en el corazón del concepto de organización. Lo que Crozier y Friedberg han planteado es que el aparato burocrático weberiano no puede conseguir restringir mecánicamente la acción que se desarrolla en una organización. Cualquier organización tiene necesariamente áreas de incertidumbre asociadas a tres tipos de circunstancias:

• Hay eventos externos que no pueden ser controlados por la propia organización como cambios o innovaciones técnicas. Esto puede cambiar la situación. El cambio técnico viene del exterior o incluso de la evolución de los mercados: es una circunstancia que no está controlada por la organización, hay cambios externos a la organización que pueden conducir a áreas de incertidumbre dentro de la organización.
• hay acontecimientos imprevistos;
• eventos que no han sido formalizados en las normas oficiales.

A través de estos tres tipos de eventos, las zonas de incertidumbre intervendrán en el funcionamiento de una organización.

Crozier y Friedberg demostrarán que las personas no son pasivas hacia áreas de incertidumbre para ganar más poder dentro de la organización. Estas incertidumbres son parte integrante del juego de los actores, reforzando o disminuyendo su autonomía y, por tanto, su poder. Los actores intentarán apoderarse de áreas de incertidumbre para fortalecer su poder dentro de la organización. Los actores que mejor podrán controlar las zonas de incertidumbre y ganar poder a través de las zonas de incertidumbre son los actores que mantendrán una forma de imprevisibilidad en su comportamiento. En otras palabras, los actores cuyo comportamiento es impredecible debido al control de áreas de incertidumbre (relevante para la organización) ejercen el poder. Hay quienes dominan la zona de incertidumbre y quienes son impredecibles que pueden negociar condiciones más favorables.

Poder

El poder de Crozier y Friedberg está en el corazón de todas las organizaciones y, por lo tanto, dentro de la administración pública. Crozier y Friedberg proponen una definición relacional del poder como un problema central de organización. El poder no es un atributo dado al líder jerárquico, pero el poder es algo que se juega en una relación compleja entre un líder y su subordinado. Para Weber, el poder de A sobre B es la capacidad de A de conseguir que A haga algo que B no habría hecho sin la intervención de A mediante coerción física, obediencia o dominación legítima para obtener la aceptación. Crozier dirá que esto es una visión demasiado mecánica: si la presión del superior jerárquico es demasiado grande, entonces el subordinado pide algo a cambio, por ejemplo recursos adicionales, acceso a un departamento particular o la contratación de un nuevo empleado. También hay un poder de los subordinados sobre el líder, un poder que se está poniendo en marcha desde abajo hacia arriba, que podrá ser ejercido en áreas de incertidumbre.

Con Crozier, el superior debe ser estratega, convincente para demostrar que le interesa ir en su dirección. El subordinado también debe ser estratega. En Crozier y Friedberg existe esta definición relacional del poder, porque el poder de A sobre B es la capacidad de A para lograr que, en su relación con B, los términos de intercambio le sean favorables. No existe una "jaula de acero"pura.

Crozier y Friedberg identifican cuatro fuentes de energía:

• poseer una cualificación o especialización funcional difícil de sustituir: experiencia de los operarios de mantenimiento de máquinas, abogados, contables, informáticos, etc.
• control de las relaciones con el medio ambiente: si las personas que trabajan en el terreno en una administración pública en contacto con grupos de interés y asociaciones, y si tienen contactos que las personas del sector servicios no tienen, son estos actores los que controlarán la comunicación. Son actores marginales secuenciales. Es una forma de poder de intermediación. Si las personas dominan las relaciones con el mundo exterior, también adquieren una forma de poder.
• control de la comunicación de la información: conservación de la información pertinente que proporciona el control de la información y la comunicación.
• conocimiento de las normas organizativas y operativas: estas incluyen, por ejemplo, normas de promoción en la función pública, procedimientos presupuestarios y procedimientos de control.

Ejemplo del Servicio de Explotación Industrial de Tabaco y Partidos (SEITP)

Crozier aplicó este método de análisis estratégico al caso del monopolio del Service d' exploitation industrielle des tabacs et matches (SEITA) en Francia. Crozier habla de un monopolio industrial, porque no hay zonas de incertidumbre que puedan venir del exterior. Analizará las relaciones de poder sobre la base de las relaciones emocionales entre las diferentes categorías del personal de este servicio:

• gerentes;
• Trabajadores de producción: 60 a 120 por taller y trabajadores poco cualificados;
• operarios de mantenimiento: 12 por taller, cualificados y adscritos a un ingeniero miembro de la dirección.

Crozier destaca una organización muy burocrática a través de hallazgos empíricos basados en estudios de campo:

• buenas relaciones entre los responsables del taller y los trabajadores de producción;
• conflicto entre los trabajadores de producción y de mantenimiento, que consideran a los primeros como sus subordinados;
• conflictos abiertos entre los trabajadores de mantenimiento y los jefes de taller.

Las principales conclusiones del análisis estratégico de Crozier sobre el caso de SEITA son que detener una máquina es la única fuente de incertidumbre en el contexto de SEITA, que tiene un monopolio en su mercado. Por lo tanto, los trabajadores de mantenimiento disfrutan de la potencia resultante hasta que se eliminan todas las instrucciones de mantenimiento para garantizar un monopolio absoluto de conocimientos técnicos. Los poderes informales se organizan en paralelo con los poderes formales. Las estrategias de los tres tipos de actores se orientan hacia esta estructura informal de poder, particularmente la agresividad de los trabajadores de mantenimiento, cuyo poder es muy real pero no legítimo. Los trabajadores de la producción quieren más burocracia, mientras que los trabajadores de mantenimiento quieren mantener la zona de sombra.