Los autores clásicos: Weber, Taylor y Fayol

Données clés
Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin^[1] Frédéric Varone^[2]^[3]
Cours	Administration et politiques publiques^[4]

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Max Weber: la burocracia

La burocracia comenzó a establecerse en el siglo XIX e incluso a finales del XVIII en Prusia con Federico II. La burocracia dejaba mucho espacio para el juicio de los directores con mucha arbitrariedad y discreción. Había una administración pública marcada por muchas formas de desviaciones arbitrarias y poder discrecional. Han surgido muchas críticas pidiendo la implementación de otro modelo.

Max Weber hizo una contribución teórica esencial al análisis sociopolítico de la burocracia señalando la relación entre el ejercicio de una autoridad jurídico-racional característica del Estado moderno y una forma de organización burocrática caracterizada por la profesionalización, jerarquización de funciones e impersonalidad de reglas. Anteriormente, estábamos en un modelo errático, ahora es un modelo más profesional, formal y jerárquico.

Al mismo tiempo dio una teoría de la sociedad muy compleja, en la que el problema de las relaciones entre burocracia y poder ocupa un lugar importante, y un modelo muy estructurado de burocracia. El objetivo de estas características es maximizar el control y la previsibilidad de los funcionarios públicos, con vistas a una mayor racionalidad de la administración pública. Este modelo se ha presentado como una "jaula de acero" para asegurar que la eficiencia de la administración pública no tenga que dejar las libertades, de lo contrario los funcionarios públicos harían cualquier cosa.

Definiciones de Estado, Política y Poder

La burocracia es parte del diseño de Weber. Para entender la teoría burocrática de Weber, es necesario situar su modelo en el marco general de su concepción del Estado, la política y el poder. El Estado necesita contar con un aparato administrativo, existe un vínculo entre el Estado y la estructura administrativa, no hay empoderamiento entre los dos órganos. El Estado es responsable de hacer cumplir las leyes y defender el territorio contra la agresión externa, que requiere un aparato administrativo.

Estado

En Economie et société publicado en 1921, Max Weber definió al Estado como "una empresa política de carácter institucional cuando y mientras su gestión administrativa reivindique con éxito, en la aplicación de sus reglamentos, el monopolio de la legítima coerción física sobre un territorio determinado". Cuando hablamos del Estado, se dice que éste tiene el monopolio de la violencia física y simbólica legítima. En el centro de esta noción de democracia está la relación con el Estado, que ejerce poder y dominio sobre los miembros de una comunidad.

Política

Para Weber, la política es la actividad que reclama, para la autoridad establecida en un territorio dado, el derecho de dominación, con el uso de la fuerza, incluso la violencia, para mantener el orden interno y defender a la comunidad contra los ataques del exterior.

La potencia tiene tres características:

actividad que tiene lugar en un territorio definido;
el comportamiento de las personas que viven en este territorio está condicionado por la autoridad responsable de mantener el orden interno y la seguridad externa: esto requiere una organización administrativa;
el medio de la política es la fuerza, o incluso la violencia, que es la coerción física.

La dominación y el poder están en el centro de la política.

Poder

Weber distingue entre dos tipos de poder:

Die Macht – todos los medios: el poder, la posibilidad de prevalecer en una determinada relación social con la propia voluntad, incluso contra la resistencia, sin importar en qué se base esta oportunidad, ya sea costumbre, interés, racionalidad en el propósito o valor entre otros. El poder de mando no es necesariamente legítimo, la sumisión no es necesariamente un deber. En otras palabras, la idea es que aunque los individuos se resistan, encontrarán los medios para hacerles obedecer. Cuando Weber define el concepto de Die Macht, este poder no es percibido necesariamente como legítimo por los ciudadanos. Es una potencia bruta que representaría lo que Rousseau llama el derecho de los más fuertes. Sin embargo, si el poder sólo tiene estos fundamentos, entonces es un poder frágil. Para Rousseau, en Le contrat social, el derecho de los más fuertes sólo dura mientras dure su fuerza. El poder del más fuerte y ligado al mantenimiento de la superioridad de su fuerza y todo poder buscará sostener una forma de legitimidad, no necesariamente fuerza bruta, pero buscamos convencer a los individuos y obtener su apoyo.
Die Herrschaft – poder legítimo: legitimidad y fuerza. Ninguna dominación se contenta con la obediencia pura y simple, pero busca despertar entre los que obedecen la fe en su legitimidad, lo que se refleja en el reconocimiento de la validez de las órdenes que se les han dado. Cuando hablamos de poder legítimo, hay dos tipos de medios. Un poder vinculado a la fuerza[1] para imponer a las personas a obedecer y la otra legitimidad[2] de la cual distinguimos dos tipos de fundamentos:
- Externos: medios materiales que son económicos y administrativos.
- Interno: es la confianza que los individuos tienen en una forma particular de poder, ya sea tradicional, carismático o jurídico-racional.

El poder legítimo no sólo se basa en la coerción, sino también en la convicción de la legitimidad de las órdenes que el poder conocerá.

Tres tipos de dominación legítima

Max Weber ha desarrollado una tipología basada en la especificidad de la motivación que impulsa la obediencia:

La dominación tradicional: basada en la creencia cotidiana en la santidad de las tradiciones consagradas por el tiempo y en la legitimidad de los llamados a ejercer la autoridad por estos medios. Este es el ejemplo típico del poder monárquico en el antiguo régimen. Esta forma de dominación tiene legitimidad, pero no es parte de la validez de las decisiones y propuestas del rey, sino del hecho de que el rey es parte de un linaje reconocido.
La dominación carismática: basada en una extraordinaria sumisión a la santidad, virtud heroica o valor ejemplar de una persona, o emanada de órdenes reveladas o emitidas por esa persona. Este es un ejemplo del poder personal, como el poder personal de Hitler o Mussolini. Tanto la dominación tradicional como la carismática pueden desviarse hacia formas arbitrarias.
dominación jurídico-racional: se basa en la convicción de la legalidad de las normas y en el derecho a dar directrices a quienes están llamados a ejercer la dominación por estos medios. Este es el tipo de dominación que es típico de los estados modernos. La dominación ya no se arraiga en la obediencia a una persona, sino en la obediencia a reglas impersonales que son iguales para todos. El representante de la orden es obedecido no por razones tradicionales, sino porque ellos mismos obedecen la regla y la ley. Este tipo de dominación es único en los estados modernos. La burocracia está completamente arraigada en el modelo jurídico-racional. El ejercicio del poder por el Estado deberá basarse en una forma de administración que se ajuste al modelo de dominación jurídico-racional.

Si estamos en una administración tradicional, la administración pública se hace alrededor de los sirvientes, no miramos sus habilidades, no les pagamos un sueldo, sino que movilizamos a los sirvientes y cortesanos para tareas administrativas. En un modelo carismático, la comunidad se representa a sí misma de manera emocional. El modelo de administración jurídico-racional se caracteriza por el modelo burocrático.

Para Weber, existe un vínculo entre el capitalismo de Estado moderno y la democracia. Para que el capitalismo funcione correctamente, necesita reglas claras del juego que estén plasmadas en el modelo burocrático y que no sean erráticas. Se necesita un modelo predecible para construir formas de operar el capitalismo que aumente la prosperidad.

Définition de la bureaucratie : niveau structurel

Quelles sont les conditions d’existence du pouvoir rationnel et de la bureaucratie ? Comment Weber envisage le niveau structurel de la démocratie ? Comment envisager les modes de gestion du fonctionnaire au niveau individuel ?

Weber va proposer cinq conditions d’existence du pouvoir légal-rationnel et de la bureaucratie :

Il faut que toutes les normes soient établies rationnellement, à la suite d’un accord ou d’une imposition, de telle façon qu’on puisse exiger l’obéissance de la part de tous les membres du groupe social. Les individus n’obéissent pas à une personne, mais à une règle devant être convaincue de la validité de cette règle et cette conviction ne peut intervenir que si cette règle est établie rationnellement. La règle doit avoir remporté la conviction pour des questions de rationalité.
Il faut que le droit soit constitué d’un ensemble de normes abstraites, appliquées à tous les cas d’espèce par des tribunaux et que l’administration veille à la réalisation des intérêts du groupe social tels qu’ils sont définis par le droit, et ce dans les limites de la loi. La norme abstraite est applicable sans distinction à tout l’ensemble de la collectivité. Cette norme garantit l’égalité de traitement. Ce sont des règles impersonnelles appelées à concerner l’ensemble des personnes. Ces normes abstraites vont être appliquées à des cas par les tribunaux ou des fonctionnaires. Si la règle est trop détaillée, le risque existe qu’il y ait à nouveau des traitements différenciés. Lorsque l’administration est chargée d’appliquer la règle, elle doit le faire dans le but de respecter l’intérêt commun.
le détenteur du pouvoir légal doit obéir à l’ordre juridique impersonnel sur la base duquel il oriente son commandement. Personne n’est au-dessus des règles. Le chef de l’État commande au nom de la règle, la règle est supérieure au commandement. En d’autres termes, le détenteur du pouvoir n’échappe pas à la règle.
il faut que celui qui obéit obéisse uniquement en tant que membre du groupe social et uniquement au droit. Le subordonné doit obéir non pas en vertu d’une domination charismatique (Die macht), non plus qu’il obéisse parce qu’il croit en la légitimé du chef, mais au nom du droit non pas en tant que personne particulière, mais au nom du collectif. Ce qui importe n’est pas l’obéissance à une personne, mais à une règle qui est la même pour tout le monde.
les membres du groupe n’obéissent pas à la personne du détenteur du pouvoir, mais aux normes impersonnelles et aux compétences objectives de commandement qui lui sont attribuées sur la base de ces normes. On obéit aux personnes parce que ce sont les règles qui leur ont donné le pouvoir. Lorsqu’on travaille au sein de l’administration publique, selon Weber, on n’est pas au service d’une idéologie ou d’un parti. L’administration publique est au service de l’intérêt général.

Au niveau structurel, Weber s’interroge de savoir quels sont les principes qui doivent être respectés au niveau macro et comment la bureaucratie doit être structurée. Il va dégager huit catégories fondamentales du pouvoir légal-rationnel de la bureaucratie :

les fonctions administratives doivent être exercées de façon continue, et ce sur la base de règles. Elle se décline de deux manières devant être la fois temporelle [1] et il ne peut y avoir de vide géographique [2]. En d’autres termes, l’administration publique doit couvrir un territoire et être intemporelle.
ces fonctions s’exercent dans les limites d’une compétence qui définit les devoirs à accomplir, les pouvoirs de commandement nécessaires à l’accomplissement de ces fonctions, les moyens de coercition utilisables, ainsi que les conditions de leur mise en œuvre. Pour Weber, il faut s’interroger sur les objectifs à atteindre, sur les moyens à disposition afin d’atteindre les objectifs, sur la manière de contraindre les personnes à se plier aux injonctions de l’administration et quelles sont les conditions de travaille dans lesquels vont pouvoir se mettre en place ce système. Pour Weber, c’est l’autorité constituée.
le principe de hiérarchie administrative avec l’organisation d’autorités de surveillance pour toute autorité constituée. Toute autorité constituée est soumise à surveillance.
les règles qui guident l’activité administrative peuvent être soit des règles techniques, soit des normes, leur mise en œuvre exige une préparation spécialisée. Les règles techniques décrivent des procédures à suivre indiquant comment travailler et exercer sa mission aux fonctionnaires, les normes définissent des critères à prendre en compte dans la décision. Chez Weber, le fonctionnaire n’est pas un exécutant mécanique, mais c’est quelqu’un de compétent et au bénéfice d’une préparation spécialisé. La règle nécessite une compétence pour garder l’intérêt général à l’esprit.
les fonctionnaires ne possèdent pas les moyens d’administration qu’ils soient techniques ou financiers. Les fonctionnaires doivent rendre compte de l’utilisation de ces moyens renvoyant au principe de séparation totale des ressources de la fonction et des ressources privées, du lieu d’activité et du lieu d’habitation.
les fonctionnaires ne sont pas propriétaires de leur emploi ou de leur fonction. Le poste n’appartient pas au fonctionnaire malgré son droit à la sécurité de l’emploi et à l’indépendance dans l’exercice de ses fonctions. Néanmoins, on lui garantit la sécurité de l’emploi et l’indépendance dans l’exercice de ses fonctions.
L’administration se base sur des documents écrits en vertu du principe de la conformité des actes. Ce ne sont pas des relations informelles et orales, mais elles doivent être basées sur l’écrit. C’est une manière de formaliser le travail de l’administration publique.
le pouvoir légal-rationnel peut assumer des formes très diverses suivant les pays et les types de services qui peuvent être rendus.

Au niveau structurel, la question de l’impersonnalité et de l’équité des procédures est importante, la question de la spécialisation des agents est essentielle, la notion de système très hiérarchisé est primordiale, la séparation entre vie privée et vie professionnelle et la notion de continuité de l’administration publique sont centrales.

Caractéristiques des fonctionnaires : niveau individuel

Weber va identifier dix caractéristiques des fonctionnaires qui découlent des caractéristiques du niveau structurel :

les membres de l’appareil bureaucratique sont personnellement libres déliés de toute allégeance ou loyauté personnelles et n’obéissent qu’aux devoirs objectifs de leur fonction : dans l’exercice de ses fonctions, un fonctionnaire doit mettre de côté toute forme d’allégeance. Ce point va à l’encontre de toute forme de politisation de la fonction publique, car la fonction publique est au service de l’intérêt général.
ils sont insérés dans une hiérarchie bien définie devant répondre à leur supérieur.
ils possèdent des compétences bien définies : ce sont des gens préparés et experts de leur champ. Avec l’accroissement de la complexité d’affaires publiques dans nos sociétés contemporaines, il y a un accroissement de ces savoirs. La domination légale-rationnelle et une domination en vertu d’un savoir spécialisé. La connaissance du champ va lui donner un pouvoir important dans la manière de faire les choses.
ils sont recrutés et non élus sur la base d’une sélection ouverte : l’accès à la fonction publique est libre, il n’y a pas de classe privilégiée ayant un accès facilité à la fonction publique. Ce sont de grands concours ouverts à tout le monde.
la sélection se fait en fonction d’une qualification professionnelle, vérifiée au moyen d’un examen ou sur la base de diplômes. Le fonctionnaire est recruté et est souvent nommé pour la vie s’il le souhaite. Il a une sécurité de l’emploi qui va lui être garantie s’il le souhaite. La sécurité de l’emploi se traduit également par des droits à pension. Les personnes qui se sont inspirées de Weber dans les années qui suivent la Deuxième Guerre mondiale vont développer ce point.
ils reçoivent un salaire en espèces dont le montant est fonction d’abord du rang hiérarchique, puis de la responsabilité de leur fonction. C’est le principe de la conformité au rang. Weber met l’accent sur le principe de la conformité du salaire.
ils considèrent leur fonction comme leur profession unique ou principale. La profession des fonctionnaires et avant tout de se mettre au service de l’administration publique.
ils ont la possibilité de faire carrière, en fonction de l’ancienneté et/ou des prestations fournies, selon l’appréciation de leurs supérieurs hiérarchiques.
ils ne possèdent ni les moyens d’administration, ni la fonction ou le poste qu’ils occupent.
ils sont soumis à une discipline rigoureuse ainsi qu’à un contrôle. Il faut répondre aux attentes en respectant un certain nombre de méthodes.

C’est une conception de la fonction publique très cadrée avec beaucoup de hiérarchie et de directives qui renvoient au terme de « cage d’acier ». Ces dix caractéristiques ont comme objectif de garantir aussi bien la bonne coordination des activités administratives que la prévisibilité du comportement des fonctionnaires. L’un des objectifs est d’améliorer l’efficience de l’administration publique qui permet d’atteindre les objectifs, mais avec le moins de coûts possibles. Cette conception permet d’améliorer à la fois l’efficacité et son efficience puisqu’on va contrôler les fonctionnaires. Selon le principe de la sécurité du droit, on va faire en sorte que les règles soient bien appliquées de manière impersonnelle pour s’assurer qu’il y a une égalité de traitement.

Fuentes y fundamentos del poder burocrático

Según Weber, la racionalidad de la burocracia radica en su formalismo, en los conocimientos o aptitudes que posee y en la tendencia de los funcionarios públicos a desempeñar sus funciones de acuerdo con los intereses de los ciudadanos. Este sistema permite garantizar que los funcionarios actúen realmente en interés general. El funcionario tendrá la motivación del servicio público.

Una vez que la burocracia se ha asentado, es una de las formaciones sociales más difíciles de reducir debido a tres factores fundamentales:

su posición estratégica: la burocracia es inevitable por las necesidades de las administraciones de masas, es ella la que asegura la continuidad del trabajo. La cuestión de la administración se ha vuelto tan compleja que uno necesitaría la continuidad de una administración para manejar su negocio cotidiano. La burocracia ocupa una posición estratégica, no se puede prescindir de la administración pública en la complejidad del Estado contemporáneo.
Competencia y profesionalización: la burocracia está dominada por el conocimiento especializado y el conocimiento fáctico que aumenta con los años de servicio. Los servidores públicos adquieren un conocimiento de la complejidad que se hará indispensable, poniéndolos en una posición de dominio en virtud del poder que ostentan.
su práctica del secreto, que le roba a la crítica su conocimiento y sus acciones. La práctica del secreto hace muy difícil criticar la burocracia y el servicio público. El poder de los funcionarios públicos se está afianzando y parece difícil de cuestionar y desafiar.

Weber demuestra que la burocracia es mejor, más eficaz y eficiente y que también sería inevitable. El diseño de Weber ha sido criticado y criticado a lo largo de los años.

Resumen según J. Freund: 1968

Freund resumirá el pensamiento weberiano en ocho puntos:

la existencia de servicios definidos y, por lo tanto, competencias estrictamente determinadas por las leyes o reglamentos, de manera que las funciones estén claramente divididas y repartidas, así como los poderes de decisión necesarios para llevar a cabo las tareas correspondientes.
la protección de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, en virtud de un estatuto como, por ejemplo, la seguridad en el cargo de los jueces. En general, uno se convierte en funcionario por el resto de su vida, de modo que el servicio público se convierte en una profesión primaria y no en una ocupación secundaria, junto a otra.
la jerarquía de funciones, lo que significa que el sistema administrativo está altamente estructurado en servicios subordinados y posiciones directivas, con la posibilidad de apelar a la autoridad superior; en general, esta estructura es monocrática y no colegial, con tendencia a una mayor centralización.
La contratación se basa en oposiciones, exámenes o diplomas que requieren una formación especializada. En general, el funcionario es nombrado (rara vez elegido) sobre la base de la libre elección.
remuneración regular del funcionario público en forma de salario fijo y derecho a la jubilación cuando deja el servicio público. Los salarios se ajustan según la jerarquía interna de la administración y la importancia de las responsabilidades.
la autoridad tiene derecho a controlar el trabajo de los subordinados, posiblemente mediante la creación de una comisión disciplinaria.
la posibilidad de promoción de los funcionarios sobre la base de criterios objetivos y no a discreción de la autoridad.
una separación completa entre el cargo y el hombre que lo ocupa, ya que ningún funcionario puede ser propietario de su cargo o de los medios de administración.

Limites de l’idéal type légal-rationnel

Muchas críticas se han dirigido contra el modelo Weberiano de burocracia. Las principales críticas a la concepción weberiana de la burocracia pueden reducirse a cinco:

el reproche del etnocentrismo: Weber se basaba en la realidad que tenía de Prusia de Federico II y de la socialdemocracia alemana. Habría extrapolado del modelo alemán un modelo aplicable a todos los Estados contemporáneos y como si fuera deseable hacerlo.
individualismo metodológico - la unidad de análisis se compone del individuo: el interés de Weber no es analizar las estructuras sociales, sino analizar el comportamiento de los servidores públicos y asegurarse de que encajan en un marco predecible. Lo que le interesa es cómo influir en el comportamiento de los individuos. Para Marx, el Estado está al servicio del capitalismo, pero este enfoque holístico no interesa a Weber, que adopta una perspectiva individualista.
la burocracia sería el medio de administración más eficaz: una multiplicidad de estudios han demostrado las disfunciones y los efectos perversos del modelo burocrático weberiano.
no hay consideración de los factores informales y personales: lo que importa en este modelo es la regla impersonal a la que se refieren los individuos. También se suprimen todos los poderes o la jerarquía paralela que no encajan en la formalización de la administración. En la realidad de la administración pública, puede haber poderes y alianzas que no encajan con la lógica del organigrama que Weber no tiene en cuenta.
ausencia de cualquier tratamiento del proceso de toma de decisiones: para Weber, existen reglas impersonales que deben ser aplicadas. Se necesita una estructura que asegure que los individuos apliquen estas reglas. Weber tendría una visión de la administración que descartaría cualquier forma de poder que la administración pudiera ejercer y que también sería una visión estática.

Taylor: Gestión científica

La noción de "jaula de acero" estuvo muy presente en una reflexión sobre la administración pública a finales del siglo XIX y principios del XX. El objetivo era encontrar formas eficaces de alcanzar los objetivos fijados para la administración pública.

Taylor tenía un enfoque basado en empresas privadas con una pregunta sobre cómo aumentar la eficiencia de las empresas privadas. Para Taylor, si las empresas son ineficientes, es porque los trabajadores deciden los métodos de trabajo. La dirección no tendría nada que decir sobre la forma de trabajo del trabajador. La autonomía concedida al trabajador, la confianza depositada en el trabajador es, según Taylor, la causa de la ineficacia e ineficiencia empresarial. Debido a que los trabajadores controlan el proceso de producción, las empresas producen menos de lo que podrían producir.

Hay que cambiar estos modos de funcionamiento e imponer una estructura de poder específica. Taylor promoverá la idea de la organización científica del trabajo. Los métodos de trabajo no se dejarán a los trabajadores, sino a los ingenieros. El espíritu de controlar al trabajador, de controlar al funcionario se encuentra tanto en Weber como en Taylor.

Fayol: los principios de administración

Henri Fayol va en la misma dirección que Weber. Fayol es un teórico de la gestión francesa. Para que una organización humana sea eficaz, eficiente y alcance sus objetivos, debe cumplir con los catorce principios identificados. El cumplimiento de estos principios debe ser una garantía de eficacia y eficiencia. Se pueden distinguir cuatro principios principales: jerarquía y orden, motivación, remuneración y disciplina, sobre la base de los cuales se derivan catorce principios:

división del trabajo: producir mejor con menos esfuerzo requiere especialización de funciones
autoridad - responsabilidad: las personas ordenan y pueden sancionar.
disciplina: respeto por el mando y una serie de convenciones
unidad de mando: un oficial debe recibir órdenes de un solo líder. Se refiere a la organización piramidal de la organización.
unidad de gestión: un único responsable y un único programa para un conjunto de operaciones con el mismo objetivo -> unidad de acción
subordinación del interés especial al interés general: es el interés jerárquico, por ejemplo, de jefes, acuerdos justos, supervisión.
remuneración del personal: precio del servicio prestado por día, por tarea, por pieza, pago de primas, participación en beneficios, acciones y bonificaciones simbólicas y honorarios.
(de)centralización: es un modelo extremadamente centralizado, con mucho espacio para el centro y la jerarquía.
jerarquía: la cadena de mando impuesta por la necesidad de transmitir información y organizar las unidades de mando. Cuando se transmite información, siempre es necesario pasar por la cadena de mando.
orden: un lugar para todo y todo en su lugar, es decir,"el hombre adecuado en el lugar correcto" es una buena organización y un buen reclutamiento.
equidad: benevolencia y justicia.
estabilidad del personal: tiempo de formación.
iniciativa: proponer e implementar.
Sindicato del personal: no dividir al personal, no abusar de las comunicaciones escritas.

Según Fayol, si respetamos todos estos principios, tendríamos un "código administrativo" que nos permitiría gestionar eficazmente la administración.

Referencias

[1] Page personnelle de Jean-Michel Bonvin sur le site de l'Université de Genève

[2] Page personnelle de Frédéric Varone sur le site de l'Université de Genève

[3] CV de Frédéric Varone en français

[4] Programme des cours - année académique 2014-2015 - Administration et politiques publiques I (T207013 CR)

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