Il nuovo management pubblico

Il nuovo management pubblico

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

La nuova gestione pubblica è un modo per dire come gestire la pubblica amministrazione o le istituzioni finanziate con fondi pubblici in modo che funzionino al meglio possibile. La nuova gestione pubblica inizia chiedendo perché è necessaria una riforma della gestione pubblica, proponendo di riformare il modello di Weber.

Languages

English Español Français

Perché riformare il "modello burocratico"?

Secondo Max Weber, la burocrazia è la forma più alta di organizzazione. La neutralità politica è la separazione politica e amministrativa. L'amministrazione deve essere al servizio del governo e quindi apolitica, altrimenti non sarà in grado di funzionare correttamente. Per Weber, i compiti sono predeterminati da testi noti a tutti, come le leggi, esiste una gerarchia di funzioni per assicurare il controllo a tutti i livelli, le regole e le decisioni devono garantire la parità di trattamento. Anche i burocrati devono essere competenti e politicamente neutrali. La sicurezza del lavoro è considerata da Weber una garanzia dello spirito di servizio pubblico.

Il nuovo management pubblico critica il modello di Weber perché è un modello molto rigido, irrealistico, soprattutto per quanto riguarda le necessarie lacune tra il lavoro prescritto e il lavoro reale e poco adattabile. Questa è la lacuna che Crozier e Friedberg avevano già mostrato con la teoria del circolo vizioso. Per Crozier, per ogni nuova situazione, ci sarà una nuova regola e quindi un'inflazione di regole, procedure, ma anche di servizi, autorità e dipartimenti che cercheranno di attuare queste regole e procedure in modo che l'amministrazione si estenda, il che ne fa un modello economicamente inefficiente. Una critica si basa sulla nozione di motivazione che si riferisce alla gestione delle risorse umane e a Mayo. Si tratta di un lavoro monotono, che richiede poca creatività e deve eseguire delle specifiche. L'altra critica deriva dalla nozione di stabilità e sicurezza del lavoro che è in contrasto con quanto dice Weber, poiché la stabilità del lavoro non è una fonte di manipolazione, ma una fonte di "slittamento". Se il funzionario pubblico sa che, indipendentemente dalle sue prestazioni, manterrà il suo lavoro, farà ben poco per aumentare il suo lavoro o la sua retribuzione. Questo argomento riguarda l'aspetto estrinseco del design, cioè non è il contenuto dell'opera a motivare, ma i benefici. Per garantire che le persone siano motivate, la qualità del loro lavoro deve andare a vantaggio della qualità del loro lavoro. Questo era più in termini di "bastone", cioè di penalità, che di motivazione. C'è l'idea di mettere le persone a rischio di perdita del posto di lavoro se non si raggiunge la performance.

Le teorie della scelta pubblica è particolarmente legata alla teoria dell'agenzia. La teoria della scelta pubblica ha un punto di partenza, vale a dire che tutti cercheranno di cercare un beneficio unico. C'è l'idea di razionalità economica, che è molto forte. La premessa è che ognuno cercherà di perseguire i propri interessi e gli interessi comuni. L'agente di servizio si comporterà allo stesso modo. Ciò significa che ogni funzionario, ogni capo dipartimento avrà in mente di massimizzare il suo interesse, di cercare di avere il maggior numero possibile di budget per il suo servizio, il maggior numero di servizi da fornire o il maggior prestigio possibile. Di conseguenza, l'amministrazione pubblica sta diventando molto più grande.

Ciò che porterà al successo è l'elemento di asimmetria informativa. Le persone che detengono le informazioni possono presentare la situazione di questo servizio in modo tale che l'aumento di bilancio diventa indiscutibile. Questa asimmetria di informazioni può essere utilizzata per determinare aumenti di bilancio o di personale. Quelli di cui sopra non conoscono le esigenze del servizio perché sono ad un livello superiore a quelli direttamente collegati agli utenti e devono fidarsi delle informazioni fornite da persone vicine al campo. I capi dipartimento hanno anche la possibilità di utilizzare il potere di intermediazione, cioè di cercare di creare coalizioni parlamentari per difendere gli aumenti di bilancio di un dipartimento. L'elemento che è la capacità di creare coalizioni di interesse o coalizioni di intermediazione sarà in grado di difendere l'aumento del bilancio. Secondo i sostenitori della scelta pubblica, questo è inevitabile.

A causa di questi elementi, del fatto che ognuno cerca di perseguire i propri interessi, c'è una divergenza di interessi, un conflitto tra burocrati che perseguiranno sempre i propri interessi e rappresentanti del potere politico che hanno in mente il bene comune e l'interesse generale. Il risultato che si può osservare è che avremo una sovrapproduzione di beni e servizi burocratici in quanto avranno budget aggiuntivi, produrranno più beni, aumenteranno la qualità, portando a un eccesso di costi, un problema di efficienza, una sovrapproduzione e una sovrapproduzione e una qualità attraverso beni, prodotti o servizi che sono di qualità superiore a quella di cui avremmo bisogno. C'è un ingrandimento della massa di merci, un ingrandimento in termini di produzione e qualità che sarebbe eccessivo rispetto a quanto realmente necessario. I sostenitori della scelta pubblica dicono che possiamo parlare di rendite quando parliamo di questi comportamenti. I capiservizio avrebbero un affitto che risulterebbe da un monopolio sulla fornitura di beni e servizi pubblici. Poiché esiste una situazione di monopolio, non vi sono concorrenti e, qualunque cosa accada, non vi è il rischio di perdere la fornitura del servizio. Il governo produrrà beni ad un costo molto più alto di quanto il mercato potrebbe fare. Lo Stato non è spinto a razionalizzare e ottimizzare. Si tratta di un sistema in cui gli affitti provenienti dalla situazione di monopolio dello Stato saranno appropriati.

La scelta pubblica propone di ridurre le dimensioni dello Stato, d'altra parte, se lo Stato produce troppo, è perché si trova in una situazione di monopolio, allora è necessario uscire dal monopolio statale aprendo lo Stato alle pratiche di mercato. C'è un'idea di subordinazione dello Stato al mercato che deve essere attuata in due forme:

• subordinazione interna: lo Stato stesso, al suo interno, deve operare come se si trattasse di un mercato con, in particolare, la trasparenza dei fondi o della contabilità analitica. Il funzionamento dello Stato deve essere subordinato al mercato.
• subordinazione esterna: lo Stato deve essere messo in concorrenza con attori esterni che sono attori del mercato. Questa concorrenza è vista come un mezzo per incoraggiare e migliorare l'efficienza e la qualità dei servizi prodotti all'interno dello Stato.

L'obiettivo di queste riforme è di controbilanciare ciò che la burocrazia sta facendo e fare qualcosa di completamente diverso. La burocrazia è gerarchica ed è quindi necessario un modello di cooperazione molto più orizzontale. Laddove vi è sicurezza e stabilità del posto di lavoro, sarà necessario riconsiderare la sicurezza del posto di lavoro e ottenere un nuovo status per i dipendenti pubblici. L'idea è di dire che il funzionario non deve avere una sicurezza automatica, le prestazioni devono essere prese in considerazione. Le linee guida e le procedure devono essere applicate a tutti secondo il modello burocratico, ma dobbiamo muoverci verso un'altra forma di amministrazione pubblica che individua programmi che vanno oltre l'idea di standardizzazione per andare verso una visione molto più individualizzata delle politiche pubbliche. Si passa da un beneficiario concepito come "utente" a un beneficiario concepito come "cliente". Dove esiste un monopolio, deve essere introdotta la concorrenza, che sono elementi che rendono impossibile per la pubblica amministrazione fare ciò che vuole perché paragonabile ad altri servizi.

A tal fine, introdurremo regole di gestione privata. Lo Stato deve essere soggetto alle stesse regole delle norme commerciali, compresa la dimostrazione della sua efficienza ed efficacia, e la responsabilità è necessaria per garantire la trasparenza nell'uso dei fondi. La concorrenza deve inoltre essere introdotta in modo che l'amministrazione dimostri che è meglio di altri mantenere il privilegio di fornire il servizio. Se diversi fornitori di servizi o fornitori di beni sono messi in concorrenza tra loro, ciò consentirà di ottenere la migliore offerta possibile di questo bene o servizio, in particolare in termini di costi. Sarà introdotta una certa flessibilità nell'amministrazione pubblica, che diventerà molto meno funzionale secondo una struttura piramidale che deve essere più orizzontale e fornirà servizi personalizzati in linea con le esigenze delle persone. D'altro canto, la qualità dei servizi deve essere migliorata. Per i sostenitori della nuova gestione pubblica, al fine di fornire servizi di migliore qualità, è necessario adottare regole di gestione privata e rendere più flessibile la gestione pubblica. È la combinazione di questi diversi mezzi che permetterà di ottimizzare la struttura. È inoltre necessario dare maggiore flessibilità e manovra agli agenti sul campo che non sono solo esecutori e responsabili delle loro azioni. È la trasformazione da una gestione basata su regole a una gestione basata sui risultati, come fa il modello burocratico. La nuova direzione pubblica non insisterà sul nostro modo di lavorare, ma sui risultati raggiunti. Le persone saranno autorizzate e, se non raggiungono i risultati, possono essere punite.

La teoria dell'agenzia riguarda le situazioni in cui le persone sono vincolate da un contratto. Una persona vuole esternalizzare i compiti a qualcun altro. Il delegante è chiamato il "preside" e le persone che dovrebbero lavorare per il preside sono chiamate "agenti". La teoria dell'agenzia si concentra sul rapporto che può esistere tra il "principale" e gli "agenti" che realizzeranno la missione. C'è una forte enfasi sull'asimmetria informativa tra l'ufficiale che ha familiarità con le condizioni sul campo e quello principale. L'ufficiale sa molto di più sul compito che deve svolgere rispetto al preside. La questione è come garantire che l'agente svolga il suo compito nel modo più efficiente possibile, nel modo atteso dal preponente e come controllarlo. Se ci orientiamo ai risultati e ci assicuriamo che le persone interiorizzano il bisogno di risultati, è l'agente stesso che diventa il garante del raggiungimento dei risultati. L'idea è quella di responsabilizzare le persone e garantire che sia la loro adesione al risultato che ne fa il risultato dei servizi richiesti. Si tratta di motivazioni estrinseche. Questo non si basa sul contenuto del lavoro, ma sui benefici. La nuova direzione pubblica cerca di affrontare questo problema attraverso una politica di possibili risultati e sanzioni finanziarie.

Questi obiettivi attraversano lo spettro politico. Molto spesso, la nuova gestione pubblica compie i maggiori progressi quando i partiti di "sinistra" sono al potere. Quando i partiti di "destra" sono al potere, è una visione molto più radicale che si oppone ai partiti di sinistra che sostengono questa opposizione. Questo non è sistematico, ma sono configurazioni che si trovano frequentemente. Il modello burocratico è per certi aspetti inefficiente. Il modello "di sinistra" propone una razionalizzazione. Questo è più un modello di mantenimento dei servizi pubblici che un modello di drastiche riduzioni delle dimensioni dello Stato.

Principi e strumenti della nuova gestione pubblica: un quadro d'insieme

Un best-seller di New Public Management è un libro di David Osborne e Ted Gaebler intitolato Reinventing Government, How the Entrepreneurial Spirit is Changing the Public Sector pubblicato nel 1993. L'idea è quella di ripensare in profondità e radicalmente, per reinventare il governo.

Questi autori distinguono undici principi "teorici" dai quali si possono ricavare tutti gli strumenti della nuova gestione pubblica:

• "Abbassare il remo e tenere il timone": è la separazione tra obiettivi strategici e obiettivi operativi. Le questioni strategiche dovrebbero essere di competenza dei capi dipartimento e le questioni operative dovrebbero essere di competenza del personale sul campo. La stessa persona non deve occuparsi di entrambi;
• " Potere agli utenti": definizione di politiche orientate alla comunità, cioè controllate e talvolta gestite dagli utenti. Dobbiamo restituire gli utenti al centro. Il modello precedente ha fatto il contrario;
• "Viva la concorrenza": introduzione del concetto di "quasi-mercato" e di benchmarking. Lo Stato deve essere rimosso dal monopolio pubblico verso un quasi-mercato che è un mercato dei servizi pubblici. All'interno dell'amministrazione stessa, confronteremo i diversi servizi in mezzo per vedere quale ha le migliori prestazioni. Ciò consente di determinare le migliori pratiche che saranno applicate come risultato di tutti i servizi;
• "Priorità agli obiettivi": introduzione del concetto di "controllo" e passaggio da un sistema legalistico a un sistema orientato ai risultati;
• "E se dovessimo dare un'occhiata ai risultati": introduzione della nozione di "performance" e di "efficienza". L'amministrazione pubblica deve diventare efficiente, il più possibile efficiente ed efficace nel raggiungimento dei risultati;
• "Le esigenze dell'utente prima di tutto": per soddisfare le esigenze dell'utente e non quelle dell'amministrazione. Questa è l'introduzione della nozione di "beneficio" per gli utenti;
• "Guadagnare denaro e non solo spenderlo": introduzione della nozione di "profitto" nel settore pubblico, ma anche del concetto di "value for money";
• "Prevenire è meglio che curare": introduzione del concetto di "anticipazione";
• "Meno gerarchia, più partecipazione": introduzione di una nuova piramide gerarchica, così come il concetto di "inclusione degli utenti". L'utente deve essere uno stakeholder della pubblica amministrazione;
• "Lo Stato al servizio del mercato, il mercato al servizio dello Stato": introduzione di un nuovo partenariato pubblico-privato. L'idea è di dire che lo Stato e il mercato devono lavorare in partenariato. Ciò equivale a riorientare le missioni dello Stato sugli utenti e sulla qualità dei servizi e dei servizi forniti;
• "Un nuovo modello di governo": riorientare le missioni dello Stato.

Principes et outils de la nouvelle gestion publique

Dans La Nouvelle Gestion Publique : boite à outils ou changement paradigmatique publié en 1999 de Mönks, il y a quatre principes présentés de la nouvelle gestion publique :

1) Améliorer la performance et l’efficacité de l’administration (le contribuable doit en avoir pour son argent) : ce principe est focalisé sur l’efficience. Il faut atteindre les objectifs, mais en étant le plus économe possible. Mönks insiste sur la performance. Il y a deux mécanismes suggérés dans le texte de Mönks :

• « mettre sur le marché » : introduction du plus grand nombre possible de mécanismes de marché (comparaison de la qualité et des coûts, appels d’offres compétitifs) et faire sous- traiter à des opérateurs privés. On va casser le monopole de l‘État et mettre la prestation sur le marché. À qualité égale ou comparable, c’est le moins cher qui doit décrocher le marché public. On sort du système de rente qui serait une conséquence de monopole de l‘État pour entrer dans un système de mise en concurrence qui très souvent n’est pas du tout transparent. La qualité est néanmoins beaucoup difficile à juger que le prix. Le risque de ce système est de privilégier les offres les « meilleurs marchés » et donc la difficulté est d’évaluer le choix. ;
• « management par objectifs » » : les contrats de prestations précisent les objectifs et laissent l’autonomie sur le choix des moyens. Les enveloppes budgétaires s’inscrivent dans une logique de résultats à savoir que l’enveloppe budgétaire doit suffire à atteindre les objectifs sinon cela soulève la mauvaise qualité du travail et demande à l’administration d’être un bon gestionnaire de l’argent. Les échéanciers permettent de définir à quelle date les objectives doivent être atteintes. Les indicateurs de performance précisant la quantité et la qualité des prestations. Mais il y a un risque de travailler pour les indicateurs, c’est-à-dire que les gens de terrain se focalisent sur les indicateurs de performance et se focalisent moins sur les autres aspects de leur travail.

2) Adopter une organisation du travail plus flexible : c’est passer du modèle pyramidal rigide à un modèle plus souple qui laisse plus de place aux gens de terrain qui sont fonctionnaires de l’administration publique :

• séparer les rôles et responsabilités entre politiques qui fixent les objectifs et l’administration publique chargée de l’exécution : le politique fixe des objectifs très larges, la haute administration publique va les traduire en objectifs plus précis dont dépend l‘efficacité opérationnelle ;
• donner plus de responsabilités opérationnelles aux acteurs locaux qui doivent cependant rendre des comptes sur leurs résultats : il y le développement des outils de monitoring. Ce sont des outils qui permettent d’avoir une vision beaucoup plus précise du travail, mais qui demande beaucoup de temps. Ces outils permettent de faire du benchmarking qui permet de comparer les individus entre eux. Des indicateurs donnent des informations sur les manières de travailler et des indicateurs donnent des informations sur les résultats. Cela permet d’identifier les « best-practices ». On risque d’imposer des manières de travailler, des règles et des procédures telles que dans le modèle bureaucratique. Il y aurait une forme de retour en arrière ;
• supprimer les échelons hiérarchiques : l’idée est d’avoir une organisation du travail plus flexible qui n’est non pas la pyramide bureaucratique avec une vision hiérarchique du travail et sans initiative. Avec la nouvelle gestion publique, les individus doivent prendre des initiatives, être créatifs, développer de nouvelles méthodes de travail et pour cela on va privilégier le travail d’équipe avec des cahiers des charges préétablis. Ils doivent rendre des comptes, devant répondre à un certain nombre d’objectifs. Il y a une autonomie opérationnelle, très encadrée qui peut être parfois présentée comme une autonomie instrumentalisée. Il s’agit de comprendre, d’apprendre et d’innover sur le terrain. Très souvent, dans la nouvelle gestion publique, si les équipes sont horizontales, cela marche moins bien c’est pourquoi on a tendance à introduire des gestionnaires d’équipe. Une personne est en charge de piloter le groupe.
• remise en question du statut de fonctionnaire : pour motiver le fonctionnaire, il va falloir le mettre en danger ce qui signifie remettre en cause le statut du fonctionnaire. Avec la LPers, le fonctionnaire peut être licencié et au moins une partie de son salaire doit être lié à sa performance. Dans le cadre de la poste en Suisse, depuis la mise en œuvre de la LPers, 5% du salaire est lié à la performance. On individualise une partie du salaire. Cette pratique peut poser un certain nombre de problèmes à savoir le lien entre sécurité de l’emploi et qualité du travail, est-ce qu’il faut véritablement insécuriser les gens pour les motiver, est-ce un lien qu’il est possible d’observer empiriquement, peut-on imaginer comme le disait Weber que la sécurité de l’emploi est une manière de donner une sécurité ontologique afin de pouvoir faire véritablement du bon travail. On peut se demander si la mise en danger des fonctionnaires est véritablement la meilleure manière d’augmenter la public service motivation. La public service motivation est une motivation intrinsèque, la mise en danger va augmenter la motivation extrinsèque alors que pour la motivation intrinsèque, la mise en danger est ambiguë. On peut aussi se demander quel est l’effet de la remise en cause du statut de fonctionnaire sur le long terme. À court terme, on peut s’imaginer que les gens font plus d’effort et s’implique plus afin d’obtenir de meilleurs résultats, mais cela peut instaurer une fatigue à long terme et une pression pouvant mener à des phénomènes qui vont nuire à la qualité du travail. On observe ces phénomènes dans le domaine du travail social et de la santé.
• individualisation des contrats et conditions de travail : on va individualiser les objectifs pour améliorer les qualités du travail. La manière dont cela va fonctionner est qu’on va fixer dans un cahier des charges ou une convention d’objectifs la mission de la personne à savoir ses objectifs, et en fin d’année, une évaluation va avoir lieu de ces objectifs pouvant avoir des conséquences financières. Dans le cadre de la poste, on a appliqué ce type d’instrument. Une étude datant de 2005 a montré que dans tous les bureaux postaux de Suisse, l’immense majorité des employés était évaluée au salaire de 100%, à savoir la catégorie B, quelques cas rarissimes avaient la lettre A qui majorait le salaire ou C qui minorait le salaire. Une courbe « normale » apparaissait. L’administration publique ne produit dans la plupart des cas pas de bénéfices, l’enveloppe salariale est basée sur la base de 100% pour l’ensemble des employés. Cela signifie que pour récompenser des salariés, il faut en pénaliser d’autres. En d’autres termes, comme la disponibilité budgétaire est décidée à l’avance, il n’y a pas de possibilité budgétaire afin de financer au mérite. Dans le cadre de la poste, on a insisté sur l’impossibilité de mettre en place le système du salaire au mérite. L’idée d’individualisation des contrats peut aller à l’encontre du travail en équipe. Pour gagner plus de salaires, il faut être plus méritant que les autres qui sont ceux qui travaillent dans la même équipe. Il peut y avoir des effets pervers qui peuvent être observés à cause de cela.
• pour les institutions subventionnées, contrat de prestations renouvelable en fonction de la performance : toutes les institutions qui bénéficient d’un financement de l‘État, au même titre que le travailleur, vont devoir faire la preuve de leur efficacité si elles souhaitent que leur financement soit renouvelé. C’est mettre en dangers les institutions au travers de contrats de prestations. En général, on diminue le montant du financement octroyé. Il y a le même levier que pour les individus, c’est-à-dire que c’est en mettant les institutions d’en une précarité financière qu’on va les inciter à obtenir les résultats attendus d’elles.

3) Orientation vers le client et la qualité des prestations : les usagers de l’administration publique ne sont plus des bénéficiaires ou des assujetties devenant des clients de l’administration publique, il faudra prendre en compte leur point de vue. Il y a aussi une orientation vers la qualité des prestations. Qu’est-ce qui définit un travail de qualité dans le domaine de l’administration publique ? La notion de « qualité », lorsqu’on parle de l’administration publique est une notion qui est complexe. On distingue trois outils :

• enquête de marché et de satisfaction : on va demander aux clients d’évaluer la qualité des prestations, le but étant d’améliorer la qualité des services qui sont rendus. Tout va dépendre de la qualité des enquêtes de satisfaction. Les enquêtes de satisfaction laissent une grande marge de manœuvre aux managers. On peut utiliser le client comme un outil disciplinaire afin de discipliner l’administration publique. Il est possible d’interpréter l’insatisfaction du client de manière instrumentale. La qualité est interprétée comme étant la satisfaction du client.
• certifications (ISO, EDUQUA ou autres) comme garantie de la qualité du travail effectué : les institutions qui cherchent à obtenir des financements cherchent à obtenir des signaux de la qualité du travail effectué en leur sein. Les certifications sont le signal privilégié dans la plupart des cas. Pour obtenir la certification, il faut donner la preuve que dans toutes les situations possibles, l’institution sait comment réagir. L’outil de certification et un outil bureaucratique. C’est un paradoxe, car c’est un outil de certification paradoxalement bureaucratique au service de la nouvelle gestion publique. Très souvent, les certifications n’ont pas grand-chose à voir avec le travail réel effectué dans l’administration publique ou les institutions. C’est un outil marketing. On va évaluer plus la qualité de l’organisation que la qualité du service.
• cercles de qualité en vue d’une amélioration continue des prestations : on met en place dans les institutions des lieux de débat où on peut discuter de la qualité pouvant être utilisée par tout le monde et servant à améliorer la qualité de la prestation. Un effet pervers possible est de savoir quel est leur impact. Un des effets pervers est d’utiliser les cercles de qualité comme outil d’expression de la frustration.

4) Orientation vers le citoyen : c’est un modèle très théorique qu’on rencontre peu dans la réalité. L‘idée est de dire que le citoyen devrait devenir coproducteur de la prestation publique, pas seulement parce qu’on l’a sollicité dans une enquête de marché ou de satisfaction, mais parce qu’il intervient et s’exprime sur la conception et la manière dont le service est délivré. L’administration va impliquer le citoyen. On va vers une prise de décision plus participative où le citoyen est coproducteur du service public. L’intérêt de l’orientation vers le citoyen serait que lorsqu’on définit la qualité des prestations, ce n‘est plus l’instance qui décide, mais c’est l’entièreté des personnes concernées qui déciderait de ce que devrait être la prestation de l’administration publique.

Modèles de la nouvelle gestion publique

Ce tableau montre qu’il n’y a pas de paradigme unique est que très souvent dans la littérature on distingue plusieurs modèles de la nouvelle gestion publique. La plupart des typologies correspondant généralement aux quatre modèles précédents.

Ferlie et al. (1996)	Mönks (1998)	Bolgiani (2002)
Modèle de l’efficience : concurrence et performance productive (contrats de prestations)	Modèle efficient	Modèle du marché
Modèle du downsizing et de la décentralisation : décentralisation des responsabilités administratives et amaigrissement de l’administration	Modèle de la flexibilité organisationnelle	Modèle décentralisé
Modèle de la recherche d’excellence : culture favorable aux processus d’apprentissage et au leadership	Modèle qualitatif
Modèle d’orientation « service public » : qualité du service et satisfaction de la clientèle	Modèle participatif	Modèle de qualité

Forces et faiblesses de la NGP

Dans La bureaucratie libérale. Nouvelle gestion publique et régulation publié en 2004, Giauque se base sur deux études empiriques. Il aboutit à un point de vue manichéen de la nouvelle gestion publique avec un discours, mais une réalité catastrophique à l’opposé du discours. La manière dont la gestion publique est mise en œuvre fait qu’on n’atteint pas les promesses.

La nouvelle gestion publique met l’accent sur l’autonomie opérationnelle des services. Giauque n’obverse pas une autonomie opérationnelle, mais une forte dépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et des décisions budgétaires. On n’est pas autonome sur le plan opérationnel, mais dépendant parce que le budget et la survie dépendent de l’atteinte des objectifs définis par d’autres. Dans les cas étudiés par Giauque, les objectifs ont été définis de manière tellement stricte que les manières de travailler sont dictées par la manière dont les objectifs ont été définis. On retrouve une dépendance très forte vis-à-vis des pouvoirs politiques.

La nouvelle gestion publique valorise les initiatives individuelles, mais lorsque que l’initiative est risquée, le compromettent observé est que les gens ne prennent pas d’initiatives. Il y a des comportements de retrait, l’initiative est potentiellement une source de mise en danger.

Au niveau du discours, il y a un accent fort sur la qualité des services, la nouvelle gestion publique permet d’améliorer la qualité des services, mais quand on regarde la base sur laquelle les prestations sont évaluées, dans beaucoup de cas, les prestations sont évaluées sur leur coût. On insiste sur la qualité des prestations, mais dans les faits, on arrive souvent à mettre l’accent plus sur l’efficacité, la maitrise des coûts et la volonté de dépenser le moins possible. Il y a souvent une contradiction qui peut se mettre en place et exister entre les deux éléments à savoir comment faire de la qualité avec un coût qui est moindre. Il y a toute une tension à examiner si on analyse empiriquement les conséquences de la mise en œuvre de la nouvelle gestion publique. Souvent, l’administration publique est contrôlée sur le respect des budgets plutôt que sur la qualité des prestations.

Giauque a aussi regardé les indicateurs de performance qui étaient utilisés afin d’évaluer la qualité des travailleurs et des prestations effectuées par les membres de l’administration publique. Il a souvent observé un décalage entre l’indicateur de performance et la réalité du terrain. Il peut y avoir un décalage entre la volonté de promouvoir la qualité des prestations et les indicateurs de performance qui ne permettent pas de faire des prestations de qualité que dans certains cas.

La nouvelle gestion publique met en avant la personnalisation des prestations. Améliorer la qualité cela signifie répondre à la demande des prestataires. Dans un contexte où très souvent on insiste sur la réduction des budgets, on aboutit non pas à une personnalisation des prestations, mais à une standardisation des prestations.

On veut récompenser les plus méritants, mais comme les enveloppes salariales sont déjà définies, on n‘a pas les moyens de le faire et les salaires au mérite ne peuvent pas être mis en œuvre. D’autre part, il y a la volonté de favoriser l’implication, mais il y a une incertitude liée à la mesure individuelle des performances, mais comme ces personnes sont dans l’incertitude, pour ne pas se mettre en danger, ils ne vont pas prendre d’initiative.

La volonté de la nouvelle gestion publique est de mettre en concurrence les personnes et les services avec l’idée de créer une émulation positive. En réalité, c’est un esprit de compétition qui va s’installer, une émulation négative.

Tout ce que dit Giauque dresse un panorama de la nouvelle gestion publique négative. Une vision moins manichéenne est de dire que la nouvelle gestion publique est dans un champ de tension qui va dépendre du contexte, de l’exemple empirique et de l’étude particulière face à laquelle on se trouve. Ce champ de tension est marqué par trois éléments :

• une volonté de réduire les coûts et la volonté d’améliorer la qualité des prestations : dans beaucoup de cas, la dérive qu’on observe est que comme les coûts sont facile à observer et à mesure, on va insister sur les coûts et comme la qualité est beaucoup plus difficile à mesurer, il y une tendance à mettre l‘accent plutôt sur la maîtrise des coûts que sur la notion plus évasive qu’est la qualité ;
• une tension entre les directives institutionnelles et les attentes des usagers : toute personne qui est dans une institution ou travail dans une administration publique reçoit des directives. Cette personne dans le même temps se trouve face à un usager qui peut avoir des attentes tout à fait différentes. Comment faire si les attentes institutionnelles ne sont pas les mêmes que les attentes des clients. C’est une situation qui peut très souvent arriver. Lorsqu’on travaille dans une administration publique, on peut se poser la question de savoir qui est le « client roi » à savoir l’institution ou le bénéficiaire. L’institution à plus de moyens de sanction que le bénéficiaire. Ce qu’on observe fréquemment est une tendance à mettre plus d’accent sur les directives institutionnelles que sur les attentes des usagers.
• volonté de promouvoir l’implication des personnes et un système qui fait qu’on peut perdre son emploi : on peut avoir peur, être marqué par des situations d’angoisses et d’incertitude qui fait qu’on ne va pas oser prendre d’initiatives. C’est comment impliquer et motiver les personnes tout en les mettant dans un contexte d’insécurité et de mise en danger qui fait qu’on peut les inciter à se replier sur eux-mêmes.