Il servizio pubblico

Il servizio pubblico

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Amministrazione e Politiche Pubbliche

Lectures

• Che cos'è la Pubblica Amministrazione?
• Gli autori classici: Weber, Taylor e Fayol
• L'Amministrazione federale svizzera: una panoramica
• Critica sociologica del modello burocratico: Crozier e Friedberg
• Critiche psicosociologiche: la scuola delle Risorse Umane e le teorie della motivazione
• Le strutture amministrative
• Il servizio pubblico
• Amministrazione e processo decisionale politico
• Amministrazione e gruppi di interesse
• Amministrazione e attuazione delle politiche pubbliche
• Il controllo della pubblica amministrazione: la Corte dei conti nel sistema ginevrino
• Il nuovo management pubblico

Ci concentreremo sul microlivello della pubblica amministrazione, vale a dire come gestire il servizio pubblico, come gestire il personale del servizio pubblico, le risorse umane, come gestire le carriere, come cerchiamo di motivare le persone, per garantire che siano il più possibile coinvolte nei loro compiti. Prenderemo in primo luogo in considerazione tutti i dipendenti pubblici, cioè tutte le persone che lavorano nel servizio pubblico, e poi distingueremo due tipi di gestione del personale: un modo che è più orientato verso quello che viene chiamato il sistema delle carriere[1], quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questo modo, e un altro modo che sarà quello che viene chiamato il sistema dell'occupazione o della posizione[2] e quindi quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questo secondo modo. Le due modalità sono in gran parte opposte e discuteremo la situazione in Svizzera riguardo a questa questione del sistema delle carriere rispetto al sistema occupazionale. Questo primo punto riguarda l'intero servizio pubblico. Un secondo punto riguarderà la questione delle modalità di assunzione, ma questa volta non più per tutti i dipendenti pubblici, ma per gli alti funzionari, vale a dire quelli con responsabilità nella funzione pubblica, che possono essere assegnati a ministeri come il capo dipartimento o il capo di importanti amministrazioni centrali.

Distingueremo due tipi di metodi di reclutamento: il metodo di reclutamento più basato sul merito[1] e il metodo di reclutamento conosciuto come sistema del bottino[2] e poi vedremo quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questi metodi di reclutamento. Il punto successivo che segue immediatamente dal confronto tra il sistema del merito e il sistema del bottino è la questione della politicizzazione della funzione. Gli alti funzionari pubblici dovrebbero essere estremamente vicini ai politici e ai funzionari governativi o dovrebbe essere garantita la neutralità del servizio pubblico? Esistono varie tipologie diverse.

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Sistema di carriere contro sistema di occupazione

Per il servizio pubblico nel suo complesso, come si entra nel servizio pubblico, ma se si trova nei ranghi più bassi, come si progredisce nel servizio pubblico, quali sono le condizioni di lavoro che possono essere date ai dipendenti pubblici che lavorano nel servizio pubblico in quanto tale, la letteratura distingue generalmente due modalità di gestione della carriera:

• il sistema delle carriere;
• il sistema occupazionale.

Sistema di carriera

Nel sistema delle carriere, il funzionario viene generalmente assunto nel grado di base. Ciò significa che viene assunto in fondo alla gerarchia e dal momento in cui viene assunto è chiamato ad avere una garanzia di lavoro che non significa che sia obbligato a rimanere nel servizio pubblico per tutta la sua carriera, ma, se lo desidera, può rimanere nel servizio pubblico. Entra al livello più basso e può progredire nella gerarchia dell'amministrazione nel corso della sua carriera, tenendo conto degli anni di anzianità e tenendo conto anche dei benefici che è stato in grado di fornire. In altre parole, scendiamo e saliamo con una qualche forma di garanzia di impiego.

Ci sono diversi elementi. Il reclutamento è esterno, ma soprattutto per le fila in fondo alla gerarchia. Per gli altri ranghi, quelli che sono in cima alla gerarchia, saranno favorite le forme di reclutamento interno, privilegeremo la promozione interna dei dipendenti pubblici piuttosto che l'apertura di posti e il fatto di poter assumere persone provenienti dal settore privato o da altri enti o altri gruppi, altre aziende o collettivi. Le assunzioni esterne riguardano principalmente i gradi inferiori. Una volta che la persona è stata assunta, ciò può essere fatto sulla base di un concorso scritto, che è il più frequente in questo sistema di carriere, ed è sulla base del risultato di questo concorso che le persone saranno scelte per partecipare al livello più basso. Una volta nel servizio pubblico, c'è una garanzia di carriera, c'è il diritto a una carriera professionale e questa carriera si svolgerà in un insieme di posizioni estremamente gerarchiche. Nel sistema delle carriere, abbiamo una visione piramidale della pubblica amministrazione a partire dal basso, ma c'è la possibilità, a seconda dell'anzianità e della performance, di innalzare i vari livelli della gerarchia. Si tratta di un sistema statutario, il funzionario ha uno statuto di impiego garantito a vita ed è quindi estremamente complicato, in un sistema di carriera, licenziare funzionari pubblici o mettere in discussione il rapporto di lavoro con questi funzionari. Le condizioni per la promozione sono basate sull'anzianità o anche tenendo conto della valutazione delle prestazioni dell'interessato. Nei media, si parla spesso di quello che viene chiamato il "Principio di Pietro": se si viene promossi automaticamente, allo stesso modo, automaticamente, arriva un momento in cui si raggiunge il proprio livello di incompetenza. È l'idea di promozione automatica che rende automaticamente chiaro che nel servizio pubblico, è una visione molto peggiorativa, molto negativa della pubblica amministrazione, che ci sarà un gran numero di persone nelle posizioni, ai massimi livelli, che saranno incompetenti perché sono state promosse automaticamente, tenendo conto della loro anzianità. Si tratta di un sistema gerarchico, molto spesso i funzionari che sono membri della pubblica amministrazione sono talvolta divisi in organi amministrativi, classi o livelli gerarchici. In Svizzera, si parlerà molto di classe o di livello, in Francia, ad esempio, si tenderà a parlare di organi amministrativi. Nel sistema di carriera, tenderemo ad assumere generalisti, persone che hanno frequentato questa o quella scuola, ma che non sono specialisti in questo o quel campo. La specializzazione si ottiene attraverso l'esperienza professionale e quindi attraverso l'esercizio della propria professione nell'ambito della pubblica amministrazione.

Il primo vantaggio è l'idea di esperienza e continuità amministrativa. Ci sono sempre le stesse persone che sono nella pubblica amministrazione e quindi si acquisisce più esperienza e allo stesso tempo, se sono sempre le stesse persone che lavorano nella migrazione pubblica, c'è continuità nel lavoro che si fa. Se c'è troppa rotazione, troppa rotazione del personale, questa continuità potrebbe essere minacciata. In altre parole, è l'idea di esperienza che si acquisisce e l'idea di continuità dell'amministrazione. Il secondo vantaggio è l'idea del distacco dalle questioni politiche. Se l'amministrazione è impegnata a lungo termine, non dipende dalle fluttuazioni del governo. Il governo può cambiare l'amministrazione rimane. Ciò significa che l'amministrazione non sarà politicizzata o segnata da questioni di parte. Il terzo punto che molto spesso viene proposto è l'idea che ci sono tradizioni amministrative che possono svilupparsi attraverso la continuità. Le tradizioni possono svilupparsi da quando la conoscenza si accumula effettivamente e quindi impariamo le competenze, le routine, di fronte a questo o quel problema per sapere come comportarci perché abbiamo accumulato nel corso della nostra carriera nel corso degli anni un know-how - per fare un'esperienza che permette di gestire meglio i problemi, questa è l'idea di memoria amministrativa che troviamo nelle Scienze Politiche dell'amministrazione. Un approccio comparativo di Eymeri pubblicato nel 2006. Tutti i vantaggi sono considerati molto favorevoli allo sviluppo di una "motivazione al servizio pubblico". L'idea di motivazione a essere un servizio pubblico sarebbe un sistema che potrebbe essere molto favorevole allo sviluppo di questa motivazione di servizio pubblico, questo desiderio di servire il pubblico.

Per quanto riguarda gli svantaggi, la prima cosa è che l'amministrazione pubblica può operare in modo isolato. Se sono sempre le stesse persone che lavorano insieme, a poco a poco, piuttosto che aprirsi verso l'esterno, possono operare nel vuoto. Con i colleghi dell'ufficio accanto, svilupperemo le nostre soluzioni senza forse ascoltare soluzioni o altre soluzioni che potrebbero provenire dall'esterno. Questo è il contrappunto dell'idea di tradizione amministrativa, possiamo sviluppare tradizioni, ma se siamo troppo inghiottiti o racchiusi in queste tradizioni, impedirà l'innovazione o lo sviluppo di soluzioni originali. Allo stesso tempo, su questo primo punto, c'è anche il rischio che un'amministrazione pubblica omogenea, abituata a lavorare insieme, si opponga alle politiche e scavalchi quindi le iniziative politiche. In Crozier, troviamo l'idea di potere parallelo, ma con il sistema delle carriere, molto chiaramente, possiamo vedere più facilmente emergere poteri paralleli perché le persone sono abituate a lavorare insieme e quindi si sosterranno a vicenda con uno spirito corporativo più importante che potrebbe emergere. Il secondo svantaggio è che se siamo abituati a lavorare insieme, corriamo il rischio di non mostrare uno spirito di iniziativa e innovazione con il rischio di assestare in forme di routine con il rischio di un ritmo lento della pubblica amministrazione, una robotizzazione della pubblica amministrazione che può portare a una minore efficienza. Questo sistema potrebbe non prendere in considerazione anche l'idea di fattori umani, poiché mettendo le persone nella routine, non cercheremo di mobilitare questo fattore umano, la sua capacità di innovazione e creatività che altrimenti potrebbe esistere. Questo è molto vicino a Weber, è un sistema che è molto esposto alle critiche di Crozier e della critica psicosociologica.

Sistema dell'occupazione

A differenza del sistema delle carriere, esiste quello che viene chiamato sistema dell'occupazione. È qualcosa di molto diverso. I dipendenti pubblici non sono necessariamente assunti in fondo alla gerarchia, ma per occupare un posto o un'occupazione a tempo determinato e per un periodo che può essere a tempo determinato. Se abbiamo bisogno di un informatico in un luogo particolare, metteremo un annuncio di lavoro e poi assumeremo una persona per esempio cinque anni per una particolare posizione. Assumiamo qualcuno che non è necessariamente in fondo alla gerarchia, lo assumeremo dove ne abbiamo bisogno e non lo assumeremo a tempo indeterminato. Non esiste alcuna garanzia di occupazione in questo sistema, per cui gli impegni possono essere assunti per durate diverse. Non c'è diritto alla carriera, non c'è diritto di salire nella gerarchia, di salire nella gerarchia del servizio pubblico. Ci troviamo in un sistema molto diverso e ci riferiremo a questo sistema come a un "regime contrattuale". Le persone che sono impegnate nel sistema occupazionale beneficiano di un contratto di lavoro allo stesso modo di quelli che si trovano nelle aziende. Essi sono impegnati in una funzione specifica, con una durata specifica e non è inteso che questo dovrebbe far parte del tempo e che dovrebbe permettere loro di salire nella gerarchia, dando loro gerarchie e responsabilità maggiori.

Per quanto riguarda l'organizzazione della pubblica amministrazione, l'attenzione si concentra più su una serie di postazioni di lavoro che su una gerarchia piramidale. Ci sono persone che lavoreranno in posizioni in diverse postazioni di lavoro, ma con una gerarchia che sarà meno presente che nella visione dei sistemi di carriera. Il sistema delle carriere è piramidale, il sistema occupazionale sarà molto più orizzontale. Questo non significa che non c'è una gerarchia, ma sono cose dove c'è più giustapposizione di posizioni allo stesso livello di un'organizzazione piramidale con diversi lavori e posizioni diverse che si possono trovare nella pubblica amministrazione. Per quanto riguarda la specializzazione dei dipendenti pubblici, non assumiamo generalisti, ma assumiamo persone specializzate nella posizione o lavoro che devono occupare. Abbiamo un approccio di reclutamento, criteri e sistemi di reclutamento diversi da quelli che si trovano nel sistema di carriera, perché sottolineiamo le qualifiche, le competenze e la specializzazione delle persone interessate. Il metodo di assunzione è molto simile a quello del settore privato, per cui i dipendenti pubblici beneficiano di un regime contrattuale e non di un regime legale. Quando ci sono posizioni che diventano disponibili ad un livello superiore con posizioni di responsabilità, non c'è una posizione privilegiata per le persone che sono sul posto. C'è sempre un nuovo concorso aperto e il concorso è aperto non solo a coloro che fanno parte dell'amministrazione, ma anche a tutti i candidati che desiderano iscriversi. C'è l'idea di reclutamento esterno che sarebbe aperto a tutti i posti di lavoro nella pubblica amministrazione. Quando si cambia lavoro nella pubblica amministrazione, non si considera una promozione, ma il fatto che si assume un altro lavoro completamente diverso, il che significa che ci sarà sempre una procedura di assunzione. Non siamo in procedure di promozione; siamo in nuove procedure di reclutamento e siamo su un piano di parità con altri candidati che possono candidarsi per la stessa posizione. Si tratta di una concezione del servizio pubblico molto lontana da quella proposta da Weber. Stiamo cercando di rispondere alle varie critiche, ma allo stesso tempo, se questo sistema ha dei vantaggi, ovviamente ha anche degli svantaggi che possono essere molto importanti.

Quali sono i vantaggi che potrebbero essere evidenziati? C'è la questione della specializzazione del personale. Abbiamo assunto generalisti nel sistema di carriera, qui assumiamo specialisti, sono persone che saranno molto specializzate, molto competenti, che possono contribuire a migliorare la qualità dei servizi. C'è la questione dell'efficienza, poiché le persone dovrebbero essere sempre chiamate a trovare soluzioni più efficaci e innovative ai problemi che si trovano ad affrontare. C'è la questione che ruota intorno alla nozione di motivazione. Con il sistema delle carriere, se diamo troppi benefici, troppa sicurezza del lavoro alle persone che sono nel servizio pubblico, il rischio è che queste persone non siano più motivate a dare il meglio di sé. C'è anche il rischio che questa persona favorisca uno spirito egoistico, uno spirito egoistico e che questo spirito possa essere in disaccordo o in contrasto con l'idea di servizio pubblico, che è l'idea di interesse generale. Questo sistema di occupazione pretende di affrontare entrambe le critiche al sistema delle carriere. Con il sistema occupazionale, c'è un rischio minore di potere parallelo in quanto le persone sono presenti per un periodo di tempo limitato, c'è un rischio minore di sviluppo di spirito di corpo, corporativismo, egoismo, rendendo l'obiezione di Crozier meno importante e meno rilevante rispetto ad un sistema occupazionale e poi, d'altra parte, c'è la questione della motivazione che viene presa in considerazione, ma che viene presa in considerazione da fattori esterni. Non garantiamo l'occupazione perché altrimenti non è necessario essere efficienti per mantenere il proprio lavoro. Nel sistema occupazionale è esattamente il contrario. Questo significa che nel sistema occupazionale, se vuoi mantenere il tuo lavoro, se vuoi vincere la nuova competizione, devi dare il meglio. C'è questa forma di motivazione che interviene in gran parte in modo estrinseco, per mantenere un lavoro, per continuare a lavorare per la pubblica amministrazione, dovrete dare il meglio di voi stessi. Per riassumere questi tre vantaggi: specializzazione, efficienza e tutto ciò che riguarda la motivazione e non essere in grado di sviluppare poteri paralleli.

Tra gli svantaggi, quello che menzioniamo, si evidenzia, è la controparte dei vantaggi. Il primo svantaggio è l'idea di incertezza e ansia. Se non siete sicuri se manterrete il vostro lavoro, vi chiederete se questa incertezza e questa ansia sono davvero elementi che vi permettono di sviluppare un lavoro di qualità. Il secondo elemento è quello che alcuni chiamano una forma di monotonia del lavoro, si è assunti per un lavoro particolare, si è esperti in un settore, si è specialisti in un settore, si fa sempre lo stesso tipo di lavoro e non si hanno prospettive per il futuro. Fare la stessa cosa più e più volte può anche portare a una forma di monotonia. L'ultimo svantaggio è la questione della continuità della pubblica amministrazione. Se tutti si impegnano sulla base del sistema occupazionale, significa che il turnover, il turnover del personale sarà estremamente elevato e quindi, in un certo senso, come dice Eymeri, questo sistema potrebbe comportare il rischio di vedere il rischio di "reinventare ogni volta l'acqua calda". Non possiamo basarci sulle tradizioni amministrative, sulla memoria amministrativa, ma dobbiamo sempre reinventare soluzioni che possono essere completamente banali e che sono già state pensate da altri.

Questi due sistemi sono in gran parte opposti e possono essere considerati come due ideali - tipi. C'è il sistema delle carriere da un lato e il sistema occupazionale dall'altro. Nei servizi pubblici concreti, esistenti ed empirici, c'è sempre un misto dei due. In alcuni casi, si preferirà il sistema delle carriere e, per altri elementi o altri tipi di impegni, il sistema occupazionale. Ciò non impedisce, naturalmente, nella maggior parte dei casi, il predominio di uno di questi sistemi sull'altro.

La situazione in Svizzera

E la situazione in Svizzera? La situazione in Svizzera è molto interessante perché rivela molto bene l'evoluzione delle riflessioni che sono state condotte su questo tema del sistema delle carriere e del sistema occupazionale. Per molto tempo la questione della gestione della carriera in Svizzera è stata disciplinata dalla legge federale del 30 giugno 1927 sullo statuto dei funzionari. Questa legge ha stabilito il sistema di funzione basato su una serie di caratteristiche. Le assunzioni sono state generalmente effettuate su base competitiva con la pubblicazione di un annuncio di lavoro. Sulla base di questo annuncio, chiunque può candidarsi. Non ci sono stati esami scritti, non ci sono stati concorsi scritti in cui le persone sono state invitate. La Svizzera non ha applicato questa caratteristica del sistema delle carriere, ma è stato al contrario il capo dipartimento ad avere un notevole potere discrezionale. La persona, poi, è stata assunta per un periodo amministrativo di quattro anni, vengono assunte per svolgere una funzione molto specifica che viene integrata in quello che viene chiamato lo "stato dei compiti". C'era un'appendice, un documento amministrativo che elencava tutte le funzioni e i mestieri di cui il servizio pubblico aveva bisogno, quali erano i livelli di qualifica e dove collocarli nella piramide del servizio pubblico. Non si tratta di mandati che sono formalmente garantiti a vita sulla carta, le carriere sono altamente regolamentate, le persone sono in una posizione, in un posto nella gerarchia amministrativa che è molto chiaramente identificato. Se vogliono risalire la gerarchia, sanno quale livello successivo saranno in grado di raggiungere. Con questi diversi elementi, abbiamo l'impressione di trovarci in un mix piuttosto interessante tra il sistema delle carriere e il sistema occupazionale. In pratica, da molto tempo, i mandati della pubblica amministrazione federale sono sempre stati rinnovati, tranne che per gravi irregolarità. Ciò significa che il periodo amministrativo di quattro anni è un limite formale alla durata dell'impegno, ma in realtà, possiamo dire che le persone avevano una garanzia di occupazione e quindi una forma di sicurezza del lavoro che è molto caratteristica del sistema delle carriere. È come se ci fosse di fatto una garanzia di occupazione e di sicurezza del posto di lavoro per tutta la carriera. Questo è molto gerarchico ed è facile identificare le aree di avanzamento dove le persone progrediranno e saliranno sulla gerarchia. Si tratta di elementi molto vicini al sistema. Dal 1927 fino ad allora e fino all'adozione della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers), il sistema svizzero di fatto, anche se non la giurisprudenza, è un sistema molto vicino al sistema delle carriere. Un altro elemento importante anche nel sistema svizzero è la garanzia dell'assicurazione pensione, che è una cassa pensioni generosa. Nel servizio pubblico e in molti luoghi, anche ora, il datore di lavoro contribuirà ancora con un contributo doppio di quello che il dipendente dà. Questo è il sistema così come è stato progettato fino alla fine degli anni '90. Già prima della fine degli anni '90, era un sistema che è stato oggetto di molte discussioni e interrogativi che hanno portato all'adozione dei LPers. Questa legge sul personale della Confederazione è stata un segnale importante e si sta estendendo in quasi tutti i cantoni svizzeri. Bélanger e Roy in Evolution du cadre légal et réglementaire de la fonction publique suisse ha pubblicato nel 2013 una pubblicazione che illustra in dettaglio le situazioni presenti nei cantoni svizzeri. Ci stiamo muovendo verso qualcosa che rappresenta un cambiamento molto importante nel modo in cui sono gestiti i funzionari pubblici in Svizzera. In altre parole, ci stiamo muovendo verso un sistema occupazionale, che non è un sistema occupazionale puro.

Quali sono le principali innovazioni e modifiche rispetto alla legge del 1927? Un primo cambiamento importante è l'abolizione dello status di funzionario. Non siamo più in un regime statutario, stiamo passando a qualcosa di diverso. Ne risultano elementi che possono sembrare contraddittori. Il periodo amministrativo di quattro anni sarà abolito, non esiste più nella sua forma attuale. Allo stesso tempo, ciò comporta una perdita di sicurezza del posto di lavoro e quindi anche una diminuzione della tutela contro il licenziamento. Le persone che sono membri della pubblica amministrazione federale saranno assunte a tempo indeterminato. Allo stesso tempo, vi sarà la possibilità di licenziare queste persone. Pertanto, laddove il licenziamento è stato eccezionale, il licenziamento diventa qualcosa di più fattibile con questa nuova legge. La durata del contratto è a tempo indeterminato, ma vi sono motivi di licenziamento. La legge elenca una serie di motivi che sono elencati nella legge e se la persona non soddisfa questi motivi, in quel momento può essere licenziata. Il primo esempio sarebbe il rifiuto del lavoro che ci si può ragionevolmente aspettare dalla persona. Una ripetuta inadempienza è considerata un valido motivo di licenziamento. La performance gioca un ruolo importante. In questo sistema, se non si è efficienti, questo può essere considerato un valido motivo di licenziamento. Allo stesso tempo, abbandoneremo il sistema di funzioni estremamente gerarchiche, abbandoneremo anche la tabella degli stipendi e l'aumento automatico degli stipendi. Lo stipendio che il funzionario riceverà alla fine dell'anno dipenderà non solo dalla funzione, non solo dall'esperienza e dall'anzianità, ma anche dalla prestazione. I responsabili dei servizi hanno maggiore flessibilità nel modo in cui gestiscono il loro personale. C'è la volontà di dare più potere al partenariato sociale nel caso del servizio pubblico, e quindi di permettere ai datori di lavoro e ai dipendenti di firmare contratti collettivi di lavoro che consentano di integrare questa legge sul personale. La legge definisce un quadro generale e se, ad esempio, i dipendenti e i datori di lavoro postali si riuniscono attorno ad un tavolo per adottare un contratto collettivo, questo contratto collettivo da integrare diventa legge e quindi definisce le condizioni di lavoro nel settore postale. Le condizioni di lavoro non sono semplicemente gestite per legge, ma anche attraverso il partenariato sociale. Le autorità federali hanno manifestato un forte desiderio di andare oltre. C'è stata l'idea di dire che i giusti motivi di licenziamento devono essere rimossi, il servizio pubblico deve essere in grado di licenziare allo stesso modo e con la stessa facilità di quello che abbiamo nel settore privato. Non c'è ragione per cui i funzionari pubblici dovrebbero essere più protetti dei dipendenti privati. Si tratta di idee che non sono ancora state adottate e quindi non siamo ancora allo stadio di questa legge sul personale, che è stata adottata nel 2000, attuata dal 2004 e adottata all'epoca dall'intera popolazione svizzera.

C'è chiaramente un movimento verso il sistema occupazionale che ha indebolito la situazione delle persone che sono nel servizio pubblico, ma allo stesso tempo ha forse anche stimolato il servizio pubblico.

Metodi di assunzione (di alti funzionari): merito contro spoglie

Ci occuperemo degli alti funzionari, cioè dei funzionari più importanti, dei capi servizio, dei membri dei gabinetti ministeriali, cioè di tutte le posizioni di alto livello nella gerarchia della funzione pubblica o nella gerarchia dei ministeri o dipartimenti a seconda del modo in cui è organizzata la funzione pubblica. A questo livello, esistono due modi per assumere alti funzionari:

• principio della spoglie; principio del merito.

Il principio delle spoglie è che gli alti funzionari pubblici devono essere nominati dai politici e quindi i politici terranno conto delle loro idee e della loro appartenenza al partito politico giusto. C'è un'idea di osmosi tra il servizio pubblico superiore e il mondo politico che viene messa in atto perché pensiamo che i funzionari pubblici superiori lavoreranno molto meglio con i governi e i ministri se sono dalla stessa parte e seguono le stesse idee. In inglese è il "Spoils System", dove le posizioni senior di servizio pubblico sono assegnate in base all'appartenenza al partito giusto.

Sistema delle spoglie: messaggi distribuiti secondo l'appartenenza partigiana (favore del principe, mecenatismo)	Sistema di merito: pari opportunità di accesso e selezione oggettiva (sulla base di un concorso)
La politicizzazione è fattore di dinamismo : "rigenera" il servizio pubblico (fatturato utile, motivazione) Se abbiamo ancora le stesse persone che esercitano le responsabilità del servizio pubblico superiore, ci sarà una forma di tradizione e di routine che prenderà piede, mentre se le persone cambiano con il governo e c'è un fatturato significativo, significa che avremo sempre persone nuove e motivate, quindi stimolerà e rigenererà il servizio pubblico.	Garantire la competenza, la professionalità e l'imparzialità dei funzionari pubblici, nonché l'attrattiva della funzione pubblica (stabilità). Non è più l'appartenenza a un partito politico ad essere determinante, ma piuttosto la competenza e la professionalità delle persone interessate. Si tratta di qualcosa di diverso e porrà maggiormente l'accento sulle pari opportunità di accesso e anche su forme di selezione oggettiva. Sarà istituita una forma di concorso che consentirà di determinare la persona più competente e professionale per il posto in questione. Il principio di merito garantisce anche l'imparzialità, ci sono funzionari pubblici imparziali che potranno colpire l'interesse generale e non l'interesse di parte. C'è l'idea dell'attrattiva del servizio pubblico. Con il principio delle spoglie, con il cambio di governo, c'è un cambiamento molto significativo nei vertici della pubblica amministrazione. Con il principio del merito, vi è una maggiore stabilità nella pubblica amministrazione, che può anche contribuire alla sua attrattiva. Avere una posizione a lungo termine è una prospettiva che può essere più interessante dell'essere un "libero professionista" al servizio della pubblica amministrazione.
L' apolitismo è un'illusione : anche coloro che affermano di essere apolitici hanno spesso, in pratica, un atteggiamento partigiano. L'idea dell'apolitismo, l'idea che un funzionario pubblico non abbia una preferenza partigiana, è un'illusione. Agli occhi di chi difende questo principio delle spoglie, tutti abbiamo necessariamente preferenze partigiane. Invece di nasconderli o di far finta di non averne mostrati chiaramente altrettanti.	Lealtà e neutralità verso il potere politico sono possibili in cambio di garanzie di carriera. Una critica al principio del merito che spesso viene mossa è che, alla fine, se non hanno le stesse idee delle persone per le quali c'è il rischio di ritardi. I sostenitori del principio di merito insisteranno invece sul fatto che la lealtà e la neutralità offrono una garanzia di carriera senza garanzie e sicurezza del posto di lavoro. Ciò significa che i governi passeranno e i funzionari pubblici saranno in un certo senso al servizio di diversi governi perché fa parte di uno degli elementi e di una delle conseguenze della stabilità dell'occupazione loro garantita.
La politisation permet une coopération optimale entre les élus politiques et l’administration (relation de confiance entre ministres et hauts fonctionnaires) Si tratta di una cooperazione ottimale tra i funzionari eletti e l'amministrazione. Poiché siamo dalla stessa parte, sarà più facile stabilire rapporti di fiducia.	Il sistema delle nomine politiche induce un circolo vizioso: diffidenza del nuovo potere politico nei confronti degli affidatari, smobilitazione dei funzionari, rafforzamento dei gabinetti... In un sistema delle spoglie o di nomine politiche, questo può portare a un circolo vizioso se le persone nominate in base a questo sistema delle spoglie rimangono al loro posto. Il governo sta cambiando, ma noi rimaniamo sul posto. In un tale sistema, ci potrebbero essere forme di sfiducia tra i nuovi funzionari eletti, e quindi la nuova tendenza politica al potere, e le persone che si assumono le alte responsabilità della funzione pubblica, e potrebbe anche esserci una forma di smobilitazione dei suoi funzionari, e quindi questo potrebbe contribuire a peggiorare la qualità dei servizi forniti da questi funzionari. Al contrario, se le persone vengono nominate sulla base delle loro competenze e professionalità, non c'è questa possibile fonte di sfiducia che deriva dal non condividere le stesse idee politiche.
La """politicizzazione attira volontari o attivisti a dibattiti e feste, dando loro l'opportunità di essere offerti posti di lavoro""". Questo aiuta ad attirare la gente verso la politica. Quando vinciamo la battaglia elettorale, vinciamo anche i resti della battaglia elettorale, vale a dire le posizioni di responsabilità nel servizio pubblico superiore. In questo modo sarà possibile condividere i resti tra militanti e tra persone che hanno le stesse convinzioni ideologiche e partigiane.	Un'amministrazione competente e non politica è una condizione di integrità nei confronti del cittadino (nessuna politicizzazione dei fascicoli e delle decisioni amministrative). Un'amministrazione basata non su un'affiliazione di parte, ma su competenza, professionalità, neutralità e imparzialità è qualcosa che va nella direzione di un trattamento più onesto e onesto che va più verso la parità di trattamento dei cittadini. Non ci sarà patrocinio o clientelismo o meno facilmente in questo sistema di merito.
La pubblica amministrazione deve riflettere le diverse tendenze della società civile (rappresentatività). Se un partito politico e dominante nella popolazione, se ottiene più voti in un'elezione o in un voto, non è illogico che questa rappresentatività si rifletta anche nella composizione dell'alta amministrazione pubblica.	Un'amministrazione apolitica è una condizione necessaria per garantire la continuità del servizio pubblico (in caso di alternanza politica). L'idea di stabilità del lavoro è anche ciò che permetterà di garantire la continuità della pubblica amministrazione, la continuità del servizio pubblico, che è molto più complessa in un sistema di bottino. C'è una stabilità che significa che la pubblica amministrazione sarà in grado di operare in continuità nonostante le fluttuazioni del numero di funzionari e membri eletti dei governi.

Da un lato, è l'affiliazione partigiana con un certo numero di vantaggi e, dall'altro, è merito con un certo numero di vantaggi, ma che in entrambi i casi può ovviamente essere discusso in relazione a questo.

Per quanto riguarda la lealtà e la neutralità, molti autori hanno un'idea piuttosto delusa di una forma di scetticismo, cioè che se si è alti funzionari della pubblica amministrazione e si vedono passare governi di diversi colori, si perde finalmente un po' del proprio idealismo e dell'idea che si deve servire l'interesse pubblico e l'interesse generale.

In tutti i paesi, esiste una combinazione che può essere diversa da questi due sistemi e come integrare o cercare di conciliare i vantaggi di questi due sistemi:

• negli Stati Uniti, è un sistema di bottino che è ancora oggi molto dominante. Si tratta di un sistema che è stato molto predominante fino alla metà degli anni '70, che allora era un po 'sfumato e ora abbiamo un forte aumento di questo sistema di resti. Il Presidente degli Stati Uniti ha la possibilità di nominare un certo numero di cosiddetti "responsabili politici" che sono membri dell'alta funzione pubblica, sui quali ha una prerogativa quasi totale di nomina. Dipende in realtà dalla decisione del presidente e quindi molto spesso sono gli attivisti di partito politici che sono collocati nelle sue funzioni e vengono esplicitamente messi lì per controllare la pubblica amministrazione. Si tratta di appuntamenti che si basano in gran parte sul principio della salma. Nel 1978, Jimmy Carter disse che questo sistema si spingeva troppo in là e quindi dovevamo qualificare e controbilanciare questo sistema introducendo un altro sistema, un'altra parte del servizio pubblico che sarebbe stato governato secondo il sistema del merito. Ha introdotto il "Senior Executive Service", in cui le nomine non sono più nomine politiche, ma vengono effettuate sulla base del merito e della professionalizzazione, nonché delle competenze delle persone interessate. Negli Stati Uniti, ci sono due componenti, una componente di bottino chiaramente politicizzata e una componente più professionalizzata basata sul merito. Quantitativamente, possiamo vedere che le due componenti sono attualmente più o meno le stesse. In caso di conflitto, le nomine politiche prevarranno sulle altre forme di nomina, vale a dire le persone nominate in base al principio del merito. Detto questo, Obama e persino Clinton erano stati anche in questa direzione, cioè, rafforzando il potere degli "incaricati politici" e Carter è davvero un'eccezione.
• un esempio che viene spesso presentato come il contrario è il Regno Unito, dove, al contrario, ci troviamo in un sistema tradizionale di merito in cui le persone sono nominate sulla base della loro competenza, esperienza e qualificazione. Si sottolinea che l'alto funzionario inglese era, almeno fino alla fine degli anni '70, molto apolitico. Non si tratta di un alto funzionario pubblico che viene scelto in virtù della sua appartenenza politica, ma di quello che viene spesso definito "servitore della corona". La funzione pubblica superiore, nota anche come "funzione pubblica", è tradizionalmente gestita senza intervento politico. È la funzione pubblica stessa che gestirà l'avanzamento di carriera e deciderà chi si muoverà verso l'alto nella gerarchia. Esiste una forma di autoregolamentazione della funzione pubblica superiore da parte degli stessi alti funzionari che può portare a forme di scetticismo istituzionale disilluso e ironico. Nel servizio pubblico superiore, serviamo tutti i governi. Questa è la visione tradizionale del servizio pubblico di alto livello in Gran Bretagna, basata molto chiaramente sul sistema del merito. Con l'arrivo di Thatcher e da allora le cose sono notevolmente cambiate, c'è la volontà politica di controllare le nomine e gli alti funzionari. Da allora sono in corso trattative tra la funzione pubblica e il governo. Ciò si è riflesso nel fatto che, in particolare con l'adozione di un programma chiamato "Next Step" che crea agenzie di fornitori di servizi chiamato "Executives Agency" e queste agenzie non assumeranno il loro personale nella "Funzione Pubblica" nelle persone che sono legate a questa funzione pubblica, ma piuttosto apriranno le assunzioni ad altre forme di adesione. Per la Gran Bretagna, siamo nello stesso sistema, ma si sta muovendo un po' verso un sistema di bottino che tiene conto anche della nozione di sistema occupazionale.
• In Francia, c'è una presenza molto importante nell'assunzione di alti funzionari, nel modo di nominare ai dipendenti pubblici, quelli che sono chiamati "grandi organismi". In Francia, c'è una caratteristica molto importante che è che le persone al momento dell'assunzione iniziale possono già essere distinte come alti funzionari. Se hai seguito la scuola giusta, quando lasci la scuola, puoi già essere assunto come membro della funzione pubblica superiore. Apparterremo quindi a quelli che sono chiamati "grandi corpi". Questi organismi possono essere sia amministrativi come il Consiglio di Stato, la Corte dei conti, sia tecnici come il settore minerario o l'ingegneria civile, ecc. Tutte queste persone sono assunte come alti funzionari nel caso della funzione pubblica francese. Questo è ciò che Bourdieu chiama la "nobiltà di stato" con molta connivenza tra le varie persone che hanno fatto parte di questo sistema e un servizio pubblico che è quindi molto prestigioso. Quando vi è una dominazione di funzionari pubblici che rappresentano circa 700 persone nel quadro francese, questa nomina sarà effettuata in consultazione tra gli organi amministrativi, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti, ecc. e il potere politico. C'è quindi un sistema di merito basato sull'appartenenza o sull'aver studiato nelle scuole giuste e un sistema di bottino che significa che il potere politico potrà avere un'influenza significativa sulla nomina di alti funzionari pubblici. Un'altra caratteristica del sistema francese è che, dato che esiste un appuntamento politico, possono esserci anche frequenti viaggi di andata e ritorno tra diverse posizioni per gli alti funzionari della pubblica amministrazione. Se il potere politico cambia, le persone rimarranno alti funzionari pubblici perché mantengono lo status a vita nel regime francese, ma non sarà più possibile svolgere funzioni così importanti, così vicine al potere politico. Le persone saranno distaccate in gabinetti ministeriali e possono essere distaccate a funzioni molto importanti nel settore privato. In Francia, questo è quello che chiamiamo il "regime scivoloso", significa che possiamo essere molto vicini a un ministro in un dato momento, poi possiamo essere distaccati a un'altra funzione amministrativa, ma politicamente meno esposti, oppure possiamo unirci al consiglio di amministrazione di EDF o di una particolare banca. Utilizziamo anche il termine "osmosi" in relazione a ciò, il che significa che in Francia ci sono molti legami molto forti di osmosi tra le funzioni superiori dell'amministrazione pubblica e le funzioni superiori dell'economia privata. Ha molti passaggi, molte sinergie tra queste alte funzioni.
• La Germania è un sistema di carriera con un sistema fortemente caratterizzato dall'idea di carriera e quindi anche dall'idea del principio del merito. Allo stesso tempo, per i funzionari pubblici, c'è anche in Germania una trattativa che può essere avviata tra il potere politico e il dipartimento del personale e con coloro che dovrebbero gestire le risorse di personale del ministero interessato. C'è un negoziato che può essere avviato tra il merito e la questione dell'accettabilità politica e questo negoziato riguarderà i 3000 politici Beamten, quindi i 3000 alti funzionari che saranno molto vicini al potere politico.
• Nei Paesi Bassi, c'è qualcosa di molto simile. Nei Paesi Bassi, ci troviamo di fronte a governi di coalizione e quindi la nomina dei funzionari pubblici avviene attraverso l'esame del merito e la negoziazione tra le parti. In Germania, i negoziati sono condotti con il potere politico, la caratteristica del sistema olandese è che il negoziato terrà conto del merito, ma anche di un negoziato interpartitico tra le diverse parti che sono membri della coalizione.

Per quanto riguarda la questione del principio di merito e del principio della salma, ci sono molte combinazioni possibili. In alcuni paesi c'è il sistema dei resti che è chiaramente dominante, in altri il sistema del merito e ci sono combinazioni che sembrano più ibride.

Politizzazione del servizio pubblico - tentativi di tipologia di relazioni politico-amministrative

Tutti questi elementi sollevano la questione della politicizzazione del servizio pubblico. Come affrontare la questione della politicizzazione o il grado di politicizzazione del servizio pubblico. Se prendiamo gli elementi presentati, ci sono cose che sembrano quasi certe: un sistema di carriera è piuttosto apolitico, un sistema di occupazione sarebbe più politico poiché le nomine avvengono più spesso, il sistema del bottino sarebbe più politicizzato, il sistema del merito sarebbe un sistema piuttosto apolitico in cui il servizio pubblico superiore non sarebbe caratterizzato da preferenze di parte.

I collegamenti sono molto complessi. Il grado di politicizzazione e il legame tra lavoro, carriera, rimane e merito è qualcosa di complesso e quindi ha dato luogo a diversi tentativi di tipologie che cercano di individuare i grandi modelli che si possono osservare in termini di relazioni tra pubblica amministrazione, servizio pubblico, alti funzionari e governo e il grado di politicizzazione che si può osservare in questo senso.

Tipologia secondo Timsit e Hood

Una prima tipologia combina ciò che si trova in letteratura, in particolare in Timsit nel 1986 in Théorie de l'administration e Hood in The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes pubblicato nel 2001. Essi distinguono tre tipi di relazioni amministrative:

• un rigoroso regime di separazione tra servizio pubblico e potere politico. Da un lato, l'amministrazione pubblica funzionerà autonomamente secondo la propria logica e, dall'altro, anche il potere politico funzionerà autonomamente secondo la propria logica. In tale contesto, la gestione delle carriere, le condizioni di lavoro, le retribuzioni e le modalità di assunzione dei funzionari pubblici saranno decise autonomamente dai rappresentanti della funzione pubblica. Ad esempio, nel caso britannico, la funzione pubblica stabilisce le regole per la gestione della funzione. C'è un divario tra i due sistemi, da un lato il servizio pubblico e l'amministrazione pubblica e dall'altro il potere politico. Ciò significa che il potere politico non sarà coinvolto nel modo in cui opera la pubblica amministrazione, ma chiederà anche ai funzionari pubblici per un dovere di discrezione di non assumere un mandato politico, una posizione politica e quindi di stare lontano dal gioco politico. Il governo non interferisce negli affari amministrativi e, allo stesso modo, l'amministrazione non prende posizione sugli affari politici. Questa è l'idea del "dovere di discrezione". Significa anche che, in caso di fallimento, non è il funzionario pubblico che "salterà", ma il ministro che dovrà assumersi il fallimento e quindi può essere sanzionato per questo. Un esempio è la funzione pubblica del Regno Unito, ossia ciò che accadeva prima di Margaret Thatcher. Non ci sono sistemi di resti che vengono messi in atto in relazione a questo, c'è il desiderio di separare i due in modo molto chiaro.

• il secondo tipo identificato da Timsit and Hood è il regime di osmosi tra servizio pubblico e potere politico. Siamo più in un regime in cui i due sono separati con un sigillo tra i due, al contrario, ci sarà la compenetrazione dei due mondi. Questa forma di osmosi tra i due mondi può assumere una forma radicale ed estrema, cioè il servizio pubblico deve essere rappresentativo dell'equilibrio di potere tra i partiti politici. Due esempi sono il Belgio e l'Austria. I funzionari pubblici sono nominati in base alla loro appartenenza politica. La composizione della pubblica amministrazione deve riflettere l'equilibrio dei poteri e l'equilibrio delle parti coinvolte. Sarebbe una versione radicale dell'osmosi. La nostra versione è una versione intermedia, il che significa che c'è compenetrazione, ma che questa compenetrazione riconosce anche che esiste una forma di autonomia e neutralità. La politica e il servizio pubblico non sono completamente identificati o confusi, né dovrebbero essere gestiti secondo le stesse regole secondo le quali esistono territori di autonomia politica in quanto esistono territori di autonomia del servizio pubblico, ma esistono zone di influenza e compenetrazione di questi due territori. L'amministrazione non ha più il pieno controllo delle carriere nella pubblica amministrazione. Per i posti di grado più elevato possono essere previste nomine parziali. In Francia c'è una componente partigiana nella nomina degli alti funzionari, in Germania c'è la stessa componente tra merito e accettabilità. Il governo interverrà nella gestione della pubblica amministrazione. In particolare, lo farà attraverso gabinetti ministeriali o consiglieri politici, che saranno utilizzati per garantire che l'amministrazione politica agisca nel modo che ci si aspetta da essa. La responsabilità del fallimento è assunta dagli alti funzionari anche insieme ai ministri.

• il terzo regime che essi identificano si riferisce chiaramente al sistema dell'occupazione. Questo è quello che chiamano il "regime contrattuale". Questa è proprio l'esenzione dal NextStep che è stato istituito da Margaret Thatcher. Gli alti funzionari sono nominati direttori delle agenzie esecutive e quindi le condizioni di lavoro non sono più statutarie, ma contrattuali, saranno negoziate su contratto individuale, secondo un mandato e quindi la retribuzione, le condizioni di lavoro, le condizioni di lavoro, gli orari di lavoro, ma anche i bonus possono essere negoziati tra le autorità politiche e le persone interessate. Siamo in un sistema occupazionale in cui c'è una responsabilità del direttore dell'agenzia, ma allo stesso tempo un'autonomia che viene loro lasciata nel modo in cui dovranno raggiungere i risultati che ci si aspetta da loro. I responsabili sono chiaramente gli alti funzionari interessati, sarà quello di assumere fallimenti ed errori.

Aberbach, Putnam & Rockman (1981) : « Bureaucrats and Politicians in Western Democracies »

Questa tipologia si basa su un criterio che consiste nel conoscere il ruolo e il grado di coinvolgimento degli alti funzionari nel ciclo delle politiche pubbliche, in che misura gli alti funzionari sono coinvolti nell'elaborazione delle politiche? Se non sono affatto coinvolti, saremo in cima al tavolo e più in basso andiamo, più forte è l'applicazione.

M1: Policy / administration	Dottrina classica (Wilson, Weber) della separazione tra le funzioni politiche (governative) e amministrative. Si tratta di un modello di separazione completa del potere politico e dell'amministrazione, il che significa nessun coinvolgimento dei funzionari pubblici in tutti i compiti politici. Ha una completa separazione tra i due.
M2: Facts / Interests	Coinvolgimento dei funzionari nella gestione delle politiche pubbliche: competenza neutrale, consulenza. Si tratta di un modello in cui i funzionari pubblici sono coinvolti nella gestione e nell'attuazione delle politiche pubbliche. Possono fornire competenze e consulenza, ma non sono responsabili della codecisione sui contenuti delle politiche pubbliche. Essi forniscono informazioni, consigli, consulenze, competenze, ma non appartengono o non sono formalmente coinvolti nel processo decisionale.
M3: Energy / Equilibrium	Coinvolgimento dei funzionari nella gestione delle politiche pubbliche: condurre e adattare le politiche in base a situazioni concrete. è un modello in cui i funzionari possono negoziare, sono coinvolti nella gestione delle politiche pubbliche e possono negoziare in base a situazioni concrete come attuare le politiche pubbliche. C'è un margine di manovra e un margine di interpretazione che può esistere e questo margine di manovra permette di trovare equilibri tra punti di vista opposti o che appaiono difficili da conciliare.
M4: Pure Hybrid	La distinzione tra le due funzioni sta gradualmente scomparendo (ruolo degli alti funzionari in tutte le fasi del processo decisionale politico). Il funzionario sarebbe coinvolto allo stesso modo del potere politico nella definizione degli obiettivi, nella definizione dei problemi sociali, nella definizione delle soluzioni, ecc.

B.G. Peters (1987) : « Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making »

Peters ha usato un altro criterio, che è il grado di conflitto che si può osservare nel rapporto tra politica e amministrazione. Siamo in relazioni pacificate o addirittura di complicità, di consenso o in relazioni più conflittuali? Peters identifica cinque modelli.

M1: Policy / administration	Dottrina classica (Wilson, Weber) della separazione tra le funzioni politiche (governative) e amministrative. E' un modello di separazione, ma con una sottomissione dell'amministrazione al potere politico. Si tratta di un modello di separazione con una gerarchia che è chiara e a favore del potere politico e del potere politico domina e dirà all'amministrazione cosa farà, non c'è conflitto.
M2: Village life	I leader politici e i funzionari pubblici concordano i valori e gli obiettivi perseguiti. I leader politici e i funzionari pubblici sono d'accordo come "ladri nel giusto", sono d'accordo sugli obiettivi, sui valori, sul modo di lavorare, c'è un accordo molto importante su come gestire l'amministrazione.
M3: Functional village life	I leader politici e i funzionari pubblici, appartenenti allo stesso settore o campo, concordano i valori e gli obiettivi perseguiti e sviluppano legami privilegiati con i gruppi di pressione. In un determinato settore della pubblica amministrazione, ci sarà una forte convergenza tra il potere politico, i ministri in carica e la pubblica amministrazione. Si sta creando una comunità di interesse, ma non a livello dell'intera amministrazione pubblica, ma a livello di settore o funzione.
M4: Adversarial	Rapporti conflittuali tra leader politici e funzionari pubblici (il cui esito è incerto) Siamo in presenza di oppositori e quindi c'è un conflitto e disaccordi forti tra l'amministrazione pubblica e il potere politico e non sappiamo in quale direzione andranno tali disaccordi, non sappiamo se sarà l'amministrazione pubblica o il potere politico a prevalere alla fine e a imporre il suo punto di vista.
M5: Administrative	Separazione tra la funzione politica (governativa) e la funzione amministrativa, a beneficio degli alti funzionari. Abbiamo un potere politico che sarebbe del tutto apatico, il che significa che alla fine, ciò che si fa, l'azione pubblica viene decisa a livello di alta amministrazione pubblica e non a livello di potere politico.