L'Amministrazione federale svizzera: una panoramica

L'Amministrazione federale svizzera: una panoramica

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

L'amministrazione è uno degli attori chiave in tutte le politiche pubbliche coinvolte nella definizione dell'ordine del giorno su questioni rilevanti per la politica pubblica, ma anche nell'attuazione di leggi e ordinanze. Discuteremo il fenomeno amministrativo in Svizzera.

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Quote-parte dello Stato: Confederazione, Cantoni, Comuni

Le quote-parte governative sono indicatori utilizzati per misurare la quota del settore pubblico in un dato paese. Le quote riguardano la spesa pubblica e il prodotto interno lordo.

Se guardiamo all'evoluzione delle quote-parte nei diversi paesi, possiamo caratterizzare paesi più o meno liberali. Questo grafico rappresenta la posizione della Svizzera rispetto ad altri paesi che collegano la spesa pubblica, compresa la spesa sociale. Se confrontiamo la spesa pubblica con il PIL, troviamo un risultato per la Svizzera di circa il 38%. In altre parole, la spesa pubblica dello Stato in Svizzera rappresenta il 38% del PIL. La Svizzera sembra essere un paese liberale allo stesso livello di Australia, Stati Uniti, Gran Bretagna o Canada. La Svizzera si differenzia dalla vicina Francia e dai paesi scandinavi.

La quote-parte dello Stato è costituita da statistiche prodotte dallo Stato. È difficile sapere cosa si sta destinando alla spesa pubblica. Il sistema svizzero di assicurazione contro le malattie e sul lavoro si differenzia dal sistema francese di sicurezza sociale o di altri paesi. Se aggiungiamo questi prelievi obbligatori, la quota dello Stato significa che la Svizzera si aggira intorno al 50%. Si discute se la Svizzera può essere descritta come uno Stato liberale con una quota bassa o se la Svizzera si sta muovendo verso un'economia dirigista.

Se guardiamo all'evoluzione diacronica della quote-parte dello Stato nel 1850, la quota era del 16,6%. Si registra un aumento dell'interventismo del settore pubblico nell'economia svizzera. Questa crescita si è verificata soprattutto a partire dagli anni '60 e '70 con l'inizio dello stato sociale. Vediamo una certa crescita nelle varie politiche pubbliche come, ad esempio, le politiche pubbliche ambientali. Se guardiamo a chi contribuisce, anche la quote-parte della Confederazione tende ad aumentare notevolmente. La quota della Confederazione era solo del 18% nel 1850, fino ad un terzo oggi, il che riflette una forma di centralizzazione a livello di Confederazione. Il principio svizzero è il principio di sussidiarietà, vale a dire che per ogni nuovo servizio amministrativo la Confederazione ha bisogno di competenze costituzionali e legislative. C'è stato un cambiamento nel tempo che mostra la crescita del settore pubblico, ma soprattutto del settore pubblico federale.

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Questi grafici mostrano negli ultimi vent'anni l'evoluzione della quote-parte di spesa e l'evoluzione della quote-parte di imposte per conoscere la quota di imposte in rapporto al PIL. Negli ultimi anni si è assistito ad una certa stabilizzazione dell'interventismo pubblico.

La spesa è dell'ordine di 63 miliardi all'anno a livello federale. Questo grafico mostra il debito cumulativo. Il debito tra il 2010 e il 1013 tende a diminuire al di sotto del 60%. Secondo i criteri di Maastricht, il debito non può superare il 60% del PIL. Anche se la Svizzera non fa parte della zona euro, si impegna a rispettare questo criterio. La Svizzera non è soggetta ai criteri di Maastricht. A differenza degli altri paesi soggetti all'euro, il loro debito sta esplodendo. La Svizzera ha una situazione finanziaria sana.

In Svizzera, poiché la situazione finanziaria è sana, ciò avrà un impatto sulle politiche pubbliche. Parliamo di amministrazione pubblica in uno Stato federale esaminando la situazione a livello federale.

L'Amministrazione federale

Dal punto di vista giuridico, l'amministrazione è divisa in tre gruppi principali:

• l'amministrazione centrale comprende la Cancelleria federale, che è lo Stato maggiore generale e i sette dipartimenti federali;
• L'amministrazione decentrata comprende commissioni decisionali, autorità indipendenti e istituzioni e imprese autonome;
• l'amministrazione decentrata (da un punto di vista spaziale) comprende, ad esempio, le direzioni doganali.

In Svizzera, poiché la situazione finanziaria è sana, ciò si ripercuoterà sulle politiche pubbliche. Parliamo di amministrazione pubblica in uno Stato federale esaminando la situazione a livello federale.

Per alcuni scienziati politici, il sistema svizzero favorisce il divisionalismo. Il Consiglio federale difende gli interessi, il prestigio e le risorse del suo dipartimento e passa poco tempo alla guida dello Stato, guidando il paese e con una visione strategica proattiva. C'è una specificità all'interno del Consiglio federale che è che non c'è un leader nel senso di un primo ministro o di un capo di Stato. Il Presidente è un "primus inter pares". Quando c'è un conflitto tra i dipartimenti, non c'è un Primo Ministro che possa arbitrare. Il principio che risiede è il principio del consenso.

C'è un enorme numero fisso di ministeri e dipartimenti. Poiché lo Stato deve trasformarsi, osserveremo un'evoluzione delle strutture amministrative non a livello di Dipartimento, ma a livello degli uffici che si trovano all'interno di ciascun Dipartimento. Ogni dipartimento è suddiviso in uffici.

Ci sono pochi segretariati di Stato perché il popolo si è espresso in molte occasioni contro di essa. Il segretario generale coordina verticalmente e i segretariati di Stato che svolgono un ruolo chiave nella rappresentanza svizzera all'estero e in questioni che il Consiglio federale non può gestire.

Promemoria delle riforme dell'Amministrazione federale

I principi guida della riforma erano: se tutti gli uffici si trovano nel dipartimento giusto o se gli uffici sono stati creati per motivi storici in un unico luogo e devono essere spostati. All'interno di ciascun consiglio di amministrazione è stata posta la domanda su come migliorare il processo di gestione all'interno di tali consigli.

Il rafforzamento degli ufficiali militari è stato suggerito da due relazioni, la prima nel 1967 (relazione Hongler e la seconda nel 1971 (relazione Huber). La legge sull'organizzazione e la gestione del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale del 1978 stabilisce:

• Nomina della Cancelleria federale con grado ministeriale da parte del Parlamento;
• Segretari di Stato per gli affari esteri e per l'educazione e la ricerca; - Segreteria generale scelta dal Consiglio federale nel 1991;
• Due collaboratori personali, cioè un micro gabinetto ministeriale.

Il gruppo di lavoro del 1991 sulla "Struttura di governo della Confederazione" ha proposto cinque modelli di governo. Una prima riforma arriva con la legge del 1997 sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione. Si è trattato di un primo fallimento nel 1996 con il 61% di "no" per una partecipazione del 31%. Si tratta di un rifiuto popolare da parte di 10 nuovi segretari di Stato. La separazione tra la "riforma dell'amministrazione" e la "riforma della direzione dello Stato" è stata abbandonata nell'estate 2004 dal Consiglio federale in seguito al rifiuto del Parlamento di accettare il modello di un governo a due circoli (viceministri).

Il LOGA del 1997 e l'OLOGA del 1998 apportano alcune delle principali innovazioni:

• competenza per l'organizzazione dell'amministrazione affidata interamente al Consiglio federale. Con il precedente compromesso della LPP del 1978, solo il Parlamento può creare un ufficio, il Consiglio federale può assegnarlo a un dipartimento o gruppo di uffici.
• possibilità di gestire alcuni uffici tramite "mandato di prestazione e dotazione di bilancio" (GMEB).

La sfida è conoscere l'interrelazione dei compiti.

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Ad esempio, lo Stato costruisce strade e, allo stesso tempo, protegge l'ambiente. Nella costruzione di strade, dobbiamo considerare l'impatto ambientale di questo tipo di infrastrutture. Questi due uffici sono stati fusi nello stesso dipartimento per facilitare i negoziati. È opportuno riunire questi due uffici in un unico dipartimento. Queste grandi manovre non hanno mai avuto successo.

Tre principi fondamentali sono alla base delle riforme:

• raggruppare o migliorare il coordinamento dei compiti tra i dipartimenti;
• consolidamento o miglioramento del coordinamento dei compiti nei dipartimenti;
• ottimizzazione dei processi e degli strumenti di gestione.

L'amministrazione federale secondo il "modello" dice dei quattro cerchi

• Premier cercle : Secrétariats généraux, Office fédéral de la justice, Secrétariat d’État à l’économie
• Deuxième cercle : Office fédéral de météorologie et de climatologie, Office fédéral de topographie, Office fédéral de la communication
• Troisième cercle : Institut fédéral de la propriété intellectuelle, domaine des EPF, Institut suisse des produits thérapeutiques (2001), PUBLICA (2002), Institut suisse de sécurité technique (2004)
• Quatrième cercle : CFF, RUAG Suisse, Swisscom, la Poste

Au sein de l’administration fédérale, on constate une croissance du nombre d’équivalents temps plein jusqu’au milieu des années 1990. Depuis le milieu des années 1990, il y a une chute et une réduction du nombre de fonctionnaires au niveau de l’administration centrale.

Ceci est le résultat d’une politique qui vise à arrêter de recruter des fonctionnaires. On observe le même phénomène des régies fédérales scindées avec la libéralisation de certains secteurs. Les effectives des entreprises publiques étaient bien plus importantes qu’au sein même de l’administration. Pour les entreprises publiques, il y a une accroissance, mais une réduction depuis les années 2000.

Un autre moyen de mesurer la quote-part et de mesurer la part des emplois publics. On constate une réduction des fonctionnaires ainsi qu’une réduction des employés des entreprises publiques. On considère toujours d’utilité publique certains services contribuant à la cohésion économique sociale et territoriale d’un État. Par exemple, Swisscom remplit un mandat de service public. Il est possible de dire que les employés de Swisscom d’un point de vue fonctionnel établissent la même mission qu’un fonctionnaire.

L’administration ministérielle

Du point de vue de l’administration ministérielle en termes de pourcentage, le Départements qui a toujours et de très loin le plus de fonctionnaires est l‘armée. Plus d’un fonctionnaire sur trois et garant de la neutralité suisse. Les Départements sont très différents quant aux effectifs et au nombre de fonctionnaires qui y travaillent.

Cette vision de l’importance stratégique du nombre de fonctionnaires qui détermine l’importance stratégique d’un ministère est trompeuse. Il faut regarder le budget ou encore l’importance que l’on accorde aux politiques publiques que le fonctionnaire doit mettre en œuvre. Il ne faut pas se fier uniquement aux effectifs, mais regarder aussi les dépenses pour se rendre compte de la force d’un Département.

La prévoyance sociale est aujourd’hui importante contrairement à la défense.

En termes de prévoyance sociale, entre 2001 et 2011, on constate des augmentations importantes des budgets alloués comme avec la prévoyance sociale, mais aussi au niveau de la formation et de la recherche. À contrario, le budget destiné à la défense diminue.

Ce tableau permet d’avoir une perspective encore plus longue comparant les données entre 1950 et 2010 pour comparer les politiques publiques données. Cela permet de s’interroger sur l’évolution des structures administratives pour accompagner l’évolution des politiques publiques.

Quels critères pour organiser l’administration fédérale ?

Il faut s’interroger sur les perspectifs, les dépenses et les modes de gestion administrative. Très peu de contraintes sont posées au Conseil fédéral.

L’article 42 de la LOGA dit qu’il faut veiller à respecter un équilibre entre les sept conseillers fédéraux à savoir un équilibre matériel et politique, une connexité des tâches et des impératifs de gestion. Le regroupement fonctionnel permet une optimisation des politiques publiques. Ce regroupement fonctionnel n’est pas abouti. La gouvernabilité des Départements interroge la capacité à gérer les Départements.

Pour mesurer la gouvernementalité des Départements, il faut s’intéresser aux services directement subordonnés aux chefs de Département. On appelle aussi cela du « span of control ». Les effectifs sont différents, les moyens sont différents et les capacités de gouvernementalité sont différentes. Cela pose des questions de structures pour une gouvernementalité idéale du service public.

L’administration de milice

Hormis l’administration fédérale qui peut inclure les entreprisses de service public, il y a une administration de milice. On a délégué à des commissions extraparlementaires et organes paraétatiques de mise en œuvre. Théoriquement, ce ne sont pas des fonctionnaires qui y siègent, mais des représentants d’autorité politique, mais aussi des représentants de groupes d’intérêts qui sont des lobbys allant assumer des fonctions qu’assume l’administration en formulant des propositions de loi ou encore en étant une instance de recours contre des décisions imposées.

On distingue les commissions consultatives ou encore les commissions décisionnelles. Aucun département ne se prive de cette administration de milice à travers des commissions. Le Département fédéral de l’intérieur recourt le plus à ces commissions.

Le nombre de ces commissions est de nouveau à la hausse suite à une baisse dans les années 1990.

Ces commissions extraparlementaires posent des problèmes :

• représentativité des commissions extraparlementaires : en 1970, elle sont composées à 20% de fonctionnaires, à 20% de cantons et de communes, à 22% d’entreprises privées ou mixtes, à 18% d’organisations professionnelles et à 11% professeurs d’université ;
• pouvoir de définition, de cadrage voire de décision (compromis) lors de la phase préparlementaire ;
• Poitry (89), Kriesi (95), Sciarini (02) : cette « administration de milice » ne parvient pas à faire émerger un consensus précisément dans les cas importants et/ou controversés...

Les problèmes des organes paraétatiques de mise en œuvre révèlent une autre face cachée de l’iceberg qui intervient lors de la mise en œuvre des politiques parlementaires. En 1979 on dénombre 189 organes, 11000 personnes et 730 millions de subsides fédéraux. On recouvre des organisations privées qui exécutent des missions de service public lorsqu’on applique les lois. Des organisations professionnelles, des associations de producteurs, des interprofessions vont par exemple gérer la politique agricole ou encore la politique de formation professionnelle. Les problèmes soulevés sont ceux de la représentativité, du rôle, de l’efficacité ainsi que des coûts.

Résumé

Les quatre messages principaux sont que la quote-part est faible, il y a un déséquilibre au niveau des départements fédéraux. Dans la phase de formulation des lois, il y a un rôle central assuré par les commissions parlementaires et dans l’aval du processus de décision, il y a des organisations paraétatiques souvent professionnelles qui se chargent d’exécuter les lois rendant le phénomène administratif suisse très multiforme.