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Administration et groupes d’intérêt

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Bezes distingue les « rôles politiques » de l’administration. L’administration publique peut influer sur le contenu des politiques publiques, mais aussi au moment de décisions et de mise à l’agenda (« framing ») et donc faire en sorte qu’une décision politique doit être prise. Il peut y avoir influence très forte de la politique publique en matière de décision (expertise, asymétrie de l’information). Bezes distingue également le pouvoir d’intermédiation des intérêts (« capture ») et des réseaux d’action publique (« policy networks »), mais aussi le pouvoir mis en œuvre (« implementation deficits ») et les ressources d’action (et de résistance).

Les groupes d’intérêt : définition, stratégies et répertoires d’action[edit | edit source]

Dans son acception large, un groupe d’intérêt est défini comme une entité cherchant à représenter les intérêts d’une section spécifique de la société dans l’espace public y compris dans les médias, auprès de l’opinion publique, etc. Dans une compréhension plus étroite, un groupe d’intérêt va chercher à défendre une cause, mais auprès des pouvoirs publics. Dans ce cas, on parle de lobby, un groupe de pression en tant qu’organisation constituée qui cherche à influencer les pouvoirs publics dans un sens favorable à son intérêt.

Il faut faire une différence entre groupes d’intérêt et partis politiques même s’il y a des partis travaillistes, agrariens, verts, automobilistes, etc. Le groupe d’intérêt ne présente pas de candidats aux élections, il défend des intérêts sectoriels d’une partie de la population ou bien relatif à une cause qui est limitée, il ne défend pas le bien publique et l’intérêt général, mais des intérêts particuliers, le groupe d’intérêt n’a pas vocation à faire de compromis entre différents intérêts, d’autre part, le groupe d’intérêt va chercher à avoir un impact dans un secteur donné, il n’a pas pour responsabilité de se coordonner avec d’autres secteurs de la politique publique. Il y a des différences qui peuvent être importantes entre groupes d’intérêt et partis politiques, mais cela n’empêche pas des groupes d’intérêts de se convertir en partie politique.

Il y a trois éléments constitutifs d’un groupe d’intérêt :

  • intérêt : Braud distingue les groupes identitaires ou on défend une catégorie particulière de la population et des groupes plutôt attachés à la défense d’une cause. Il y a autant de typologie que de formes d’intérêts que l’on peut défendre ;
  • entité organisée : dispose de ressources, de structures et est professionnalisé ;
  • divers répertoires d’action pour influencer les pouvoirs publics : les groupes d’intérêts peuvent mobiliser différents répertoires d’actions et de stratégies pour tenter d’influencer les pouvoirs publics qui vont dépendre de la structure d’opportunité qui existe et donc le groupe d’intérêt va déterminer son répertoire et sa stratégie d’action en fonction de position dans le système politique ainsi que des opportunités dans le système politique. Le groupe d’intérêt va choisir en fonction du contexte le type de stratégie pour avancer ou promouvoir les intérêts qu’il défend. Pour Charles Tilly dans Big Structures, Large Processes, and Huge Comparisons publié en 1984 : « Toute population a un répertoire limité d’actions collectives, c’est-à-dire de moyens d’agir en commun sur la base d’intérêts partagés ».

Dans Les groupes d'intérêt publié en 2006, Grossman et Saurugger distinguent des répertoires d’action des groupes d’intérêt. Les répertoires d’action sont les moyens (ou stratégies) que les groupes d’intérêt utilisent afin de faire avancer ou défendre leurs intérêts. Ils présupposent la mobilisation de différentes ressources (financières, cognitives, organisationnelles, juridiques, temporelles, etc.). Ces ressources peuvent être appliquées à différents répertoires d’action. Des ressources visent plutôt à agir de l’intérieur notamment les deux premières catégories où les pouvoirs publics doivent négocier avec les pouvoirs d’intérêts pour prendre des décisions, il y a consultation des groupes d’intérêts, les autres catégories visent à faire pression sur les décideurs :

  • négociation (institutionnalisée) et consultation (informelle) : lobbying ;
  • recours à l’expertise (objective) et à la fourniture d’arguments : c’est un moyen de compléter la démocratie de représentation qui arrive à donner la place à un certain nombre de points de vue donc auditionner des groupes d’intérêts permet d’entendre d’autres points de vue ;
  • protestation: mobilisation des sympathisants de la cause, des médias, de l’opinion publique ;
  • judiciarisation : les tribunaux prennent des décisions qui apparaissent comme synonymes de défense de l’intérêt général et qui sont contraignantes pour les autorités publiques. Il est possible de faire appel à différents tribunaux pour que les instances judiciaires contredisent l’action menée par les pouvoirs publics ;
  • politisation : transformation en partie politique.

D’un côté il y a une stratégie interne avec un rapport privilégié avec le gouvernement et l’administration publique et on essaie d’influer de l‘intérêt. De l’autre côté, il y a des stratégies externes. Les groupes d’intérêts ont un certain nombre de ressources stratégiques.

Pour Grossman et Saurugger ces stratégies peuvent être :

  • internes et coopératives : expertise est ressources-clés d’une partie de la population qui a une connaissance qui amène une information qui peut être utilise à la prise de décision politique. La représentativité fait que le groupe d’intérêt représente tel ou tel groupe ayant la capacité de mobiliser un groupe en faveur d’une décision politique ou contre. Il a pratiquement un pouvoir de véto. Si l’administration publique ou les pouvoirs politiques savent qu’ils n’arrivent pas à concilier les faveurs de tel ou tel groupe d’intérêt, il risque de se confronter à un référendum. On est dans une stratégie coopérative avec l’administration publique. Il y a un risque de la capture qui fait que l’administration publique ne risque plus de travailler pour l’intérêt général, mais pour un groupe spécifique. Du point de vue du groupe d’intérêt, il y a la question de la limitation de la liberté d’expression (l’exigence de discrétion et de confidentialité) parce qu’il y a quelque part un devoir de discrétion. Si le groupe d’intérêt et un partenaire et un interlocuteur dans la prise de décision politique, le groupe d’intérêt à un devoir de discrétion pour ne pas critiquer la décision prise par les pouvoirs publics. Il y a aussi le critère de la confidentialité. Le risque serait celui d’être muselé, le groupe d’intérêt devient partenaire, mais il ne peut plus être un opposant, il y a un risque de limitation de la liberté d’expression. C’est un cas de relation d’échange diffuse. L’administration va recevoir des informations et une expertise et le groupe d’intérêt va avoir accès à des processus de décision. Il est difficile de mesurer l’équivalence de l’échange. Cette stratégie interne et coopérative n’est pas un échange mesurable, mais c’est quelque chose de beaucoup plus basé sur une relation de confiance diffuse et non quantifiable entre groupes d’intérêts et administration publique. Beaucoup de groupes d’intérêts privilégient cette stratégie qui permet d’avoir un impact fort sur les pouvoirs publics.
  • externes : mobilisation d’acteurs externes à la sphère politique (« outside lobbying ») est souvent considéré comme une décision de dernier recours soit une stratégie complémentaire. Si le groupe d’intérêt refuse ou qu’il reconnait qu’il ne va pas faire appel à des stratégies externes, cela veut dire qui est lié à la stratégie interne et coopérative. Très souvent les groupes d’intérêts vont jouer sur les deux. Cela peut prendre différentes formes comme des stratégies de litige, de protestation, des manifestations, de la violence, etc.

Pluralisme vs. néocorporatisme[edit | edit source]

Modèle pluraliste de la démocratie : les groupes d’intérêt sont considérés comme positifs et naturels[edit | edit source]

David B. Truman dans The Governmental Process publié en 1951 interprète les groupes d’intérêt comme l’organisation de citoyens conscients qui, en faisant valoir leurs revendications, contribuent à l’information des décideurs et, par ce biais, à une meilleure qualité des textes législatifs.

Selon Schmitter, dans Still the century of corporatism? publié en 1979, le modèle pluraliste est un « système de représentation des intérêts dans lequel les unités constitutives sont organisées en un nombre non spécifique de catégories multiples, volontaires, en compétition entre elles, non organisée hiérarchiquement et qui s’autodéterminent (en ce qui concerne le type ou la nature des intérêts), qui ne sont pas autorisées de manière particulière ou reconnues, subventionnées, créées par l’État et qui n’exercent pas le monopole de l’activité à l’intérieur de leurs catégories respectives ». Dans ce modèle l’accès au processus de décision politique doit être ouvert à tous les groupes intérêts, il n’y a pas besoin de conditions de représentativité pour être associé au processus politique ce qui veut dire qu’il n’y a pas de favoritisme de l’État envers un groupe d’intérêt, il va intégrer tous les groupes d’intérêts, d’autre part, il n’y a pas de hiérarchie dans les groupes d’intérêts et aucun groupe d’intérêt n’a de monopole sur une thématique donnée, tous les groupes d’intérêt on vocation à donner leur point de vue. L’idéal au cœur de ce modèle pluraliste est un idéal de compétition entre les points de vue et cette discussion démocratique entre tous les points de vue et groupes d’intérêt va permettre d’aboutir à la meilleure décision possible. Il n’y a pas de risque de capture et pas de privilèges. Peters dans The politics of bureaucracy publié en 2001 parle d’idéal pluraliste à savoir « self-regulating universe of pressure groups formulating public policy » comme condition de l’énonciation de l’intérêt public à l’opposition de la notion de capture qui subvertit la politique publique en politique privée les critiques ont porté sur deux postulats :

  • l’égalité des groupes d’intérêt ;
  • l’intérêt de tout le monde pour la « chose publique ».

Première critique majeure de la vision pluraliste : le phénomène de la capture et les pratiques néo-corporatistes[edit | edit source]

Pour Lowi, dans American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory publié en 1964, le modèle pluraliste est limité dans les faits, car il y a l’apparition du « iron triangle » dans le processus de décision politique entre certains groupes d’intérêt, agences du gouvernement et commissions du Congrès. Les trois types d’acteurs avaient une vision spécifique de ce qu’était la politique en monopolisant la décision. Dans The Theory of Economic Regulation publié en 1971, Stigler montre que les agences gouvernementales ont été capturées de l’administration et des politiques publiques par certains groupes d’intérêt.

Dans Liberal corporatism and party government publié en 1982, Lehmbruch et Schmitter ont développé un modèle opposé au modèle pluraliste qui est le modèle néo-corporatiste basé sur une reconnaissance mutuelle et des échanges développés entre l’État et certains groupes d’intérêt. L’accès n’est pas donné à tout le monde et il est limité. Les conditions de représentativité et d’expertise sont des conditions importantes pour le choix et la sélection du groupe d’intérêt pertinents. Les conditions de représentativité et d’expertise sont importantes et tous les groupes d’intérêts ne recouvrent pas ces conditions donc on va intégrer les groupes d’intérêts les plus pertinents. C’est un modèle qui se justifie par la collaboration privilégiée, mais c’est parce qu’ils sont plus représentatifs et parce qu’ils ont plus d’expertise. Il y a une hiérarchie entre les acteurs avec des groupes d’intérêts plus puissants que les autres faisant que certains groupes d’intérêts peuvent avoir un monopole sur une thématique donnée. Le pouvoir politique reconnait à tel ou tel groupe d’intérêt un monopole sur telle ou telle thématique. Il n’ y a pas de discussion ouverte et démocratique, mais une discussion beaucoup plus cadrée et un cercle beaucoup plus fermé pour essayer de trouver les solutions entre acteurs qui se connaissaient. Ce modèle s’oppose point par point au modèle pluraliste, ce n’est pas un dénie de démocratie, mais reconnaître la supériorité de certaine groupes en vertu de critères qui ont une légitimité.

Pour Schmitter, le néocorporatisme est un « système de représentation des intérêts dans lequel les unités constitutives sont organisées en un nombre limité de catégories uniques, obligatoires, non compétitives, organisées hiérarchiquement et différenciées fonctionnellement, reconnues ou autorisées (si ce n’est créé) par l’État qui leur concède délibérément le monopole de la représentation à l’intérieur de leurs catégories respectives ». Dans Corporate lobbying in the European Union: towards a theory of access publié en 2002, Bouwen propose une relecture actuelle au travers de la grille analytique des « rapports d’échange » entre l’accès aux processus décisionnels garanti par le gouvernement et l’expertise et la représentativité/légitimité assurée par les groupes d’intérêt. Tous les groupes d’intérêt ne sont pas égaux et il est normal de donner plus de poids à ceux qui ont plus d’expertise et de représentativité.

Seconde critique majeure de la vision pluraliste : le paradoxe de l’action collective[edit | edit source]

Mancur Olson dans The logic of collective action. Public goods and the theory of groups publié en 1966 montre que l’intérêt et la mobilisation pour les affaires publiques ne va pas de soi. Pour Oslon, plus un groupe latent est de grande taille (et défends des intérêts généraux et à long terme), moins il a de chance de réussir à s’organiser pour promouvoir les intérêts communs de ses membres. La contribution individuelle au succès du groupe paraît marginale, la rétribution individuelle à attendre du groupe est réduite, les coûts totaux d’organisation sont élevés bien que les coûts moyens ou marginaux diminuent en raison des économies d’échelle.

Dans la plupart des cas, les concessions où les avantages que vont obtenir, vont être disponible pour l’ensemble des travailleurs, mais pas simplement pour les syndicats. C’est le paradoxe de l’action collective : personne ne participera à une action collective à laquelle chacun aurait un intérêt que tous participent (phénomène de « free riding » ou du passager clandestin) à moins que le groupe ne fournisse des « incitations sélectives » y compris négatives, par exemple la non- protection juridique des travailleurs non affiliés à un syndicat. Il n’y aurait pas d’intérêt spontané à participer à la chose publique et donc il faut créer les conditions de cet intérêt. Olson milite pour des incitations sélectives. La question est de savoir comment mobiliser les gens au service d’une cause si cet intérêt pour la chose publique n’est pas spontané. Il y a un idéal pluraliste et des faits qu’on observe qui montrent que cet idéal peine à se mettre en place.

En guise de synthèse intermédiaire[edit | edit source]

Il faut prendre en compte différent critères tels que les liens entre types de régimes démocratiques, types de politiques publiques, émergence et types de groupes d’intérêts, répertoires d’action mobilisés, nature des relations entre groupes d’intérêt et administration publique en particulier ?

Dans Les groupes d’intérêt sous la Ve République publié en 1983, Wilson tente de faire une synthèse proposée pour proposer une typologie qui va être affinée par Offerlé dans Sociologie des groupes d’intérêt publié en 1994. Wilson et Offerlé distinguent trois modèles à savoir le modèle pluraliste, le modèle néo-corporatiste et le modèle protestataires. Les trois premières catégories sont les plus développées.

App1 Administration et groupes d’intérêt synthèse intermédiaire 1.png

Modes d’interactions entre administration et groupes d’intérêt : les réseaux d’action publique[edit | edit source]

Marsh et Rhodes proposent d’analyser l’intermédiation des intérêts entre la société civile (groupes d’intérêt) et le pouvoir politique (administration) au moyen du concept de « réseaux d’action publique » (policy networks). Ce n’est pas une vision totalisante, mais un outil empirique. L’idée est la désagrégation des acteurs (par ex. services administratifs individuels), de leurs intérêts, ressources, répertoires d’action, pouvoirs. Suivant les cas empiriques que l’on va analyser, les situations seront totalement différentes. Ce modèle vise à analyser empiriquement les relations entre groupes d’intérêt et décision publiques.

Pour Atkinson et Coleman dans Strong States and Weak States: Sectoral. Policy Networks in Advanced Capitalist Economies publié en 1986, « Les réseaux politiques peuvent prendre des formes variables et pour cette raison, leur étude nécessite une catégorisation plus nuancée que la différenciation entre un État faible ou un État fort ou celle qui oppose des formules pluralistes aux corporatistes ».

Marsh et Rhodes établissent une typologie fine des formes de « policy networks » suivant trois critères :

  • la stabilité de la composition des réseaux : est-ce que ce sont toujours les mêmes acteurs qui dominent les processus de décision publique dans la durée ou y a-t-il une composition fluide qui eut changé en fonction des intérêts politiques considérés ;
  • leur caractère exclusif : est-ce que les réseaux permettent d’intégrer d’autres acteurs ou excluent-ils tous les acteurs qui n’ont pas été intégrés dans ces réseaux ;
  • l’intensité des interdépendances en termes de ressources à échanger : est-ce qu’il y a un échange de ressource qui se fait entre les acteurs, est-ce que les acteurs ont besoin les uns des autres pour mettre en œuvre une politique publique donnée, si c’est le cas, il y a une forme d’interdépendance. C’est un processus d’autosuffisance entre les partenaires concernés.

Formes de réseaux (continuum) (selon Rhodes and Marsh, 1995: 44)[edit | edit source]

Types de réseau Caractéristiques du réseau
Communauté de politique publique Stabilité, membres très fortement sélectionnés, interdépendance verticale, articulation horizontale limitée.
Réseau professionnel ibid. et sert les intérêts d’une profession donnée. C’est une vision sectorielle de la community policy.
Réseau intergouvernemental Nombre de membres limité, interdépendance verticale limitée, articulation horizontale importante.
Réseau de producteurs Nombre de membres fluctuant, interdépendance verticale limitée, sert les intérêts des producteurs.
Réseau thématique Nombre de membres important et changeant, interdépendance verticale limitée.

Un exemple : les réseaux d’action publique en Belgique (Varone et Schiffino, 2004)[edit | edit source]

App1 réseau action publique belgique 1.png

Références[edit | edit source]