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La fonction publique

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Nous allons nous intéresser au niveau micro de l’administration publique donc aux manières de gérer la fonction publique, de gérer le personnel de la fonction publique, les ressources humaines, comment gérer les carrières, comme on essaye de motiver les personnes, de faire en sorte qu'elles soient le plus impliqué possible dans leur dans leurs tâches. On va d'abord prendre en compte l'ensemble des fonctionnaires donc l'ensemble des personnes qui travail dans la fonction publique et puis distinguer deux types deux modes de gestion du personnel : un mode qui s'oriente plutôt vers ce qu'on appelle le système de carrière [1], quels sont les avantages et les désavantages de ce mode, et un autre mode qui sera ce qu'on appelle le système d'emploi ou de position [2] et donc quels sont les avantages et désavantages de ce deuxième mode. Les deux modes étant largement opposés et nous allons évoquer quelle est la situation de la Suisse par rapport à cette question du système de carrière versus le système d'emploi. Ce premier point concerne l'ensemble de la fonction publique. Un deuxième point va concerner la question des modes de recrutement, mais cette fois-ci non plus de tous les fonctionnaires, mais des hauts fonctionnaires, à savoir ceux qui exercent des responsabilités dans la fonction publique, qui peuvent être attachés à des ministères comme le chef de service ou chef d’importantes d'administrations centrales.

Nous allons distinguer deux types de modes de recrutement : le mode de recrutement basé plutôt sur le mérite [1] et le mode de recrutement qu'on appelle le système des dépouilles [2] puis nous verrons quels sont les avantages et désavantages de ces modes de recrutement. Le point suivant découle immédiatement de la comparaison entre le système de mérite et le système de dépouille, il s'agit de la question de la politisation de la fonction. Est-ce que les hauts fonctionnaires doivent être extrêmement proches des politiques et des membres des gouvernements ou est-ce qu’il faut garantir la neutralité de la fonction publique. Il existe diverses typologies variées.

Système de carrière versus système d’emploi[edit | edit source]

Pour l'ensemble de la fonction publique, comment entre-t-on dans la fonction publique, mais si cela est dans les grades les plus bas, comment progresse-t-on dans la fonction publique, quelles sont les conditions de travail qui peuvent être données aux fonctionnaires actifs dans la fonction publique, à ce titre, la littérature généralement distingue deux modes de gestion des carrières :

  • le système de carrière ;
  • le système d'emploi.

Système de carrière[edit | edit source]

Dans le système de carrière, le fonctionnaire est recruté en général au grade de base. Cela veut dire qu’il est recruté au bas de la hiérarchie et il a vocation à partir de son recrutement à avoir une garantie de l'emploi ne signifiant pas qu'il est obligé de rester dans la fonction publique pendant toute sa carrière, mais, s'il le souhaite, il peut rester dans la fonction publique. Il entre au plus bas niveau et il peut progresser dans la hiérarchie de l'administration tout au long de sa carrière en tenant compte des années d'ancienneté, en tenant compte aussi des prestations qu'il a pu donner. En d’autres termes, on entre en bas et on monte avec une forme de garantie d'emploi.

On distingue plusieurs éléments. Le recrutement est externe, mais est essentiellement pour les grades qui sont au bas de la hiérarchie. Pour les autres grades, ceux qui sont plus élevés dans la hiérarchie, ce sont les formes de recrutement interne qui vont être privilégiés, on va privilégier la promotion interne des fonctionnaires plutôt que l'ouverture des postes et le fait de pouvoir engager des gens qui viennent du privé ou qui viennent d'autres instances ou d'autres groupements, d'autres entreprise ou collectifs. Le recrutement externe est essentiellement pour les grades des classes les plus basses. Une fois que la personne est recrutée, cela peut se faire sur la base d'un concours écrit qui est le plus fréquent dans ce mode de système de carrière c'est sur la base du résultat de ce concours que les personnes vont être choisies pour entrer au niveau le plus bas. Une fois dans la fonction publique, il y a une garantie de carrière, il y a un droit à une carrière professionnelle et cette carrière va se faire dans un ensemble de postes qui est extrêmement hiérarchisé. Dans le système de carrière, on a une vision pyramidale de l'administration publique en commençant en bas, mais il y a la possibilité en fonction de l'ancienneté, en fonction des prestations de grimper les différents échelons de la hiérarchie. On est en présence d'un régime statutaire, le fonctionnaire a un statut d'emploi qui lui est garanti à vie et donc il est extrêmement compliqué, dans un système de carrière, de licencier les fonctionnaires ou de remettre en cause le lien d'emploi avec ces fonctionnaires. Les conditions de promotion sont basées sur l'ancienneté ou en tenant compte aussi de l'évaluation des prestations de la personne concernée. Dans les médias, on évoque souvent ce qu'on appelle le « principe de Peter » : si vous êtes promus automatiquement, de la même façon, automatiquement, il y a un moment où on arrive à son niveau d'incompétence. C’est l’idée de promotion automatique qui fait que automatiquement dans la fonction publique, c'est évidemment une vision très péjorative, très négative de l'administration publique, il y aura aux places, aux échelons les plus élevés, une bonne partie des gens qui seront des incompétents parce qu'on les a promus automatiquement donc en tenant compte de leur ancienneté. C’est un système qui est hiérarchisé, très souvent les fonctionnaires membres de l'administration publique vont être répartis parfois en des corps administratifs, en classes ou en niveaux hiérarchiques. En Suisse, on parlera beaucoup plus de classe ou de niveau, en France, par exemple, on aura tendance à parler de corps administratifs. Dans le système de carrière, on aura tendance à engager plutôt des généralistes, des gens qui auront suivi telle ou telle école, mais qui ne sont pas des spécialistes dans tel ou tel domaine. La spécialisation se fait par l'expérience professionnelle donc par l'exercice de sa profession dans le cadre de l'administration publique.

Le premier avantage est l'idée de l'expérience et de la continuité administrative. Il y a toujours les mêmes personnes qui sont dans l'administration publique et donc on acquiert une expérience qui est plus importante et en même temps si ce sont toujours les mêmes personnes qui exercent au sein de la migration publique, il y a une continuité du travail qui est effectué. S’il y a trop de turnover, de rotation du personnel, cette continuité pourrait être menacée. En d’autres termes, c’est l’idée d’expérience qui est acquise et l'idée de continuité de l'administration. Le deuxième avantage est l’idée de détachement des enjeux politiques. Si l'administration est engagée sur le long terme, cela veut dire qu'elle ne dépend pas des fluctuations de gouvernement. Le gouvernement peut changer l'administration reste. Cela veut dire que l'administration ne va pas être politisée ou bien marquée par des enjeux partisans. Le troisième point qui est mis en avant très souvent est l'idée qu’il y a des traditions administratives qui peuvent se développer grâce à la continuité. Des traditions peuvent se développer puisqu'en fait le savoir s'accumule et donc on apprend des savoir-faire, des routines, face à tel ou tel problème à savoir comment se comporter parce qu'on a accumulé tout au long de sa carrière tout au long des années un savoir- faire une expérience qui permet de mieux gérer les problèmes, c'est l'idée de mémoire administrative que l’on retrouve dans Science politique de l’administration. Une approche comparative de Eymeri publié en 2006. Tous les avantages sont considérés comme étant très favorables au développement d'une « public service motivation ». L’idée de motivation à être un service public ce serait un système qui pourrait être très favorable au développement de cette motivation de service public, de cette envie de se mettre au service du public.

Du côté des désavantages, la première chose est que l'administration publique risque de fonctionner en vase clos. Si ce sont toujours les mêmes personnes qui travaillent ensemble, petit à petit, plutôt que de s'ouvrir vers l'extérieur, elles risquent de fonctionner en vase clos. Avec les collègues qui sont dans le bureau juste à côté, on va développer nos propres solutions sans peut-être être à l'écoute de solutions ou d'autres solutions qui pourraient venir de l'extérieur. C’est le contrepoint d'idée de tradition administrative, on peut développer les traditions, mais si on est trop engoncé ou enfermé dans ces traditions, cela va empêcher l'innovation ou empêcher de développer des solutions originales. En même temps, sur ce premier point, il y a aussi un risque qu'une administration publique homogène qui a l'habitude de travailler ensemble s'oppose aux politiques et donc qu’elle court-circuite les initiatives du politique. Chez Crozier, on retrouve l'idée de pouvoir parallèle, mais avec le système de carrière, très clairement, on peut plus facilement voir émerger des pouvoirs parallèles parce que les gens ont l'habitude de travailler ensemble et donc ils vont se soutenir avec un esprit corporatiste plus important qui risque d’émerger. Le deuxième désavantage est que si on a l'habitude de travailler ensemble, on risque de ne pas faire preuve d'esprit d'initiative et d'esprit d'innovation avec un risque de s'installer dans des formes de routine avec le risque d’une lenteur de l’administration publique, d'une robotisation de l’administration publique qui peut déboucher sur une moindre efficacité. Ce système prend peut-être moins bien en compte l'idée de facteurs humains, puisqu’en installant les gens dans la routine, on na va pas essayer de mobiliser ce facteur humain, sa capacité d'innovation et de créativité qui pouvait exister autrement. Cela est très proche de Weber, c'est un système qui est très exposé aux critiques que ce soit par Crozier ou les critiques psychosociologiques.

Système d'emploi[edit | edit source]

À l'opposé du système de carrière, il y a ce qu'on appelle le système d'emploi. C’est quelque chose qui est très différent. Les agents de la fonction publique ne sont pas nécessairement recrutés tout en bas de la hiérarchie, ils sont recrutés pour occuper un poste ou un emploi qui est déterminé et pour une période qui peut être de durée déterminée. Si on a besoin d'un informaticien à tel endroit, on va mettre une annonce d'emploi et puis on va engager une personne pendant par exemple cinq ans à tel ou tel poste. On engage quelqu'un pas nécessairement tout en bas de la hiérarchie, on va l'engager à l'endroit dont on aura besoin de cette personne et on ne va pas l’engager à durée indéterminée. Il n’y a pas de garantie de l'emploi dans ce système donc les engagements peuvent se faire pour des durées qui sont variables. Il n'y a pas de droit à une carrière, il n’y a pas de droit à avancer dans la hiérarchie, à grimper dans la hiérarchie de la fonction publique. On est dans un système très différent et on va désigner ce système par l'expression de «régime contractuel ». Les gens qui sont engagés dans le système d'emploi bénéficient d'un contrat de travail au même titre que ce qu'on retrouve dans les entreprises. Ils sont engagés sur une fonction précise, avec une durée précise et il n’y a pas vocation à ce que cela s'inscrit dans le temps et que cela permette de grimper dans la hiérarchie donc d'avoir des hiérarchies et des responsabilités plus importantes.

En termes d'organisation de l'administration publique, l'accent ici est beaucoup plus mis sur un ensemble de postes de travail que sur une hiérarchie pyramidale. Il y a des gens qui vont travailler dans des fonctions à des postes de travail différent, mais avec une hiérarchie qui sera moins présente que dans la vision de systèmes de carrière. Le système de carrière est pyramidal, le système d'emploi sera beaucoup plus horizontal. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de hiérarchie, mais c’est des choses ou il y plus de juxtaposition de postes au même niveau qu'une organisation pyramidale avec des différents emplois et des différentes positions qu'on peut trouver dans l'administration publique. Concernant la spécialisation des fonctionnaires, on n’engage pas de généralistes, mais on engage des gens qui sont spécialisés sur la position ou l'emploi qu'il doit occuper. On a une approche de recrutement, de critères et de système de recrutement qui est différente de celles qu'on retrouve dans le système de carrière puisqu'on insiste sur la qualification, l'expertise et la spécialisation des personnes concernées. Le mode de recrutement est très proche de celui du secteur privé donc les fonctionnaires bénéficient d'un régime contractuel et non pas d'un régime statutaire. Quand il y a des postes qui se libèrent plus haut avec des postes à responsabilité, il n’y a pas de position privilégiée pour les gens qui sont en place. Il y a toujours ouverture d'un nouveau concours et le concours est ouvert pas simplement pour ceux qui sont dans l'administration, mais pour n'importe quel candidat qui voudrait se présenter. Il y a l’idée d'un recrutement externe qui serait ouvert pour tous les postes et pour tous les emplois au sein de l'administration publique. Lorsqu’on change d'emploi au sein de l’administration publique cela est considéré comme étant non pas une promotion, mais le fait qu’on prenne un autre emploi complètement différent ce qui veut dire qu'il aura toujours une procédure de recrutement qui va se mettre place. On n'est pas dans les procédures de promotion ; on est dans des procédures de nouveau recrutement et on est à égalité avec les autres candidats qui pourraient se présenter sur ce même poste. C’est une conception de la fonction publique qui est très éloignée de celle mise en avant par Weber. On essaye de répondre aux différentes critiques, mais en même temps si ce système à certains avantages, il a aussi évidemment des désavantages qui peuvent être très importants.

Quels sont les avantages qu'on pourrait mettre en avant ? Il y a la question de la spécialisation du personnel. On engageait des généralistes dans le système de carrière, ici on engage des spécialistes, ce sont des gens qui seront très pointus, très compétents ce qui peut contribuer à améliorer la qualité des prestations. Il y a la question de l'efficacité puisque les gens devraient toujours être appelés à trouver des solutions plus efficaces et plus innovantes pour répondre aux problèmes auxquels ils sont confrontés. Il y a la question qui tourne autour de la notion de motivation. Avec le système de carrière, si on donne trop d’avantages, trop de sécurité d’emploi aux personnes qui sont dans la fonction publique, le risque est que ces personnes-là ne vont plus être motivées à donner le meilleur d'eux-mêmes. Le risque aussi que cette personne-là aille privilégier un esprit de corps, un esprit égoïste et que cet esprit-là pourra être en décalage ou en porte-à-faux avec l'idée de service public qui est l'idée d'intérêt général. Ce système d'emploi prétend répondre aux deux critiques par rapport au système de carrière. Avec le système d'emploi, il y a un moindre risque de pouvoir parallèle puisque les gens sont là pour une période limitée, il y a moins de risques qu’il y ait un développement d’esprit de corps, de corporatisme, d'égoïsme faisant que l'objection Crozier serait moins importante et moins pertinente par rapport à un système d'emploi et puis d'autre part, il y a la question de la motivation qui est prise en compte, mais qui est prise en compte par des facteurs extrinsèques. On ne va pas garantir l'emploi parce que sinon vous n'avez pas besoin d'être performant pour pouvoir garder votre emploi. Dans le système d'emploi, c'est exactement le contraire. Cela veut dire que dans le système d'emploi, si on veut maintenir son emploi, si on veut gagner le nouveau concours, il va falloir donner le meilleur. Il y a cette forme de motivation qui intervient très largement de façon extrinsèque, pour garder un emploi, pour continuer à travailler au service de l'administration publique, il va falloir donner le meilleur de soi. Pour résumer ces trois aux avantages : spécialisation, efficacité et tout ce qui en lien avec la motivation et le fait de ne pas pouvoir développer de pouvoirs parallèles.

Parmi les désavantages, ce qu'on mentionne, on met en avant, est le pendant des avantages. Le premier désavantage est l'idée d'incertitude et d'angoisse. Si on n’est pas certains de garder son travail, on peut se demander si cette incertitude et cette angoisse sont véritablement des éléments qui permettent de développer un travail de qualité. Le deuxième élément est ce que certains désignent comme une forme de monotonie du travail, on est engagé sur un poste particulier, on est experts d'un champ, spécialiste d'un champ, on va toujours faire le même type de tâche et on n’a pas de perspectives d'avenir. Le fait de toujours faire la même chose peut aussi entraîner une forme de monotonie. Le dernier désavantage est la question de la continuité de l'administration publique. Si tout le monde est engagé sur la base du système d'emploi, cela veut dire qu'un turnover, une rotation du personnel va être extrêmement important et donc d'une certaine façon, comme le dit Eymeri , ce système pourrait comporter le risque de voir à chaque fois le risque de « réinventer l’eau chaude ». On ne peut pas se baser sur les traditions administratives, sur la mémoire administrative, mais on doit toujours réinventer des solutions qui peuvent être tout à fait banales et qui ont été déjà pensées par d’autres.

Ces deux systèmes sont très largement à opposer et on peut les considérer comme deux idéaux- types. Il y a le système de carrière d'un côté et le système d'emploi de l'autre. Dans les fonctions publiques concrètes, existantes et empiriques, il y a toujours un mélange des deux. Dans certains cas, on va privilégier le système de carrière et pour d'autres éléments ou d'autres types d'engagements, on va plutôt passer par le système d’emploi. Cela n’empêche pas évidemment que dans la plupart des cas, il y a une prédominance d'un de ces systèmes sur l’autre.

La situation de la Suisse[edit | edit source]

Qu'en est-il de la situation de la Suisse ? La situation de la Suisse est très intéressante parce qu’elle est très révélatrice de l'évolution des réflexions qui ont été menées à propos de cette question du système de carrière et du système d'emploi. La Suisse, pendant très longtemps, la question de la gestion des carrières a été réglée par la Loi fédérale du 30 juin 1927 sur le statut des fonctionnaires. Cette loi mettait en place le système de fonction basé sur un certain nombre de caractéristiques. Les recrutements se faisaient sur concours en général avec une publication d'une annonce d'emploi. Sur la base de cette annonce, n'importe qui pouvait poser sa candidature. Il n’y avait pas d'examen écrit, de concours écrits ou les gens étaient convoqués. La Suisse n'a pas appliqué cette caractéristique du système de carrière, mais c'était au contraire le chef de service qui avait un pouvoir discrétionnaire important. La personne, ensuite, était engagée pour une période administrative de quatre ans, on les engage pour exercer une fonction bien précise qui est intégrée dans ce qu'on l’« état des fonctions ». Il y avait une annexe, un document administratif qui listait toutes les fonctions et tous les métiers dont la fonction publique avait besoin, quelles étaient les niveaux de qualification et où les situer dans la pyramide de la fonction publique. On n’est pas dans le cadre de mandats qui sont garantis à vie formellement sur le papier, les carrières sont très réglementées, les gens sont à une position, à une place dans la hiérarchie administrative qui est très clairement identifiée. S’ils veulent grimper dans la hiérarchie, ils savent quel est le degré supérieur qu’ils vont pouvoir atteindre. On a l’impression avec ces différents éléments qu'on est dans un mélange assez intéressant du système de carrière et du système d'emploi. Dans les faits, pendant très longtemps, les mandats de l'administration publique fédérale ont été toujours renouvelés, sauf faute gravissime. Cela veut dire que la période administrative de quatre ans est une limite formelle de la durée d'engagement, mais dans les faits, on peut dire que les gens avaient une garantie d'emploi et donc une forme de sécurité d’emploi qui est tout à fait caractéristique du système de carrière. C'est comme s’il y avait de facto une garantie d'emploi et une sécurité d'emploi sur l'ensemble de la carrière. Cela est très hiérarchique et on peut identifier facilement des filières d'avancement où les gens vont progresser et grimper tout au long de la hiérarchie. Ce sont des éléments qui sont très proches du système. Depuis 1927 jusque-là à l'adoption de la loi suivante en 2000 intitulé Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers), le système suisse de facto même si ce n’est pas le cas dans la loi, est un système qui est très proche du système de carrière. Un autre élément qui est aussi important dans le système suisse et la garantie d'une assurance pour la retraite qui est une caisse de pension qui est généreuse. Dans la fonction publique et dans beaucoup d'endroits, encore maintenant, l'employeur va cotiser le double de la cotisation de ce qui est donné par l'employé. C’est le système tel qu'il a été conçu jusqu'à la fin des années 1990. À partir même avant la fin des années 1990, c'est un système qui a fait l'objet de beaucoup de discussions et de remises en question qui ont abouti à l'adoption de la LPers. Cette loi sur le personnel de la confédération a été un signal important et elle trouve des prolongements dans pratiquement l'ensemble des cantons suisses. Bélanger et Roy dans Évolution du cadre légal et réglementaire de la fonction publique suisse publié en 2013 détaillent les situations que l’on peut retrouver dans les cantons suisses. On va être vers quelque chose qui représente un changement très important du mode de gestion des fonctionnaires en Suisse. En d'autres termes, on va vers un système d'emploi, qui n’est pas un système d'emploi pur.

Quels sont les principales innovations et principaux changements qu'on rencontre par rapport à la loi de 1927 ? Un premier changement qui est important est l'abolition du statut de fonctionnaire. On est plus dans un régime statutaire, on passe à quelque chose de différent. Cela se traduit par des éléments qui peuvent apparaître comme étant contradictoires. Va être aboli la période administrative de quatre ans, elle n'existe plus en l'état actuel. En même temps, cela se traduit par une perte de la sécurité d'emploi et donc aussi une diminution de la protection contre les licenciements. Les personnes qui sont membres de l'administration publique fédérale vont être engagées à durée indéterminée. En même temps, il va y avoir une possibilité de licencier ces personnes. Donc, là où licenciement était exceptionnel, le licenciement devient quelque chose de plus envisageable avec cette nouvelle loi. La durée d'engagement est indéterminée, mais il y a des motifs de licenciement. Il y a un certain nombre de motifs qui sont énumérés dans la loi et si la personne ne répond pas à ces motifs, à ce moment-là elle peut être licenciée. Le premier exemple serait le refus d'un travail qu’on peut raisonnablement exiger de la personne. Un manquement répété dans la prestation est considéré comme étant un motif valable de licenciement. La performance joue un rôle important. Dans ce système, si on n’est pas performant, cela peut être considéré comme étant un motif valable de licenciement. On va abandonner dans un même temps le système de fonction extrêmement hiérarchique, on abandonne aussi l'échelle de traitement et l'augmentation automatique du salaire. Le salaire que le fonctionnaire reçoit à la fin de l'année va dépendre pas simplement de la fonction, pas simplement de l'expérience et de l'ancienneté, mais aussi de la prestation. On donne plus de flexibilité aux responsables de service dans la manière de gérer le personnel. Il y a une volonté de donner plus de pouvoir au partenariat social dans le cas de la fonction publique donc d'autoriser les employeurs et les employés à signer des conventions collectives de travail qui vont permettre compléter cette loi sur le personnel. La loi définit un cadre général, et si par exemple les employés de la poste et les employeurs de la poste arrivent va se mettre ensemble autour de la table pour adopter une convention collective, cette convention collective à compléter va loi et donc va définir les conditions de travail dans le cadre de la poste. Les conditions de travail ne sont pas simplement gérées par la loi, mais elles sont aussi gérées au moyen du partenariat social. Il y a eu beaucoup velléités exprimées par les pouvoirs fédéraux pour aller plus loin. Il y avait l'idée de dire qu’il faut supprimer les justes motifs de licenciement, la fonction publique doit pouvoir licencier de la même façon et avec la même facilité que ce qu'on a dans le secteur privé. Il n’y a pas de raisons que les fonctionnaires soient plus protégés que les employés du privé. Ce sont des idées qui pour l'instant n'ont pas été adoptées et donc on n'en est toujours à cette loi sur le personnel qui a été adoptée en 2000, mise en œuvre depuis l'an 2004 et adoptée à l'époque très largement par la population suisse.

Il y a clairement un mouvement vers le système d'emploi qui a fragilisé la situation des personnes qui sont au sein de la fonction publique, mais qui en même temps a peut-être aussi dynamisé la fonction publique.

Modes de recrutement (des hauts fonctionnaires) : mérite versus dépouilles[edit | edit source]

Nous allons traiter de la haute fonction publique donc les responsables les plus importants, les chefs de service, les membres de cabinets ministériels à savoir toutes les positions supérieures dans la hiérarchie de la fonction publique ou dans la hiérarchie des ministères ou des départements suivant la modalité d'organisation de la fonction publique. On distingue à ce niveau-là deux manières de recruter les hauts fonctionnaires :

  • principe des dépouilles ;
  • principe du mérite.

Le principe des dépouilles est que les hauts fonctionnaires doivent être nommés par les politiques et donc que les politiques vont tenir compte de leur idées et de leur appartenance au bon parti politique. Il y a une idée d'osmose entre la haute fonction publique et le monde politique qui est mis en place parce qu'on se dit que les hauts fonctionnaires vont beaucoup mieux collaborer avec les gouvernements et les ministres s'ils sont du même bord et s'ils suivent les mêmes idées. En anglais c’est le « Spoils System » où les postes de la haute fonction publique sont données en fonction de l'appartenance au bon parti.

Principe des dépouilles (spoils system): postes distribués selon l’appartenance partisane (faveur du prince, patronage) Principe du mérite (merit system) : égalité des chances d’accès et sélection objective (sur la base d’un concours)
La politisation est facteur de dynamisme : elle « régénère » la fonction publique (turnover bénéfique, motivation)
Si on a toujours les mêmes personnes qui exercent les responsabilités de la haute fonction publique, il y aura une forme de tradition et de routine qui va s'installer alors que si les personnes changent avec le gouvernement et qu'il y a un turnover important cela veut dire qu'on aura toujours des personnes nouvelles motivées donc que cela va dynamiser et régénérer la fonction publique.
Garantir la compétence, la professionnalité et l’impartialité des fonctionnaires, ainsi que l’attractivité de la fonction publique (stabilité)
Ce n'est plus de l'appartenance à un parti politique qui est décisif, mais c’est plutôt la compétence et la professionnalité des personnes concernées. C’est quelque chose qui est différent qui va plus insister sur l'égalité des chances d'accès et aussi sur des formes de sélection objective. Il y aura une forme de concours qui va être mis en place et ce concours va permettre de déterminer la personne la plus compétente et la plus professionnelle par rapport au poste concerné. Le principe du mérite permet aussi garantir l'impartialité, il y a des fonctionnaires qui sont impartiaux qui vont pouvoir viser l'intérêt général et non pas l'intérêt partisan. Il y a l’idée d'attractivité de la fonction publique. Avec le principe des dépouilles, avec le changement de gouvernement, il y a un changement très important des sommets de l’administration publique. Avec le principe du mérite, il y a une plus grande stabilité de l'administration publique qui peut aussi contribuer à son attractivité. Avoir un poste qui s'inscrit dans le long terme est une perspective qui peut être plus intéressante que le fait de faire une « pige » au service de la l’administration publique.
L’apolitisme est une illusion : même ceux qui se disent apolitiques ont, en pratique, souvent un comportement partisan
L'idée d'apolitisme l'idée qu’un fonctionnaire pourrait ne pas avoir de préférence partisane est une illusion. On a tous nécessairement, aux yeux de ceux qui défendent ce principe des dépouilles, des préférences partisanes. Au lieu de les cacher ou de prétendre qu'on n'en a pas autant l'afficher clairement.
Loyauté et neutralité vis-à-vis du pouvoir politique sont possibles en échange de garanties de carrière
Une critique faite au principe du mérite souvent avancée est de se dire que finalement s'ils n'ont pas les mêmes idées que les personnes au service desquels il peut y avoir un risque de décalage. Les tenants du principe du mérite vont insister au contraire sur le fait que la loyauté et la neutralité offre une garantie de carrière d'aucune garantie et de sécurité de l'emploi. Cela veut dire que les gouvernements vont passer et les fonctionnaires vont être d'une certaine façon au service de différents gouvernements parce que cela fait parti aussi de l’un des éléments et de l’une des conséquences de la stabilité de l'emploi qui leur est garantie.
La politisation permet une coopération optimale entre les élus politiques et l’administration (relation de confiance entre ministres et hauts fonctionnaires)
C’est coopération optimale entre les élus l'administration. Puisqu'on est du même bord, on aura plus facilement des relations de confiance qui vont pouvoir s'installer.
Le système des nominations politiques induit un cercle vicieux : méfiance du nouveau pouvoir politique vis-à-vis des affidés, démobilisation des fonctionnaires, renforcement des cabinets...
Dans un système de dépouille ou de nomination politique, cela peut induire un cercle vicieux si les gens qui ont été nommés en vertu de ce système de dépouille restent en place. Le gouvernement change, mais on reste en place. Il pourrait y avoir dans un tel système des formes de méfiance qui s'installerait entre les nouveaux élus, donc la nouvelle tendance politique qui est au pouvoir, et les personnes qui sont celles qui assument les hautes responsabilités de la fonction publique, il pourrait même y avoir une forme de démobilisation de ses fonctionnaires et donc cela pourrait contribuer à péjorer la qualité des prestations qui sont fournies par ces fonctionnaires. Par contraste, si les personnes sont nommées en fonction de leurs compétences et de leurs professionnalisés, il n’y a pas cette source possible de méfiance qui découle du fait qu'on ne partage pas les mêmes idées politiques.
La politisation permet d’attirer aux débats et aux partis les volunteers ou militants, en donnant la possibilité de leur offrir des postes
Cela permet d'attirer à la politique des personnes. Lorsqu’on gagne la bataille électorale, on gagne aussi les dépouilles de la bataille électorale à savoir les postes de responsabilité dans la haute fonction publique. Cela va permettre de partager les dépouilles entre militants et entre personnes qui sont de la même obédience idéologique et partisane.
Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen (pas de politisation des dossiers et des décisions administratives)
Une telle administration basée non pas sur une appartenance partisane, mais sur de la compétence, de la professionnalité, sur de la neutralité et une forme d’impartialité est quelque chose qui va dans le sens d'un traitement plus intègre, plus honnête qui va plus dans le sens de l'égalité de traitement des citoyens. Il n’y aura pas de favoritisme ou de clientélisme ou moins facilement dans ce système du mérite.
L’administration publique doit refléter en son sein les différentes tendances de la société civile (représentativité)
Si un parti politique et dominant dans la population, s'il obtient plus de suffrages au niveau d'une élection ou d'une votation, il n’est pas illogique que cette représentativité soit également reflétée au niveau de la composition de la haute administration publique.
Une administration apolitique est une condition nécessaire pour assurer la continuité du service public (en cas d’alternance politique)
L’idée stabilité de l'emploi est aussi ce qui va permettre d'assurer la continuité de l'administration publique, la continuité du service public qui est beaucoup plus complexe dans un système de dépouille. Il y a une stabilité qui fait que l'administration publique va pouvoir exercer dans la continuité en dépit des fluctuations au niveau des élus et des membres élus des gouvernements.

D’un côté, c'est l'appartenance partisane avec un certain nombre d'avantages et de l'autre côté c'est le mérite avec un certain nombre d’avantages, mais qu'on peut évidemment dans les deux cas discuter par rapport à cela.

Concernant la loyauté et la neutralité on retrouve chez de nombreux auteurs l'idée plutôt d'une forme de scepticisme désabusé, c’est-à-dire que si on est haut fonctionnaires de l’administration publique et qu’on voit passer des gouvernements de différentes couleurs, finalement, on perd un petit peu son idéalisme et l’idée qu'il faut servir l'intérêt public et l'intérêt général.

Dans tous les pays, il y a une combinaison qui peut être différente de ces deux systèmes et de la manière d'intégrer ou d'essayer de concilier les avantages de ces deux systèmes :

  • aux États-Unis, c’est un système de dépouille qui est encore à l'heure actuelle très fortement dominant. C’est un système qui était très prédominant jusqu'au milieu des années 1970, qui ensuite a été un petit peu nuancé et actuellement on a une remontée en force de ce système des dépouilles. Le président des États-Unis a la possibilité de désigner un certain nombre de ce qu'on appelle des « political appointees » qui sont des membres de la haute fonction publique sur lesquels il a une prérogative de nomination qui est quasi totale. Cela dépend véritablement de la décision du président est donc très souvent ce sont des militants de partis politiques qui sont placés à ses fonctions et on les met là explicitement pour surveiller l'administration publique. Ce sont des nominations qui sont très largement basées sur le principe des dépouilles. En 1978, Jimmy Carter a dit que ce système allait trop loin et donc il fallait nuancer et qu'il fallait contrebalancer ce système en introduisant un autre système, un autre pan de la fonction publique qui seraient gouvernés suivant le système du mérite. Il a introduit le « Senior Executive Service » où les nominations ne sont plus des nominations politiques, mais ce sont des nominations qui se font sur la base du mérite et de la professionnalisée ainsi que des compétences des personnes concernées. Aux États-Unis, il y a deux composantes, une composante clairement politisée de dépouille et une composante plus professionnalisée basée sur le mérite. Quantitativement, on voit qu’actuellement, les deux composantes sont à peu près semblables. En cas de conflits, ce sont les nominations politiques qui vont prendre le pas sur les autres formes de nomination donc les personnes qui sont nommées en vertu du principe de mérite. Cela dit, Obama et même Clinton avaient aussi été dans cette direction, c'est-à-dire renforcer le pouvoir des « political appointees » et Carter est vraiment quelqu'un qui a été une exception
  • un exemple qu'on présente souvent comme étant à l'opposé est celui du Royaume-Uni où on est au contraire dans un système de mérite traditionnel où les personnes sont nommées en vertu de leur compétence, de leur expertise et de leur qualification. On insiste sur le fait que le haut fonctionnaire anglais a été, en tout cas jusqu'à la fin des années 1970 très largement apolitiques. Ce n’est pas un haut fonctionnaire qui est choisi en vertu de son appartenance politique, mais c’est ce qu’on appelle souvent un « serviteur de la couronne ». La haute fonction publique ce qu'on appelle aussi le « Civil Service » est traditionnellement géré sans intervention politique. C'est le « Civil Service » lui-même qui va gérer l'avancement des carrières et qui va décider qui va grimper dans la hiérarchie. Il y a une forme d'autorégulation de la haute fonction publique par les hautes fonctionnaires eux- mêmes et qui peut aboutir qui peut aboutir à des formes de scepticisme institutionnel désabusé et ironique. Dans la haute fonction publique, on est au service de tous les gouvernements. C’est la vision traditionnelle de la haute fonction publique en Grande-Bretagne très clairement basée sur le système du mérite. Avec l'arrivée de Thatcher et depuis lors les choses ont passablement évolué, il y a une volonté du politique de contrôler les nominations et des hauts fonctionnaires. Depuis ce moment-là, il y a des négociations qui se mettent en place entre le « Civil Service » et le gouvernement. Cela s’est traduit avec que notamment avec l'adoption d'un programme qu'on appelle « Next Step » créant des agences de prestataires de services qu'on appelle des « Executives Agency » et ces agences ne vont pas recruter leur personnel dans le « Civil Service » dans les personnes qui sont rattachées à ce civil service, mais vont plutôt ouvrir les recrutements à d'autres formes d'appartenance est donc il y a un passage très clair à une forme de systèmes d'emploi avec des recrutements externes qui sont possibles et ces recrutements externes sont bien évidemment marqués par des décisions politiques. Pour la Grande-Bretagne, on est dans un même système, mais qui se déplace un tout petit peu vers un système de dépouille qui prend aussi en compte la notion de système d’emploi.
  • en France, on a une présence très importante dans les recrutements des hauts fonctionnaires, dans la manière de nommer aux fonctionnaires, de ce qu'on appelle les « grands corps ». En France, il y a une caractéristique qui est très importante qui est que les personnes au moment du recrutement initial peuvent d'ores et déjà être distinguées comme étant des grands fonctionnaires. Si on a suivi la bonne école, à la sortie de l'école, on peut être engagé d'ores et déjà comme étant membre de la haute fonction publique. On va dès lors appartenir à ce qu'on appelle des « grands corps ». Ces corps peuvent être soit administratifs comme le Conseil d'État, la Cour des Compte, cela peut être aussi à des corps techniques comme des ingénieurs des mines ou ponts et chaussées, etc. Toutes ces personnes sont engagées comme haut fonctionnaire dans le cas de la fonction publique française. C'est ce que Bourdieu appelle la « noblesse d'État » avec énormément de connivence entre les différentes personnes qui ont fait partie de ce système et une fonction publique qui du coup est très prestigieuse. Quand il y a domination des fonctionnaires qui représentent environ 700 personnes dans le cadre français, cette nomination va se faire en concertation entre les corps administratifs, Conseil d'État, la Cour des Comptes etc. et le pouvoir politique. Donc, il y a un mélange d'un système de mérite qui relève de l'appartenance ou du fait qu'on a suivi des études dans les bonnes écoles et d'un système de dépouille qui fait que le pouvoir politique va pouvoir avoir une influence importante dans la nomination des très hauts fonctionnaires. Une autre caractéristique du système français est que vu qu'il y a une nomination politique, il pourra aussi avoir des aller-retour fréquents entre différents postes pour les gens qui sont dans la haute administration publique. Si le pouvoir politique change, les personnes vont rester hauts fonctionnaires parce qu'on garde statut à vie dans le régime français, mais on va plus pouvoir être engagé dans des fonctions aussi importantes, aussi proches du pouvoir politique. Des personnes vont être détachées dans des cabinets ministériels et qui pourront être détachés à des fonctions très importantes de l'économie privée. En France, c'est ce qu'on appelle le « régime du pantouflage », cela veut dire qu’on peut être très proche d'un ministre à un moment donné, après on peut être détaché à une autre fonction administrative, mais politiquement moins exposée, ou on peut entrer dans le directoire d'EDF ou de telle ou telle banque. On utilise aussi sur le terme d'« osmose » par rapport à cela, ce qui veut dire qu’en France il y a beaucoup de liens très forts d'osmose entre les hautes fonctions de l’administration publique et les hautes fonctions de l'économie privée. Il a beaucoup de passages, de synergie entre ces hautes fonctions.
  • l'Allemagne est un système de carrière avec un système très fortement marqué par l'idée de carrière donc par l'idée aussi du principe du mérite. En même temps, pour les fonctionnaires publics, il y a aussi en Allemagne une négociation qui peut se mettre en place entre le pouvoir politique et le service du personnel ainsi qu’avec ceux qui sont censés gérer les ressources du personnel dans le ministère concerné. Il y a une négociation qui peut se mettre en place entre le mérite et la question de l'acceptabilité politique et cette négociation va concerner les 3000 politische Beamten, donc les 3000 très hauts fonctionnaires qui vont être très proches du pouvoir politique.
  • aux Pays-Bas, il y a quelque chose de très semblable. Aux Pays-Bas, on est face à des gouvernements de coalition et donc la nomination des fonctionnaires se fait à travers une prise en compte du mérite et une négociation entre les parties. En Allemagne, les négociations se font avec le pouvoir politique, la caractéristique du système néerlandais est que la négociation va prendre en compte le mérite, mais en plus une négociation inter- partisane donc entre les différents partis qui sont membres de la coalition.

Par rapport à cette question du principe du mérite et du principe des dépouilles, on a de multiples combinaisons qui sont possibles. Dans certains pays il y a le système des dépouilles qui est clairement dominant, dans d'autres le système du mérite et il y a les combinaisons qui semblent plus hybrides.

Politisation de la fonction publique – tentatives de typologie des relations politico-administratives[edit | edit source]

Tous ces éléments posent la question de la politisation de la fonction publique. Comment arriver à traiter cette question de la politisation ou du degré de politisation de la fonction publique. Si on prend les éléments présentés, il y a des choses qui apparaissent comme étant quasi acquise, c’est-à-dire un système de carrière est plutôt apolitique, un système d'emploi serait plutôt politique puisque les nominations interviennent plus souvent, le système de dépouille serait plutôt politisé, le système de mérite par contre serait un système plutôt apolitique où la haute fonction publique ne serait pas marquée par des préférences partisanes.

Les liens sont très complexes. Le degré de politisation et le lien entre emplois, carrières, dépouilles et mérite est quelque chose qui est complexe et donc qui a donné lieu à différentes tentatives de typologies qui essayent de dire quels sont les grands modèles que l'on peut observer en termes de relations entre l'administration publique, la fonction publique, les hauts fonctionnaires et le gouvernement et quel est le degré de politisation qu'on peut observer par rapport à cela.

Typologie selon Timsit et Hood[edit | edit source]

Une première typologie combine ce qu’on retrouve dans la littérature notamment chez Timsit en 1986 dans Théorie de l'administration et Hood dans The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes[5] publié en 2001. Ils distinguent trois types dans leurs travaux de relations administratives :

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  • un régime de séparation stricte entre la fonction publique et le pouvoir politique. D'un côté, l’administration publique va fonctionner suivant sa logique propre de manière autonome et de l'autre côté le pouvoir politique qui lui-même va aussi fonctionner suivant sa logique propre de manière autonome. Dans un cadre tel, la gestion des carrières, les conditions de travail, les salaires, les modes de recrutement des fonctionnaires vont être décidés de manière autonome par les représentants de la fonction publique. Par exemple, dans le cas britannique le « Civil Service » fixe les règles de la manière dont doit être gérée la fonction. Il y a une étanchéité entre les deux dans ce système, d'un côté la fonction publique et l’administration publique et de l'autre côté le pouvoir politique. Cela veut dire que le pouvoir politique ne va pas s'impliquer dans la manière de fonctionner de l’administration publique, mais va aussi demander aux fonctionnaires un devoir de discrétion de ne pas prendre de mandat politique, de position politique est donc de se tenir à l'écart du jeu politique. Le gouvernement ne s'ingère pas dans les affaires administratives et de la même façon, l'administration ne prend pas position par rapport aux affaires politiques. C’est l’idée de « devoir de discrétion ». Cela veut aussi dire qu'en cas d'échec, ce n'est pas le fonctionnaire qui va « sauter », mais c'est le ministre qui va devoir assumer l'échec et donc qui peut être sanctionné par rapport à cela. Un exemple est le « Civil Service » du Royaume-Uni donc ça veut dire ce qui se passait avant Margaret Thatcher. Il n’y a pas de systèmes de dépouilles qui se met en place par rapport à ça, il y a une volonté de séparer très clairement les deux.
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  • le deuxième type qui est identifié par Timsit et Hood est le régime d'osmose entre la fonction publique et le pouvoir politique. On est plus dans un régime où les deux sont séparés avec une étanchéité entre les deux, au contraire, il va y avoir interpénétration des deux mondes. Cette forme d'osmose entre les deux mondes peut prendre une forme radicale, extrême, c’est-à-dire que la fonction publique doit être représentative de l'équilibre des forces entre les partis politiques. Deux exemples seraient la Belgique et l'Autriche. Les fonctionnaires sont nommés en vertu de leur appartenance politique. Il faut que la composition de l'administration publique reflète l'équilibre des forces en présence, l'équilibre des parties en présence. Ce serait une version radicale de l’osmose. Notre version est une version intermédiaire, cela veut dire qu'il y a interpénétration, mais que cette interpénétration reconnaît aussi qu'il y a une forme d'autonomie et de neutralité. Le politique et la fonction publique ne sont pas complètement identifiés ou confondus, ne doivent pas être gérés suivant les mêmes règles qu'il y a des territoires d'autonomie du politique qu’il y a des territoires d'autonomie de la fonction publique, mais qu'il y a des zones d'influence et d'interpénétration de ces deux territoires. L'administration n'est plus totalement maîtresse des carrières au sein de l'administration publique. Il peut y avoir notamment pour les postes les plus élevés des nominations partisanes. En France, il y a un élément partisan dans la nomination des hauts fonctionnaires, en Allemagne, on retrouve la même composante entre mérite et acceptabilité. Le gouvernement va intervenir dans la gestion de l'administration publique. Il va notamment le faire au travers des cabinets ministériels ou des conseillers politiques qui vont être utilisés pour faire en sorte que l'administration politique agisse dans le dans le sens qui est attendu d’elle. La responsabilité en cas d'échec est assumée par les hauts fonctionnaires aussi ensemble avec les ministres.
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  • le troisième régime qu'ils identifient fait clairement référence au système d'emploi. C’est ce qu'ils appellent le « régime contractuel ». C'est tout à fait l'exempt du NextStep qui a été mis en place par Margaret Thatcher. Les hauts fonctionnaires sont nommés pour être directeur d'agence exécutive et donc les conditions de travail ne sont plus statutaires, mais elles sont contractuelles, elles vont être négociées sur un contrat individuel, selon un mandat et donc le salaire, les conditions de travail, les horaires, mais aussi les gratifications peut être négociées entre le pouvoir politique et les personnes concernées. On est dans un système d'emploi où il y a une responsabilisation du directeur d'agence, mais en même temps une autonomie qui leur est laissée dans la manière dont ils vont devoir atteindre les résultats qui sont attendus d’eux. Les responsables sont clairement les hauts fonctionnaires concernés, ce sera d'assumer les échecs et les erreurs.

Aberbach, Putnam & Rockman (1981) : « Bureaucrats and Politicians in Western Democracies »[edit | edit source]

Cette typologie est basée sur un critère qui est de savoir quel est le rôle et le degré d'implication des hauts fonctionnaires dans le cycle des politiques publiques, dans quelle mesure les hauts fonctionnaires sont impliqués dans la manière d'élaborer des politiques? S'ils ne sont pas impliqués du tout, on sera tout au sommet du tableau et plus on descend et plus l'application est forte.

M1: Policy / administration Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C'est un modèle de séparation complète du pouvoir politique et l'administration qui veut dire aucune implication des fonctionnaires dans toutes les tâches politiques. Il a une séparation complète des deux.
M2: Facts / Interests Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : expertise neutre, conseil. C’est un modèle où les fonctionnaires sont impliquées dans la gestion et dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ils peuvent amener de l'expertise et du conseil, mais ils ne sont pas codécideurs du contenu d'une politique publique. Ils amènent des informations, du conseil, de l'expertise, mais n'appartiennent pas et ne sont pas formellement associés au processus de décision.
M3: Energy / Equilibrium Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : conduire et ajuster les politiques en fonction des situations concrètes. c'est un modèle où les fonctionnaires peuvent négocier, sont impliquées dans la gestion des politiques publiques et peuvent en fonction des situations concrètes négocier la manière de mettre en œuvre la politique publique. Il y a une marge de manœuvre et une marge d'interprétation qui peut exister et cette marge de manœuvre permet de trouver des équilibres entre des points de vue qui seraient opposés ou qui apparaîtraient comme étant difficiles à concilier.
M4: Pure Hybrid La distinction entre les deux fonctions disparaît progressivement (rôle des hauts fonctionnaires à toutes les phases du processus de décision politique). Le fonctionnaire serait associé au même titre que le pouvoir politique à la définition des objectifs, à la définition des problèmes sociaux, à la définition des solutions, etc.

B.G. Peters (1987) : « Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making »[edit | edit source]

Peters s’est basé sur un autre critère qui est le critère du degré de conflictualité qu'on peut observer dans les relations entre politique et administration. Est-ce qu'on est dans des relations qui sont pacifiées voire même de connivence, de consensus ou est-ce qu’on est dans des relations qui sont plus conflictuelles ? Peters identifie cinq modèles.

M1: Policy / administration Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative.
C’est un modèle de séparation, mais avec une soumission de l'administration au pouvoir politique. C’est un modèle de séparation avec une hiérarchie qui est claire et qui est en faveur du pouvoir politique et le pouvoir politique domine et va dire à l’administration ce qu'elle va faire, il n’y a pas de conflictualité.
M2: Village life Dirigeants politiques et fonctionnaires s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis.
Les dirigeants politiques et les fonctionnaires s'entendent comme « larrons en foire », ils sont d'accord sur les objectifs, sur les valeurs, sur la manière de travailler, il y a un accord très important sur la manière de conduire l'administration.
M3: Functional village life Dirigeants politiques et fonctionnaires, appartenant à un même secteur ou domaine, s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis et développent des liens privilégiés avec les groupes de pression.
Dans un secteur donné de l'administration publique, il va y avoir une convergence forte entre le pouvoir politique, les ministres en place et l'administration publique. Une communauté d'intérêts se met en place, mais non pas au niveau de toute l’administration publique, mais au niveau d’un secteur ou d'une fonction.
M4: Adversarial Rapports conflictuels entre les dirigeants politiques et les fonctionnaires (dont l’issue est incertaine)
On est en présence d'adversaires et donc il y a une conflictualité et des désaccords qui sont fort entre l’administration publique et le pouvoir politique est on ne sait pas dans quel sens vont aller ces désaccords, on ne sait pas si c'est l'administration publique où le pouvoir politique qui va pouvoir l'emporter à la fin et imposer son point de vue.
M5: Administrative Séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative, au profit des hauts fonctionnaires.
On a un pouvoir politique qui serait complètement apathique qui fait que finalement ce qui se fait, l'action publique se décide au niveau de la haute administration publique et non pas au niveau du pouvoir politique.

Références[edit | edit source]