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Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois

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La question du contrôle de l’administration publique est importante et le cas genevois est particulièrement intéressant. Comment à Genève, contrôle-t-on le travail de l’administration publique ? On essaie de faire en sorte que les différents pouvoirs politiques de l’administration publique soient en attente avec les règles énoncées dans les lois. La Cour des comptes fait partie d’un dispositif de surveillance à Genève.

Dans la Déclaration des droits de l’Homme, le principe de la nécessité d’un contrôle de l’activité étatique était déjà évoqué au XVIIIème siècle :

« Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »

« La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »

— Articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

En France, la création de la Cour des comptes remonte à Napoléon. Édictant la loi du 16 septembre 1807. En Suisse, il n’y a que deux Cours des comptes qui sont la Cour des comptes genevoise et vaudoise sachant que la Cour des comptes genevoise n’a été créée qu’en 2007. Au niveau fédéral, il y a le contrôle fédéral des finances différent de la Cour des comptes française.

Il y a une reconnaissance internationale de la nécessité de contrôle qui fait désormais partie intégrante de la gestion publique :

« Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques jouent un rôle important pour ce qui est de rendre l’administration publique plus efficiente, plus respectueuse du principe de responsabilité, plus efficace et plus transparente » »

— . ONU, Résolution 66/209 adoptée par l’Assemblée générale le 22 décembre 2011

Ces principes sont considérés comme nécessaires pour une bonne gestion de l’activité étatique et de l’administration politique en général. L’objectif est de rendre l’administration publique plus efficiente, plus respectueuse du principe de responsabilité, plus efficace et plus transparente en renforçant les institutions supérieures de contrôle des finances publiques.

La Cour des comptes en bref[edit | edit source]

La Cour des comptes est l’une des quatre autorités constitutionnelles comme stipulé aux articles 128 à 131 et à l’article 222. Depuis la Constitution de 2012, la Cour des comptes y est mentionnée. Les trois autres autorités sont le Grand conseil, le Conseil d’État et le pouvoir judiciaire. Cela montre que la Cour des comptes est de rang constitutionnel égal aux autres autorités et il n’y a pas de hiérarchie. Ce sont des autorités autonomes et indépendantes. La Constitution est une sorte de « contrat-cadre » qui va fixer les principes de fonctionnement du Canton, mais il y a aussi les lois d’exécution pour mettre en œuvre les grands principes fixés dans la Constitution. La loi sur la surveillance de l’État au recueil officiel D.1.09. Cette loi régit tous les organes de surveillance cantonaux dont la Cour des comptes fait partie.

La Cour des comtes a un périmètre d’action très étendue puisqu’on peut contrôler non seulement les départements de l’État, mais on peut également s’intéresser aux communes et à des entités qui peuvent recevoir des fonds publics. Cela est même valable pour toutes les petites associations qui bénéficient de fonds publics. Le spectre d’activité est très étendu. La Cour des comptes, depuis la nouvelle constitution, peut faire des audits, mais également de l’évaluation. Des audites se font sous l’angle de la légalité, des finances en regardant la comptabilité et la gestion d’une entreprise pour voir s’il n’y a pas d’irrégularités ou d’anomalies, mais aussi sous l’ange de la gestion pour regarder s’il y a une bonne gestion et proposer des règles de gestions. Enfin, il y a l’évaluation des politiques publiques. Avec ces deux compétences au sein de la Cour des comptes, dans chaque mission, on tire profit des compétences en interne, mais aussi de cette approche.

À la Cour des comptes, il y a six magistrats élus pour une durée de six ans, parmi ces six magistrats, il y a trois magistrats titulaires dont c’est la seule activité professionnelle, tandis que les trois autres magistrats sont des suppléants venant en renfort soit lorsqu’on a besoin de personnes supplémentaires pour s’occuper de nouvelles missions ou alors si on a des problèmes de récusation. Le personnel de la Cour est rattaché hiérarchiquement et ce sont les magistrats qui choisissent les employés qui sont engagés selon des contrats de droit privé. Le personnel actuel est composé d’un secrétaire général à temps partiel, une secrétaire de direction et onze collaborateurs à l’audit. Les magistrats et tout le personnel de la Cour sont tenus au secret de fonction. Le métier d’auditeur est un métier très normé avec des règles et des certifications. La force de la Cour des comptes est que le secret permet d’inciter les gens à s’adresser spontanément à la Cour des comptes sans risquer de perdre son emploi. Cela concerne tous les citoyens.

« Sphère » publique contrôlable par la Cour des comptes[edit | edit source]

App1 Sphère publique contrôlable par la Cour des comptes 1.png

La Cour des comptes fait partie d’un dispositif de surveillance qui couvre toute la sphère publique. La surveillance que pourrait exercer la Cour des comptes pourrait potentiellement couvrir un budget de plus de 13 milliards de francs et toucher plus de 40000 personnes employées dans des structures pouvant faire l’objet de contrôles. Il est possible d’intervenir auprès de l’État de Genève où il y a des départements, la Chancellerie, un département présidentiel et six autres départements. Cela peut aller de 200 à 2000 personnes.

Il est possible aussi de se soucier de l’administration du pouvoir judiciaire et du secrétariat du Grand conseil. L’intervention peut se faire dans plus de 40 communes genevoises et il y a toutes les institutions privées dans lesquelles l’État détient une participation ou une représentation majoritaire. Il y a aussi les institutions cantonales de droit public comme les grandes régies et tous les organismes privés subventionnés par l’État avec une préférence pour les organismes privés liés par un contrat de prestation avec l’État.

Rôle, mission, activités[edit | edit source]

Déroulement d’un audit/ d’une évaluation[edit | edit source]

La durée des missions est de 3 mois (légalité) à 12 mois (gestion multientités ou processus transversaux), voire 18 mois pour les évaluations.

  • idée de mission : cela peut être par l’autosaisine, c’est-à-dire que la Cour peut choisir d’elle- même de traiter une sujet, par une communication citoyenne ou encore une demande d’autorités ;
  • ouverture de la mission : recherche d’information et récolte de document. Ce sont des sujets qui n’ont rien à voir les uns avec les autres ;
  • récolte des documents nécessaires compte tenu des objectifs de l’audit et de l’évaluation, conduite d’entretiens, extractions informatiques, etc. ;
  • vérification et analyse de l’information ;
  • constats et recommandations ;
  • rédaction du rapport ;
  • validation du rapport : toutes décisions sont prises par trois magistrats. C’est un processus lourd puisque tout le travail doit être fourni à des magistrats délibérants qui doivent s’approprier le dossier, mais qui permet un travail assez consensuel. ;
  • publication / diffusion du rapport : par rapport à d’autres organes de surveillance, les rapports sont publiés. Même si la Cour n’a pas de pouvoir contraignant, la publication des rapports permet d’induire une pression ;
  • suivi des recommandations : comme la Cour n’a pas de pouvoir contraignant, la phase de discussion est importante qui est tout le travail fait en amont. Le suivi des rapports dure jusqu’à trois ans. On demande à l’entité concernée d’évaluer le temps nécessaire à la mise en œuvre d’une recommandation. Après trois ans, si les recommandations émises ne sont pas misent en place, il faut mieux ouvrir une nouvelle mission que de poursuivre tout le temps la mise en place de ces recommandions.

Examen sommaire[edit | edit source]

Pour chaque sujet communiqué par un tiers, la Cour des comptes procède à une analyse préliminaire afin de déterminer la pertinence d’ouvrir une procédure de contrôle. Dans le cas où une procédure de contrôle n’est pas ouverte (problèmes de compétence formelle de la Cour des comptes, de seuil de matérialité, de thématique déjà traitée, etc.), il est néanmoins procédé à un examen sommaire dont le résultat est transmis à l’auteur de la communication. L’ensemble des examens sommaires font l’objet d’un bref descriptif dans le rapport annuel de la Cour des comptes. La Cour des comptes publie les examens sommaires, rendus anonymes, qui présentent un intérêt public.

Origine des rapports de la Cour des comptes : 2009 – 2014[edit | edit source]

La moitié des rapports résultent d’autosaisine. Les communications citoyennes correpsodent à 19% des rapports. L’origine des autres rapports vient de l’autorité exécutive et législative.

App1 origine des rapports de la cour des comptes 1.png

2013 – 2014 : les rapports de la Cour des comptes[edit | edit source]

Il y a une diversité des sujets traités allant de la ville de Genève, à des entités de droit public ou encore subventionné :

N° 66 - État de Genève : audit de légalité et de gestion relatif à la centrale commune d’achat (CCA)

N° 67 - Ville de Carouge : audit de légalité et de gestion relatif à la gestion des ressources humaines

N° 68 - Ville de Chêne-Bougeries : audit de légalité et de gestion relatif à la gestion des ressources humaines

N° 69 - Commune de Corsier : audit de gestion financière

N° 70 - Commune d’Hermance : audit de gestion financière

N° 71 - Association Genève Futur Hockey : audit de légalité, financier et de gestion

N° 72 - Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) : audit de gestion des files d’attente

N° 73 - État de Genève : audit de gestion relatif aux coûts informatiques des votations et élections

N° 74 - Chancellerie : audit de légalité et de gestion relatif au dépouillement centralisé

N° 75 - Groupement Intercommunal pour l’Animation Parascolaire (GIAP) : audit des processus de paiement

N° 76 - Transports publics genevois (TPG) : audit de légalité relatif à l’application du statut du personnel aux jours de congé des membres du Collège de direction

N° 77 - Ville de Genève : audit de gestion relatif à la gestion du parc des véhicules (COGEVE)

N° 78 - État de Genève : audit de gestion relatif à la gestion du parc des véhicules (MOVE)

N° 79 - SIG : audit de gestion relatif à la gouvernance du processus d’investissement

N° 80 - Audit financier et de gestion relatif à l’entretien des routes, Convention de 1936 et décomptes routiers

Quelques chiffres après 7 ans d’activité : 30 juin 2014[edit | edit source]

Au 30 juin 2014, la Cour des comptes avait 7 ans d’activité. Le nombre d’objets traités est de 230 dont 94 ayant abouti à la publication de 80 rapports distincts et 136 examens sommaires («non- entrée en matière»). L’origine des 80 rapports est à 49% l’autosaisine, 21% sont des communications citoyennes et 30% proviennent des autorités. Les 80 rapports contiennent 1248 recommandations avec en taux d’acceptation à 99%. 70% des recommandations sont mises en œuvre dans les 2 1⁄2 ans après l’émission du rapport. La Cour des comptes à notamment pour objectif de proposer des économies. En sept ans d’activité a été proposée une somme de 64 millions d’économies, dont 16 uniques et 48 récurrentes. La valeur potentielle de 2007à 2014 est de 223 millions. Les économies proposées couvrent largement son coût de fonctionnement. 317258 rapports ont été téléchargés. En décembre 2002 un « Peer review » (ISSAI 5600) à rendu un rapport positif du travail de la Cour des comptes soulignant l’indépendance des audits, la pertinence de la documentation et des communications qui sont « supérieures aux attentes ».

Étude de cas : évaluation de la politique publique en matière de prostitution[edit | edit source]

Définition[edit | edit source]

Pour Lemieux dans L’étude des politiques publiques publié en 1995, une politique publique est faite d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps. À un moment donné, dans une société, des problèmes apparaissent et les politiques s’intéressent au problème par la mise à l’agenda politique. La politique publique décide d’intervenir. L’évaluation de politique publique vise à mesurer et expliquer les résultats de l’action publique ainsi que ses effets sur la société. L’appréciation des effets s’effectue en fonction des objectifs poursuivis par la politique publique et/ ou en termes d’effets indirects ou indésirables.

Politique publique sur la prostitution à Genève[edit | edit source]

Les différents instruments de la politique publique pour encadrer ce « problème sociétal » sont :

  • un enregistrement des TdS auprès de la BMOE, chaque personne qui veut se prostituer doit s’annoncer auprès des autorités afin de recueillir des informations sur les personnes ;
  • une responsabilisation des tenanciers d’établissements dédiés à la prostitution avec un enregistrement auprès de la BMOE, l’assurance de garanties de solvabilité et d’honorabilité et la tenue à jour d’un registre tout comme la fourniture de quittances retraçant les transactions entre le tenancier et les TdS.
  • des possibilités de restriction d’exercice dans les zones sensibles notamment pour protéger la population ;
  • le subventionnement d’associations privées fournissant un soutien aux TdS (messages de prévention et de promotion de la santé, distribution de matériel de prévention, encadrement en faveur de la reconversion professionnelle)

Questions d’évaluation[edit | edit source]

Ce sont des questions analytiques à savoir trois questions d’évaluation qui ont été posées :

  1. Les objectifs fixés par la LProst sont-ils en adéquation avec les problèmes liés à la prostitution genevoise ? Cette question relève du critère de la pertinence pour savoir si les objectifs fixés lors de la création de la loi sont les bons.
  2. La politique publique en matière de prostitution permet-elle d’assurer de bonnes conditions de travail aux TdS ? Cette question comme la suivante sont plus générales sur l’efficacité de la politique publique.
  3. La politique publique en matière de prostitution permet-elle de renforcer la prévention, la promotion de la santé et la réorientation professionnelle des TdS ? Cette question prote sur l’efficacité des campagnes.

Dans tout jugement, il y a un aspect subjectif. L’une des questions à se poser est comment garantir une certaine scientificité par rapport au constat et à la recommandation. En utilisant la même méthodologie, les agents doivent arriver au même résultat. Il y a quatre critères vont être utilisés dans l’évaluation des politiques publiques ?

Pertinence de la politique publique[edit | edit source]

Le critère de la pertinence analyse du lien qui existe entre les objectifs de la politique publique et la nature du problème sociétal à résoudre.

La démarche méthodologique se passe en deux étapes :

  1. Comprendre la nature du problème :
    1. Tour de la littérature sur le sujet ;
    2. Interroger différents experts ; ce sont, par exemple, des professeurs d’université ;
    3. Interroger les acteurs de terrain comme, par exemple, les associations de défense des TdS, la BMOE, etc. ;
    4. Interroger les TdS.
  2. Mettre en relation la nature du problème et les objectifs définis dans la politique publique.

Effectivité de la politique publique[edit | edit source]

Le critère de l'effectivité est vérifier que les instruments de la politique publique sont correctement mis en œuvre par les autorités administratives.

La démarche méthodologique vise à identifier et mesurer les réalisations administratives, c’est-à- dire aller sur le terrain afin de voir si et sous quelle forme la politique publique se matérialise :

  • interroger les différents acteurs chargés de la mise en œuvre des instruments ;
  • effectuer des observations participantes ;
  • identifier des indicateurs/ données statistiques qui attestent de la mise en œuvre de la politique publique comme, par exemple, le nombre d’amendes dressées par la BMOE pour preuve que la BMOE effectue des contrôles et sanctionne les contrevenants.

Efficacité de la politique publique[edit | edit source]

Le critère de l’efficacité vise à mesurer l’influence qu’a la politique publique sur le problème que l’on cherche à résoudre.

La démarche méthodologique a pour objectif de mesurer l’évolution du problème sociétal suite à la mise en œuvre de la politique publique. Cela va se faire en interrogeant les personnes qui subissent les conséquences négatives du problème pour savoir s’il y a une amélioration ou péjoration de leur situation comme, par exemple, en élaborant des analyses qualitatives ou quantitatives ou encore identifier des indicateurs permettant de mesurer l’impact que la politique publique a sur le critère de l’effectivité est vérifier que les instruments de la politique publique sont problème, c’est par exemple l’évolution du nombre d’IST chez les TdS ou évolution du niveau de compréhension des risques liés à la prostitution et des moyens de s’en protéger.

Efficience de la politique publique[edit | edit source]

Le critère de l’efficience est la mise en rapport des réalisations (output) et des ressources consommées dans le contexte d’une rationalité managériale.

La démarche méthodologique se passe en deux étapes :

  1. analyser les procédures/ processus de production pour identifier des ressources utilisées comme le budget, le nombre de personnes mobilisées, les timesheet, etc. ;
  2. revoir les procédures/ processus de production afin de les rendre moins consommatrices en ressources ET/OU favoriser l’utilisation des instruments les plus efficients.

Publication du rapport et suivi des recommandations[edit | edit source]

Les principaux résultats sont que dans le cadre de l’évaluation sur la politique publique encadrant la prostitution, la Cour formule des recommandations qui visent à renforcer les contrôles portant sur les conditions de travail et l’indépendance réelle des TdS. Une sensibilisation rapide des TdS ainsi que de leurs clients est également préconisée.

Il va y avoir une validation des résultats au sein de la Cour. Les magistrats sont garants de la qualité du rapport et valident les constats et les recommandations. Va avoir lieu une prise de position des entités évaluées. Les entités évaluées peuvent se prononcer sur les recommandations qui leur sont adressées. Le suivi des recommandations est dénué de pouvoir de contrainte, la Cour suit (durant 3 ans) l’effectivité de la mise en œuvre des recommandations acceptées par les entités évaluées.

Apports spécifiques de la Cour des comptes[edit | edit source]

La Cour des comptes est caractérisée par une indépendance des dirigeants (élection), une indépendance organisationnelle (autonomie de gestion, budget), une indépendance juridique et factuelle (base constitutionnelle, autosaisine, etc.) et donc l’indépendance des activités et des rapports. Elle remplace à moindre coût et avec des normes qualité élevés la plupart des mandats d’audits externes confiés aux fiduciaires ou sociétés de conseil.

La Cour des comptes est d’accès direct pour le citoyen ou les autorités. Les rapports publics permettant aux citoyens de se rendre compte de l’usage des deniers publics, aux parlementaires d’informer leurs partis dans le cadre de leurs priorités politiques, aux enseignants et étudiants d’obtenir de la matière pour leurs activités académiques, etc. Elle offre aussi une vision globale de la sphère publique au niveau cantonal, communal, privés subventionnés, etc.


Références[edit | edit source]