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Qu’est-ce qu’une administration publique ?

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À quoi renvoie le terme d’administration publique ?[edit | edit source]

Lorsqu’on parle d’administration publique, très souvent, on essaie d’être simple et élégant, on parle d’ « État en action » qui est l’une des toutes premières définitions possibles proposées par Von Stein en 1869 dans son ouvrage Die vollziehende gewalt ; Chevallier parle d’ « appareil d’État » dans Science administrative publié 1986. Ces définitions sont vagues, ne donnent pas d’indication et sont superficielles. Néanmoins, elles disent quelque chose de juste, s‘il n’y avait pas d’administration publique, toute forme d’administration publique serait impossible.

L’activité du gouvernement requiert l’administration publique en soutien de cette activité. Tous les moyens retrouvés dans l’administration publique sont nécessaires à l’accomplissement de toutes les tâches confiées à l’administration publique.

Si on s’arrête à la définition de l’administration publique comme étant un organe d’exécution qui n’aurait pas d’autonomie propre et de capacité d’initiative, on se retrouverait face à un objet de recherche ennuyeux et rébarbatif. Plein d’études ont montré qu’il faut dépasser le caractère simpliste de cette définition nécessitant d’intégrer des pouvoirs politiques propres et une capacité d’initiative à l’administration publique.

Beaucoup d’auteurs insistent sur le fait qu’il y a une rationalité propre à l’administration publique qui n’est pas la même que celle de la sphère politique. Il y aurait une autonomisation de ces deux sphères. C’est l’idée que les deux ne coïncideraient pas, il n’y aurait pas de subordination de l’administration à la sphère politique. Ce n’est pas simplement de la subordination, mais quelque chose de plus compliqué.

Le pouvoir politique passe alors que l’administration publique dure. Il y a des temporalités différentes. Une administration publique ne va pas s’arrêter. Pas toute l’administration publique va quitter ses fonctions au moment du changement de gouvernement. Il y a des formes d’autonomisations et des temporalités différentes à savoir la temporalité de l’élection et la temporalité à long terme de l’administration publique.

Il faut aller plus loin et mettre en évidence les pouvoirs politiques de l’administration publique. Elle n’est pas simplement dans un rapport de subordination, mais peut aussi influencer le pouvoir politique et le processus politique. Il n’y a pas simplement de l’autonomisation parce qu’il y au ne temporalité et une rationalité propre, mais il y a aussi une influence puisque l’administration publique va influencer la décision politique.

Bezes met en évidence trois pouvoirs exercés par l’administration publique dans le chapitre « Administration » dans le Dictionnaire des Politiques Publiques publié en 2004 :

  • Pouvoir de mise en forme ;
  • Pouvoir de mise en œuvre ;
  • Pouvoir d’intermédiation.

Pour Bezes, l’administration publique est nécessairement impliquée dans les décisions politiques parce qu’elle a des connaissances nécessaires à la décision politique. Elle dispose d’informations nécessaires à la prise de décision. L’administration publique a un intérêt fort à participer à la décision politique parce qu’elle a des informations qui peuvent alimenter le processus politique et elle permet de déterminer quelle va être la décision. Les hauts- fonctionnaires vont tenter d’influer les dispositions politiques afin d’obtenir le plus de ressources. Que faut-il entendre par les trois pouvoirs proposés par Bezes ?

Pouvoir de mise en forme[edit | edit source]

Bezes fait référence à la question de la décision politique. Les fonctionnaires ne sont pas simplement des exécutants des règles en action ou des textes règlementaires décidés par les politiques, ils participent aussi à l’élaboration de ces textes. Les fonctionnaires et hauts- fonctionnaires participent à l’élaboration des textes réglementaires et même des textes de loi. Il y a deux façons de définir le pouvoir de mise en forme :

  • les textes législatifs vont donner des objectifs très généraux et très vagues aux gens de terrain de l’administration laissent une marge de manœuvre importante aux fonctionnaires afin de savoir dans quel sens ils vont mettre en œuvre et appliquer ces textes. Le haut- fonctionnaire va procéder à une mise en forme de ces textes pour procéder à une direction plus précise aux gens sur le terrain. Par empale, dans le domaine de l’assurance chômage en Suisse, il y a la loi LACI qui détaille les objectifs et les missions de l’assurance chômage en Suisse, l’un des principaux objectifs et l’insertion rapide et durable des personnes au chômage. L’idée est de chercher à réinsérer les personnes au chômage sur le marché du travail. L’organe chargé de mettre en place cet objectif est le SECO. Cet organe a sollicité des experts et des gens en interne pour savoir comment préciser les objectifs généraux édictés dans la loi. Ils ont élaboré d’autres indicateurs qui définissent ce qu’est une bonne insertion dans le cadre de l‘assurance chômage. Un objectif général dit que l’objectif est de faire de la réinsertion rapide et durable et il y a une manière de traduire l’objectif qui est le pouvoir de mise en œuvre disant que l’objectif de rapidité est plus important que l’objectif de durabilité. En d’autres termes, il y a des objectifs généraux et une manière de traduire ces objectifs. Il y a un pouvoir de mise en forme intégré, exécuté, accompli et utilisé par le SECO permettant d’interpréter une règle très générale dans un sens donné. La haute-fonction publique a eu un pouvoir de mise en forme qui a permis d’orienter l’assurance chômage dans un sens plutôt que dans un autre.
  • Bezes désigne la participation des fonctionnaires à l’élaboration des politiques publiques. La première dimension est un pouvoir d’interprétation des règles décidées au niveau du parlement ou du pouvoir politique, ce sont des règles vagues que l’on interprète dans un sens ou un autre, on les met en forme. Dans cette dimension par de productivité de traductions réciproques d’un dossier technique en des termes politiques, les hauts- fonctionnaires vont mobiliser la connaissance de terrain qu’ils ont pour la traduire en matière politique afin de dire aux acteurs politiques quels éléments doivent être pris en compte. On traduit la réalité administrative en réalité politique pour dire quelle réalité doit être prise en compte dans la décision politique. La haute-fonction doit aussi traduire le processus politique en des termes administratifs qui se rapportent à l’action des personnes concernées. Il faut traduire des termes techniques en des termes compréhensibles.

L’administration n’est pas simplement réceptive d’une loi, mais actrice de ce contenu règlementaire. Elle peut être actrice du processus législatif ou en tant qu’instance qui va interpréter le contenu d’une loi dans un certain sens.

Pouvoir de mise en œuvre[edit | edit source]

Énormément de textes ont été rédigés pour décrire le pouvoir de mise en œuvre. Il y a toujours une forme d’autonomie de l’administration publique, il y a toujours un espace discrétionnaire de l‘administration publique pour mettre en œuvre les règles édictées. Il y a toujours une autonomie, un pouvoir discrétionnaire qui est un pouvoir de mise en œuvre. Lorsqu’on met en œuvre, on ne fait pas qu’appliquer la règle édictée par le pouvoir politique, mais on doit essayer de l’ajuster. Il y a là un pouvoir qui peut avoir une influence très forte sur le contenu de la politique publique.

La complexité de la réalité est telle qu’on n’arrive pas à trouver les règles qui encerclent la complexité et qu’il faut avoir une marge de manœuvre. Il est impossible de contrôler complètement le travail des acteurs de terrain. La manière dont les acteurs vont interpréter les lois existantes parfois, même de ne pas les appliquer, laisse un espace d’autonomie qui est quasi inévitable.

  • asymétrie d’information : une personne sur le terrain a beaucoup plus d’informations pour prendre une décision que son chef ou le gouvernement qui a pris la décision d’édicter la loi. Il y a une relation avec la proximité du terrain donnant une position de pouvoir aux gens sur le terrain qui détiennent un pouvoir de mise en œuvre. Ils connaissent les circonstances, les problèmes, les relations de forme. En tenant compte de tout cela, ils vont prendre une décision.
  • qualification et expertise : les gens de terrain acquièrent une qualification et une expertise que leur chef ou les décisionnaires politiques n’ont pas nécessairement.

L’asymétrie d’information et la complexité des cas, les connaissances, les qualifications des personnes, la neutralité de l’administration qui n’est pas au service d’intérêt partisan, mais de l’intérêt public. Il y a un espace qui se met en place de pouvoir de mise en œuvre. Un fonctionnaire de terrain a toujours un pouvoir de mise en œuvre dans la manière d’exécuter cette mission.

Certains auteurs comme Lipsky mettent en avant que les streets levels bureaucrats sont les vrais policy-makers faisant vraiment la politique. La politique ne se fait pas dans les parlements ou les officines de l’administration publique, mais par les gens de terrain parce qu’ils ont un pourvoir de mise en œuvre qui peut infléchir le politique.

Pouvoir d’intermédiation[edit | edit source]

Bezes conçoit l’administration publique comme une interface entre différents acteurs concernés par une politique publique. L’administration publique va être au contact des différents groupes. Pour Bezes, l’administration joue avec les différents groupes.

Chez Bezes, il y a ces trois éléments qui permettent de complexifier la définition simpliste et naïve de Von Stein et Chevalier. L’administration n‘est pas simplement le bras armé du pourvoir politique puisqu’elle a une autonomie, un pouvoir de mise en œuvre et d’intermédiation.

L’administration publique est une entité sociale spécifique qui ne peut pas être assimilée à d’autres types d’organisations en raison notamment de quatre caractéristiques particulières :

  1. le rapport à son public cible : le public cible d’une entreprise est la clientèle, c’est un client qui n’est pas captif. Le public cible de l’administration publique n’est pas un client, mais un public de personnes assujetties ou bien bénéficiaires et usagées de l’administration publique qui n’est pas dans un rapport de client qu’il s’agirait d’attirer et de convaincre pour acheter un produit. Le rapport au public cible met en avant la notion d’égalité de traitement. Dans le rapport au public cible de l’administration publique, l’égalité de traitement est centrale.
  2. ses moyens d’action [et sa structure interne] : cela renvoi à la définition wébérienne de l’État disant que l’État détient le monopole de la contrainte légitime pouvant exercer des moyens pour obliger les administrés à se conformer à certaines normes que les entreprises n’ont pas. L’entreprise peut persuader, l’État peut contraindre.
  3. les biens et services distribués : le service public est l’ensemble des biens et des services qui vont contribuer à la cohésion sociale, économique et territoriale d’un pays. Lorsqu’on parle de service public, on dit qu’il y a quatre principes qui doivent être respectés s’opposant à un bien et service privé : l’accessibilité à un service géographie [1], toute personne a le droit d’accéder à un service public ; abordabilité en termes de prix [2], personne ne doit être exclu du service public pour des raisons de prix ou de coût ; qualité des prestations [3], il faut donner accès à des prestations de qualité acceptable; adaptabilité de ces prestations [4], le service public doit être conforme au besoin des citoyens. On ne retrouve pas ces principes dans le cas des entreprises privées.
  4. les objectifs poursuivis : l’objectif poursuivi est l’intérêt général qui est un objectif complexe puisqu’il peut conjuguer différents intérêts qui sont difficiles à concilier.

Ces quatre caractéristiques permettent de distinguer une administration publique par rapport à un autre type d’organisation.

En quoi l’administration publique est-elle différente d’une administration privée ?[edit | edit source]

La nouvelle gestion publique estime que l’on peut enlever la distinction entre ces deux formes d’organisation, mais classiquement, on distingue les deux.

Firme privée Administration publique
Objectif clair
profit.
Objectifs multiples et vagues
peuvent différer selon les politiques publiques comme des objectifs budgétaire ou de santé.
Contrôle « automatique » de la performance
le contrôle de la performance peut se faire selon des critères de comptabilité.
Définition ambiguë et contrôle/évaluation complexe de la performance
outputs vs policy outcomes. Le lien est complexe à établir.
Congruence entre intérêts des managers et des propriétaires
carrières, stock options, etc.
Difficultés de contrôle des gestionnaires publics par le pouvoir politique
asymétries d’information, possibilités de non- congruence.
Sanctions directes par le marché
banque, bourse
Pas de faillite publique
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Quelle définition concrète de l’administration publique ?[edit | edit source]

La définition de l’administration publique va tourner autour de trois dimensions :

  • Dimension organisationnelle [1, 2, 3] ;
  • Le lien avec l’arène publique [4, 5] ;
  • Les prestations par l’administration publique sont des prestations délivrées à l’ensemble des citoyens et pas simplement à des citoyens privilégiés [6, 7].
  1. Une organisation impliquant la coopération de plusieurs personnes pour atteindre un ou plusieurs objectifs.
  2. Cette coordination est garantie par l’existence d’une hiérarchie, ainsi que par l’existence de règles impersonnelles écrites qui doivent régler le fonctionnement de l’administration publique, mais aussi le recrutement et la promotion des fonctionnaires à son intérieur.
  3. La coopération implique la spécialisation ou la division des tâches, ce qui exige une certaine coordination.
  4. Cet effort coopératif se déroule dans une arène publique (l’administration joue en effet un rôle important dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques et fait donc partie intégrante du processus politique).
  5. Son rôle dans l’arène publique la soumet à des contrôles formels et informels de la part des politiciens et de l’opinion publique (cf. notion d’accountability et ses diverses formes)
  6. L’administration est publique dans le sens où :
    1. elle exerce, pour le compte de l’entité qui détient le monopole de la contrainte légitime, des activités qui affectent le choix des finalités ainsi que la répartition des ressources à l’intérieur d’une société donnée ;
    2. elle fournit des prestations à la communauté et elle est au service de l’intérêt général (vs. intérêts particuliers) ;
    3. elle possède une compétence globale (elle poursuit un grand nombre d’objectifs) qu’elle met en œuvre afin de satisfaire l’intérêt public.
  7. L’administration publique est fondamentalement différente d’une administration privée : les biens et services publics ne sont pas vendus sur un marché, l’administration exerce dans la continuité et sur l’ensemble du territoire national.

Références[edit | edit source]