Che cos'è la Pubblica Amministrazione?

Che cos'è la Pubblica Amministrazione?

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

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A cosa si riferisce il termine pubblica amministrazione?

Quando parliamo di pubblica amministrazione, molto spesso cerchiamo di essere semplici ed eleganti, parliamo di "State in action" che è una delle primissime definizioni possibili proposte da Von Stein nel 1869 nel suo libro Die vollziehende gewalt; Chevallier parla di "State apparatus" in Administrative Science pubblicato nel 1986. Queste definizioni sono vaghe, non danno indicazioni e sono superficiali. Tuttavia, dicono qualcosa di giusto, se non ci fosse un'amministrazione pubblica, qualsiasi forma di amministrazione pubblica sarebbe impossibile.

L'attività del governo richiede che la pubblica amministrazione sostenga tale attività. Tutti i mezzi che si trovano nella pubblica amministrazione sono necessari per l'adempimento di tutti i compiti affidati alla pubblica amministrazione.

Se ci fermiamo alla definizione di pubblica amministrazione come ente attuatore senza una propria autonomia e capacità di iniziativa, ci troveremmo di fronte ad un oggetto di ricerca noioso e noioso. Molti studi hanno dimostrato che è necessario andare oltre la natura semplicistica di questa definizione, che richiede l'integrazione di poteri politici specifici e la capacità di iniziativa nella pubblica amministrazione.

Molti autori insistono sul fatto che esiste una razionalità specifica della pubblica amministrazione che non è la stessa della sfera politica. Ci sarebbe un potenziamento di queste due sfere. Questa è l'idea che le due cose non coinciderebbero, non ci sarebbe una subordinazione dell'amministrazione alla sfera politica. Non è solo subordinazione, ma qualcosa di più complicato.

Il potere politico passa finché dura l'amministrazione pubblica. Ci sono diverse temporalità. Un'amministrazione pubblica non si fermerà. Non tutta l'amministrazione pubblica lascerà le sue funzioni al momento del cambiamento di governo. Esistono diverse forme di responsabilizzazione e temporalità, vale a dire la temporalità dell'elezione e la temporalità a lungo termine della pubblica amministrazione.

Dobbiamo andare oltre e mettere in evidenza i poteri politici della pubblica amministrazione. Non è semplicemente in un rapporto di subordinazione, ma può anche influenzare il potere politico e il processo politico. Non c'è solo empowerment perché c'è temporalità e razionalità propria, ma anche influenza perché l'amministrazione pubblica influenzerà la decisione politica.

Bezes evidenzia tre poteri esercitati dalla pubblica amministrazione nel capitolo "Amministrazione" del Dizionario delle politiche pubbliche pubblicato nel 2004:

• Potere di modellare;
• Potere d'esecuzione;
• Potere di intermediazione.

Per Bezes, l'amministrazione pubblica è necessariamente coinvolta nelle decisioni politiche perché dispone delle conoscenze necessarie per le decisioni politiche. Ha le informazioni necessarie per prendere decisioni. L'amministrazione pubblica ha un forte interesse a partecipare al processo decisionale politico perché dispone di informazioni che possono informare il processo politico e contribuire a determinare quale sarà la decisione. Gli alti funzionari cercheranno di influenzare gli accordi politici per ottenere il massimo delle risorse. Che cosa significano i tre poteri proposti da Bezes?

Potere di modellare

Bezes si riferisce alla questione del processo decisionale politico. I funzionari pubblici non sono semplici esecutori delle regole in azione o dei testi normativi decisi dai politici, ma partecipano anche allo sviluppo di questi testi. I funzionari pubblici e gli alti funzionari partecipano all'elaborazione di regolamenti e persino di atti legislativi. Ci sono due modi per definire il potere della formattazione:

• i testi legislativi conferiranno obiettivi molto generali e vaghi ai cittadini nel settore dell'amministrazione, lasciando ai funzionari un notevole margine di manovra per sapere in quale direzione attueranno e applicheranno tali testi. L'alto funzionario formatterà questi testi per fornire indicazioni più precise agli operatori del settore. Per inciso, nel campo dell'assicurazione contro la disoccupazione in Svizzera, c'è la legge LACI che precisa gli obiettivi e le missioni dell'assicurazione contro la disoccupazione in Svizzera, uno degli obiettivi principali e l'integrazione rapida e sostenibile dei disoccupati. L'idea è quella di cercare di reintegrare i disoccupati nel mercato del lavoro. L'organo responsabile della realizzazione di questo obiettivo è la SECO. Questo organo ha sollecitato esperti e persone interne per sapere come specificare gli obiettivi generali stabiliti dalla legge. Hanno sviluppato altri indicatori che definiscono ciò che costituisce una buona integrazione nel sistema di assicurazione contro la disoccupazione. Un obiettivo generale dice che l'obiettivo è quello di rendere il reinserimento rapido e sostenibile e c'è un modo per tradurre l'obiettivo che è il potere di attuazione, affermando che l'obiettivo della velocità è più importante dell'obiettivo della sostenibilità. In altre parole, ci sono obiettivi generali e un modo per tradurre tali obiettivi. Esiste un potere integrato di formattazione, eseguito, realizzato e utilizzato dalla SECO per interpretare una regola molto generale in un dato senso. L'alta funzione pubblica ha avuto un potere di formazione che ha permesso di orientare l'assicurazione contro la disoccupazione in una direzione piuttosto che nell'altra.
• Bezes si riferisce alla partecipazione dei funzionari pubblici allo sviluppo delle politiche pubbliche. La prima dimensione è il potere di interpretare le regole decise a livello di Parlamento o di potere politico, sono regole vaghe che vengono interpretate in un modo o nell'altro, vengono plasmate. In questa dimensione, attraverso la produttività delle traduzioni reciproche di un dossier tecnico in termini politici, gli alti funzionari mobiliteranno le conoscenze sul campo che devono tradurre in politica per dire agli attori politici quali elementi devono essere presi in considerazione. La realtà amministrativa si traduce in realtà politica per dire quale realtà deve essere presa in considerazione nella decisione politica. L'alta carica deve anche tradurre il processo politico in termini amministrativi rilevanti per le azioni delle persone interessate. I termini tecnici devono essere tradotti in termini comprensibili.

L'amministrazione non è semplicemente ricettiva nei confronti di una legge, ma è un attore di questo contenuto normativo. Può essere un attore nel processo legislativo o un organo che interpreta in un certo modo il contenuto di una legge.

Potere di attuazione

Énormément de textes ont été rédigés pour décrire le pouvoir de mise en œuvre. Il y a toujours une forme d’autonomie de l’administration publique, il y a toujours un espace discrétionnaire de l‘administration publique pour mettre en œuvre les règles édictées. Il y a toujours une autonomie, un pouvoir discrétionnaire qui est un pouvoir de mise en œuvre. Lorsqu’on met en œuvre, on ne fait pas qu’appliquer la règle édictée par le pouvoir politique, mais on doit essayer de l’ajuster. Il y a là un pouvoir qui peut avoir une influence très forte sur le contenu de la politique publique.

La complexité de la réalité est telle qu’on n’arrive pas à trouver les règles qui encerclent la complexité et qu’il faut avoir une marge de manœuvre. Il est impossible de contrôler complètement le travail des acteurs de terrain. La manière dont les acteurs vont interpréter les lois existantes parfois, même de ne pas les appliquer, laisse un espace d’autonomie qui est quasi inévitable.

• asymétrie d’information : une personne sur le terrain a beaucoup plus d’informations pour prendre une décision que son chef ou le gouvernement qui a pris la décision d’édicter la loi. Il y a une relation avec la proximité du terrain donnant une position de pouvoir aux gens sur le terrain qui détiennent un pouvoir de mise en œuvre. Ils connaissent les circonstances, les problèmes, les relations de forme. En tenant compte de tout cela, ils vont prendre une décision.
• qualification et expertise : les gens de terrain acquièrent une qualification et une expertise que leur chef ou les décisionnaires politiques n’ont pas nécessairement.

L’asymétrie d’information et la complexité des cas, les connaissances, les qualifications des personnes, la neutralité de l’administration qui n’est pas au service d’intérêt partisan, mais de l’intérêt public. Il y a un espace qui se met en place de pouvoir de mise en œuvre. Un fonctionnaire de terrain a toujours un pouvoir de mise en œuvre dans la manière d’exécuter cette mission.

Certains auteurs comme Lipsky mettent en avant que les streets levels bureaucrats sont les vrais policy-makers faisant vraiment la politique. La politique ne se fait pas dans les parlements ou les officines de l’administration publique, mais par les gens de terrain parce qu’ils ont un pourvoir de mise en œuvre qui peut infléchir le politique.

Pouvoir d’intermédiation

Bezes conçoit l’administration publique comme une interface entre différents acteurs concernés par une politique publique. L’administration publique va être au contact des différents groupes. Pour Bezes, l’administration joue avec les différents groupes.

Chez Bezes, il y a ces trois éléments qui permettent de complexifier la définition simpliste et naïve de Von Stein et Chevalier. L’administration n‘est pas simplement le bras armé du pourvoir politique puisqu’elle a une autonomie, un pouvoir de mise en œuvre et d’intermédiation.

L’administration publique est une entité sociale spécifique qui ne peut pas être assimilée à d’autres types d’organisations en raison notamment de quatre caractéristiques particulières :

1. le rapport à son public cible : le public cible d’une entreprise est la clientèle, c’est un client qui n’est pas captif. Le public cible de l’administration publique n’est pas un client, mais un public de personnes assujetties ou bien bénéficiaires et usagées de l’administration publique qui n’est pas dans un rapport de client qu’il s’agirait d’attirer et de convaincre pour acheter un produit. Le rapport au public cible met en avant la notion d’égalité de traitement. Dans le rapport au public cible de l’administration publique, l’égalité de traitement est centrale.
2. ses moyens d’action [et sa structure interne] : cela renvoi à la définition wébérienne de l’État disant que l’État détient le monopole de la contrainte légitime pouvant exercer des moyens pour obliger les administrés à se conformer à certaines normes que les entreprises n’ont pas. L’entreprise peut persuader, l’État peut contraindre.
3. les biens et services distribués : le service public est l’ensemble des biens et des services qui vont contribuer à la cohésion sociale, économique et territoriale d’un pays. Lorsqu’on parle de service public, on dit qu’il y a quatre principes qui doivent être respectés s’opposant à un bien et service privé : l’accessibilité à un service géographie [1], toute personne a le droit d’accéder à un service public ; abordabilité en termes de prix [2], personne ne doit être exclu du service public pour des raisons de prix ou de coût ; qualité des prestations [3], il faut donner accès à des prestations de qualité acceptable; adaptabilité de ces prestations [4], le service public doit être conforme au besoin des citoyens. On ne retrouve pas ces principes dans le cas des entreprises privées.
4. les objectifs poursuivis : l’objectif poursuivi est l’intérêt général qui est un objectif complexe puisqu’il peut conjuguer différents intérêts qui sont difficiles à concilier.

Ces quatre caractéristiques permettent de distinguer une administration publique par rapport à un autre type d’organisation.

En quoi l’administration publique est-elle différente d’une administration privée ?

La nouvelle gestion publique estime que l’on peut enlever la distinction entre ces deux formes d’organisation, mais classiquement, on distingue les deux.

Firme privée	Administration publique
Objectif clair profit.	Objectifs multiples et vagues peuvent différer selon les politiques publiques comme des objectifs budgétaire ou de santé.
Contrôle « automatique » de la performance le contrôle de la performance peut se faire selon des critères de comptabilité.	Définition ambiguë et contrôle/évaluation complexe de la performance outputs vs policy outcomes. Le lien est complexe à établir.
Congruence entre intérêts des managers et des propriétaires carrières, stock options, etc.	Difficultés de contrôle des gestionnaires publics par le pouvoir politique asymétries d’information, possibilités de non- congruence.
Sanctions directes par le marché banque, bourse	Pas de faillite publique ?

Quelle définition concrète de l’administration publique ?

La définition de l’administration publique va tourner autour de trois dimensions :

• Dimension organisationnelle [1, 2, 3] ;
• Le lien avec l’arène publique [4, 5] ;
• Les prestations par l’administration publique sont des prestations délivrées à l’ensemble des citoyens et pas simplement à des citoyens privilégiés [6, 7].

1. Une organisation impliquant la coopération de plusieurs personnes pour atteindre un ou plusieurs objectifs.
2. Cette coordination est garantie par l’existence d’une hiérarchie, ainsi que par l’existence de règles impersonnelles écrites qui doivent régler le fonctionnement de l’administration publique, mais aussi le recrutement et la promotion des fonctionnaires à son intérieur.
3. La coopération implique la spécialisation ou la division des tâches, ce qui exige une certaine coordination.
4. Cet effort coopératif se déroule dans une arène publique (l’administration joue en effet un rôle important dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques et fait donc partie intégrante du processus politique).
5. Son rôle dans l’arène publique la soumet à des contrôles formels et informels de la part des politiciens et de l’opinion publique (cf. notion d’accountability et ses diverses formes)
6. L’administration est publique dans le sens où :
   1. elle exerce, pour le compte de l’entité qui détient le monopole de la contrainte légitime, des activités qui affectent le choix des finalités ainsi que la répartition des ressources à l’intérieur d’une société donnée ;
   2. elle fournit des prestations à la communauté et elle est au service de l’intérêt général (vs. intérêts particuliers) ;
   3. elle possède une compétence globale (elle poursuit un grand nombre d’objectifs) qu’elle met en œuvre afin de satisfaire l’intérêt public.
7. L’administration publique est fondamentalement différente d’une administration privée : les biens et services publics ne sont pas vendus sur un marché, l’administration exerce dans la continuité et sur l’ensemble du territoire national.