Che cos'è la Pubblica Amministrazione?

Che cos'è la Pubblica Amministrazione?

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

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A cosa si riferisce il termine pubblica amministrazione?

Quando parliamo di pubblica amministrazione, molto spesso cerchiamo di essere semplici ed eleganti, parliamo di "State in action" che è una delle primissime definizioni possibili proposte da Von Stein nel 1869 nel suo libro Die vollziehende gewalt; Chevallier parla di "State apparatus" in Administrative Science pubblicato nel 1986. Queste definizioni sono vaghe, non danno indicazioni e sono superficiali. Tuttavia, dicono qualcosa di giusto, se non ci fosse un'amministrazione pubblica, qualsiasi forma di amministrazione pubblica sarebbe impossibile.

L'attività del governo richiede che la pubblica amministrazione sostenga tale attività. Tutti i mezzi che si trovano nella pubblica amministrazione sono necessari per l'adempimento di tutti i compiti affidati alla pubblica amministrazione.

Se ci fermiamo alla definizione di pubblica amministrazione come ente attuatore senza una propria autonomia e capacità di iniziativa, ci troveremmo di fronte ad un oggetto di ricerca noioso e noioso. Molti studi hanno dimostrato che è necessario andare oltre la natura semplicistica di questa definizione, che richiede l'integrazione di poteri politici specifici e la capacità di iniziativa nella pubblica amministrazione.

Molti autori insistono sul fatto che esiste una razionalità specifica della pubblica amministrazione che non è la stessa della sfera politica. Ci sarebbe un potenziamento di queste due sfere. Questa è l'idea che le due cose non coinciderebbero, non ci sarebbe una subordinazione dell'amministrazione alla sfera politica. Non è solo subordinazione, ma qualcosa di più complicato.

Il potere politico passa finché dura l'amministrazione pubblica. Ci sono diverse temporalità. Un'amministrazione pubblica non si fermerà. Non tutta l'amministrazione pubblica lascerà le sue funzioni al momento del cambiamento di governo. Esistono diverse forme di responsabilizzazione e temporalità, vale a dire la temporalità dell'elezione e la temporalità a lungo termine della pubblica amministrazione.

Dobbiamo andare oltre e mettere in evidenza i poteri politici della pubblica amministrazione. Non è semplicemente in un rapporto di subordinazione, ma può anche influenzare il potere politico e il processo politico. Non c'è solo empowerment perché c'è temporalità e razionalità propria, ma anche influenza perché l'amministrazione pubblica influenzerà la decisione politica.

Bezes evidenzia tre poteri esercitati dalla pubblica amministrazione nel capitolo "Amministrazione" del Dizionario delle politiche pubbliche pubblicato nel 2004:

• Potere di modellare;
• Potere d'esecuzione;
• Potere di intermediazione.

Per Bezes, l'amministrazione pubblica è necessariamente coinvolta nelle decisioni politiche perché dispone delle conoscenze necessarie per le decisioni politiche. Ha le informazioni necessarie per prendere decisioni. L'amministrazione pubblica ha un forte interesse a partecipare al processo decisionale politico perché dispone di informazioni che possono informare il processo politico e contribuire a determinare quale sarà la decisione. Gli alti funzionari cercheranno di influenzare gli accordi politici per ottenere il massimo delle risorse. Che cosa significano i tre poteri proposti da Bezes?

Potere di modellare

Bezes si riferisce alla questione del processo decisionale politico. I funzionari pubblici non sono semplici esecutori delle regole in azione o dei testi normativi decisi dai politici, ma partecipano anche allo sviluppo di questi testi. I funzionari pubblici e gli alti funzionari partecipano all'elaborazione di regolamenti e persino di atti legislativi. Ci sono due modi per definire il potere della formattazione:

• i testi legislativi conferiranno obiettivi molto generali e vaghi ai cittadini nel settore dell'amministrazione, lasciando ai funzionari un notevole margine di manovra per sapere in quale direzione attueranno e applicheranno tali testi. L'alto funzionario formatterà questi testi per fornire indicazioni più precise agli operatori del settore. Per inciso, nel campo dell'assicurazione contro la disoccupazione in Svizzera, c'è la legge LACI che precisa gli obiettivi e le missioni dell'assicurazione contro la disoccupazione in Svizzera, uno degli obiettivi principali e l'integrazione rapida e sostenibile dei disoccupati. L'idea è quella di cercare di reintegrare i disoccupati nel mercato del lavoro. L'organo responsabile della realizzazione di questo obiettivo è la SECO. Questo organo ha sollecitato esperti e persone interne per sapere come specificare gli obiettivi generali stabiliti dalla legge. Hanno sviluppato altri indicatori che definiscono ciò che costituisce una buona integrazione nel sistema di assicurazione contro la disoccupazione. Un obiettivo generale dice che l'obiettivo è quello di rendere il reinserimento rapido e sostenibile e c'è un modo per tradurre l'obiettivo che è il potere di attuazione, affermando che l'obiettivo della velocità è più importante dell'obiettivo della sostenibilità. In altre parole, ci sono obiettivi generali e un modo per tradurre tali obiettivi. Esiste un potere integrato di formattazione, eseguito, realizzato e utilizzato dalla SECO per interpretare una regola molto generale in un dato senso. L'alta funzione pubblica ha avuto un potere di formazione che ha permesso di orientare l'assicurazione contro la disoccupazione in una direzione piuttosto che nell'altra.
• Bezes si riferisce alla partecipazione dei funzionari pubblici allo sviluppo delle politiche pubbliche. La prima dimensione è il potere di interpretare le regole decise a livello di Parlamento o di potere politico, sono regole vaghe che vengono interpretate in un modo o nell'altro, vengono plasmate. In questa dimensione, attraverso la produttività delle traduzioni reciproche di un dossier tecnico in termini politici, gli alti funzionari mobiliteranno le conoscenze sul campo che devono tradurre in politica per dire agli attori politici quali elementi devono essere presi in considerazione. La realtà amministrativa si traduce in realtà politica per dire quale realtà deve essere presa in considerazione nella decisione politica. L'alta carica deve anche tradurre il processo politico in termini amministrativi rilevanti per le azioni delle persone interessate. I termini tecnici devono essere tradotti in termini comprensibili.

L'amministrazione non è semplicemente ricettiva nei confronti di una legge, ma è un attore di questo contenuto normativo. Può essere un attore nel processo legislativo o un organo che interpreta in un certo modo il contenuto di una legge.

Potere di attuazione

Sono stati scritti molti testi per descrivere il potere di attuazione. C'è sempre una forma di autonomia per la pubblica amministrazione, c'è sempre uno spazio discrezionale per l'amministrazione pubblica per attuare le norme emanate. C'è sempre l'autonomia, un potere discrezionale che è un potere di attuazione. Quando applichiamo, non solo applichiamo la regola stabilita dalle autorità politiche, ma dobbiamo anche cercare di adeguarla. Si tratta di un potere che può avere un'influenza molto forte sul contenuto delle politiche pubbliche.

La complessità della realtà è tale che non riusciamo a trovare le regole che circondano la complessità e dobbiamo avere una certa flessibilità. È impossibile controllare completamente il lavoro degli attori sul campo. Il modo in cui gli attori interpretano le leggi esistenti a volte, anche se non le applicano, lascia uno spazio di autonomia quasi inevitabile.

• asimmetria informativa: una persona sul campo ha molte più informazioni per prendere una decisione rispetto al suo leader o al governo che ha preso la decisione di promulgare la legge. C'è un rapporto con la vicinanza al suolo che dà una posizione di potere alle persone a terra che hanno il potere di attuare. Conoscono le circostanze, i problemi, i rapporti formali. Tenendo conto di tutto questo, prenderanno una decisione.
• Qualifiche e competenze: le persone del settore acquisiscono una qualifica e competenze che il loro leader o i decisori politici non hanno necessariamente.

L'asimmetria dell'informazione e la complessità dei casi, le conoscenze, le qualifiche delle persone, la neutralità dell'amministrazione, che non è al servizio dell'interesse di parte, ma dell'interesse pubblico. C'è uno spazio che si sta creando per il potere di attuazione. Un ufficiale di campo ha sempre il potere di attuazione nel modo in cui questa missione viene svolta.

Alcuni autori come Lipsky sostengono che i burocrati di strada sono i veri responsabili politici che fanno davvero politica. La politica non è fatta nei parlamenti o negli uffici della pubblica amministrazione, ma da persone sul campo perché hanno una capacità di attuazione che può influenzare la politica.

Potenza di intermediazione

Bezes vede la pubblica amministrazione come un'interfaccia tra i diversi attori coinvolti nelle politiche pubbliche. L'amministrazione pubblica sarà in contatto con i diversi gruppi. Per Bezes, l'amministrazione gioca con i diversi gruppi.

A Bezes, ci sono questi tre elementi che permettono di complessare la definizione semplicistica e ingenua di Von Stein e Chevalier. L'amministrazione non è semplicemente il braccio armato del potere politico, poiché ha poteri di autonomia, attuazione e intermediazione.

La pubblica amministrazione è una specifica entità sociale che non può essere assimilata ad altri tipi di organizzazioni a causa di quattro caratteristiche particolari:

1. il rapporto con il suo target di riferimento: il target di riferimento di un'azienda sono i suoi clienti, è un cliente che non è prigioniero. Il pubblico di riferimento dell'amministrazione pubblica non è un cliente, ma un pubblico di soggetti passivi o beneficiari e utilizzato dalla pubblica amministrazione che non sono in un rapporto di clientela, che si tratta di attrarre e convincere questi ultimi ad acquistare un prodotto. La relazione al pubblico destinatario sottolinea il concetto di parità di trattamento. Nel rapporto dell'amministrazione pubblica con il suo pubblico di riferimento, la parità di trattamento è fondamentale.
2. i suoi mezzi d'azione [e la sua struttura interna]: si riferisce alla definizione weberiana dello Stato, secondo la quale lo Stato ha il monopolio della coercizione legittima che può esercitare mezzi per costringere i cittadini a rispettare determinati standard che le aziende non hanno. L'azienda può persuadere, lo Stato può costringere.
3. beni e servizi distribuiti: il servizio pubblico è l'insieme di beni e servizi che contribuiranno alla coesione sociale, economica e territoriale di un paese. Quando parliamo di servizio pubblico, diciamo che ci sono quattro principi che devono essere rispettati per opporsi ad un bene e servizio privato: l'accessibilità ad un servizio geografico[1], ognuno ha il diritto di accedere ad un servizio pubblico; l'accessibilità in termini di prezzo[2], nessuno deve essere escluso dal servizio pubblico per ragioni di prezzo o di costo; la qualità dei servizi[3], l'accesso a servizi di qualità accettabile; l'adattabilità di questi servizi[4], il servizio pubblico deve essere conforme alle esigenze dei cittadini. Questi principi non si ritrovano nel caso delle imprese private.
4. gli obiettivi perseguiti: l'obiettivo perseguito è l'interesse generale, che è un obiettivo complesso in quanto può combinare interessi diversi e difficilmente conciliabili.

Queste quattro caratteristiche permettono di distinguere una pubblica amministrazione da un altro tipo di organizzazione.

Come si differenzia l'amministrazione pubblica da quella privata?

La nouvelle gestion publique estime que l’on peut enlever la distinction entre ces deux formes d’organisation, mais classiquement, on distingue les deux.

Firme privée	Administration publique
Objectif clair profit.	Objectifs multiples et vagues peuvent différer selon les politiques publiques comme des objectifs budgétaire ou de santé.
Contrôle « automatique » de la performance le contrôle de la performance peut se faire selon des critères de comptabilité.	Définition ambiguë et contrôle/évaluation complexe de la performance outputs vs policy outcomes. Le lien est complexe à établir.
Congruence entre intérêts des managers et des propriétaires carrières, stock options, etc.	Difficultés de contrôle des gestionnaires publics par le pouvoir politique asymétries d’information, possibilités de non- congruence.
Sanctions directes par le marché banque, bourse	Pas de faillite publique ?

Quelle définition concrète de l’administration publique ?

La définition de l’administration publique va tourner autour de trois dimensions :

• Dimension organisationnelle [1, 2, 3] ;
• Le lien avec l’arène publique [4, 5] ;
• Les prestations par l’administration publique sont des prestations délivrées à l’ensemble des citoyens et pas simplement à des citoyens privilégiés [6, 7].

1. Une organisation impliquant la coopération de plusieurs personnes pour atteindre un ou plusieurs objectifs.
2. Cette coordination est garantie par l’existence d’une hiérarchie, ainsi que par l’existence de règles impersonnelles écrites qui doivent régler le fonctionnement de l’administration publique, mais aussi le recrutement et la promotion des fonctionnaires à son intérieur.
3. La coopération implique la spécialisation ou la division des tâches, ce qui exige une certaine coordination.
4. Cet effort coopératif se déroule dans une arène publique (l’administration joue en effet un rôle important dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques et fait donc partie intégrante du processus politique).
5. Son rôle dans l’arène publique la soumet à des contrôles formels et informels de la part des politiciens et de l’opinion publique (cf. notion d’accountability et ses diverses formes)
6. L’administration est publique dans le sens où :
   1. elle exerce, pour le compte de l’entité qui détient le monopole de la contrainte légitime, des activités qui affectent le choix des finalités ainsi que la répartition des ressources à l’intérieur d’une société donnée ;
   2. elle fournit des prestations à la communauté et elle est au service de l’intérêt général (vs. intérêts particuliers) ;
   3. elle possède une compétence globale (elle poursuit un grand nombre d’objectifs) qu’elle met en œuvre afin de satisfaire l’intérêt public.
7. L’administration publique est fondamentalement différente d’une administration privée : les biens et services publics ne sont pas vendus sur un marché, l’administration exerce dans la continuité et sur l’ensemble du territoire national.