Las estructuras administrativas

Las estructuras administrativas

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Veremos cómo Weber pensó sobre la estructura y ahora cómo vemos la estructura a la luz de la luz Weberiana y según las contribuciones de Crozier y la crítica psicosociológica. Existen diferentes tipos de estructuras y organizaciones administrativas. Trataremos de ver cuáles son sus limitaciones y beneficios. Los dos primeros tipos se pueden describir como bloques ideales-típicos o de construcción que se utilizarán en los otros tres tipos.

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Organización por función

Dos ideas principales gobiernan este tipo de organización: la idea de especialización[1], la gente necesita concentrarse en una tarea que domina, y la idea de jerarquía estricta[2] con una visión muy centralizada y piramidal de la organización de la administración pública. La coordinación entre departamentos se realiza a través de canales jerárquicos. La Dirección General se encarga de la coordinación entre los distintos servicios. Muy a menudo, es un modo de organización utilizado para los servicios funcionales de la administración pública:

• gestión de personal;
• información;
• finanzas;
• contabilidad

La organización por función se encuentra a menudo donde se encuentran los servicios funcionales, pero es posible imaginar un servicio público organizado únicamente por función con especialidades que ejercen competencia en asuntos que le conciernen. Es un modelo bastante similar a la idea de una "jaula de acero" weberiana con personas especializadas, jerarquías y coordinación a través de la cumbre.

Ventajas:

• Aprovechar la especialización de las tareas: competencias, profesionalización y estandarización. El objetivo es dar una calidad de servicio que sea la misma para todos;
• reducción de los costes de coordinación vertical: centralización de la decisión por la Dirección General. La cuestión de la coordinación se resuelve verticalmente. La coherencia en la administración pública podría garantizarse más fácilmente. En otras palabras, la coherencia está garantizada por el centro de decisión;
• No hay duplicación de trabajo: hay un servicio que no duplica las competencias en cada uno de los departamentos y departamentos.

Desventajas

• riesgo de compartimentación entre divisiones funcionales:"baronnies", egoísmo y esprit de corps, no hay visión global. Todo el mundo está preocupado por su departamento y no hay una visión general de lo que está sucediendo en la administración;
• procesos de toma de decisiones lentos, coordinación engorrosa y cuellos de botella en la parte superior: especialmente si hay diferentes puntos de vista entre divisiones;
• falta de autonomía y poca responsabilidad clara de las distintas divisiones: el riesgo es que las personas se comporten pasivamente y simplemente hagan lo que se les pide
• falta de generalistas;
• sin visión global del cliente.

A través de este modelo, se intenta negar las responsabilidades políticas de la administración pública. Sólo un actor con función política es la Dirección General. No se tienen en cuenta los tres roles políticos presentados por Bezes. Es un componente que se encuentra en casi todas las jurisdicciones.

Organisation par produit, opération ou clientèle

Une hiérarchie reste unique, mais, en dessous, il n’y a pas plus de service fonctionnel, mais au contraire des directions de division au sien desquels il va y avoir beaucoup plus d’autonomie donnée aux responsables à travers des divisions opérationnelles. La direction générale va définir de grands objectifs stratégiques et au sein de la division, les grands objectifs stratégiques vont être traduits dans des objectifs plus rationnels. Le pouvoir politique n’est pas confisqué par la direction générale, il peut aussi s’exercer au niveau de la division opérationnelle pouvant s’articuler de quatre manières différentes :

• division par produit : division par objet politique, il y a une autonomie de définir les objectifs stratégiques ;
• division par client: on va créer différentes divisions en fonction des clients de l’administration publique. Les divisions sont organisées non plus autour d’un objet politique, mais autour du public et de l’administration publique plus précisément ;
• division par région : dans certains pays des administrations, des sections ou des services sont disponibles pour certaines régions ;
• division par processus : les divisions vont s’occuper de mettre en place un processus particulier. Par exemple, le processus budgétaire doit suivre un certain nombre d’étapes et la division par processus va permettre de focaliser les compétences nécessaires sur l’accomplissement du processus budgétaire.

La principale différence avec l‘organisation par fonction est qu’il y a une autonomie donnée au niveau des divisions.

Avantages :

• décharge la direction des tâches opérationnelles : elle peut se concentrer sur la stratégie politique générale et laisser au niveau de la division la traduction des enjeux stratégiques dans la méthode de travail ;
• facilite la coordination et accélère la décision au sein de chaque division : stratégie propre à chaque division ;
• flexibilité pour le responsable de la division: adaptation aux changements de l’environnement, proximité du client ;
• favorise la délégation et le contrôle de la performance ;
• réorganisations possibles sans transformer l’ensemble de l’administration.

Inconvénients :

• risque d’incohérences entre les différentes divisions : autonomisation trop forte des divisions ;
• risque d’augmentation des coûts : duplication des compétences fonctionnelles, manque de synergies entre divisions ;
• manque de prise en considération des problèmes généraux ou transversaux qui concernent toute l’administration : risque de capture par la clientèle ou par les intérêts régionaux. Le risque de capture est que l’organisation ou la division qui est censée travailler pour l’intérêt public, au lieu de travailler pour l’intérêt public, va travailler au service du public particulier dont il est censé s’occuper ;
• difficultés éventuelles liées à l’absence de centralisation de la décision : par exemple, s’il n’y a pas de volonté de coopérer entre les divisions et la direction générale.

Quelles sont les solutions évoquées afin de sortir de chacun de ces deux types d’organisation et d’arriver à concilier et combiner les avantages ? Comment combiner les avantages de la hiérarchie avec les avantages de l’autonomie, de la spécialisation avec ceux d’une vision d’ensemble? Comment favoriser l’égalité de traitement en faisant en sorte que l’administration publique ne soit pas capturée par des intérêts particuliers dans un contexte ou la maitrise des coûts et de l’efficacité est importante ? On est dans un contexte où l’accent sur l’efficacité et l’efficience est dominant. Des solutions ont été proposées pour répondre à ce défi.

Organisation fonctionnelle-opérationnelle

C’est un type d’organisation que l’on retrouve régulièrement, c’est la plus fréquente. L’idée est de dire qu’on va introduire des agences centrales dans l’administration publique qui vont être en charge des services dit « fonctionnels ». Un service centralisé va s’occuper de la gestion des ressources humaines, un autre service va s’occuper de l’information, etc. gérant tous les éléments transversaux qu’on retrouve dans l’ensemble des services de l’administration publique.

Des services centraux appelés aussi « staff agencies » vont aider à apporter le soutien nécessaire pour que les gens qui soient plus proches du terrain et puissent accomplir leur fonction. Ce sont des services qui vont assurer la coopération entre des services qui vont être aussi plus opérationnels. Les « staff agencies » font faire en sorte que les différentes divisions tirent bien dans la même corde, qu’il n’y ait pas de conflit et suivent les mêmes objectifs. Deux fonctions sont importantes à savoir fournir les services centraux et nécessaires [1] et éviter les doublons opérationnels [2]. Une troisième fonction est la fonction de « conseiller du prince » [3], de conseiller de l’administration générale. Il y a aura aussi une fonction de planification des activités [4]. Ces fonctions ont été attribuées dans le cadre de ce structuré attribué au « staff agencies ».

Le niveau opérationnel est chargé de délivrer des prestations et être responsable au quotidien de la bonne marche de la fonction publique. Les « staff agencies » ont un rôle de « back office » et ceux sur le terrain sont les « line agencies » soit ceux qui sont au contact du public. Le risque est que tout ce qui est au niveau des divisions opérationnelles soit conçu suivant le modèle de l’organisation par opération.

Le risque est que les « staff agencies » deviennent des contrôleurs du service opérationnel et vont contrôler ce qui se passe au niveau opérationnel pouvant créer une entrave à l’autonomie qui devrait être laissée à la division opérationnelle. Il y a un risque de conflit important entre les « staff agencies » et les « line agencies » qui sont sur le terrain. Ce risque de conflit se retrouve de la manière suivante : très souvent, les « staff agencies » vont supposer que le niveau opérationnel résiste à la coordination allant dans le sens de leurs intérêts propres, les « line agencies » seraient captifs de l’intérêt de leur public. Il y aurait une tendance naturelle à être dépensière, à avoir une vision corporatiste d’une administration et à ne se préoccuper que de ses intérêts. Les « line agencies » qui ont tendance à voir les services fonctionnels comme étant dans une forme de « tour d’ivoire ». Les « line agencies » vont remettre en cause les compétences de « staff agencies » et elles vont dénoncer la tendance des « staff agencies » à confisquer le pouvoir.

Cette structure peut avoir des inconvénients et connaît aussi des limites dans la manière de gérer les structures de l’administration publique. Le pouvoir politique est largement réservé à la direction du staff et aux « line agencies ». On est dans une mise en œuvre où l’autonomie opérationnelle est très fortement encadrée.

Organisation matricielle

L’idée est de dire qu’on ne va pas mettre de lien hiérarchique entre les « staff agencies » et les « line agencies », on les met au même niveau. On va créer une matrice organisationnelle, à chaque croisement, cela va donner lieu à des collaborations entre les services concernés. Le point important est l’absence de hiérarchie entre les services qui sont amenés à collaborer à l’intersection entre une ligne et une colonne. On essaie de supprimer la question de la hiérarchie qui était le problème dans l’organisation fonctionnelle et opérationnelle. La structure matricielle propose une organisation moins hiérarchique en entrecroisant les services.

Avantages :

• vision plus globale des problèmes en raison de la prise en compte de points de vue diversifiés : c’est un système qui permet de diminuer la tendance au cloisonnement de l’administration publique ;
• fluidité de la structure : évite le cloisonnement entre les directions et les services et permet d’inventer des solutions innovantes ;
• capacité de s’adapter aux exigences des clients et de la concurrence ;
• développement, motivation du personnel, collaboration interne au sein des équipes, mobilité du personnel : participation des collaborateurs à la décision ;
• décisions qui se basent sur le savoir des spécialistes plutôt que sur l’autorité formelle du centre décisionnel : déchargement de la direction centrale.

Les avantages découlent très largement de l’idée de promotion de l’idée d’autonomie et de décloisonnement de l’administration publique. Les désavantages découlent de la même source que les avantages.

Inconvénients :

• flux bidimensionnel de l’autorité : à un croisement, le risque est d’avoir deux chefs, il n’y aura pas de responsabilité décisionnelle clairement établit entre ces deux services, on obéit à deux chefs. Cela va à l’encontre totale des principes de Fayol. Dans l’approche matricielle, il y a une approche bidimensionnelle de l’autorité alors que dans les autres types de structures, il n’y a qu’une seule direction. Ainsi, il peut y avoir des instructions contradictoires et des luttes de pouvoir possibles ;
• conflits entre les responsables fonctionnels et les responsables par opération, par région et par projet : rejet des responsabilités en cas d’échec ;
• processus de décision plus lent en raison du nombre de personnes impliquées ;
• tendance (paradoxale) à plus de bureaucratisation pour mettre sur pied les projets et régler les conflits : l’organisation matricielle, lorsqu’elle échoue, peut paradoxalement entrainer une rebureaucratisation de l’organisation.

Organisation par processus

Ce modèle a été mis en avant par deux auteurs suisses, Thom et Ritz dans Public Management: innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor publié en 2006 qui essaient de trouver un mode raffiné et élaboré afin de répondre aux précédentes questions. On entre dans un modèle qui est compliqué. L’idée est de trouver un organigramme qui permette de répondre à l’ensemble des problèmes combinés pour en exploiter les avantages et en écarter les désavantages. Ce modèle à inspiré un certain nombre de réformes dans l’administration fédérale suisse.

Au-delà de l’organisation fonctionnelle, opérationnelle, fonctionnelle-opérationnelle ou matricielle : Thom et Ritz vont parler de l’organisation par processus. Il faut reformer l’administration publique pour concentrer les forces en identifiant des processus centraux (Kernprozesse). Les processus centraux sont des chaînes d’activités qui découlent des choix, des objectifs et des missions stratégiques de l’administration. D’autre part, ils tiennent compte de l’ensemble des acteurs impliqués (des fournisseurs [en amont] aux clients [en aval]) et définissent ainsi que délimitent les responsabilités claires de chaque acteur de la chaîne.

Similitudes avec la direction par objectifs (DPO)

La direction par objectif est une idée reprise du management. Dans The Practice of Management publié en 1954, Drucker montre que l’organisation par processus va intégrer l’idée d’organisation par objectifs. On va organiser la gestion de l’organisation à partir de l’attribution d’objectifs en fournissant des cibles (quantifiées) à atteindre, en donnant aux employés la possibilité de contribuer à la définition des objectifs, en évaluant les résultats par rapport aux objectifs fixés. L’idée d’organisation par processus a des similitudes très fortes avec l’idée de direction par objectifs. Cela veut dire donner plus d’autonomie opérationnelle aux gens sur le terrain.

Étapes à suivre pour une organisation par processus : Thom et Ritz

Il faut suivre trois étapes afin de trouver la solution la plus adéquate possible aux problèmes identifiés.

Définition des processus de l’administration en fonction de leur utilité pour les clients

Les clients peuvent être internes à l’administration publique, mais la plupart du temps ce sont des clients externes. Lorsqu’on cherche à définir les processus d’administration, il faut tenter de définir trois types de processus :

• processus de direction : activités stratégiques et opérationnelles. On va s’interroger sur la manière de mettre en œuvre les processus de direction et comment les piloter. Une mission générale va être définie au niveau politique et des activités opérationnelles vont dire comment on doit atteindre cet objectif général et quels sont les instruments à mettre en œuvre pour piloter. La mission doit être établie par des conventions objectives qui vont être signées avec les gens chargés de mettre en œuvre les conventions objectives.
• processus centraux: quels sont les processus que l’on va identifier comme étant indispensables ? Cela suit des règles avec comme premier critère est l’utilité sociale [1], le deuxième est la non-substituabilité [2], le troisième critère est l’idée de non-imitabilité [3]. Il ne s’agit pas de démultiplier les processus centraux, mais il faut se limiter à maximum cinq processus centraux. Il s’agit d’analyser le travail accompli dans l’administration publique et de se concentrer sur l’accomplissement des processus centraux.
• processus de soutien : ce sont les soutiens dont vont avoir besoin les processus centraux pour qu’ils soient appliqués correctement comme l’informatique, le droit, etc.

Structuration organisationnelle des processus

Selon les fonctions, la complexité et, ou les clients, ils réfléchissent à la manière dont on va structurer les processus centraux. Les processus partiels peuvent être organisés de différentes manières selon les clients, le degré de complexité de ce qu’on a à faire, la fonctionnalité et la complexité des tâches.

Responsables de la gestion des processus centraux : managers et leurs équipes

Il y a deux caractéristiques centrales : la proximité du client [1] et la marge de manœuvre étendue [2]. Le schéma décrit la manière dont les processus partiels devraient être organisés. Pour chacun des processus partiels, l’idée est de mettre en place des équipes qui vont permettre d’atteindre le mieux possible les objectifs visés. Ce qui devient important au niveau des processus partiels n’est plus la structure, n’est plus l’organigramme, mais les gens et les personnes qui doivent être disponible pour coopérer, être polyvalente, prêtes à mettre en commun avec les autres et dans les équipes, il n’y a pas de hiérarchie qui peut être mise en place. Il va y avoir un gestionnaire d’équipe, mais pas de hiérarchie à proprement parlé. Il y a le « job enlargement » car on élargie les compétences et les missions et le « job enrichment » est le fait de donner des compétences de décision aux gens dans l’équipe concernée, et l’ « autocontrôle », ces gens seraient motivés et vont forcement agir et donner le meilleur d’eux-mêmes pour accomplir ces objectifs.

Avantages :

• rapidité des processus : enchaînement direct de toutes les tâches ;
• réduction de la complexité : par le nombre limité de processus centraux :
• orientation client (de l’administration) : plus stratégique et plus focalisée sur les clients ;
• réduction des coûts : par la suppression de tâches qui ne sont pas essentielles pour les processus ;
• amélioration de la qualité et de l’innovation : grâce à l’orientation vers les clients.

Inconvénients :

• risque de sous-estimer le besoin de savoir et de connaissances spécialisées, ainsi que la nécessité d’un personnel compétent pour certaines fonctions ;
• risque de conflit entre plusieurs (équipes de) processus qui concernent les mêmes clients ;
• risque de surpilotage des processus : avec fiction de l’optimisation continue jusque dans les plus petits détails ;
• réduction trop importante de la hiérarchie : peut faire émerger de nouveaux conflits.

Conclusion

La recherche de la structure d’une administration idéale doit faire face à trois obstacles qui entravent la constitution d’une science administrative ou d’une structure administrative idéale selon Dahl dans The Science of Public Administration: Three Problems publié en 1947 :

• « Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point » ;
• « The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms » ;
• « There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment ».