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Les acteurs de la politique extérieure

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Nous allons décrire ces différents acteurs et voir comment ils interagissent dans le temps. La politique extérieure américaine se caractérise d’abord par un dispositif et une machinerie extrêmement importante dans la mesure où on a à faire à une diplomatie devenue mondiale au début du XXème siècle. C’est une diplomatie multisectorielle qui se développe dans toute une série de domaines étant l’un des éléments absolument fondamental de la notion de superpuissance. Lorsqu’on parle de superpuissance on prend souvent les aspects politico-militaires mais il y a en a bien d’autres avec des capacités d’interventions dans des domaines variés. Cette diplomatie est prise en charge par des acteurs nombreux autant professionnels que privés.

Le Département d’État n’est pas le seul acteur de la politique étrangère américaine relevant de problématiques d’histoire transnationale. Ce caractère multipolaire de la politique étrangère américaine est l’interaction permanente entre acteurs publics – acteurs privés qui ne sont pas chargés de la fonction diplomatique. Il y a une frontière extrêmement floue lorsqu’on aborde la politique étrangère américain qui et la distinction entre public et privé car il y a un va-et-vient permanent entre le secteur public et le secteur privé. Ce phénomène est une colonisation du secteur public par des acteurs privés. Il y aussi une prolifération des institutions publiques dont le caractère public est parfois flou d’avec les agences fédérales.

On peut se demander si la politique étrangère américaine est une entité cohérente ou pas. Encore aujourd’hui, la position américaine est difficile à déterminer parce que des acteurs différents prennent la parole et il est difficile de voir comment ils s’accordent. La politique étrangère est aussi en permanence entre centralisation c’est-à-dire une coordination par les instances étatiques et décentralisation par le fait que l’administration et le gouvernement peuvent être complétés ou concurrencés ou contredites par d’autres institutions qui vont tirer dans un autre sens. À partir du moment ou les États-Unis on une politique de plus en plus mondiale on assiste a une diversification des centres décisionnels.

La dyarchie Président/Congrès[edit | edit source]

La répartition des pouvoirs originelle[edit | edit source]

Cette dyarchie est absolument fondamentale parce qu’on a deux têtes de l’exécutif à la fois en politique intérieure et en politique extérieure. Le système « checks and balance » est un système politique marqué fondamentalement par l’équilibre des pouvoir, à chaque pouvoir existe un contre-pouvoir rendu obligatoire par la constitution américaine afin de réaliser la synthèse entre le pouvoir fort pour lutter contre les éléments extérieurs et le respect de la liberté à l’intérieur pour éviter la tyrannie.

Les pouvoirs du Congrès[edit | edit source]

Le Congrès est le pouvoir dominant aux États-Unis au début. Le Congrès est l’élément fondamental dans le système politique américain au départ. C’est le Congrès qui a le pouvoir de déclarer la guerre et d’y mettre fin par l’entérinement de traités, il donne à l’armée les moyens financiers et logistiques de fonctionner, du point de vue de la mise en œuvre le a politique extérieure c’est lui qui entérine les nominations dans toutes les administrations fédérales et notamment le secrétaire d’État qui est un poste clef. D’autre part le Congrès et le Sénat par l’intermédiaire de la Commission des affaires étrangères peut se saisir de toute une série de choses et notamment d’auditionner les fonctionnaires de l’administration. Le Sénat et le Congrès règlementent aussi l’immigration. C’est une institution fondamentale et fondatrice qui au début de l’histoire américaine a la majeure partie des prérogatives.

Les pouvoirs du président[edit | edit source]

Le président ne vient qu’en deuxième dans la Constitution à l’article 2[4]. Dans la culture juridique américaine, un président est un tyran en puissance c’est pourquoi le président est élu par l’intermédiaire du Congrès mais peut aussi être destitué par le Congrès. Il est le chef des armées. Le président peut lancer une opération militaire sans l’abrogation du parlement pour une durée limitée de 60 jours maximum, ensuite il faut l’approbation du Congrès et de la commission des affaires étrangères et c’est notamment ce qu’il s’est passé lors de l’intervention au Kosovo en 1999. Cela marque aussi un renforcement des prérogatives du président américain. Lors de la négociation et de la signature des traités, il représente la nation. C’est l’une des choses que le président s’est approprié au fur et à mesure mais le Congrès doit ensuite le ratifier. De 1789 à 1989 seulement 21 traités ne furent pas ratifiés sur plus de 1500 signés dont le traité de Versailles. Il nomine aussi les Secrétaires et les ambassadeurs.

L’évolution des rapports de force[edit | edit source]

C’est à la fois un équilibre des pouvoirs et à la fois un rapport de forces depuis la fin du XVIIIème siècle jusqu’à nos jours. Nous sommes toujours dans un processus de ce type avec quatre idées générales :

  • renforcement continu des pouvoirs du président [cf. l’augmentation des accords exécutifs au détriment des traités] : depuis la fin du XIXème et jusqu’à aujourd’hui, il y a un renforcement des pouvoir du président vis-à-vis des pouvoirs du Sénat. Au fur et à mesure de l’expansion américaine et son émergence sur la scène internationale, cela va aller dans le sens des prérogatives présidentielles en matière de politique extérieure. Un traité peut être signé comme tel ou comme un « executive agreement ». Lorsqu’il est considéré comme « treaty », il doit passer par le Congrès sinon si c’est un « executive agreement », le texte signé ne passe pas par le Congrès. Le président va faire en sorte que les textes signés soient des « executive agreement » pour court-circuiter le pouvoir du Sénat.
  • en période de crise, le Congrès se range derrière le président.
  • les phases d’expansions sont marquées par une prééminence de l’exécutif avec de fortes personnalités comme Wilson et Roosevelt.
  • depuis 1980, les rapports sont de plus en plus conflictuels : il y a un rapport de forces mais ces rapports sont devenus de plus en plus conflictuels sur le plan intérieur et extérieur depuis les années 1970 et 1980 avec un changement de majorité plus de 90% du temps.

De la création de la République américain à la fin du XIXème siècle il y a une prédominance du Congrès en matière de politique extérieure même si dès les années 1804, Monroe prend ses distances. Il y a une charnière entre les années 1890 et 1914 où il y a un changement de rapport de forces très clair marqué par Théodore Roosevelt et Woodrow Wilson qui font éclater le cadre assez restreint des prérogatives présidentielles. Roosevelt s’arroge la mission de « l’américanisation du monde […]» tandis que Wilson va incarner la montée en puissance de la politique étrangère américaine en se déplaçant en personne à la conférence de Versailles.

Dans la période de l’entre-deux-guerres, il y a une augmentation continue des pouvoirs du président. La période 1919 jusqu’à la Deuxième guerre mondiale est marquée par un affrontement fort entre le président et le Congrès qui tient à un rapport de forces entre ces deux institutions. Il y a d’abord l’opposition au traité de Versailles en 1919 qui est d’abord un vote par le Sénat contre Wilson plutôt que contre le traité de Versailles rappelant que c’est lui qui détient la capacité de décider si il ratifie ou non le traité. À partir des années 1930, lorsque Roosevelt arrive, l’affrontement entre le président et le Congrès reprend notamment sur la mise en place du New Deal en matière de politique intérieure mais il y a des oppositions fortes en matière de politique étrangère puisque les lois de neutralités sont votées par le Congrès contre l’avis de Roosevelt.

Après ces oppositions fortes dans les années 1930 est le moment de la Deuxième guerre mondiale, c’est le moment où le Congrès fait bloc derrière Roosevelt, c’est ce que Arthur Schlesinger, appelait le début de la « présidence impériale » jusque dans les années 1950 où le pouvoir présidentiel est à son apogée en matière de politique extérieure et en matière de politique intérieure.

Dans les années 1950, il y a un changement de tableau où le Congrès reprend un avantage avec la guerre du Vietnam qui va d’abord être contestée par le public puis par le Sénat en particulier vis-à-vis des dépenses que cela engendre. En 1972 est voté le Case Zablocki Act faisant que le président doit consulter le Congrès pour tout « executive agreement » limitant ses capacités. En 1973 le War Power Act est voté stipulant que le président doit demander l’autorisation du Congrès pour un engagement des troupes militaires américaines au-delà de deux mois. Ce sont deux éléments significatifs du renversement de balancier.

À partir des années 1970, le Sénat va se lancer dans une évaluation des programmes fédéraux et en particulier des programmes fédéraux destinés à l’extérieur. Après la Deuxième guerre mondiale, les États-Unis se lancent dans la mise en œuvre de politiques d’aide mondiale. Dans les années 1980, la présidence Reagan va relancer la Guerre froide sans faire référence au Congrès, c’est une période où l’initiative revient en grande partie à l’administration fédérale.

La décennie 1990 est marquée par un affrontement à peu près constant entre la présidence de Bill Clinton qui, pratiquement durant tout sont mandat, doit avoir à faire à un Sénat majoritairement Républicain et donc la politique étrangère américaine est marquée par toute une série de décisions présidentielles et de contre-décisions. Il y a l’intervention en Somalie en 1994 mais très rapidement le Congrès refuse de continuer à financer cette intervention conduisant au retrait des États-Unis menant à un échec de l’intervention. En 1995 les États-Unis interviennent en Yougoslavie à la tête de l’OTAN. Cette intervention se fait mais il fallu peu pour qu’elle soit refusée. À partir des années 1990 les États-Unis bloquent le paiement de la participation américaine à l’ONU décidé par e Congrès, encore aujourd’hui des sommes ne sont toujours pas versées à l’ONU à titre de contribution. En 1999, le traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires qui fut un dossier prioritaire de Clinton s’est vu refusé d’être ratifié. Pendant la présidence Clinton, l’interférence entre politique intérieure et extérieure fut très présente.

Dans la décennie 2000, à la suite du 11 septembre, le Patriot Act fut voté renforcement les prérogatives présidentielles en matière de lutte contre le terrorisme. Entre 2001 et 2004, la Congrès est solidaire du président George W. Bush. L’invasion de l‘Afghanistan et de l’Irak n’a pu être que parce que la fonction présidentielle a regagnée l’ascendance sur ses prérogatives.

Il y a un fil conducteur très net, dans le rapport de force entre présidence et Congrès. Il y a un processus qui a évolué en faveur du pôle présidentiel.

Le labyrinthe bureaucratique[edit | edit source]

C’est l’idée que dans la mise en œuvre de la politique étrangère américaine. Il y a de plus en plus d’institutions qui sont concernées dans la politique étrangère américaine. C’est un phénomène capital dans l’histoire américaine qui est la prolifération bureaucratique qui un phénomène de tous les grands État industriels avec une prolifération des organisations bureaucratiques et administratives. Pour comprendre la politique étrangère américaine il faut prendre en compte cette dimension.

Dans les années 1970, Graham Alisson a développé la notion de « bureaucratic politics ». C’est idée qui permet de penser la décision politique et de l’État dans le cadre d’un processus de décision complexe et de rivalités entre Départements. Ce labyrinthe bureaucratique est colossal aux États-Unis pour illustrer cette polyphonie de la politique étrangère américaine. Le phénomène de longue durée de la montée du président américain est une dyarchie entre administration fédérale et Congrès de l’autre.

Les départements[edit | edit source]

Le Department of State[edit | edit source]

Organigramme du département d'État.

Le Département qui est le plus important dès le début est le Département d’État car il divise l’administration fédérale dans la mise en œuvre de la politique étrangère. En 1789 ce sont de petites administrations alors qu’à partir du XXème siècle elles vont grossir. Le Department of State voit ses effectifs passer de 6 en 1789 à 20000 dans les années 1960. Le secrétaire d’État dispose de 6 sous-secrétaires qui doivent négocier entre eux. Le policy planning Staff est l’organe directeur. Il y a toute une série d’étages rendant la mise en œuvre de cette politique complexe.

Sur le long terme, il y a une administration du Département d’État très traditionnelle fondée comme une diplomatie traditionnelle qui est l’affaire de professionnels et qui finalement a mis beaucoup de temps à s’adapter aux nouvelles données de la diplomatie. C’est une conception assez classique des relations internationales.

Ce Département d’État qui fonctionnait en symbiose avec le président au début du XIXème siècle va voir ses rapports avec le président se dégrader puisque les prérogatives du président vont monter de plus en plus s’exerçant au détriment du Congrès mais aussi au détriment de son secrétaire d’État qui au départ à un capacité d’action devenant un collaborateur plus qu’un exécutant. Les rapports deviennent difficiles parce que le secrétaire d’État admet difficilement le renforcement des pouvoirs présidentiels. Progressivement, le département d’État va être marginalisé et concurrencé par d’autres départements qui vont prendre plus d’initiatives dans la définition de la politique étrangère.

Le Department of Defense[edit | edit source]

Le Département de la défense qui, en fait au départ, était divisé entre un Département de la guerre et un Département de la marine qui vont fusionner pour fonder le Département de la défense. C’est un département qui va devenir de plus en plus important. Dans la montée en puissance du Département de la défense, il y a les deux guerres mondiales et en particulier l’immédiate après Deuxième guerre mondiale. En 1945, il y a une démobilisation partielle puisqu’il y a encore d’autres fronts et la Guerre froide se profile. Le Département de la guerre qui doit être dégonflé après un conflit reste important d’autant plus que les signaux restent rouges dans tout un tas de domaines. Survient l’arrivée de la Guerre froide avec le vote du National Security Act qui finalement va fusionner le Département de la guerre, de la marine, l’U.S. Navy et le Département de l’aviation dans un « super département » de la défense symbolisé par le Pentagone[5][6]. En 2009 c’est 2 millions d’employés, un budget de 500 milliards de dollar. Pendant la Guerre Froide 75% de l’administration américain travaille pour ce département. Aujourd’hui, le Département de la défense a pris l’ascendant sur le Département d’État.

Structure du DoD en mars 2012.

D’autres départements vont faire la spécificité des rapports entres les États-Unis et le monde parce que la politique étrangère et l’expansionnisme américain s’expriment par d’autres manières dans une multiplicité de domaines d’interventions.

Le Treasury Department[edit | edit source]

Organigramme de l'U.S. Dept. of the Treasury.

Le Département du trésor devient extrêmement important en particulier au moment des négociations sur le traité de Versailles. Les États-Unis, au lendemain de la Première guerre mondiale, vont jouer un rôle de financier notamment dans les questions économiques de l’entre-deux-guerres avec la question des réparations, des dettes de guerres, des crédits interalliés qui vont se résoudre à travers un certain nombre de plans comme le plan Dawes et le plan Young. L’élaboration de ces plans se fait en grande partie avec l’aide du Département du trésor jouant un rôle de plus en plus important dans la diplomatie américaine à partir du moment où les questions économiques deviennent de plus en plus important dans les relations internationales. Au lendemain de la Deuxième guerre mondiale, le Département du trésor va jouer un rôle prédominant dans lors de la conférence de Bretton-Woods. À partir des années 1970 ce département accroitre son rôle notamment lors des questions financière lors des sommets du G8.

Le Department of Commerce[edit | edit source]

Le département du commerce gère les relations économiques et commerciales des États-Unis avec le reste du monde. À partir du moment où la puissance américain a gagnée en importance, au cours du XXème siècle sont rôle va s’accroitre. Les grandes négociations autour du GATT et de l’OMC sont largement conçues au Département du commerce.

Le Department of Justice[edit | edit source]

Considérant le développement récent qu’ont connues les instances judicaires internationales au cours du XXème siècle avec la Cour international de justice notamment et la Cour pénale internationale, le Département de la justice est au premières loges. Ce département va jouer un rôle prépondérant dans la lutte contre le trafic de drogue.

La politique étrangère au départ conçue au département d’État, au fur et a mesure de d’expansion américaine et la dilatation de ses domaine intervention, il y a une polarisation des lieux de décision de la politique extérieure américaine.

Le National Security Council [NSC] : un département d’État-bis ?[edit | edit source]

Il y a d’autres organismes qui jouent un rôle dans la mise en œuvre de la politique étrangère américaine et en particulier le National Security Council qui fut considéré comme un Département d’État bis. Il fut créé par le National Security Act en 1947. C’est un organe restreint destiné à la coordination nécessaire des organes de politique étrangère dans un contexte de Guerre froide. Sa composition restreinte va connaître une croissance rapide. C’est un organisme qui va assez rapidement éclipser le Département d’État parce qu’il a un accès plus direct au président participant à la mise en œuvre des grandes politiques étrangères américaines à partir des années 1960.

Le NSC après sa réorganisation (2003).png

Les services de renseignement[edit | edit source]

Les services de renseignement sont des organismes qui se sont multipliés à partir des années 1910 et 1920. Lorsqu’on arrive à la fin des années 1980, il y a 10 services de renseignements identifiés aux États-Unis qui se concurrencent souvent. La multiplication des services de renseignement a notamment empêchée la circulation des informations concernant l’attaque Pearl Harbour menant à une centralisation des services.

Jusqu’à la Deuxième guerre mondiale, on considère qu’il ne doit pas y avoir un seul service de renseignent qui aboutirait à créer une situation proche de l’État nazi allemand. Avec la Deuxième guerre mondiale, il y a un processus de centralisation qui se fait avec la création de l’Office of War Information en 1941 qui diffuse l’information et la propagande. Deux informations majeur sont crée avec l’Office of War Information [OWI] et l’Office of Strategic Services [OSS] en 1942 qui s’occupe du renseignent et de l’espionnage. Les prérogatives de ces deux agences sont apriori bien délimitées.

Entre 1945 et 1947 un démantèlement est envisagé mais avec l’avènement de la Guerre froide, le processus de centralisation va être avancé avec le National Security Act qui va créer la CIA fusionnant les OWI et OSS. La CIA a pour mission de collecter les renseignements en particulier dans les pays communistes et de mener toute une série de missions secrètes. La CIA est placée directement sous l’autorité du National Security Council. En 1961 la CIA va planifier l’opération de la Baie des cochons qui fut un échec mais aussi l’opération Condor ainsi que toute une série d’autres choses comme le financement de contrats au Nicaragua pour reverser le régime marxiste-léniniste en place.

Les scandales de la Guerre froide vont mener au vote de l’Intelligence Oversight Act [IOA] en 1991 pour encadrer les activités de la CIA. Toutefois, la CIA ne signifie pas la fin des autres services de renseignement. Il y aune centralisation officielle avec la création de la CIA mais dans les faits la question du renseignement reste décentralisée. De plus, il y a une concurrence entre le FIB qui s’occupe des affaires intérieures et de la CIA qui s’occupe de la sécurité extérieure. Lorsqu’il s’agit de lutte contre le terrorisme ces deux services sont en concurrence. Il y a des liens extrêmement ténus entre différentes structures.

Les agences gouvernementales[edit | edit source]

C’est encore un autre étage de la politique étrangère. Les agences gouvernementales sont des structures publiques ou parapubliques qui sont plus ou moins rattachées aux Départements étant à la fois liées et à la fois autonomes. Ces sont des agences fédérales indépendantes des Départements ou des secrétariats mais prennent une partie de leurs prérogatives auprès de ces Départements ou secrétariat.

La politique étrangère américain est un mille feuilles entre des organisations extrêmement différentes qui rendent compte à des gens extrêmement différents. Le contrôle sur tous ces organismes n’est pas aussi fort de ce qu’on pourrait croire. Il y a une multitude de structures ad hoc et non rattachées aux Départements comme le United States Information Agency [USIA] créé en 1953 puis intégrée au Department of State en 1999, l’United States Agency for International Development [USAID], 1961. Partiellement intégrée au Department of State après 1989, le Arms Control and disarmament Agency [ACDA] est fondé en 1961 puis intégré au Department of State en 1999.

Les acteurs privés[edit | edit source]

Les acteurs privés paraissent au départ assez simple mais sont plus compliqués qu’il n’y parait. Les acteurs privés ont un rôle dans la politique extérieure américaine. Dans la politique étrangère américaine, les acteurs privés sont encore plus importants que dans d’autres pays. L’État fédéral, dans l’histoire américaine, ne vient qu’en second. Historiquement, l’État fédéral est faible s’imposant progressivement au cours du XXème siècle, les acteurs ayant gagné en importance vont la maintenir.

La question de la division entre acteurs publics et acteurs privés est étroitement liée à la question de l’intérêt général. L’intérêt général, l’intérêt, public, l’intérêt de la nation n’est pas seulement en théorie incarnée par le souverain. Plus généralement, ce qui définit l’intérêt général aux États-Unis, sont les rapports de forces des différents acteurs de la politique étrangère américaine. L’intérêt général américain n’est que le résultat de l’équilibre des différentes forces qui investissent le champ politique permettant d’expliquer un certains nombre d’aspects de la politique étrangère américain.

Les acteurs privés participent à la politique étrangère de trois manières étrangère :

  • par le lobbying : faire pression sur la puissance publique pour orienter la politique étrangère dans telle ou telle direction ;
  • par l’action de terrain : en menant leur « propre diplomatie » ;
  • par le travail d’expertise : dans la construction de la politique étrangère.

Le lobbying au Congrès[edit | edit source]

Le lobbying s’exerce en particulier au Congrès. Le lobbying fait partie intégrante de la culture politique américaine étant même indiqué dans la constitution de 1787 en tant que « droit de pétition » signifiant que tout citoyen a le droit de pétitionner auprès du Congrès. C’est un élément essentiel de la liberté d’expression qui fonde un droit le lobbying qui va s’institutionnaliser dans toute la politique américaine autant étrangère qu’intérieure. Le lobbying est construit selon le principe du Checks and Balances avec l’idée que tout le monde puisse exprimer son opinion et l’emporte celui qui est capable de plus mobiliser en sa faveur. L’intérêt général était la résultante d’une somme d’intérêts représentant le système de lobbying.

Le lobbying est d’abord une pratique allant être vraiment encadrée juridiquement à partir des années 1940 afin d’éviter un certains nombre d’excès puis reconnu juridiquement comme tel dans le Federal Regulation of Lobbying Act de 1946 et complété par le Lobbying disclosure Act de 1995 qui détermine de façon précise quels sont les groupes accrédités au Congrès. C’est une série de groupes d’intérêts qui ont vont être parfois eux-mêmes représentés par des cabinets spécialisés à Washington.

On distingue trois types d’organisations et de lobbys qui travaillent en matière de politique étrangère auprès du Congrès.

  • ONG : comme Human Rights Watch ;
  • lobbies économiques : toutes les associations syndicales comme la American chamber of Commerce ou les associations patronales comme la National Association of Manufacturers et la AFL-CIO. Ce sont toute une série de grandes associations représentant des groupes des secteurs de la production qui vont s’adresser au Congrès pour faire valoir les intérêts de leur branche corporatique ;
  • groupes éthiques : pratiquement toutes les diasporas ont leur groupe de pression auprès du Congrès comme les israéliens qui vont pousser à la mise en œuvre d’une politique étrangère en faveur d’Israel, le lobby cubain, les arméniens etc.

Les lobbys ne sont pas nécessairement d’origine privée. L’administration fédérale suscite parfois un certains nombre de lobbys pour outrepasser le Congrès comme l’ American Israel Public Committee et administration afin de soutenir l’administration Eisenhower dans la mise en œuvre d’une politique étrangère en faveur de l’État israélien ou encore le lobby cubain dans le cadre de l’administration Reagan pour durcir la politique d’immigration.

L’action sur le terrain[edit | edit source]

Le travail de lobby n’est que l’un des éléments de l’action des acteurs gouvernementaux, une bonne partie de ce travail se fait sur le terrain. Dans une perspective transnationale, ces acteurs, agissent à coté, en dehors, contre, de manière parallèle à l’administration. En agissant parallèlement, ils agissent en dehors des frontières étatiques et du contexte étatique. Les acteurs non gouvernementaux ne sont pas en relation avec des pays, la question de la frontière ne les intéresse pas particulièrement. Leur latitude d’action n’est pas celle du gouvernement américain généralement plus souple et réactif par rapport aux évènements. On peut se demander si ces acteurs non-gouvernementaux sont complètement indépendants ou au contraire structurellement dépendant de l’État américain. Aucune organisation non-gouvernementale américaine n’est complètement indépendante du gouvernement américain, de plus, elles n’ont pas la même conception de l’intérêt national que de l’intérêt de l’État.

La politique étrangère est menée par une kyrielle d’organisations agissant parallèlement. Les missions protestantes à travers le monde, par exemple, ont à la fois leur spécificité, agissant quelque par ensemble, mais surtout, il y a des structures qui sont des organisation qui sont des mouvements évangélisés promouvant en même temps un mode de vie et des valeurs anglo-saxonnes en particulier constituant une force de frappe non négligeable au long du XIXème siècle.

Les grandes fondations philanthropiques qui se développent à partir de la fin du XIXème siècle est tout au long du XXème mettent en œuvre une diplomatie philanthropique. Les fondations sont des organisations mettent en place des campagnes humanitaires en Amérique latine, en Asie et en Europe qui sont à la fois des campagnes d’éradication de maladies et qui en même temps le font avec un appareil américain qui permet de moderniser les appareils de santé publique. C’est une projection de la politique étrangère américaine. Ces grandes organisations, comme la fondation Rockefeller dans l’entre-deux-guerres, la fondation Ford dans la Guerre froide, mènent une véritable diplomatie avec des fonds importants.

Les ONG vont se développent durant la Première guerre mondiale, comme le CARD dans l’entre-deux-guerres comme avec des comités d’aide aux réfugiés. Entre 1975 et 1988 va être mis en place Watch-Human Rights Watch et en 1993 va être fondé Transparency International. Ce sont des organisations humanitaires qui vont agir notamment dans la Première guerre mondiale. Ces organisations participent d’une projection globale des États-Unis dans le monde incarnant un certain nombre de principes.

Les industriels est les banquiers vont mener une diplomatie bancaire dans l’entre-deux-guerres, avec la mise en place des prêts qui permettent un certain nombre de reconstructions dans l’après Première guerre mondiale en coordination avec de Département d’État. Le rôle est tellement important qu’ils sont plus expansionnistes que le gouvernement américain lui-même parce que leurs intérêts financiers ne sont pas les intérêts géopolitiques du gouvernement américain de l’époque notamment afin de pénétrer un certain nombre de marchés bancaires.

Les institutions d’expertise : les think tanks[edit | edit source]

C’est une des originalités du système politique américain et de la politique étrangère américaine. L’expertise joue un rôle majeure dans la politique étrangère américaine dans la mesure ou finalement, assez tôt, dès la fin du XIXème siècle, il y a eu l’idée d’appuyer la décision politique sur des données précises, scientifiques et objectives et, finalement, le décideur devait s’appuyer sur le scientifique pour construire sa politique étrangère et sa décision en la matière. Les États-Unis émergent à partir de la fin du XIXème siècle comme puissance mondiale. L’idée est qu’ils doivent construire une politique étrangère mondiale alors ils doivent avoir des instruments de pilotage de cette politique afin de leur permettre d’intervenir sur tous les terrains géographiques. C’est l’idée de disposer des instruments qui permettent d’intervenir partout et à tout moment notamment en disposant d’une expertise scientifique importante.

Avec la question des think tanks, on est dans une distinction acteurs privés – publics extrêmement floue parce que, finalement, les think tanks sont là pour faire le lien entre la sphère publique et la sphère privée et, en général ; entre le monde académique qui est pourvoyeur de savoirs et le monde politique qui a besoin de savoirs pour mener sa politique et des actions concrètes. C’est l’idée de faire un pont et de fournir un savoir précis utilisable. Le système du think tank est un savoir de type académique mais qui en même temps doit être utilisable par le monde politique. Ce sont des organisations parfois privées, parfois publiques, parfois les deux avec un caractère mixte relevant souvent de leur financement. Des gens sont à la fois des fonctionnaires de l’administration fédérales, parfois des universitaires privés, parfois les deux, il y a une perméabilité institutionnalisée. Les think tanks sont un pourvoyeur en matière de politique étrangère étant une composante du Foreign Policy Establishment qui représente un milieu qui est un petit groupe qui fait la politique étrangère américaine.

Il y a plusieurs générations de think tanks.

Première génération[edit | edit source]

Stained glass window dedicated to Andrew Carnegie in the National Cathedral.

La première génération apparait à la fin du XIXème siècle et au début du XXème siècle avec la Carnegie Endowment for International Peace [CEIP] fondée en 1910 qui fait partie des multiples organisations fondées par Carnegie magna de l’acier aux États-Unis avec l’objectif de promouvoir le droit international à l’échelle du monde. Non seulement, c’est une organisation qui met en place toute une série d’études sur ce qu’est le droit international, d’autre part, elle soutient toute une série d’institutions qui développent le droit international. La Cour permettant d’arbitrage créé suite à la conférence de la Haye est créée avec de fonds qui proviennent de Carnegie. Va être aussi soutenu la mise en place de la Cour permanente de justice internationale en 1921. La fondation fait aussi du lobbying auprès des milieux politiques et juridiques américains pour insérer les États-Unis dans toute une série de milieux internationaux. Cette fondation est dominée par les grands barons du parti Républicain mettant en exergue le caractère hybride de ces organisations.

Elihu Root en 1902.

Le Council on Foreign Relations est créé en 1921 à l’initiative d’Elihu Root. Il est créé en réaction au refus de la ratification du traité de Versailles qui divise une bonne partie de la classe politique américaine. Finalement, il y a toute une fraction internationalistes des milieux politiques et universitaires américains qui soutient qu’il faut contrebalancer le refus du traité de Versailles en insérant au maximum les États-Unis dans l’arène internationale à travers l’élaboration de solutions. Au départ, le Council on Foreign Relations réfléchit à la place que les États-Unis devraient avoir dans le système international.

À partir de 1922 est créé la revue Foreign Affairs qui va permettre développer une expertise sur ces questions. Pendant la deuxième guerre mondiale, dès 1939 – 1940, le Council on Foreign Relations se met au service du Foreign department of State lançant toute un série d’études appelées les « War and Peaces Studies » qui regroupent de nombreux travaux, soit 682 rapports rendus, analysant ce que va être le monde d’après 1945 et comment devrait être la politique étrangère américaine dans le monde d’après 1945. Un des principaux responsables de ce programme est John Foster qui devient en 1953 le secrétaire d’État de Eisenhower. Le Council on Foreign Relations devient un laboratoire politique important en matière de politique étrangère.

L’Institute of Pacific Relations a été créé en 1925. C’est un institution qui regroupe des acteurs privés et publics des États-Unis qui est une sorte de fédération de différents centres d’expertises situés aux États-Unis Est et dont les différents centres sont coordonnés par la section américaine étant une structure mixte semi-public, semi-privée. Cet institut s’occupe des questions géopolitiques de la région pacifique créant notamment la revue Pacific Affairs en 1926. Si cet institut s’occupe de la région du Pacifique n’est pas un hasard car après la Première guerre mondiale, le Pacifique est une zone géographique vers laquelle s’oriente le politique étrangère américaine d’où l’idée de bénéficier d’une expertise précise sur les questions géopolitiques et de pouvoir alimenter le cercle de décideurs politiques sur ce qui se passe sur ces régions.

Le Committe for Economic Development est fondé en 1942 pendant la deuxième guerre mondiale. C’est l’un de ces multiples instituts d’expertises se créant pendant cette période et qui va plancher sur l’ordre économique d’après guerre et la réorganisation de l’économie mondiale abreuvant, en particulier le département du trésor, de travaux qui vont influencer l’attitude du rôle des décideurs lors de la conférence de Bretton Wood qui trace le cadre de l’économie d’après guerre. Va aussi être élaboré des travaux, notamment la genèse du plan Marshall. Une des conclusions rêvant de ces études est qu’une partie de l‘Europe va être complètement détruite et va devoir avoir besoin de lourds crédits pour soutenir leur économie.

Deuxième génération[edit | edit source]

La deuxième génération apparait après la Deuxième guerre mondiale et avec la Guerre froide. Une chose les distingue, évidemment, le contexte de Guerre froide tout à fait différent de celui d’après la Première guerre mondiale et pendant la guerre.

Le contexte légué est celui légué par la Deuxième guerre mondiale et par la Guerre froide qui va être la promotion des questions scientifiques et le rôle important de la science dans la guerre. Les questions scientifiques vont produire des arguments mais va aussi guider la politique notamment la conférence de Bretton Woods et les conférences d’après-guerre ou les économistes ont joué un rôle tout à fait fondamental.

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Les organisations sont beaucoup plus institutionnalisées que durant les années 1910 – 1920 tendant à devenir des bureaux d’études en contrat avec l’État fédéral. Les liens sont institutionnalisés avec les contrats et le gouvernement fédéral qui va commander des études sur des sujets précis. C’est le cas de la RAND Corporation créé en 1948.

La RAND Corporation est un produit du contexte de la Guerre froide mettant en exergue la perméabilité entre public – privé qui et quasi institutionnalisé car la RAND Corporation est issue d’un accord entre la firme Douglas et l’US Air Force. La RAND Corporation va travaille sur des recherches de nouveaux armements dans le cadre de la course aux armements entre les États-Unis et l’URSS. L’objectif est de permettre aux États-Unis de garder une avance concernant l’armement nucléaire. Il s’agit aussi de connaitre les impacts des armes chimiques et nucléaire sur l’être humain et l’environnement. La RAND Corporation travaille également sur la mise au point de ce qui va devenir la doctrine de la dissuasion qui est au cœur de la notion d’équilibre de la terreur qui est devenu le centre de l’opposition géopolitique dans le cœur de la guerre froide. Le Mutual assured destruction [MAD] est le fait que, si jamais un adversaire attaque, les dommages qu’il subira par la riposte sont tellement importants, qu’il ne va pas mener son attaque. C’est l’idée que les États-Unis ont un arsenal nucléaire de plus en plus important mais qu’il ne faut pas l’utiliser sinon la destruction serait trop importante. La systématisation de la réalité et de la doctrine est largement le fait de la Rand corporation. Une divisons des sciences sociales dont le directeur est Hans Speier, s’intéresse aux questions de propagande afin d’en assurer les effets sur les pays visés.

Le Center for Strategic and International Studies est créé en 1962 est un think tank bipartisan spécialisé dans les questions de sécurité.

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Le Project for a New American Century [PNAC] créé en 1997 a vécu jusqu’en 2006. Ce think tank est clairement étiqueté et lié à la mouvance néoconservatrice du parti républicain. Son objectif est de promouvoir un leadership américain global du point de vue politique et du point de vue militaire afin de réinventer son leadership dans le contexte d’un nouvel ordre mondial. Les fondateurs de ce think tank sont des gens connus comme Dick Cheney, Donald Rumsfeld ou encore Paul Wolfowit. Ce projet regroupe à la fois des politiques mais aussi des universitaires comme Robert Kagan et des publicistes comme William Kristol.

L’objectif prioritaire du PNAC est le remodelage de la carte géopolitique du Proche-Orient. C’est le contexte de la fin des années 1990 où la Guerre du golf a eu lieu, l’Irak a été expulsé du Koweït, et l’idée est d’apporter la démocratie par la force si nécessaire mais aussi terminer la première Guerre du golf en faisant tomber Saddam Hussein. Ce programme va être mis en place sous le gouvernement Bush, ces personnalités devenant les artisans de la mise en œuvre de ce programme mis en place par le PNAC. À la faveur du retour au pouvoir d’un certain nombre de gens, le projet théorisé dans le cadre de ce think tank devient la ligne politique de George Bush facilité par l’attentat du 11 septembre qui a changé les cartes dans la politique étrangère américaine qui a permis à l’état de doctrine officielle. La passerelle est aussi opaque entre public et privé avec Dick Cheney qui vient vice-président en même temps qu’il possède des intérêts dans le cadre de la société Halliburton qui est une société qui va obtenir des contrats pétrolier dans le cadre de l’après deuxième Guerre du golf.

Les institutions d’expertise : les acteurs privés dans l’administration fédérale[edit | edit source]

Ce ne sont pas des institutions en tant que tel mais des acteurs qui collaborent étroitement avec l’administration fédérale dans toute une série de domaines particuliers. L’Inquiry qui émerge dans les années 1917 – 1919 est tout un staff d’experts venus avec Wilson à la conférence de la paix qui ont travaillés pendant deux ans aux questions de remodelage politique de l’Europe regroupant des historiens, économistes, anthropologues, linguistes et démographes en prévision de ce que va être la participation des États-Unis à la paix à travers toute une série de questions et d’études. Le deuxième corps les plus importants dans la délégation américain est l’Inquiry.

La Deuxième guerre mondiale permet de mettre en avant le même processus mais de manière décupler. Dès le début de la guerre, toute une série d’experts sont mandatés pour travailler sur tout un certain nombre de questions. Ce sont en particulier des émigrés de l’inteligencia européenne qui vont travailler dans le milieu de l’administration fédérale pendant toute la guerre. Le centre de tout ce travail est l’OSS avec le Research and Analysis Branch qui est d‘abord une branche plus ou moins indépendante puis qui est intégré au Department of State en 1945. Elle s’occupe du renseignent puis est créé en 1941 la Division of Special Research. À la fin de la Deuxième guerre mondiale, une partie part dans les universités, une partie va dans le Département d’État. Au moment où la CIA va se créer, une partie des universitaires vont y jouer un rôle parfois tout à fait important. Les grands départements emploient aussi des acteurs privés comme le de département d’État travaillant avec des think tanks institutionnalisés mais va engager un certain nombre de gens comme le départent de la défense. On peut aussi bien considérer que le processus de décision est diligenté au sommet par l’administration fédérale, mais on peut aussi considérer que l’administration fédérale est colonisée par un certain nombre d’acteurs privés.

Les institutions d’expertise : les universités[edit | edit source]

Les universités, qui sont pour une partie privée, jouent un rôle important dans la production de l’expertise établissant un partenariat avec l’administration fédérale. La question de la sécurité nationale au États-Unis est un objectif prioritaire. Notamment culturellement, la notion de sécurité est très importante afin de comprendre la politique étrangère américaine, mais le rôle du savoir scientifique dans la préservation de la sécurité nationale joue un rôle important. C’est une réalité de l’après-guerre et notamment dans le cadre de la Guerre froide.

Les area studies sont tout un ensemble d’études interdisciplinaires qui portent sur des ères géographiques précises mêlant des aspects historiques, politiques, linguistiques afin de comprendre certaines aires géographiques. Ce sont des départements interdisciplinaires. L‘expansion dans l’université américaines est intimement liée avec l’émergence des États-Unis dans le cadre des relations internationales. Ces spécialités permettent de guider la politique étrangère américaine. Ce sont des disciplines qui sont étroitement liées au contexte géopolitique.

Ces area studies commencent de façon timide dans l’entre-deux-guerres mais la Deuxième guerre mondiale leur donner une expansion considérable car les États-Unis arrivent au statut de grande puissance et les area studies cela fournit le cadre aux États-Unis pour façonner leur politique mondiale. Ces sont des structures qui sont dans les années 1930 et la Deuxième guerre mondiale financées par des fondations privées et qui après la Deuxième guerre mondiale vont être financées par des fonds intergouvernementaux. Il y a une continuité directe entre l’OSS et les areas studies. Dans le cadre de l’OSS, des spécialistes travaillent en fonction de certaines régions, une fois démobilisés, vont trouver des emplois dans les universités qui commencent à créer des départements d’area studies. Les grands secteurs où se développent les area studies est d’abord la Russie car il est tout a fait clair qu’il y a un besoin de la part de l’administration fédérale de connaître son ennemi. Le développement de toutes ces spécialistes fournit des pourvoyeurs d’expertise sur des régions susceptibles d’intéresser l’administration fédérale.

La question de la psychologie et de la propagande dans le cadre de la Guerre froide est centrale car c’est une guerre géopolitique est aussi une guerre de propagande, culturelle et de messages puisque les deux puissances savent très bien qu’elles n’entreront amas en guerre mutuellement. La guerre de propagande est un instrument important de la Guerre froide. Les psychologiques vont être mobilisés dans la mise en place de la politique américaine dans le cadre de la Guerre froide pour décoder la propagande russe et la cibler.

À travers la question des acteurs privés et de l’expertise, on voit bien que suivant les contextes et de part et d’autres des deux guerres, les agences gouvernementales et l’agence fédérale ont jouée un rôle tout à fait important dans le rôle de ces disciplines ce qui ne veut pas dire non plus que les disciplines universitaires ont subsumé avec le champ politique, le champ de production du savoir qui n’est à peu près pas indépendant du champ politique et vis-versa.

Annexes[edit | edit source]

  • Casey, Steven. "Selling NSC-68: The Truman Administration, Public Opinion, and the Politics of Mobilization, 1950-51*." Diplomatic History 29.4 (2005): 655-90.

Références[edit | edit source]