Il controllo della pubblica amministrazione: la Corte dei conti nel sistema ginevrino

Il controllo della pubblica amministrazione: la Corte dei conti nel sistema ginevrino

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Amministrazione e Politiche Pubbliche

Lectures

• Che cos'è la Pubblica Amministrazione?
• Gli autori classici: Weber, Taylor e Fayol
• L'Amministrazione federale svizzera: una panoramica
• Critica sociologica del modello burocratico: Crozier e Friedberg
• Critiche psicosociologiche: la scuola delle Risorse Umane e le teorie della motivazione
• Le strutture amministrative
• Il servizio pubblico
• Amministrazione e processo decisionale politico
• Amministrazione e gruppi di interesse
• Amministrazione e attuazione delle politiche pubbliche
• Il controllo della pubblica amministrazione: la Corte dei conti nel sistema ginevrino
• Il nuovo management pubblico

La questione del controllo della pubblica amministrazione è importante e il caso di Ginevra è particolarmente interessante. Come viene controllato il lavoro della pubblica amministrazione a Ginevra? Stiamo cercando di garantire che i vari poteri politici dell'amministrazione pubblica siano in regola con le regole stabilite dalle leggi. La Corte dei conti fa parte di un sistema di monitoraggio a Ginevra.

Nella Dichiarazione dei diritti dell'uomo, il principio della necessità di controllare l'attività statale era già menzionato nel XVIII secolo:

« Ogni Cittadino ha il diritto di determinare, da solo o dai suoi Rappresentanti, la necessità del contributo pubblico, di acconsentire liberamente ad esso, di monitorarne l'utilizzo, e di determinarne l'ammontare, la base, il recupero e la durata. »

« La Società ha il diritto di ritenere qualsiasi Pubblico Ufficiale responsabile della propria amministrazione. »

— Articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

In Francia, la creazione della Corte dei conti risale a Napoleone. Attuazione della legge del 16 settembre 1807. In Svizzera esistono solo due corti dei conti, le corti dei conti di Ginevra e di Vaud, poiché la Corte dei conti di Ginevra è stata istituita solo nel 2007. A livello federale, c'è l'audit federale, che è diverso da quello della Corte dei conti francese. A livello internazionale si riconosce la necessità di un controllo come parte integrante della gestione pubblica:

« Le istituzioni superiori di controllo svolgono un ruolo importante nel rendere la pubblica amministrazione più efficiente, responsabile, efficace e trasparente. »

— . ONU, risoluzione 66/209 adottata dall'Assemblea generale il 22 dicembre 2011.

Questi principi sono considerati necessari per la corretta gestione dell'attività statale e dell'amministrazione politica in generale. L'obiettivo è di rendere la pubblica amministrazione più efficiente, responsabile, efficace e trasparente rafforzando le istituzioni superiori di controllo.

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La Corte dei conti in sintesi

La Corte dei conti è una delle quattro autorità costituzionali di cui agli articoli 128-131 e 222. Dalla Costituzione del 2012, la Corte dei conti è stata menzionata. Le altre tre autorità sono il Gran Consiglio, il Consiglio di Stato e la magistratura. Ciò dimostra che la Corte dei conti ha lo stesso rango costituzionale delle altre autorità e che non esiste una gerarchia. Sono autorità autonome e indipendenti. La Costituzione è una sorta di "contratto quadro" che fisserà i principi operativi del Cantone, ma esistono anche le leggi di attuazione per attuare i principi fondamentali enunciati nella Costituzione. La legge sulla sorveglianza dello Stato nella Raccolta ufficiale D.1.09. Questa legge disciplina tutte le autorità cantonali di sorveglianza di cui la Corte dei conti è membro.

La Corte dei conti ha un campo d'azione molto ampio in quanto è possibile controllare non solo i dipartimenti dello Stato, ma anche i comuni e gli enti che possono ricevere fondi pubblici. Questo vale anche per tutte le piccole associazioni che ricevono fondi pubblici. Lo spettro di attività è molto ampio. Dalla nuova costituzione, la Corte dei conti ha potuto effettuare revisioni contabili, ma anche valutazioni. I controlli sono effettuati dal punto di vista della legalità, della finanza, della contabilità e della gestione di una società per verificare se vi sono irregolarità o anomalie, ma anche dal punto di vista della gestione per verificare se vi è una buona gestione e proporre regole di gestione. Infine, c'è la valutazione delle politiche pubbliche. Con queste due competenze all'interno della Corte dei conti, in ogni missione, beneficiamo di competenze interne, ma anche di questo approccio.

Presso la Corte dei conti, ci sono sei magistrati eletti per un periodo di sei anni, tra questi sei magistrati, ci sono tre magistrati permanenti la cui unica attività professionale è questa, mentre gli altri tre magistrati sono sostituti che vengono in aiuto o quando sono necessarie persone supplementari per svolgere nuove missioni o se ci sono problemi di ricusazione. Il personale della Corte è gerarchicamente vincolato e sono i giudici che scelgono i dipendenti assunti con contratti di diritto privato. Il personale attuale è composto da un segretario generale a tempo parziale, un segretario esecutivo e undici revisori dei conti. I giudici e tutto il personale della Corte sono tenuti al segreto d'ufficio. La professione di revisore contabile è una professione altamente standardizzata con regole e certificazioni. Il punto di forza della Corte dei conti è che la segretezza consente di incoraggiare le persone a rivolgersi spontaneamente alla Corte dei conti senza rischiare di perdere il posto di lavoro. Questo riguarda tutti i cittadini.

Settore pubblico soggetto al controllo della Corte dei conti

La Corte dei conti fa parte di un sistema di monitoraggio che copre l'intera sfera pubblica. Il monitoraggio della Corte dei conti potrebbe potenzialmente coprire un budget di oltre 13 miliardi di franchi svizzeri e interessare più di 40'000 persone impiegate in strutture verificabili. E' possibile intervenire nello Stato di Ginevra dove ci sono dipartimenti, la Cancelleria, un dipartimento presidenziale e altri sei dipartimenti. Tale numero può variare da 200 a 2000 persone.

È anche possibile preoccuparsi dell'amministrazione della magistratura e della segreteria del Gran Consiglio. L'intervento può essere effettuato in più di 40 comuni ginevrini e vi sono tutte le istituzioni private in cui lo Stato detiene una partecipazione o una rappresentanza di maggioranza. Esistono anche istituzioni cantonali di diritto pubblico, come i grandi enti pubblici e tutti gli enti privati sovvenzionati dallo Stato, con una preferenza per gli enti privati vincolati da un contratto di servizi con lo Stato.

Ruolo, missione, attività

Svolgimento di un audit/valutazione

La durata delle missioni varia da 3 mesi (legalità) a 12 mesi (gestione multi-entità o processi trasversali), o addirittura 18 mesi per le valutazioni.

• idea di missione: può avvenire per autoreferenzialità, vale a dire che la Corte può scegliere di trattare un argomento da sola, attraverso una comunicazione del cittadino o una richiesta delle autorità;
• apertura della missione: ricerca di informazioni e raccolta di documenti. Si tratta di argomenti che non hanno nulla a che fare l'uno con l'altro;
• raccolta dei documenti necessari tenendo conto degli obiettivi dell'audit e della valutazione, svolgimento dei colloqui, estrazioni informatiche, ecc......;
• la verifica e l'analisi delle informazioni;
• risultati e raccomandazioni;
• redazione di relazioni;
• convalida della relazione: tutte le decisioni sono prese da tre giudici. Si tratta di un processo complicato, poiché tutto il lavoro deve essere fornito ai magistrati deliberativi che devono assumersi la responsabilità del caso, ma che permette un lavoro abbastanza consensuale;
• Pubblicazione / diffusione della relazione: rispetto ad altri organismi di controllo, le relazioni sono pubblicate. Anche se la Corte non ha un potere vincolante, la pubblicazione delle relazioni può esercitare pressioni;
• follow-up delle raccomandazioni: poiché la Corte non ha potere vincolante, la fase di discussione è importante, che è tutto il lavoro svolto a monte. Il follow-up delle relazioni richiede fino a tre anni. L'entità interessata è invitata a valutare il tempo necessario per attuare una raccomandazione. Dopo tre anni, se le raccomandazioni emesse non vengono attuate, è meglio aprire una nuova missione piuttosto che continuare ad attuare queste raccomandazioni in ogni momento.

Esamina

Per ogni argomento comunicato da terzi, la Corte dei conti effettua un'analisi preliminare al fine di determinare l'opportunità di avviare una procedura di audit. Nel caso in cui non venga avviata una procedura di audit (problemi di competenza formale della Corte dei conti, soglia di rilevanza, temi già trattati, etc.), viene comunque effettuato un esame sommario, il cui risultato viene trasmesso all'autore della comunicazione. Tutti gli esami sommari sono brevemente descritti nella relazione annuale della Corte dei conti. La Corte dei conti pubblica recensioni sommarie anonime che sono di pubblico interesse.

Origine delle relazioni della Corte dei conti: 2009 - 2014

Metà delle relazioni sono auto-reportate. Le comunicazioni dei cittadini corrispondono al 19% dei rapporti. L'origine delle altre relazioni proviene dall'autorità esecutiva e legislativa.

2013 - 2014: le relazioni della Corte dei conti

I temi trattati sono molteplici, dalla città di Ginevra a enti pubblici o sovvenzionati:

N. 66 - Stato di Ginevra: controllo di legalità e gestione del Centro Acquisti Congiunti (CCN)

N. 67 - Città di Carouge: controllo di legalità e gestione della gestione delle risorse umane

N. 68 - Città di Chêne-Bougeries: controllo di legalità e gestione della gestione delle risorse umane.

N° 69 - Comune di Corsier: revisione contabile della gestione finanziaria

No. 70 - Comune di Hermance: revisione contabile della gestione finanziaria

N° 71 - Associazione Genève Futur Hockey: controllo di legalità, controllo finanziario e di gestione.

No. 72 - Ospedali universitari di Ginevra (HUG): verifica della gestione delle code di attesa

N. 73 - Stato di Ginevra: controllo di gestione dei costi informatici del voto e delle elezioni

N. 74 - Cancelleria: controllo di legalità e gestione del processo di conteggio centralizzato

N. 75 - Groupement Intercommunal pour l'Animation Parascolaire (GIAP): audit dei processi di pagamento

N. 76 - Trasporti pubblici di Ginevra (TPG): controllo di legalità sull'applicazione dello Statuto ai giorni di congedo dei membri del Consiglio d'amministrazione

No. 77 - Città di Ginevra: audit gestionale sulla gestione del parco veicoli (COGEVE)

N. 78 - Stato di Ginevra: audit di gestione della gestione del parco veicoli (MOVE)

N. 79 - GIS: audit gestionale sulla governance del processo di investimento

N. 80 - Audit finanziario e di gestione della manutenzione stradale, della Convenzione del 1936 e dei conti stradali

Alcuni dati dopo 7 anni di attività: 30 giugno 2014

Al 30 giugno 2014, la Corte dei conti è in attività da 7 anni. Il numero di oggetti trattati è di 230, di cui 94 hanno portato alla pubblicazione di 80 relazioni separate e 136 riesami sommari ("non-iniziativa"). Le 80 relazioni sono per il 49% autodichiarazioni, per il 21% comunicazioni ai cittadini e per il 30% provenienti dalle autorità. Le 80 relazioni contengono 1248 raccomandazioni con un tasso di accettazione del 99%. Il 70% delle raccomandazioni sono attuate entro 2 anni e mezzo dopo la pubblicazione del rapporto. Uno degli obiettivi della Corte dei conti è quello di proporre dei risparmi. In sette anni di attività sono stati proposti complessivamente 64 milioni di risparmi, di cui 16 una tantum e 48 ricorrenti. Il valore potenziale dal 2007 al 2014 è di 223 milioni di euro. I risparmi proposti coprono in gran parte i costi operativi. Sono state scaricate 317258 relazioni. Nel dicembre 2002 una Peer Review (ISSAI 5600) ha pubblicato una relazione positiva sul lavoro della Corte dei conti, sottolineando l'indipendenza degli audit, la pertinenza della documentazione e delle comunicazioni "al di sopra delle aspettative".

Caso di studio: Valutazione delle politiche pubbliche in materia di prostituzione

Definizione

Per Lemieux in L’étude des politiques publiques pubblicata nel 1995, la politica pubblica è costituita da attività volte a risolvere i problemi pubblici nell'ambiente, e questo è fatto da attori politici i cui rapporti sono strutturati, che evolvono tutti nel tempo. Ad un certo punto di una società, sorgono problemi e i politici si interessano al problema inserendolo nell'agenda politica. La politica pubblica decide di intervenire. La valutazione delle politiche pubbliche mira a misurare e spiegare i risultati dell'azione pubblica e i suoi effetti sulla società. La valutazione degli effetti è effettuata in funzione degli obiettivi perseguiti dall'ordine pubblico e/o in termini di effetti indiretti o indesiderati.

Politica pubblica in materia di prostituzione a Ginevra

I diversi strumenti di politica pubblica per affrontare questo "problema sociale" sono:

• una registrazione del ToS con BMOE, ogni persona che vuole prostituirsi deve registrarsi presso le autorità per raccogliere informazioni sulle persone; la responsabilità dei gestori di stabilimenti dedicati alla prostituzione con iscrizione al BMOE, l'assicurazione di garanzie di solvibilità e di onorabilità e la
• tenuta di un registro, nonché la fornitura di ricevute per rintracciare le transazioni tra il gestore e il ToS.
• la possibilità di esercitare restrizioni nelle aree sensibili, in particolare per proteggere la popolazione;
• sovvenzionare le associazioni private che sostengono i ToS (messaggi di prevenzione e promozione della salute, distribuzione di materiale di prevenzione, sostegno alla riqualificazione professionale)

Domande sulla valutazione

Si tratta di domande analitiche, vale a dire tre domande di valutazione che sono state poste:

1. Gli obiettivi fissati da LProst sono in linea con i problemi legati alla prostituzione di Ginevra? La questione rientra nel criterio di pertinenza per determinare se gli obiettivi fissati al momento della creazione della legge sono quelli giusti.
2. Le politiche pubbliche in materia di prostituzione garantiscono buone condizioni di lavoro per il ToS? Questa domanda, come la prossima, è più generale sull'efficacia delle politiche pubbliche.
3. La politica pubblica in materia di prostituzione rafforza la prevenzione, la promozione della salute e il riorientamento professionale del ToS? Questa domanda tutela l'efficacia delle campagne.

In ogni giudizio, c'è un aspetto soggettivo. Una delle domande da porsi è come garantire una certa scientificità in relazione all'osservazione e alla raccomandazione. Utilizzando la stessa metodologia, gli agenti devono raggiungere lo stesso risultato. Ci sono quattro criteri che saranno utilizzati nella valutazione delle politiche pubbliche?

Rilevanza dell'ordine pubblico

Il criterio di pertinenza analizza il rapporto tra gli obiettivi di politica pubblica e la natura del problema sociale da affrontare.

L'approccio metodologico si articola in due fasi:

1. Comprendere la natura del problema:
   1. Revisione della letteratura sull'argomento;
   2. Intervista a diversi esperti; sono, ad esempio, professori universitari;
   3. Intervista con attori sul campo come, ad esempio, associazioni ToS, BMOE, ecc...;
   4. Intervista al ToS.
2. mettere in relazione la natura del problema con gli obiettivi definiti nelle politiche pubbliche.

Efficacia delle politiche pubbliche

Il criterio di efficacia consiste nel verificare che gli strumenti di politica pubblica siano correttamente applicati dalle autorità amministrative.

L'approccio metodologico ha lo scopo di identificare e misurare i risultati amministrativi, vale a dire di andare sul campo per vedere se e in quale forma la politica pubblica si sta concretizzando:

• intervistare i vari attori responsabili dell'attuazione degli strumenti;
• fare osservazioni partecipanti;
• individuare indicatori/dati statistici che attestino l'attuazione di politiche pubbliche, come, ad esempio, il numero di multe comminate da BMOE come prova che BMOE effettua controlli e sanziona i trasgressori.

Efficacia delle politiche pubbliche

Il criterio di efficacia ha lo scopo di misurare l'influenza delle politiche pubbliche sul problema affrontato.

L'approccio metodologico mira a misurare l'evoluzione del problema sociale a seguito dell'attuazione delle politiche pubbliche. Ciò sarà fatto chiedendo alle persone che subiscono le conseguenze negative del problema se vi sia un miglioramento o un deterioramento della loro situazione, ad esempio, sviluppando analisi qualitative o quantitative o identificando indicatori per misurare l'impatto che la politica pubblica ha sul criterio di efficacia e verificando che gli strumenti di politica pubblica siano un problema, ad esempio, l'evoluzione del numero di STI tra i TdS o l'evoluzione del livello di comprensione dei rischi legati alla prostituzione e dei mezzi per proteggersi da esse.

Efficienza delle politiche pubbliche

Il criterio di efficienza è il rapporto tra output e risorse consumate nel contesto della razionalità gestionale.

L'approccio metodologico si svolge in due fasi:

1. Analizzare le procedure/processi produttivi per identificare le risorse utilizzate come il budget, il numero di persone mobilitate, i fogli di presenza, ecc...;
2. rivedere le procedure/processi di produzione per renderli meno dispendiosi di risorse E/O promuovere l'uso degli strumenti più efficienti.

Pubblicazione della relazione e seguito dato alle raccomandazioni

I principali risultati sono che, nell'ambito della valutazione del quadro politico pubblico sulla prostituzione, la Corte formula raccomandazioni volte a rafforzare i controlli sulle condizioni di lavoro e l'effettiva indipendenza dei ToS. Si raccomanda inoltre una rapida conoscenza dei ToS e dei loro clienti.

I risultati saranno convalidati in seno alla Corte. I magistrati sono responsabili della qualità del rapporto e convalidano i risultati e le raccomandazioni. I soggetti valutati redigono un documento di sintesi. Gli enti valutati possono commentare le raccomandazioni loro rivolte. Il follow-up delle raccomandazioni non è limitato, la Corte controlla (per 3 anni) l'efficacia dell'attuazione delle raccomandazioni accettate dagli organismi valutati.

Apports spécifiques de la Cour des comptes

La Corte dei conti è caratterizzata da un'indipendenza dei dirigenti (elezione), un'indipendenza organizzativa (autonomia di gestione, bilancio), un'indipendenza giuridica e fattuale (base costituzionale, autoreferenzialità, ecc.) e quindi l'indipendenza delle attività e delle relazioni. Sostituisce la maggior parte dei mandati di revisione esterna affidati a fiduciari o società di consulenza a costi inferiori e con standard qualitativi elevati.

La Corte dei conti ha accesso diretto al cittadino o alle autorità. Relazioni pubbliche che consentono ai cittadini di essere consapevoli dell'uso dei fondi pubblici, ai parlamentari di informare i loro partiti sulle priorità politiche, agli insegnanti e agli studenti di ottenere materiale per le loro attività accademiche, ecc. Offre inoltre una visione globale della sfera pubblica a livello cantonale, comunale, comunale, privato sovvenzionato, ecc.