L’administration fédérale suisse : un aperçu

L’administration fédérale suisse : un aperçu

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

L’administration est l’un des acteurs clefs de toute politique publique participant à la mise à l’agenda de questions attrayant aux politiques publiques, mais aussi à la mise en œuvre des lois et des ordonnances. Nous allons aborder le phénomène administratif en Suisse.

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Quote-parts de l’État : Confédération, cantons, communes

Les quotes-parts de l’État sont des indicateurs qui servent à mesurer la part du secteur public dans un pays donné. Les quotes-parts mettent en relations les dépenses publiques par rapport au produit intérieur brut.

Si on regarde l’évolution de la quote-part dans différents pays, on peut caractériser des pays de plus ou moins libéral. Ce graphique représente la position de la Suisse par rapport à d’autres pays mettant en relations des dépenses publiques y compris celles relatives aux dépenses sociales. Si on met en rapport les dépenses publiques par rapport au PIB, on trouve un résultat pour la Suissesse d’environ 38%. En d’autres termes, les dépenses publiques de l’État en Suisse représentent 38% du PIB. La Suisse apparaît comme étant un pays libéral au même niveau que l’Australie, les États-Unis, la Grande-Bretagne ou encore le Canada. La Suisse se distingue de la France voisine ainsi que des pays scandinaves.

La quote-part de l’État est des statistiques produites par l’État. Il est difficile de savoir ce que l’on met dans les dépenses publiques. Le système d’assurance maladie et professionnel suisse se distingue du système de sécurité sociale français ou dans d’autres pays. Si on ajoute ces prélèvements obligatoires, alors la quote-part de l’État fait que la Suisse se retrouve aux alentours de 50%. Il y a un débat pour savoir si la Suisse peut être qualifiée d’État libéraux avec un quote-part faible ou si la Suisse se dirigiste vers une économie dirigiste.

Si on regarde l’évolution diachronique de la quote-part de l’État, en 1850, la quote-part était de 16,6%. Il y a une croissance de l’interventionnisme public de la part du secteur public dans l’économie suisse. Cette croissance se situe surtout à partir des années 1960 et 1970 avec le début de l’État providence. On voit une certaine croissance dans les différentes politiques publiques comme, par exemple, les politiques publiques environnementales.

Si on regarde qui contribue, la part de la Confédération tend également à augmenter de manière très fort. La part de la Confédération n’était que de 18% en 1850 à un tiers aujourd’hui traduisant une forme de centralisation au niveau de la Confédération. Le principe suisse est le principe de subsidiarité, c’est-à-dire que pour tout nouveau service administratif, la Confédération a besoin d’une compétence constitutionnelle et législative. On observe une évolution dans le temps qui montre la croissance de la part du secteur public, mais surtout du secteur public fédéral.

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Ces graphiques montrent pour les vingt dernières années l’évolution de la quote-part des dépenses et l’évolution de la quote-part des impôts pour savoir la part des impôts par rapport au PIB. On constate une certaine stabilisation ces dernières années dans l’interventionnisme public.

Les dépenses sont de l’ordre de 63 milliards par an au niveau de la Confédération. Ce graphe montre la dette cumulée. La dette entre les années 2010 et 1013 à tendance à diminuer en dessous de 60%. Avec les critères de Maastricht, la dette ne peut excéder 60% du PIB. Même si la Suisse n’est pas membre de la zone euro, elle s’attache à respecter ce critère. La Suisse n’est pas soumise aux critères de Maastricht. Au contre des autres États soumis à l’euro voient leur dette exploser. La Suisse a une situation financière saine.

En Suisse, la situation financière étant saine, cela va avoir un impact sur les politiques publiques. On parle d’administration publique dans un État fédéral en s’intéressant de la situation au niveau de la Confédération.

L’administration fédérale

D’un point de vue juridique, l’administration se décline en trois grands groupes :

• l’administration centrale comprend la chancellerie fédérale qui est l’État major et les sept départements fédéraux ;
• l’administration décentralisée comprend les commissions à pouvoir décisionnel, d’autorités indépendantes et des établissements et entreprises autonomes ;
• l’administration déconcentrée (d’un point de vue spatial) comprend par exemple les directions des douanes.

En Suisse, la situation financière étant saine, cela va avoir un impact sur les politiques publiques. On parle d’administration publique dans un État fédéral en s’intéressant de la situation au niveau de la Confédération.

Pour certains politologues, le système suisse favorise le départementalisme. Le Conseil fédéral défend les intérêts, le prestige et les ressources de son département et passe peu de temps à piloter l’État, à diriger le pays et à avoir une vision stratégique proactive. Il y a une spécificité au sein du Conseil fédéral qui est qu’il n’y a pas de chef dans le sens d’un Premier ministre ou chef de l’État. Le président est un « primus inter pares ». Lorsqu’il y a un conflit entre départements, il n’y a pas un Premier ministre qui peut arbitrer. Le principe qui réside est le principe de consensus.

Il y a une énorme fixité dans le nombre de ministères et de Départements qui existe. L’État devant se transformer, on va observer une évolution des structures administratives non pas au niveau de Département, mais au niveau des offices qui sont dirigés au sein de chaque Département. Chaque Département est subdivisé en offices.

Il y a peu de secrétariats d’État parce que le peuple s’est prononcé contre à de nombreuses reprises. Le secrétaire général coordonne verticalement ainsi que des secrétariats d’État qui on une fonction capitale dans la représentation suisse à l’étranger et dans les dossiers que le Conseil fédéral ne peut pas prendre en charge.

Rappel des réformes de l’administration fédérale

Les principes directeurs des réformes relevaient de savoir si tous les offices sont dans le bon Département ou si a t-on créé des offices pour des raisons historiques se trouvant à un endroit et qu’il faut déplacer. On s’est posé la question au sein de chacun des offices de comment améliorer le processus de gestion au sein de ces offices.

Le renforcement des États majors fut suggéré par deux rapports, le premier étant le rapport Hongler en 1967 et le second le rapport Huber en 1971). La Loi sur l’organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l’administration fédérale de 1978 instaure :

• Chancellerie fédérale ayant un rang ministériel étant nommé par Parlement ;
• Secrétaires d’État aux « affaires extérieures » ainsi qu’à l’éducation et la recherche ; - Secrétariat général choisi par le Conseil fédéral dès 1991 ;
• Deux collaborateurs personnels soit un microcabinet ministériel.

Le Groupe de travail « Structure de direction de la Confédération » de 1991 propose cinq modèles de gouvernement. Une première réforme vient avec la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration de 1997. C’est un premier échec en 1996 avec 61% de « non » pour une participation 31%. C’est un refus populaire de 10 nouveaux Secrétaires d’État. La séparation de la « réforme de l’administration » et de la « réforme de la direction de l’État » est abandonnée en été 2004 par le Conseil fédéral suite à un refus du Parlement du modèle d’un gouvernement à deux cercles (ministres délégués).

La LOGA de 1997 et l’OLOGA de 1998 apportent quelques principales innovations :

• compétence d’organiser l’administration attribuée entièrement au Conseil fédéral. Avec le Compromis antérieur de la LOA en 1978, seul le Parlement peut créer un office, le Conseil fédéral pouvant l’attribuer à un département ou à un groupement d’offices.
• possibilité de gérer certains offices par « mandat de prestations et enveloppe budgétaire » (GMEB).

L’enjeu est de connaître la connexité des tâches.

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Par exemple, l’État construit de routes et en même temps, l’État protège l’environnement. Lorsqu’on construit des routes, il faut s’interroger sur l’impact environnemental de ce type d’infrastructure. Ces deux offices ont été regroupés au sein du même Département avec de faciliter les négociations. Le fait de rassembler ces deux offices dans un sein d’un même département fait sens. Ces grandes manœuvres n’ont jamais abouti.

Trois grands principes sous-tendent les réformes :

• regroupement ou amélioration de la coordination des tâches entre départements ;
• regroupement ou amélioration de la coordination des tâches dans les départements ;
• optimisation des processus et des instruments de gestion.

L’administration fédérale selon le « modèle » dit des quatre cercles

• Premier cercle : Secrétariats généraux, Office fédéral de la justice, Secrétariat d’État à l’économie
• Deuxième cercle : Office fédéral de météorologie et de climatologie, Office fédéral de topographie, Office fédéral de la communication
• Troisième cercle : Institut fédéral de la propriété intellectuelle, domaine des EPF, Institut suisse des produits thérapeutiques (2001), PUBLICA (2002), Institut suisse de sécurité technique (2004)
• Quatrième cercle : CFF, RUAG Suisse, Swisscom, la Poste

Au sein de l’administration fédérale, on constate une croissance du nombre d’équivalents temps plein jusqu’au milieu des années 1990. Depuis le milieu des années 1990, il y a une chute et une réduction du nombre de fonctionnaires au niveau de l’administration centrale.

Ceci est le résultat d’une politique qui vise à arrêter de recruter des fonctionnaires. On observe le même phénomène des régies fédérales scindées avec la libéralisation de certains secteurs. Les effectives des entreprises publiques étaient bien plus importantes qu’au sein même de l’administration. Pour les entreprises publiques, il y a une accroissance, mais une réduction depuis les années 2000.

Un autre moyen de mesurer la quote-part et de mesurer la part des emplois publics. On constate une réduction des fonctionnaires ainsi qu’une réduction des employés des entreprises publiques. On considère toujours d’utilité publique certains services contribuant à la cohésion économique sociale et territoriale d’un État. Par exemple, Swisscom remplit un mandat de service public. Il est possible de dire que les employés de Swisscom d’un point de vue fonctionnel établissent la même mission qu’un fonctionnaire.

L’administration ministérielle

Du point de vue de l’administration ministérielle en termes de pourcentage, le Départements qui a toujours et de très loin le plus de fonctionnaires est l‘armée. Plus d’un fonctionnaire sur trois et garant de la neutralité suisse. Les Départements sont très différents quant aux effectifs et au nombre de fonctionnaires qui y travaillent.

Cette vision de l’importance stratégique du nombre de fonctionnaires qui détermine l’importance stratégique d’un ministère est trompeuse. Il faut regarder le budget ou encore l’importance que l’on accorde aux politiques publiques que le fonctionnaire doit mettre en œuvre. Il ne faut pas se fier uniquement aux effectifs, mais regarder aussi les dépenses pour se rendre compte de la force d’un Département.

La prévoyance sociale est aujourd’hui importante contrairement à la défense.

En termes de prévoyance sociale, entre 2001 et 2011, on constate des augmentations importantes des budgets alloués comme avec la prévoyance sociale, mais aussi au niveau de la formation et de la recherche. À contrario, le budget destiné à la défense diminue.

Ce tableau permet d’avoir une perspective encore plus longue comparant les données entre 1950 et 2010 pour comparer les politiques publiques données. Cela permet de s’interroger sur l’évolution des structures administratives pour accompagner l’évolution des politiques publiques.

Quels critères pour organiser l’administration fédérale ?

Il faut s’interroger sur les perspectifs, les dépenses et les modes de gestion administrative. Très peu de contraintes sont posées au Conseil fédéral.

L’article 42 de la LOGA dit qu’il faut veiller à respecter un équilibre entre les sept conseillers fédéraux à savoir un équilibre matériel et politique, une connexité des tâches et des impératifs de gestion. Le regroupement fonctionnel permet une optimisation des politiques publiques. Ce regroupement fonctionnel n’est pas abouti. La gouvernabilité des Départements interroge la capacité à gérer les Départements.

Pour mesurer la gouvernementalité des Départements, il faut s’intéresser aux services directement subordonnés aux chefs de Département. On appelle aussi cela du « span of control ». Les effectifs sont différents, les moyens sont différents et les capacités de gouvernementalité sont différentes. Cela pose des questions de structures pour une gouvernementalité idéale du service public.

L’administration de milice

Hormis l’administration fédérale qui peut inclure les entreprisses de service public, il y a une administration de milice. On a délégué à des commissions extraparlementaires et organes paraétatiques de mise en œuvre. Théoriquement, ce ne sont pas des fonctionnaires qui y siègent, mais des représentants d’autorité politique, mais aussi des représentants de groupes d’intérêts qui sont des lobbys allant assumer des fonctions qu’assume l’administration en formulant des propositions de loi ou encore en étant une instance de recours contre des décisions imposées.

On distingue les commissions consultatives ou encore les commissions décisionnelles. Aucun département ne se prive de cette administration de milice à travers des commissions. Le Département fédéral de l’intérieur recourt le plus à ces commissions.

Le nombre de ces commissions est de nouveau à la hausse suite à une baisse dans les années 1990.

Ces commissions extraparlementaires posent des problèmes :

• représentativité des commissions extraparlementaires : en 1970, elle sont composées à 20% de fonctionnaires, à 20% de cantons et de communes, à 22% d’entreprises privées ou mixtes, à 18% d’organisations professionnelles et à 11% professeurs d’université ;
• pouvoir de définition, de cadrage voire de décision (compromis) lors de la phase préparlementaire ;
• Poitry (89), Kriesi (95), Sciarini (02) : cette « administration de milice » ne parvient pas à faire émerger un consensus précisément dans les cas importants et/ou controversés...

Les problèmes des organes paraétatiques de mise en œuvre révèlent une autre face cachée de l’iceberg qui intervient lors de la mise en œuvre des politiques parlementaires. En 1979 on dénombre 189 organes, 11000 personnes et 730 millions de subsides fédéraux. On recouvre des organisations privées qui exécutent des missions de service public lorsqu’on applique les lois. Des organisations professionnelles, des associations de producteurs, des interprofessions vont par exemple gérer la politique agricole ou encore la politique de formation professionnelle. Les problèmes soulevés sont ceux de la représentativité, du rôle, de l’efficacité ainsi que des coûts.

Résumé

Les quatre messages principaux sont que la quote-part est faible, il y a un déséquilibre au niveau des départements fédéraux. Dans la phase de formulation des lois, il y a un rôle central assuré par les commissions parlementaires et dans l’aval du processus de décision, il y a des organisations paraétatiques souvent professionnelles qui se chargent d’exécuter les lois rendant le phénomène administratif suisse très multiforme.