Las estructuras administrativas

Las estructuras administrativas

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Veremos cómo Weber pensó sobre la estructura y ahora cómo vemos la estructura a la luz de la luz Weberiana y según las contribuciones de Crozier y la crítica psicosociológica. Existen diferentes tipos de estructuras y organizaciones administrativas. Trataremos de ver cuáles son sus limitaciones y beneficios. Los dos primeros tipos se pueden describir como bloques ideales-típicos o de construcción que se utilizarán en los otros tres tipos.

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Organización por función

Dos ideas principales gobiernan este tipo de organización: la idea de especialización[1], la gente necesita concentrarse en una tarea que domina, y la idea de jerarquía estricta[2] con una visión muy centralizada y piramidal de la organización de la administración pública. La coordinación entre departamentos se realiza a través de canales jerárquicos. La Dirección General se encarga de la coordinación entre los distintos servicios. Muy a menudo, es un modo de organización utilizado para los servicios funcionales de la administración pública:

• gestión de personal;
• información;
• finanzas;
• contabilidad

La organización por función se encuentra a menudo donde se encuentran los servicios funcionales, pero es posible imaginar un servicio público organizado únicamente por función con especialidades que ejercen competencia en asuntos que le conciernen. Es un modelo bastante similar a la idea de una "jaula de acero" weberiana con personas especializadas, jerarquías y coordinación a través de la cumbre.

Ventajas:

• Aprovechar la especialización de las tareas: competencias, profesionalización y estandarización. El objetivo es dar una calidad de servicio que sea la misma para todos;
• reducción de los costes de coordinación vertical: centralización de la decisión por la Dirección General. La cuestión de la coordinación se resuelve verticalmente. La coherencia en la administración pública podría garantizarse más fácilmente. En otras palabras, la coherencia está garantizada por el centro de decisión;
• No hay duplicación de trabajo: hay un servicio que no duplica las competencias en cada uno de los departamentos y departamentos.

Desventajas

• riesgo de compartimentación entre divisiones funcionales:"baronnies", egoísmo y esprit de corps, no hay visión global. Todo el mundo está preocupado por su departamento y no hay una visión general de lo que está sucediendo en la administración;
• procesos de toma de decisiones lentos, coordinación engorrosa y cuellos de botella en la parte superior: especialmente si hay diferentes puntos de vista entre divisiones;
• falta de autonomía y poca responsabilidad clara de las distintas divisiones: el riesgo es que las personas se comporten pasivamente y simplemente hagan lo que se les pide
• falta de generalistas;
• sin visión global del cliente.

A través de este modelo, se intenta negar las responsabilidades políticas de la administración pública. Sólo un actor con función política es la Dirección General. No se tienen en cuenta los tres roles políticos presentados por Bezes. Es un componente que se encuentra en casi todas las jurisdicciones.

Organización por producto, operación o cliente

Una jerarquía sigue siendo única, pero por debajo de ella no hay un servicio más funcional, sino que, por el contrario, las direcciones divisionarias, de las que se dará mucha más autonomía a los directores a través de divisiones operativas. La dirección ejecutiva definirá los objetivos estratégicos generales y, dentro de la división, los objetivos estratégicos generales se traducirán en objetivos más racionales. El poder político no es confiscado por la Dirección General, sino que también puede ejercerse a nivel de la división operativa, que puede articularse de cuatro maneras diferentes:

• división por producto: división por objeto político, hay autonomía para definir objetivos estratégicos;
• división por cliente: crearemos diferentes divisiones según los clientes de la administración pública. Las divisiones ya no se organizan en torno a un objeto político, sino en torno al público y a la administración pública en particular;
• división por regiones: en algunos países hay administraciones, secciones o servicios disponibles para determinadas regiones;
• división por proceso: las divisiones establecerán un proceso específico. Por ejemplo, el proceso presupuestario debe seguir un cierto número de pasos y la división por proceso permitirá que las habilidades necesarias se concentren en completar el proceso presupuestario.

La principal diferencia con la organización por función es que existe una autonomía dada a nivel divisional.

Ventajas:

• alivia la gestión de las tareas operativas: puede concentrarse en la estrategia política general y dejar que la división traduzca las cuestiones estratégicas en el método de trabajo;
• facilita la coordinación y acelera la toma de decisiones dentro de cada división: se trata de una estrategia específica para cada división;
• flexibilidad para el director de división: adaptación a los cambios del entorno, proximidad al cliente;
• promueve la delegación y el monitoreo del desempeño;
• reorganizaciones sin transformar toda la administración.

Desventajas:

• riesgo de inconsistencias entre divisiones: demasiada potenciación de las divisiones;
• riesgo de aumento de los costes: duplicación de las competencias funcionales, falta de sinergias entre divisiones;
• falta de consideración de los problemas generales o transversales que afectan a toda la administración: riesgo de captación por parte de los clientes o intereses regionales.
• El riesgo de captura es que la organización o división que supuestamente trabaje por el interés público, en lugar de trabajar por el interés público, trabaje para el público en particular con el que se supone que debe tratar;
• posibles dificultades relacionadas con la falta de centralización de la decisión: por ejemplo, si no hay voluntad de cooperación entre las divisiones y la Dirección General.

¿Qué soluciones se están discutiendo para salir de cada uno de estos dos tipos de organización y reconciliar y combinar los beneficios? ¿Cómo se pueden combinar las ventajas de la jerarquía con las ventajas de la autonomía, la especialización y una visión global? ¿Cómo podemos promover la igualdad de trato garantizando que la administración pública no sea capturada por intereses creados en un contexto en el que el control de costes y eficiencia es importante? Nos encontramos en un contexto en el que predomina el énfasis en la eficacia y la eficiencia. Se han propuesto soluciones para hacer frente a este reto.

Organización funcional-operativa

Es un tipo de organización que encontramos regularmente, es la más frecuente. La idea es decir que vamos a introducir agencias centrales en la administración pública que se encargarán de los denominados servicios "funcionales". Una unidad centralizada se ocupará de la gestión de los recursos humanos, otra se ocupará de la información, etc., gestionando todos los elementos transversales que se encuentran en todos los departamentos de la administración pública.

Los servicios centrales, también llamados "agencias de personal", ayudarán a proporcionar el apoyo necesario para que las personas más cercanas al terreno puedan desempeñar sus funciones. Se trata de servicios que garantizarán una cooperación entre servicios que también serán más operativos. Las agencias de personal se aseguran de que las diferentes divisiones trabajen juntas, que no haya conflictos y que sigan los mismos objetivos. Dos funciones son importantes: proporcionar servicios centrales y necesarios[1] y evitar la duplicación operativa[2]. Una tercera función es la de "consejero del Príncipe"[3], asesor de la Administración general. También habrá una función de planificación empresarial[4]. Estas funciones se han asignado en el marco de esta estructura asignada a las agencias.

El nivel operativo es responsable de la obtención de beneficios y del funcionamiento cotidiano del servicio público. Las agencias de personal tienen un papel de "back office" y las agencias en el campo son las agencias de línea, es decir, aquellas que están en contacto con el público. El riesgo es que todo a nivel de división operativa se diseñe de acuerdo con el modelo de unidad de negocio.

El riesgo es que las "agencias de personal" se conviertan en controladores del servicio operacional y supervisen lo que está ocurriendo en el plano operacional, lo que podría crear un obstáculo a la autonomía que debería dejarse en manos de la división operacional. Existe un riesgo de conflicto significativo entre las agencias de personal y las agencias de línea en el campo. Este riesgo de conflicto surge de la siguiente manera: muy a menudo, las"agencias de personal" asumen que el nivel operativo resiste la coordinación de acuerdo con sus propios intereses, y las "agencias de línea" estarían cautivas del interés público. Habría una tendencia natural a ser derrochador, a tener una visión corporativista de una administración y a preocuparse sólo por sus intereses. Agencias de línea que tienden a ver los servicios funcionales como una forma de "torre de marfil". Las "agencias de línea" pondrán en tela de juicio las habilidades de las "agencias de personal" y denunciarán la tendencia de las "agencias de personal" a confiscar el poder.

Esta estructura puede presentar inconvenientes y limitaciones en la gestión de las estructuras de la administración pública. El poder político está reservado en gran medida para la gestión del personal y las agencias de línea. Estamos en una implementación donde la autonomía operativa está altamente regulada.

La organización matricial

La idea es decir que no vamos a establecer un vínculo jerárquico entre las agencias de personal y las agencias de línea, sino que los estamos poniendo al mismo nivel. En cada intersección crearemos una matriz de organización, lo que dará lugar a colaboraciones entre los departamentos interesados. Lo importante es que no hay jerarquía entre los departamentos que colaboran en la intersección de una fila y una columna. Estamos intentando eliminar la cuestión de la jerarquía, que era el problema en la organización funcional y operativa. La estructura de la matriz ofrece una organización menos jerárquica al interconectar los servicios.

Ventajas:

• Una visión más global de los problemas debido a la inclusión de diversos puntos de vista: es un sistema que permite reducir la tendencia a la compartimentación de la administración pública;
• fluidez de la estructura: evita la compartimentación entre la gestión y los servicios y permite inventar soluciones innovadoras;
• capacidad de adaptación a las necesidades del cliente y de competitividad;desarrollo, motivación del personal, colaboración interna dentro de los equipos, movilidad del personal: participación de los empleados en la toma de decisiones;
• decisiones basadas en conocimientos especializados y no en la autoridad formal del centro de decisión: descarga de la gestión central.

Los beneficios se derivan en gran medida de la idea de promover la idea de autonomía y descompartimentación de la administración pública. Las desventajas surgen de la misma fuente que las ventajas.

Desventajas:

• Flujo bidimensional de autoridad: en una encrucijada, el riesgo es tener dos jefes, no habrá una responsabilidad decisoria claramente establecida entre estos dos servicios, uno obedece a dos jefes. Esto va completamente en contra de los principios de Fayol. En el enfoque matricial, existe un enfoque bidimensional de la autoridad, mientras que en otros tipos de estructuras sólo hay una dirección. Por lo tanto, puede haber instrucciones contradictorias y posibles luchas de poder;
• conflictos entre gerentes y gerentes funcionales por operación, región y proyecto: rechazo de responsabilidades en caso de fracaso;
• un proceso de toma de decisiones más lento debido al número de personas implicadas;
• Paradójicamente, existe una tendencia a una mayor burocratización para establecer proyectos y resolver conflictos: la organización matricial, cuando falla, puede llevar paradójicamente a una reburocratización de la organización.

Organización por procesos

Este modelo fue propuesto por dos autores suizos, Thom y Ritz in Public Management: el innovador Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, publicado en 2006, que intentan encontrar un modo refinado y elaborado de responder a las preguntas anteriores. Estamos entrando en un modelo que es complicado. La idea es encontrar un organigrama que aborde todos los problemas combinados para aprovechar sus ventajas y eliminar sus desventajas. Este modelo ha inspirado una serie de reformas en la administración federal suiza.

Más allá de la organización funcional, operacional, funcional-operacional o matricial: Thom y Ritz hablarán de la organización por proceso. La administración pública debe reformarse para concentrar las fuerzas mediante la identificación de procesos centrales (Kernprozesse). Los procesos centrales son cadenas de actividades que resultan de las elecciones, objetivos y misiones estratégicas de la administración. Por otra parte, tienen en cuenta a todas las partes implicadas (desde los proveedores ascendentes hasta los clientes descendentes) y definen y delinean las responsabilidades claras de cada actor de la cadena.

Similitudes con la gestión por objetivos (DPO)

La gestión por objetivos es una idea tomada de la dirección. En The Practice of Management publicado en 1954, Drucker muestra que la organización de procesos integrará la idea de organización objetiva. La gestión organizativa se organizará en torno a la asignación de objetivos mediante el establecimiento de metas (cuantificadas) a alcanzar, dando a los empleados la oportunidad de contribuir a la definición de objetivos y evaluando los resultados en relación con los objetivos establecidos. La idea de organización por procesos tiene fuertes similitudes con la idea de dirección por objetivos. Esto significa dar más autonomía operativa a las personas sobre el terreno.

Pasos para la organización de procesos: Thom y Ritz

Se deben seguir tres pasos para encontrar la solución más adecuada a los problemas identificados.

Définition des processus de l’administration en fonction de leur utilité pour les clients

Les clients peuvent être internes à l’administration publique, mais la plupart du temps ce sont des clients externes. Lorsqu’on cherche à définir les processus d’administration, il faut tenter de définir trois types de processus :

• processus de direction : activités stratégiques et opérationnelles. On va s’interroger sur la manière de mettre en œuvre les processus de direction et comment les piloter. Une mission générale va être définie au niveau politique et des activités opérationnelles vont dire comment on doit atteindre cet objectif général et quels sont les instruments à mettre en œuvre pour piloter. La mission doit être établie par des conventions objectives qui vont être signées avec les gens chargés de mettre en œuvre les conventions objectives.
• processus centraux: quels sont les processus que l’on va identifier comme étant indispensables ? Cela suit des règles avec comme premier critère est l’utilité sociale [1], le deuxième est la non-substituabilité [2], le troisième critère est l’idée de non-imitabilité [3]. Il ne s’agit pas de démultiplier les processus centraux, mais il faut se limiter à maximum cinq processus centraux. Il s’agit d’analyser le travail accompli dans l’administration publique et de se concentrer sur l’accomplissement des processus centraux.
• processus de soutien : ce sont les soutiens dont vont avoir besoin les processus centraux pour qu’ils soient appliqués correctement comme l’informatique, le droit, etc.

Structuration organisationnelle des processus

Selon les fonctions, la complexité et, ou les clients, ils réfléchissent à la manière dont on va structurer les processus centraux. Les processus partiels peuvent être organisés de différentes manières selon les clients, le degré de complexité de ce qu’on a à faire, la fonctionnalité et la complexité des tâches.

Responsables de la gestion des processus centraux : managers et leurs équipes

Il y a deux caractéristiques centrales : la proximité du client [1] et la marge de manœuvre étendue [2]. Le schéma décrit la manière dont les processus partiels devraient être organisés. Pour chacun des processus partiels, l’idée est de mettre en place des équipes qui vont permettre d’atteindre le mieux possible les objectifs visés. Ce qui devient important au niveau des processus partiels n’est plus la structure, n’est plus l’organigramme, mais les gens et les personnes qui doivent être disponible pour coopérer, être polyvalente, prêtes à mettre en commun avec les autres et dans les équipes, il n’y a pas de hiérarchie qui peut être mise en place. Il va y avoir un gestionnaire d’équipe, mais pas de hiérarchie à proprement parlé. Il y a le « job enlargement » car on élargie les compétences et les missions et le « job enrichment » est le fait de donner des compétences de décision aux gens dans l’équipe concernée, et l’ « autocontrôle », ces gens seraient motivés et vont forcement agir et donner le meilleur d’eux-mêmes pour accomplir ces objectifs.

Avantages :

• rapidité des processus : enchaînement direct de toutes les tâches ;
• réduction de la complexité : par le nombre limité de processus centraux :
• orientation client (de l’administration) : plus stratégique et plus focalisée sur les clients ;
• réduction des coûts : par la suppression de tâches qui ne sont pas essentielles pour les processus ;
• amélioration de la qualité et de l’innovation : grâce à l’orientation vers les clients.

Inconvénients :

• risque de sous-estimer le besoin de savoir et de connaissances spécialisées, ainsi que la nécessité d’un personnel compétent pour certaines fonctions ;
• risque de conflit entre plusieurs (équipes de) processus qui concernent les mêmes clients ;
• risque de surpilotage des processus : avec fiction de l’optimisation continue jusque dans les plus petits détails ;
• réduction trop importante de la hiérarchie : peut faire émerger de nouveaux conflits.

Conclusion

La recherche de la structure d’une administration idéale doit faire face à trois obstacles qui entravent la constitution d’une science administrative ou d’une structure administrative idéale selon Dahl dans The Science of Public Administration: Three Problems publié en 1947 :

• « Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point » ;
• « The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms » ;
• « There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment ».