Análisis de Políticas Públicas: Implementación y Evaluación

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Introducción a la Ciencia Política

El pensamiento social de Émile Durkheim y Pierre Bourdieu ● Los orígenes de la caída de la República de Weimar ● El pensamiento social de Max Weber y Vilfredo Pareto ● El noción de "concepto" en ciencias sociales ● Historia de la disciplina de la ciencia política: teorías y conceptos ● Marxismo y Estructuralismo ● Funcionalismo y Sistematismo ● Interaccionismo y Constructivismo ● Teorías de la antropología política ● El debate de las tres íes: intereses, instituciones e ideas ● La teoría de la elección racional y el análisis de intereses en la ciencia política ● Un enfoque analítico de las instituciones en la ciencia política ● El estudio de las ideas y las ideologías en la ciencia política ● Teorías de la guerra en la ciencia política ● La Guerra: Concepciones y Evoluciones ● La razón de Estado ● Estado, soberanía, globalización y gobernanza multinivel ● Teorías de la violencia en la ciencia política‎ ● Welfare State y biopoder ● Análisis de los regímenes democráticos y los procesos de democratización ● Sistemas electorales: mecanismos, problemas y consecuencias ● El sistema de gobierno en las democracias ● Morfología de las protestaciones ● La acción en la teoría política ● Introducción a la política suiza ● Introducción al comportamiento político ● Análisis de las Políticas Públicas: Definición y ciclo de las políticas públicas ● Análisis de las Políticas Públicas: establecimiento y formulación de la agenda ● Análisis de Políticas Públicas: Implementación y Evaluación ● Introducción a la subdisciplina de las relaciones internacionales ● Introducción a la teoría política

El principal objetivo de este análisis es explorar el camino que recorre una ley, desde su formulación hasta su aplicación y cumplimiento, generalmente orquestado por las instituciones públicas.

Para profundizar en esta cuestión, nuestro estudio se divide en tres segmentos distintos: En primer lugar, retomaremos la noción de aplicación en el contexto del análisis de las políticas públicas. Esencialmente, se trata de un proceso dinámico, a menudo sujeto a tensiones, que tiene el potencial de transformar radicalmente las decisiones adoptadas cuando se creó la ley. En segundo lugar, examinaremos un aspecto particular con referencia a la situación en Suiza, más concretamente lo que se conoce como "polity", que corresponde a la estructura institucional federalista del país. En esta dinámica federal, la Confederación elabora las leyes, pero son los cantones y los municipios los que las ponen en práctica. Esta singular disposición puede dar lugar a una serie de retos, pero también de ventajas, en el proceso de aplicación. Por último, insistiremos en la importancia de tener en cuenta la situación local a la hora de evaluar las medidas de aplicación. Más concretamente, examinaremos el comportamiento de los funcionarios sobre el terreno, ya sea en la calle o detrás de un mostrador. En lugar de centrarnos en teorías abstractas, respaldaremos nuestros argumentos con ejemplos tangibles.

Aplicación: un proceso abierto y complejo

Los estudios de implementación empezaron a tomar forma como disciplina diferenciada dentro de la ciencia política en Estados Unidos en las décadas de 1970 y 1980. Se inspiró en una serie de trabajos académicos destinados a comprender por qué determinadas políticas públicas no producían los resultados esperados una vez implantadas. Fue la "escuela de la implementación" la que realmente formalizó el tema como una rama de estudio diferenciada. Los investigadores de esta escuela empezaron a examinar el proceso de aplicación no simplemente como la ejecución de directrices políticas, sino como una fase compleja y multidimensional del proceso político, en la que intervienen múltiples actores, niveles de gobierno y dinámicas de poder. Investigadores como Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky y James Q. Wilson han contribuido con influyentes trabajos a la teoría de la implementación. Pressman y Wildavsky, por ejemplo, escribieron "Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland" en 1973, una obra citada a menudo como el primer libro importante sobre el tema. Este trabajo ha allanado el camino para una comprensión más matizada de la implementación, reconociendo que la fase de implementación es en sí misma un proceso político complejo, a menudo marcado por el conflicto, la negociación y el compromiso.

"Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation" es una obra fundamental que realmente lanzó el campo de estudio de la aplicación de las políticas públicas. Escrito por Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky en 1973, el libro expone los complejos y a menudo sorprendentes retos de la aplicación de las políticas públicas. El subtítulo del libro plantea una cuestión central: cómo las grandes expectativas formuladas en Washington pueden chocar con la realidad sobre el terreno en Oakland. Destaca la posible brecha entre la formulación de una política (la intención) y su aplicación efectiva (la realidad). Esto plantea dudas sobre la eficacia de los programas federales, dada la complejidad del proceso de aplicación. Al revelar esta complejidad, Pressman y Wildavsky allanaron el camino para una multitud de estudios sobre la aplicación. Estos estudios han tratado de comprender los numerosos pormenores del éxito de la aplicación y de poner de relieve los numerosos obstáculos que pueden entorpecer el proceso. De este modo, han contribuido a una comprensión más matizada de la política pública, que reconoce la aplicación como una fase esencial y distinta del proceso político, en lugar de una mera formalidad una vez tomada la decisión política.

La definición casi canónica de aplicación es un proceso social en el que los actores hacen valer sus intereses, poderes y oportunidades de influencia. Esta definición pone de relieve la complejidad y la dinámica de este proceso. En efecto, la aplicación se percibe a menudo como un proceso social en el que intervienen diversos actores que tratan de promover sus intereses, ejercer su poder y utilizar sus medios de influencia. Las leyes, ordenanzas y otras prescripciones no son simples reglas fijas que deban aplicarse, sino ofertas normativas que los distintos actores pueden interpretar y utilizar de diferentes maneras para alcanzar sus objetivos. En otras palabras, estas "ofertas" sirven como recursos que los actores sobre el terreno pueden explotar, modificar, adaptar o incluso cuestionar, en función de sus propios intereses y de la forma en que perciban estas ofertas normativas. Esta perspectiva subraya la importancia de los agentes sobre el terreno a la hora de determinar el contenido real de una política pública. Las decisiones que toman, las estrategias que adoptan y las interpretaciones que hacen de los requisitos legales pueden influir significativamente en el resultado final de la aplicación y, en consecuencia, en el impacto real de la política pública en la sociedad.

Describir la aplicación como un "juego de aplicación" subraya su naturaleza negociada, estratégica e interactiva. Más que un simple proceso de aplicación mecánica de la ley, la aplicación es un proceso dinámico en el que los distintos agentes interactúan, negocian, cooperan y a veces se oponen entre sí para promover sus intereses y objetivos. Este "juego" puede implicar a un amplio abanico de actores, incluidos los responsables de la aplicación dentro de la administración pública, los beneficiarios de las políticas, los grupos de interés, los proveedores de servicios y otras partes interesadas. Cada uno de estos actores puede tener intereses, prioridades y perspectivas diferentes, y utilizar distintas estrategias para influir en el proceso de aplicación y sus resultados. Esta perspectiva pone de relieve la naturaleza abierta y compleja de la aplicación, mostrando que se trata de un proceso conformado por interacciones, negociaciones y conflictos continuos entre los distintos agentes. También subraya la naturaleza incierta e impredecible de la aplicación, ya que el resultado del "juego de la aplicación" puede depender de muchos factores, como la dinámica de poder, los recursos disponibles, las condiciones contextuales y los acontecimientos imprevistos.

Federalismo ejecutivo: diversidad y déficit en los cantones

¿Qué significa esto en la práctica en Suiza? En Suiza, el federalismo ejecutivo es la expresión práctica de la división de poderes entre los niveles de gobierno en el proceso de aplicación de las políticas públicas. En este sistema, la formulación de políticas está dominada por las instituciones federales, en particular el Consejo Nacional, el Consejo de los Estados y, a veces, incluso el pueblo a través de votaciones de democracia directa. Sin embargo, una vez definidas estas políticas, la responsabilidad de su aplicación se delega generalmente en los cantones y municipios. Esta estructura refleja el alto grado de descentralización y autonomía local de Suiza, permitiendo a cada cantón adaptar la aplicación a las condiciones locales específicas. Sin embargo, este sistema también puede dar lugar a variaciones en la aplicación entre los distintos cantones, dependiendo de su interpretación de las políticas, sus recursos y capacidades, y sus prioridades políticas. Además, a veces puede dar lugar a tensiones entre el nivel federal y los cantones sobre cuestiones como la asignación de recursos y responsabilidades, o la interpretación de las leyes federales.

La configuración del federalismo ejecutivo en Suiza, donde la Confederación elabora las leyes y los cantones se encargan de aplicarlas, es en realidad más compleja que un simple reparto de tareas. Esta división no siempre es clara y rígida, y a menudo existe un margen de maniobra considerable para los cantones, e incluso para los municipios, en la aplicación de las leyes federales. Esta autonomía puede dar lugar a una impresionante diversidad en la forma de aplicar una misma ley de un cantón a otro, e incluso de un municipio a otro. Esta diversidad puede reflejarse no sólo en las medidas concretas adoptadas para aplicar la ley, sino también en los efectos de esa aplicación sobre los ciudadanos. Así, aunque una ley sea uniforme a nivel federal, la forma en que se aplica y los efectos que tiene pueden variar considerablemente de un lugar a otro. En algunos casos, esto puede dar lugar a diferencias significativas en el trato a los ciudadanos suizos, creando potencialmente desigualdades de facto entre ellos. Esta situación pone de relieve la importancia de tener en cuenta las especificidades locales y regionales a la hora de analizar la aplicación de las políticas públicas en Suiza. También pone de relieve la necesidad de equilibrar la autonomía local y la uniformidad nacional en la aplicación de las políticas públicas, a fin de garantizar que la ley se aplique de forma justa y equitativa.

Examinaremos cómo las cuestiones analíticas convencionales pueden arrojar luz sobre los efectos del federalismo ejecutivo. Más concretamente, trataremos de entender cómo la estructura política e institucional -que denominaremos "polity"- influye en la aplicación de las políticas -o "public policy"-. En otras palabras, estudiaremos cómo afecta concretamente el federalismo en Suiza a la aplicación de las políticas públicas.

Analizar el impacto del federalismo (polity) en la aplicación de las políticas públicas en Suiza exige comprender cómo influye el marco institucional y político del país en las prácticas de aplicación. El federalismo ejecutivo, en el que los cantones y los municipios son en gran medida responsables de la aplicación de las leyes federales, tiene varias implicaciones importantes. En primer lugar, el federalismo permite cierta flexibilidad en la aplicación de las políticas públicas. Esto significa que los cantones pueden adaptar la aplicación a las condiciones locales específicas y a las necesidades de sus ciudadanos. Por ejemplo, una política educativa o sanitaria puede aplicarse de forma diferente en función de los recursos disponibles, las prioridades políticas locales y las características demográficas o socioeconómicas de los cantones. En segundo lugar, el federalismo puede dar lugar a una diversidad en la aplicación de las políticas públicas, con diferencias potencialmente significativas entre cantones. Esta diversidad puede ser beneficiosa para permitir la experimentación política y fomentar la innovación, pero también puede dar lugar a desigualdades y variaciones en la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. En tercer lugar, el federalismo puede plantear problemas de coordinación y eficacia. La coordinación entre los distintos niveles de gobierno puede resultar difícil, especialmente cuando las responsabilidades son compartidas o cuando las políticas requieren una acción concertada a varios niveles. Además, la fragmentación de responsabilidades puede dificultar el seguimiento y la evaluación de la eficacia de las políticas. En resumen, el federalismo en Suiza tiene un impacto significativo en la aplicación de las políticas públicas, ofreciendo oportunidades de adaptación e innovación, pero también planteando retos en términos de igualdad, coordinación y eficacia.

Estudio de caso - Control de la fauna salvaje/caza (cf. estudio Nahrath, 2000)

El primer ejemplo que vamos a examinar es la regulación de la caza en Suiza, un tema de actualidad. Si nos fijamos en la forma en que se gestionan la caza y la fauna salvaje, observamos una diversidad de enfoques bastante notable, reflejo de lo que podría describirse como un "laboratorio federalista". En otras palabras, los cantones están experimentando con diferentes métodos para regular la caza, creando una variedad de enfoques y soluciones en todo el país.

¿A qué se debe esto? Según la Constitución Federal suiza, la asignación de los derechos de caza es un monopolio público. Sin embargo, corresponde a los cantones determinar el régimen de caza que debe aplicarse para regular no sólo quién puede cazar, sino también con qué intensidad. La Confederación se limita a regular algunos aspectos como las especies protegidas (no se puede cazar cualquier animal), los tipos de armas que se pueden utilizar y el uso de trampas. Cuando analizamos las políticas públicas, a veces nos encontramos con ámbitos muy diversos. Por ejemplo, vamos a estudiar cómo los cantones han optado por regular la caza, dada la amplia discrecionalidad que les concede la Constitución Federal.

Los cantones suizos pueden regular la caza de varias maneras, en función de su interpretación de la Constitución y las leyes federales. Esto puede dar lugar a una variedad de regímenes de caza, adaptando cada cantón las normas a sus propias necesidades y circunstancias. Por ejemplo, algunos cantones pueden optar por asignar los derechos de caza de forma individual, quizá en función de las habilidades o la experiencia del cazador. Otros cantones pueden preferir un sistema de licencias, tal vez limitando el número de licencias disponibles o asignándolas por sorteo. Además, cada cantón puede determinar la intensidad de la caza permitida. Esto puede incluir normas sobre el número de animales que se pueden abatir, las especies que se pueden cazar o incluso las épocas del año en que se permite cazar. El impacto de esta diversidad de normativas es doble. Por un lado, permite un cierto grado de experimentación e innovación en la gestión de la caza, ya que cada cantón puede adaptar sus normas para satisfacer mejor las necesidades locales. Por otro lado, también puede dar lugar a desigualdades, ya que los cazadores de algunos cantones pueden estar sujetos a normas más estrictas que los de otros cantones. Este análisis muestra cómo la autonomía concedida a los cantones en el federalismo suizo puede influir en la aplicación de las políticas públicas. Si bien esto puede permitir cierto grado de flexibilidad y adaptación a las condiciones locales, también puede dar lugar a disparidades entre regiones.

Este desglose de la reglamentación de la caza en Suiza demuestra claramente la diversidad de las políticas públicas resultantes de la interpretación de las leyes federales por los distintos cantones. En el cantón de Ginebra, la caza está totalmente prohibida, lo que constituye una excepción única en el país. Esto refleja probablemente unos valores medioambientales más fuertes, así como una elevada densidad de población que hace que la caza sea menos practicable. En los cantones romanófonos, alpinos y de Appenzell Rodas Interiores y Exteriores, la caza está regulada por un sistema de permisos. Esto significa que cualquier persona que desee cazar debe obtener una licencia, que probablemente se expide en función de determinados criterios, como la habilidad o la experiencia del cazador. Por último, en los cantones germanófonos de Suiza, la caza está regulada por un sistema de "arrendamiento". En virtud de este sistema, los derechos de caza de una determinada zona se "arriendan" a un individuo o grupo, que tiene entonces derecho a cazar en ella durante un periodo determinado. Esto permite una gestión más intensiva y selectiva de la fauna salvaje. Esta variedad de regímenes de caza muestra cómo los cantones pueden adaptar las leyes federales a sus propias necesidades y circunstancias, dando lugar a una diversidad de políticas públicas en todo el país. También pone de relieve la importancia de examinar la aplicación de las políticas públicas a nivel local para comprender plenamente su impacto.

En el cantón de Ginebra, la caza está estrictamente reservada a los guardas profesionales, lo que prohíbe la caza privada. Esta normativa particular tiene varias consecuencias notables. En primer lugar, supone costes importantes para el cantón. En efecto, la contratación de guardas de caza profesionales para gestionar la población animal supone gastos considerables. Además, el cantón de Ginebra no recibe ingresos por la venta de licencias de caza, lo que sí ocurriría si se autorizara la caza privada. Además, esta regulación particular de la caza está asociada a ciertas críticas en términos de ética cinegética, es decir, los principios morales que rigen la práctica de la caza. Por ejemplo, en general está prohibido cazar de noche con armas de infrarrojos, por razones de seguridad y respeto a la fauna. Sin embargo, en Ginebra no siempre se respetan estas normas, debido al riesgo de accidentes si se caza de día. Así pues, los guardas de caza se ven obligados a veces a cazar de noche, en contra de la ley federal, para mantener la prohibición de la caza privada. Esto ilustra cómo la aplicación de las políticas públicas puede dar lugar a dilemas éticos y prácticos, que requieren un delicado equilibrio entre diferentes prioridades y limitaciones.

En el caso de los cantones que adoptan el sistema de licencias de caza, el acceso a esta actividad se regula mediante la expedición de licencias a distintos cazadores. Estos cazadores pueden entonces cazar en todo el cantón dentro de los límites definidos por la licencia, a menudo en forma de cuotas de animales que no deben superarse. Sin embargo, este sistema de regulación por permisos presenta sus propios retos. En concreto, la fauna salvaje suele estar infraexplotada, es decir, el número de animales sacrificados es inferior a las cuotas establecidas. Esto puede provocar desequilibrios ecológicos, con repercusiones negativas en los bosques y los cultivos. En el cantón de Ginebra, por ejemplo, una población excesiva de jabalíes puede causar daños considerables a los cultivos. Así pues, a diferencia del sistema vigente en Ginebra, donde la fauna salvaje es gestionada por profesionales, el sistema de licencias de caza no garantiza necesariamente una gestión equilibrada de la fauna salvaje en todo el cantón. Así pues, pone de manifiesto los límites de un enfoque descentralizado de la aplicación de las políticas públicas, en el que las variaciones locales pueden dar lugar a resultados desiguales.

El tercer modelo de administración de la caza que se encuentra en Suiza es el del arrendamiento. Este sistema difiere significativamente de los dos anteriores en que no asigna permisos de caza individuales, sino que confía la gestión de un territorio a una asociación de cazadores por un periodo de 6 a 8 años. Durante este periodo, la asociación se encarga de regular el número de animales que se pueden cazar y también es responsable de los daños causados por la fauna salvaje a los bosques o los cultivos. Al final de cada ciclo de 6 a 8 años, el derecho de arrendamiento vuelve a subastarse. Si una asociación de cazadores ha gestionado mal su territorio durante este periodo, corre el riesgo de perder sus derechos de arrendamiento en la siguiente subasta, lo que podría llevar a su exclusión de la caza. Así pues, este sistema de arrendamiento crea un incentivo para la gestión responsable de la fauna y su impacto en el medio ambiente local.

El análisis empírico realizado sobre estos tres sistemas de gestión de la caza ha revelado que, en términos de sostenibilidad y gestión racional de la fauna salvaje, el sistema de arrendamiento es generalmente el más eficaz. Al confiar la responsabilidad de la gestión de la fauna salvaje a una asociación de cazadores para una zona específica, se obtienen mejores resultados que los que se obtienen confiando esta tarea a los burócratas o concediendo a los particulares la posibilidad de cazar mediante una licencia. El arrendamiento parece promover una gestión de la fauna más eficaz y sostenible que los demás métodos examinados.

Aunque estos tres sistemas se derivan de la misma delegación de poderes a nivel federal, difieren notablemente en cuanto a la forma en que se aplican y su impacto. Esto es precisamente lo que permite el federalismo ejecutivo: proporciona un marco para experimentar con diferentes soluciones de aplicación en un "laboratorio federalista". En el caso de la caza, este sistema ha permitido extraer valiosas enseñanzas de los distintos enfoques empleados por los cantones. Pero este proceso de aprendizaje y adaptación no se limita a la gestión de la caza. Puede encontrarse en otras políticas públicas. Por ejemplo, en el ámbito de la regulación de las drogas, los cantones de Ginebra, Zúrich y Basilea han experimentado con distintos métodos de gestión. De estos experimentos se pueden extraer lecciones y adoptar el modelo más eficaz. Lo mismo ocurre con las distintas políticas sociales: la aplicación del federalismo no sólo permite beneficiarse de una diversidad de enfoques, sino también probar distintas soluciones, antes de elegir y adoptar finalmente la que se revele más eficaz. Esto demuestra que, en muchos ámbitos, el federalismo ejecutivo puede ser una herramienta valiosa para innovar y mejorar las políticas públicas.

Estudio de caso - Adquisición de propiedades por extranjeros (cf. estudio de Delley et al., 1982)

La Ley Federal Suiza sobre la Adquisición de Bienes Inmuebles por Personas en el Extranjero, comúnmente conocida como "Lex Koller", se introdujo en la década de 1960 en respuesta al aumento del número de compras de propiedades por parte de no residentes. El objetivo de esta legislación era controlar la adquisición de propiedades por extranjeros en Suiza. La ley se estableció para proteger los intereses nacionales y evitar una inflación inmobiliaria excesiva que pudiera hacer inasequible la vivienda para los residentes suizos. Se trata de una medida proteccionista destinada a proteger el mercado inmobiliario suizo de la especulación extranjera. Jean-Daniel Delley, catedrático de Derecho de la Universidad de Ginebra, ha elaborado un análisis clásico de esta política. Es interesante examinar cómo influyó en la aplicación de esta ley el federalismo suizo y cómo varió de un cantón a otro.

En la década de 1960, ciertos grupos de Suiza estaban preocupados por el aumento de las compras de propiedades por parte de extranjeros, temiendo que esto condujera a un mayor control extranjero sobre el suelo suizo. Estas preocupaciones eran especialmente pronunciadas entre ciertos sectores de la derecha política, que tenían una visión más nacionalista. Argumentaban que esta tendencia representaba una amenaza para los intereses nacionales suizos, sobre todo porque el aumento de los precios de la propiedad estaba haciendo que la vivienda fuera menos asequible para los residentes suizos y porque el aumento del control extranjero sobre el suelo suizo podía amenazar la soberanía nacional. Estas preocupaciones contribuyeron a la redacción de la ley sobre la adquisición de bienes inmuebles por personas en el extranjero, conocida como la "Lex Koller". Esta ley se diseñó para restringir la compra de propiedades en Suiza por parte de no residentes, con el objetivo de proteger el mercado inmobiliario suizo y preservar la soberanía nacional.

Además de las preocupaciones nacionalistas de la derecha, la izquierda suiza también estaba preocupada por el aumento de las compras de propiedades por extranjeros, pero por motivos muy diferentes. A la izquierda le preocupaba sobre todo el impacto socioeconómico de estas adquisiciones. En concreto, temían que la compra de propiedades por parte de inversores extranjeros, con el objetivo de especular con el mercado inmobiliario, provocara un aumento de los alquileres en todo el país. Esto, a su vez, podría hacer que la vivienda fuera menos asequible para muchos suizos, en particular para los que tienen ingresos moderados. Además, podría contribuir a la escasez de viviendas de bajo coste, agravando aún más los problemas de vivienda en Suiza. Así, mientras que a la derecha le preocupaban sobre todo la soberanía y el control extranjero, a la izquierda le inquietaban las implicaciones socioeconómicas del aumento de la compra de propiedades por extranjeros. Estas preocupaciones conjuntas contribuyeron a configurar el debate sobre la política de propiedad inmobiliaria para no residentes.

Un tercer grupo de actores también participó en el debate, a saber, la derecha liberal. Esta facción política no veía la necesidad de regular esta cuestión. En su lugar, defendían el principio de la propiedad privada y el enfoque tradicional de Suiza hacia el libre comercio. En su opinión, la propiedad extranjera no era en sí misma un problema. En consecuencia, se oponían a cualquier intervención estatal en la construcción de propiedades o el control de alquileres, y tampoco veían ningún peligro en la idea de una influencia extranjera en territorio suizo. Para ellos, el libre mercado debía ser el principal determinante de las transacciones inmobiliarias, independientemente de la nacionalidad del propietario.

Las fuerzas de estos tres partidos estaban bastante equilibradas, y no surgió una mayoría clara a favor de ninguno de ellos. Así que se llegó a un compromiso que permitía a todas las partes expresar sus puntos de vista. Se reconoció que era necesario ejercer un control sobre esta cuestión, y que un extranjero que deseara adquirir bienes inmuebles en Suiza tendría que obtener una autorización formal del Estado. Sin embargo, quedaba pendiente la cuestión de las condiciones en las que podía concederse dicha autorización. Aquí es donde entra en juego la sutileza de la aplicación, y donde el papel del federalismo ejecutivo es crucial en la aplicación práctica de esta política.

En el texto de la ley, la autorización para adquirir un inmueble se concede "si existe un interés legítimo". Esto es lo que se conoce como un concepto jurídico indeterminado, que deja mucho margen a la interpretación. Dada la estructura federal de Suiza, fueron los cantones los encargados de aplicar esta ley. Por lo tanto, los cantones eran responsables de definir en términos concretos lo que se entendía por "interés legítimo". La ley tenía objetivos muy diferentes y no existía un consenso sólido a nivel federal. Como resultado, cuando se aplicó la ley, se utilizó para adaptarse a los intereses específicos de los cantones y las regiones locales. Algunos han descrito esta situación como un "mal uso de la ley" por parte de los cantones, ya que la interpretación del interés legítimo variaba mucho de un cantón a otro, en función de sus propias prioridades y preocupaciones.

El gráfico muestra cómo, en una situación inicial en la que las prácticas cantonales eran en algunos aspectos similares o comparables, la introducción de diversas leyes destinadas a controlar, o incluso reducir, la adquisición de propiedades por parte de extranjeros provocó una divergencia significativa en los enfoques adoptados por los distintos cantones. Los diferentes cantones adoptaron entonces estrategias distintas para interpretar y aplicar estas leyes. Esto refleja el aspecto flexible de la aplicación del federalismo, que permite a las autoridades locales adaptar la aplicación de las leyes nacionales a sus propias necesidades y preocupaciones específicas. Esta variedad de enfoques también puede considerarse un "laboratorio" para la experimentación política, donde pueden compararse y evaluarse las distintas estrategias en función de su eficacia.

El cantón de Valais ha optado por interpretar la noción de "interés legítimo" en relación con su ambición de promover el turismo mediante la afluencia de capital extranjero. En consecuencia, el cantón ha adoptado una política de expansión del turismo concediendo permisos con bastante libertad, lo que ha permitido construir una gran cantidad de viviendas para no residentes. Incluso cuando la Confederación expresó sus dudas sobre la legitimidad de algunas de estas autorizaciones, el Valais encontró la manera de sortear estas objeciones. Uno de estos métodos fue la creación de fideicomisos locales que, aunque oficialmente suizos, estaban financiados por capital extranjero. Estos fideicomisos permitían a los extranjeros adquirir propiedades indirectamente, a través de una entidad "pseudo-suiza", con el fin de eludir las restricciones a la compra de propiedades por parte de no residentes. Esto ilustra cómo, en función de las prioridades locales, la aplicación de una ley federal puede adaptarse de forma creativa.

El cantón de Lucerna ha adoptado un enfoque muy diferente en la aplicación de la misma ley. A pesar de su atractivo turístico, Lucerna ha optado por utilizar esta legislación como herramienta para limitar el control extranjero sobre el desarrollo local, favoreciendo la inversión local y suiza. A diferencia del Valais, Lucerna ha concedido muy pocas autorizaciones para la compra de bienes inmuebles a extranjeros. La curva de autorizaciones en el cantón de Lucerna está casi a cero, lo que demuestra que el cantón ha adoptado una política muy estricta a la hora de controlar la compra de inmuebles por extranjeros. Esta diferencia de enfoque es un buen ejemplo de cómo la aplicación de una misma ley puede variar considerablemente en función del contexto y las prioridades locales. Así pues, incluso con una legislación federal, puede haber una gran variedad de resultados dependiendo de cómo decida aplicarla cada cantón.

En el cantón de Ginebra, el enfoque de la aplicación de la ley sobre la compra de inmuebles por extranjeros ha variado en función de las fluctuaciones del mercado inmobiliario local. Cuando el mercado inmobiliario está creciendo y la demanda de vivienda es fuerte, el cantón puede haber estado más dispuesto a conceder autorizaciones de compra a extranjeros debido a los beneficios económicos potenciales de tales inversiones. Por el contrario, cuando el mercado inmobiliario está en recesión, el cantón podría haber adoptado un enfoque más restrictivo para limitar la especulación extranjera y proteger a los residentes locales del aumento de los alquileres y de los costes de la propiedad. Esto ilustra cómo los cantones pueden adaptar su aplicación de las leyes federales a las condiciones económicas locales y a las necesidades de su población. También demuestra la flexibilidad que el federalismo suizo permite a los cantones a la hora de aplicar la ley, incluso cuando ésta se promulga a nivel federal.

El estudio de la aplicación de las leyes, sobre todo de las que están redactadas en términos generales o vagos, es una parte esencial del análisis de las políticas públicas. Nos permite comprender no sólo cómo se interpreta y aplica una ley en diferentes contextos, sino también cómo su aplicación puede variar en función de las condiciones locales y de los valores e intereses de los actores implicados. En el caso de la ley suiza sobre la adquisición de bienes inmuebles por extranjeros, el concepto de "interés legítimo" deja un amplio margen de maniobra a los cantones para determinar qué constituye un interés legítimo. En consecuencia, como hemos visto, la aplicación de la ley puede variar considerablemente de un cantón a otro, dependiendo de cómo interprete cada cantón el concepto. Esto pone de relieve la importancia de la aplicación de la ley para determinar sus efectos reales, y plantea cuestiones interesantes sobre el papel del federalismo y la descentralización en la gestión de las políticas públicas. También pone de relieve la importancia de la investigación empírica en el estudio de las políticas públicas, ya que nos permite ver cómo funcionan las leyes en la práctica, más allá de lo que dice el texto de la propia ley.

Estudio de caso - Reformas del seguro de invalidez (véase el estudio de Byland et al. 2015)

La redacción precisa de una ley puede reducir eficazmente la variabilidad en su aplicación, ya que deja menos margen a la interpretación. Sin embargo, esto no garantiza necesariamente una aplicación uniforme de la ley. Todavía pueden surgir diferencias en la aplicación debido a diversos factores, como las diferencias en los recursos disponibles, las prioridades políticas, la competencia de los responsables de la aplicación y la cultura administrativa. El estudio de Byland et al. de 2015 sobre las reformas del seguro de invalidez en Suiza es un buen ejemplo de ello. A pesar de que la ley sobre el seguro de invalidez estaba formulada con bastante precisión, encontraron variaciones significativas en la aplicación entre cantones. Estas variaciones se debían a factores como las diferencias en los recursos disponibles para aplicar la ley, las diferencias en la interpretación de las disposiciones legislativas y las diferencias en la cultura administrativa y las prioridades políticas entre los cantones. Esto ilustra la importancia de analizar la aplicación en el estudio de las políticas públicas, ya que incluso una ley bien concebida y formulada con precisión puede dar lugar a resultados diversos en función de cómo se aplique. Por lo tanto, es crucial tener en cuenta los factores contextuales a la hora de analizar el impacto de una ley y sus reformas.

Reformas del seguro de invalidez: ¿tratamiento desigual o convergencia entre cantones?

El gráfico parece indicar que, en un momento dado, se puso en marcha una política destinada a reducir el número de beneficiarios del seguro de invalidez y, por consiguiente, a reducir el déficit de dicho seguro. Este punto de inflexión puede ser el resultado de diversas medidas adoptadas, por ejemplo, la introducción de criterios más estrictos para tener derecho al seguro de invalidez, el aumento de los requisitos de rehabilitación o reinserción profesional, o la aplicación de controles más rigurosos para luchar contra el fraude. También es posible que factores externos, como la mejora de la economía o los cambios en la estructura de la población (por ejemplo, el descenso del número de personas con enfermedades crónicas o afecciones de larga duración), hayan contribuido a la disminución del número de beneficiarios del seguro de invalidez.

La evolución de la política del seguro de invalidez en Suiza puede examinarse en tres periodos distintos: 1999-2003, 2004-2007 y 2008-2011. Cada periodo se caracterizó por una orientación política específica. De 1999 a 2003, la política dominante fue la de concesión de pensiones. En otras palabras, cuando una persona ya no podía trabajar debido a una discapacidad, recibía una pensión. Este enfoque tradicional animó a muchas personas a solicitar pensiones, lo que provocó un aumento de los déficits del seguro de invalidez. En 2003, ante el aumento de los déficits, se introdujo una reforma. El nuevo enfoque seguía concediendo pensiones, pero sólo si los individuos no podían reintegrarse en el mercado laboral. Las pensiones seguían siendo el instrumento principal, al tiempo que se intentaba mantener a las personas discapacitadas activas en el mercado laboral en la medida de lo posible. Por ejemplo, la concesión de pensiones parciales era una opción, que permitía a los beneficiarios trabajar a tiempo parcial mientras cobraban una pensión, lo que reducía la presión sobre el seguro de invalidez. Sin embargo, esta medida resultó insuficiente para sanear las finanzas del seguro de invalidez. En consecuencia, se introdujeron nuevas restricciones que cambiaron radicalmente la filosofía de la política del seguro de invalidez. Desde 2008, la concesión de una pensión se considera únicamente como último recurso. Para tener derecho a una pensión, hay que demostrar que todas las medidas posibles para reintegrarse en el mercado laboral han sido infructuosas. Esta evolución hace que, con el tiempo, obtener una pensión sea cada vez más difícil. Ahora se hace hincapié en reincorporar a las personas discapacitadas al trabajo y mantenerlas en él, aunque sea a tiempo parcial.

¿Cómo se aplica esta política federal a nivel cantonal? La política federal en materia de seguro de invalidez es aplicada a nivel cantonal por las Oficinas del AI (Seguro de Invalidez). Estas oficinas se encargan de examinar las solicitudes de pensión de invalidez y de decidir si las aceptan o no. Cuando se presenta una solicitud, la Oficina AI evalúa la discapacidad del solicitante y determina si es lo suficientemente grave como para justificar la concesión de una pensión. Esta evaluación tiene en cuenta diversos factores, entre ellos la capacidad del solicitante para trabajar (a tiempo completo o parcial), las oportunidades de empleo disponibles y la eficacia de los esfuerzos de rehabilitación o reinserción. Sin embargo, aunque la política del seguro de invalidez es federal, la forma de aplicarla puede variar de un cantón a otro. Cada oficina IV puede tener sus propios procedimientos y criterios para evaluar las solicitudes. En consecuencia, puede haber variaciones en las tasas de aceptación de las solicitudes de incapacidad entre los distintos cantones. Esto significa que la forma en que esta política se aplica sobre el terreno puede depender en gran medida de la interpretación y la gestión individual de cada Oficina IV. Por eso es importante comprender cómo aplica cada cantón esta política, para garantizar que se aplique de forma eficaz y equitativa en todo el país.

Porcentajes de concesión de pensiones IV (IV oficinas) por cantón y régimen.

En este contexto, se destacan tres periodos distintos, junto con la tasa media nacional de aprobación de pensiones de invalidez. A medida que pasa el tiempo, se observa una disminución constante de la tasa de aceptación de las solicitudes de pensión, lo que significa que cada vez se conceden menos pensiones en relación con las solicitudes presentadas. La preocupación central de un politólogo en esta situación es determinar si las posibilidades de obtener una pensión son uniformes en todos los cantones, o si la aplicación de la política a nivel cantonal podría dar lugar a discriminaciones. En otras palabras, ¿es posible que la misma situación dé lugar a decisiones totalmente diferentes por parte de la administración cantonal, a pesar de que todas están sujetas a la misma ley federal? Esta cuestión plantea problemas de equidad y uniformidad en la aplicación de la ley.

Aquí se ilustra claramente que la tasa de aceptación de las solicitudes de pensión disminuye a medida que avanzamos en el tiempo, lo que indica que cada vez es más difícil obtener una pensión. La pregunta pertinente para un politólogo sería determinar si las posibilidades de obtener una pensión son iguales en todos los cantones, o si la aplicación de la ley federal por los distintos cantones puede dar lugar a discriminaciones. En otras palabras, ¿podría la misma situación dar lugar a decisiones administrativas diferentes según el cantón, aunque todos se rijan por la misma ley federal? Esta cuestión es tanto más importante cuanto que podría tener implicaciones significativas en términos de equidad y de igualdad de acceso a las prestaciones de invalidez. Por eso es esencial comprender cómo se aplican las políticas en los distintos niveles administrativos y si estas diferencias pueden dar lugar a desigualdades entre cantones.

A menudo oímos hablar del "síndrome del lago Lemán", una noción que sugiere que sólo los cantones de la Suiza francófona conceden pensiones. El cantón de Valais es el más restrictivo a este respecto, mientras que el cantón de Neuchâtel ha visto cómo sus prácticas se endurecían con el tiempo. Lo que se observa es que todos los cantones adoptan un enfoque cada vez más estricto, pero a ritmos muy diferentes. Como resultado de estas reformas sucesivas, parece haber una creciente diversidad en la forma en que los cantones aplican la política, y potencialmente una mayor desigualdad en el trato a los ciudadanos dependiendo del cantón en el que vivan.

Porcentajes de concesión de pensiones IV por las oficinas IV por régimen (mediana y cuartiles).

Los gráficos de caja presentados aquí muestran la mediana, así como los cuartiles primero, segundo, tercero y cuarto. Se observa una dispersión inicial, que se reduce al principio, para luego aumentar significativamente durante el tercer periodo. En la actualidad, la desigualdad de trato, en el sentido político del término, parece haber aumentado entre los cantones. No obstante, hay que señalar que este análisis es puramente cuantitativo. Sería necesario comparar casos comparables en distintos sistemas cantonales para determinar si situaciones de discapacidad objetivamente similares conducen a decisiones radicalmente distintas.

Caso práctico - Cañones de nieve

Tomemos el ejemplo de una hipotética legislación relativa al uso de cañones de nieve en las estaciones de esquí. Supongamos que esta ley establece claramente que está prohibido utilizar estas máquinas entre determinadas horas para minimizar su impacto en el medio ambiente. Sobre el papel, esta norma es simple y directa. Sin embargo, su aplicación puede verse afectada por una serie de factores a nivel local. Por ejemplo, las autoridades locales pueden verse presionadas por los operadores de las estaciones de esquí, que argumentan que la prohibición perjudica sus operaciones y, por tanto, la economía local. Puede haber una interpretación flexible de la ley, con algunos funcionarios haciendo la vista gorda ante el incumplimiento durante los periodos punta de la temporada de esquí. En otros casos, la aplicación de la ley puede ser incoherente, con sanciones para algunos infractores y no para otros. También existe la posibilidad de lo que se conoce como "eludir la ley". Por ejemplo, los operadores de las estaciones de esquí pueden cumplir técnicamente la prohibición apagando las máquinas durante las horas prescritas, pero pueden volver a encenderlas inmediatamente después, quizá a un nivel más alto para compensar el tiempo perdido. De este modo, respetan la letra de la ley, pero no su espíritu. Así pues, aunque la ley sobre el uso de cañones de nieve es clara y precisa, su aplicación real puede variar considerablemente, dependiendo de factores como las presiones económicas locales, la interpretación de la ley por parte de los responsables y las tácticas utilizadas para eludir la ley. Esto puede dar lugar a diferencias significativas entre el propósito original de la ley y su impacto real sobre el terreno.

La aplicación de las políticas a nivel local puede verse muy influida por la dinámica de poder y las relaciones entre los diferentes actores implicados. Las configuraciones específicas de los actores pueden crear obstáculos considerables a la aplicación efectiva de las normas. Por ejemplo, en una comunidad local, una serie de actores influyentes, como dirigentes empresariales, representantes electos o grupos de intereses especiales, pueden oponerse a la aplicación de una determinada norma debido a sus propios intereses o creencias. Pueden utilizar su poder e influencia para impugnar, retrasar u obstaculizar la aplicación de la norma. En algunos casos, los agentes pueden llevar a cabo actividades para eludir las normas, por ejemplo aprovechando las lagunas o ambigüedades de la legislación, presionando a los responsables de su aplicación o movilizando a la opinión pública en contra de la norma. Esto subraya la importancia de tener en cuenta las realidades locales y la dinámica de poder a la hora de diseñar y aplicar las políticas. Un conocimiento profundo de los actores locales, sus intereses y sus relaciones puede ayudar a anticipar posibles desafíos a la aplicación de las normas y a desarrollar estrategias para hacerles frente.

Es evidente que la aplicación de esta norma específica sobre la innivación artificial está plagada de dificultades debido a la diversidad de los agentes implicados y a sus intereses divergentes. En primer lugar, está el municipio de Les Agettes, una pequeña ciudad del Valais, que está considerando la posibilidad de fusionarse con la ciudad de Sion. Los responsables locales pueden estar más preocupados por las implicaciones económicas y políticas de esta posible fusión que por la aplicación de la norma sobre nieve artificial. En segundo lugar, están los grupos ecologistas locales, que pretenden que se aplique la ley que prohíbe la nieve artificial antes del 1 de noviembre, con el fin de proteger el entorno natural. En tercer lugar, está el promotor local de Téléveysonnaz, que puede tener un interés comercial en la innivación temprana para ampliar la temporada de esquí y atraer a más turistas. Por último, están los productores de energía hidroeléctrica, que necesitan agua para generar electricidad. Es posible que prefieran que su agua no se utilice para la innivación artificial, ya que necesitan hidroelectricidad para otros usos, sobre todo industriales y de calefacción, especialmente durante las olas de frío. Así pues, la aplicación efectiva de la norma sobre la innivación artificial choca con una variedad de intereses y dinámicas locales. Esta situación ilustra la complejidad de los retos que plantea la aplicación de las políticas, incluso cuando la ley es clara e inequívoca.

Este ejemplo pone de relieve cómo la dinámica de poder local puede influir en la aplicación efectiva de las políticas públicas. En este caso, el Sr. Fournier, descrito como un influyente agente turístico, parece tener suficiente poder para eludir abiertamente la ley sobre nieve artificial. Este comportamiento sugiere la percepción de que ciertos individuos o grupos están, de facto, "por encima de la ley" debido a su influencia local. Lo que resulta especialmente sorprendente en esta situación es la pasividad de las autoridades locales y los grupos ecologistas. Aunque cabría esperar que estos últimos quisieran hacer cumplir la ley, no han perseguido este acto ilegal. Esto podría sugerir que la realidad de las relaciones de poder locales a veces puede ir más allá del marco legal y la aplicación de políticas, y que los actores implicados pueden ser incapaces o no estar dispuestos a desafiar estas dinámicas de poder debido a diversos factores, como consideraciones políticas, económicas o de otro tipo.

Este ejemplo ilustra cómo, al aplicar una política, a veces se puede ignorar o eludir la ley. En este caso, no se presentó ninguna solicitud de autorización, el ayuntamiento que debería haberla concedido no reaccionó y no se informó de la acción a las autoridades cantonales. Lo que parece existir es un acuerdo tácito entre todos los agentes implicados: la ley simplemente no se aplicará. Esta situación pone de manifiesto la complejidad de la aplicación de las políticas públicas, donde las fuerzas institucionales, sociales y políticas locales pueden a veces interferir con el estricto cumplimiento de la ley. También pone de relieve la importancia del contexto local y de las dinámicas de poder en la interpretación y aplicación de las políticas públicas.

Este ejemplo es ciertamente evocador, pero es importante señalar que en algunos casos lo que está en juego puede ser mucho más importante que la capa de nieve de unas pistas de esquí. El concepto de "brecha de aplicación" se vuelve crucial cuando, a pesar de la claridad de la ley, la resistencia local impide la aplicación efectiva de las normas jurídicas. Esto nos recuerda que la elaboración de una ley es sólo la primera etapa del proceso de aplicación de una política pública. La aplicación de estas leyes puede verse obstaculizada por diversos factores, como la resistencia local, los conflictos de intereses, las dinámicas de poder y las variaciones en la interpretación de las leyes. Por eso es esencial examinar las políticas públicas no sólo en el contexto de su concepción, sino también en el de su aplicación sobre el terreno.

Burocracia sobre el terreno

Concepto y definición

Además del federalismo ejecutivo, otro factor que explica las dificultades asociadas a la aplicación de las políticas es el papel de los "burócratas a pie de calle" o agentes de primera línea, también conocidos como agentes de front-office. Se trata de las personas que trabajan a diario con los beneficiarios de las políticas públicas, y a menudo disponen de un amplio margen de discrecionalidad a la hora de aplicar directivas y reglamentos. Estos agentes de primera línea pueden incluir una variedad de profesionales como trabajadores sociales, profesores, agentes de policía y muchos otros. Su interacción cotidiana con los ciudadanos les da una perspectiva única de los efectos de las políticas sobre el terreno. Por ello, pueden desempeñar un papel decisivo en la aplicación de las políticas, a menudo adaptando, interpretando o incluso modificando las directrices para satisfacer las necesidades específicas de las personas con las que trabajan.

Los burócratas "sobre el terreno" son funcionarios que interactúan directa y frecuentemente con los ciudadanos. Se encargan de conceder autorizaciones o prestar servicios. Sin embargo, un elemento clave de su papel es su discreción, que les permite adaptar la aplicación de las políticas a situaciones específicas. Las directrices y normas que se les encarga aplicar no suelen ser lo bastante detalladas como para abarcar todas las situaciones posibles. Por ello, estos burócratas tienen libertad para interpretar y aplicar estas normas con flexibilidad, según su criterio personal. Además, estos funcionarios suelen gozar de cierta autonomía respecto a sus superiores, lo que refuerza su poder discrecional. Esto significa que tienen libertad para tomar decisiones sin tener que obtener la aprobación previa de sus superiores. Es esta combinación de poder discrecional y autonomía lo que permite a estos burócratas sobre el terreno influir significativamente en la forma en que se aplican las políticas.

La aplicación de los atributos antes mencionados -interacción regular y directa con los ciudadanos, poder de interpretación y discreción- nos lleva a comprender que muchos funcionarios públicos desempeñan un papel decisivo. Entre ellos se encuentran maestros, profesores universitarios, policías, trabajadores sociales, jueces y personal sanitario. Estos burócratas de campo se enfrentan a menudo a multitud de situaciones para las que las directrices de las políticas públicas que aplican no pueden prever todos los detalles. Las situaciones concretas e individuales a las que se enfrentan son tan variadas que les corresponde a ellos evaluar en tiempo real el mejor curso de acción a seguir. Esto puede ir desde decidir si imponer o no una sanción, hasta prestar o denegar asistencia, pasando por seleccionar o no un tema concreto para debatir, etcétera. Así que les corresponde tomar decisiones instantáneas en función de las situaciones que se les presenten: decidir si aplican o no una sanción, decidir si prestan o no asistencia, elegir un tema concreto para discutirlo o dejarlo de lado, etc.

A la hora de elaborar una política pública, los responsables de la toma de decisiones deben tener en cuenta que, durante la fase de aplicación, pueden toparse con la resistencia de los burócratas sobre el terreno, es decir, los encargados de poner en práctica la política sobre el terreno. Estos burócratas sobre el terreno, ya sean policías, profesores, trabajadores sociales u otros funcionarios en contacto directo con el público, tienen un margen de maniobra discrecional en la aplicación de las políticas. Tienen poder para interpretar las normas y decidir cómo aplicarlas en situaciones concretas. Esta latitud puede utilizarse para dar forma, modificar o incluso frustrar las intenciones originales de la política. Por ejemplo, en educación, un profesor puede optar por interpretar y aplicar las directrices del plan de estudios de un modo que refleje sus propias creencias o la realidad concreta del aula. Del mismo modo, un agente de policía puede optar por aplicar la ley de forma selectiva o basándose en su propia interpretación de las normas. Además, la resistencia a la aplicación de la ley también puede ser una forma de retroalimentación ascendente. Los burócratas sobre el terreno, enfrentados a la realidad cotidiana de la aplicación de las políticas, pueden identificar problemas u obstáculos imprevistos que no eran evidentes cuando se formuló la política. Por tanto, sus reacciones pueden ofrecer valiosas lecciones para mejorar las políticas futuras. Por ello, es crucial que los responsables políticos tengan en cuenta esta dinámica a la hora de formular las políticas públicas. Una buena comprensión de la realidad sobre el terreno, de los mecanismos de aplicación y de las posibilidades de resistencia puede contribuir en gran medida al éxito de la política. Para lograrlo, puede ser beneficioso implicar a las partes interesadas sobre el terreno desde la fase de elaboración de la política y poner en marcha mecanismos de seguimiento y retroalimentación para adaptar la política en tiempo real y garantizar su eficacia.

Michael Lipsky, en su libro Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service, publicado en 1980, destacó el papel crucial que desempeñan los burócratas de campo en la aplicación efectiva de las políticas públicas. Según él, las decisiones que toman estos actores, las rutinas que establecen y las estrategias que desarrollan para hacer frente a las incertidumbres y a las presiones del trabajo se convierten, de hecho, en las políticas públicas que llevan a cabo: Sostengo que las decisiones de los burócratas a pie de calle, las rutinas que establecen y los dispositivos que inventan para hacer frente a las incertidumbres y a las presiones del trabajo se convierten, de hecho, en las políticas públicas que llevan a cabo. Sostengo que la mejor forma de entender la política pública no es como algo que se hace en las legislaturas o en las suites de los altos cargos de la administración, sino que en gran medida se hace en las abarrotadas oficinas y en los encuentros diarios de los trabajadores a pie de calle".

Lipsky sostiene que, para entender realmente la política pública, no debemos centrarnos únicamente en las decisiones tomadas en las asambleas legislativas o por altos funcionarios. Por el contrario, señala que la política pública se forja en gran medida en las abarrotadas oficinas y en las interacciones cotidianas de los trabajadores de primera línea. Esta idea cuestiona la visión tradicional de la elaboración de políticas públicas, que suele suponer que las decisiones tomadas por los legisladores y los administradores de alto nivel se traducen directamente en acciones sobre el terreno. En cambio, Lipsky subraya la importancia de reconocer la autonomía y discrecionalidad de los burócratas sobre el terreno, que desempeñan un papel activo y decisivo en la aplicación de las políticas. El reconocimiento de este fenómeno tiene importantes implicaciones para el diseño y la aplicación de las políticas públicas. Significa que los responsables de la toma de decisiones deben tener en cuenta no sólo las intenciones y los objetivos de la política, sino también la forma en que serán interpretados y aplicados por los agentes sobre el terreno. Esta perspectiva subraya la importancia de implicar a estas partes interesadas desde el principio del proceso de formulación de políticas, y de establecer mecanismos para recabar su opinión y adaptar la política en consecuencia.

Las interacciones entre los burócratas sobre el terreno y los ciudadanos constituyen el núcleo de la aplicación efectiva de las políticas públicas. En estas interacciones es donde se interpretan, aplican y ajustan las políticas públicas a las situaciones individuales. Estos burócratas sobre el terreno no sólo están en contacto directo con los ciudadanos, sino que también tienen un conocimiento detallado y matizado de los contextos locales y de los problemas específicos que las políticas públicas pretenden resolver. A menudo son capaces de ver los efectos de las políticas públicas sobre el terreno y comprender cómo pueden adaptarse para satisfacer mejor las necesidades de los ciudadanos. Las interacciones entre los burócratas sobre el terreno y los ciudadanos también pueden tener un impacto significativo en la percepción que éstos tienen de las políticas públicas y de la administración pública en general. Sus actitudes, su comportamiento y su forma de aplicar las políticas públicas pueden influir en la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y en su disposición a cumplirlas. En definitiva, si queremos entender cómo se aplican realmente las políticas públicas y cómo podrían mejorarse, es crucial centrarse en estas interacciones a pie de calle. Esto requiere un enfoque más descentralizado y participativo de las políticas públicas, que tenga en cuenta el papel activo que desempeñan los burócratas de base en la aplicación de las políticas.

Los burócratas a pie de calle desempeñan un papel crucial en la aplicación de las políticas públicas. Sus acciones, decisiones, rutinas y estrategias pueden tener un impacto significativo en cómo se aplican e interpretan las políticas. Por ejemplo, un trabajador social que interpreta y aplica las directrices de asistencia social influirá directamente en cómo se distribuye la asistencia, a quién se asigna y cómo la perciben los beneficiarios. Del mismo modo, un profesor decidirá la mejor manera de aplicar un plan de estudios y su interpretación y aplicación afectarán directamente a las experiencias educativas de los alumnos. En consecuencia, estos burócratas de campo son, de hecho, actores clave de la política pública. Son los que realmente "hacen" política sobre el terreno. Por tanto, su papel va mucho más allá de la mera ejecución de las políticas concebidas por los responsables de la toma de decisiones a un nivel superior. Son agentes activos en el proceso de aplicación, dando forma a las políticas e influyendo en ellas a través de sus interacciones cotidianas con los ciudadanos. Esta perspectiva subraya la importancia de tener en cuenta a las partes interesadas sobre el terreno a la hora de diseñar y evaluar las políticas públicas. Es esencial comprender sus perspectivas, retos y estrategias si se quiere que las políticas públicas se apliquen con eficacia.

Estudio de caso de una reforma de la política social en California (Referencia: Meyer et al., 1998)

Esta reforma de la política social en California tenía como objetivo promover el "workfare" en lugar del "welfare", es decir, animar a los beneficiarios de la asistencia social a volver al mercado laboral en lugar de seguir dependiendo de la ayuda del gobierno. En este contexto, los trabajadores sociales han desempeñado un papel esencial en la aplicación de esta reforma. Como burócratas sobre el terreno, estaban en primera línea a la hora de interactuar con los beneficiarios de la asistencia social, explicarles los nuevos requisitos de la reforma, ayudarles a navegar por el proceso de búsqueda de empleo y apoyarles a lo largo de esta transición. Sin embargo, los trabajadores sociales también tenían cierto margen de maniobra a la hora de interpretar y aplicar la reforma. Han tenido que tomar decisiones discrecionales basadas en su evaluación de la situación, las capacidades y las necesidades de cada beneficiario. También se enfrentaron a retos y dilemas, como la dificultad de conciliar los objetivos de la reforma con las realidades del mercado laboral y las circunstancias individuales de cada beneficiario. Así pues, este estudio pone de relieve la importancia de los burócratas de base en la aplicación de las políticas públicas, y también ilustra los retos a los que pueden enfrentarse cuando se enfrentan a reformas que exigen un cambio significativo en la forma de prestar los servicios.

La promoción del Estado del bienestar activo se basa en la idea de que la asistencia social no es simplemente una prestación pasiva proporcionada por el Estado, sino que también debe fomentar y facilitar la reintegración activa de los beneficiarios en la sociedad y, en particular, en el mercado laboral. Este enfoque subraya la importancia de la responsabilidad individual y la participación activa de los beneficiarios en su proceso de reinserción. En el marco de esta reforma en California, por ejemplo, se animó a los beneficiarios de la asistencia social a buscar empleo, seguir una formación o participar en otras actividades que pudieran mejorar sus posibilidades de encontrar trabajo. A cambio de esta participación activa, seguían recibiendo ayuda económica del Estado. Sin embargo, el éxito de la aplicación de este planteamiento depende en gran medida de los burócratas sobre el terreno, como los trabajadores sociales, que se encargan de acompañar a los beneficiarios a lo largo del proceso, supervisar sus progresos y ayudarles a superar los obstáculos que puedan encontrar.

Los burócratas sobre el terreno, los que trabajan directamente con los beneficiarios, son a menudo los primeros y más importantes intérpretes de la política. Su comprensión, interpretación y aplicación de las normas puede influir considerablemente en la aplicación práctica de una política. En el caso de la reforma de la política social en California, estos burócratas sobre el terreno eran los trabajadores sociales que trabajaban en agencias sociales descentralizadas. Para que la reforma tuviera éxito, era esencial que estos trabajadores sociales comprendieran plenamente la intención de la política, cómo debía aplicarse y el papel que desempeñarían en el proceso. Por esta razón, se puso en marcha un programa de formación detallado para estos trabajadores sociales. El objetivo de este programa no era sólo proporcionarles los conocimientos necesarios para comprender y aplicar la reforma, sino también concienciarles de la importancia de su papel y motivarles para que trabajaran de forma proactiva para ayudar a los beneficiarios de la asistencia social a volver a trabajar. Este ejemplo ilustra claramente la importancia del papel de los burócratas sobre el terreno en la aplicación de las políticas públicas, y muestra cómo los esfuerzos específicos para formarlos y apoyarlos pueden contribuir al éxito de una reforma.

El uso de enfoques etnográficos, como la observación directa de las interacciones entre los burócratas sobre el terreno y los beneficiarios de la asistencia social, permite a los investigadores obtener una visión detallada de cómo se aplica la política sobre el terreno. Esto incluye no sólo cómo interpretan y aplican las normas los burócratas sobre el terreno, sino también cómo interactúan con los beneficiarios, cómo manejan las situaciones difíciles o ambiguas y qué factores influyen en su comportamiento. Los investigadores pueden utilizar esta información para detectar problemas u obstáculos a la aplicación efectiva de la política y hacer recomendaciones sobre cómo resolverlos. Además, realizar entrevistas con burócratas sobre el terreno después de las observaciones también puede ser muy útil. Estas entrevistas pueden ayudar a aclarar y profundizar las observaciones realizadas, y pueden brindar la oportunidad de debatir cualquier problema o preocupación que puedan tener los burócratas sobre el terreno. También pueden ayudar a comprender las motivaciones, actitudes y percepciones de los burócratas sobre el terreno, todo lo cual puede repercutir en su forma de aplicar las políticas.

Fue una gran decepción cuando se dieron cuenta, en el curso de sus observaciones, de que los burócratas sobre el terreno nunca se habían referido al principio central de la reforma, a saber, "siempre es bueno trabajar". A pesar de los esfuerzos realizados para formar y sensibilizar a estos agentes clave, la reforma no parecía haber tenido ningún impacto real. Parecía que, a pesar de todos los esfuerzos realizados, nada había cambiado realmente sobre el terreno.

Se trata de una decepción habitual cuando se aplican políticas públicas. Incluso con una formación y sensibilización adecuadas, puede resultar difícil cambiar los comportamientos y rutinas arraigados de los burócratas sobre el terreno. Más aún cuando las nuevas directivas o políticas exigen un cambio importante en la forma de hacer las cosas.

Este fenómeno puede deberse a varias razones:

1. Resistencia al cambio: Como ocurre con cualquier organización o individuo, puede haber una resistencia natural al cambio. Los burócratas de campo pueden sentirse más cómodos con los métodos y procedimientos existentes y mostrarse reacios a cambiar sus hábitos de trabajo.
2. Falta de comprensión o apoyo: A pesar de la formación, puede que los burócratas sobre el terreno no entiendan del todo la nueva política o no estén convencidos de sus ventajas. También pueden carecer de apoyo o recursos para aplicar el cambio.
3. Conflicto de valores o prioridades: Los burócratas sobre el terreno pueden no estar de acuerdo con los principios u objetivos de la nueva política. Por ejemplo, en el caso de la reforma de California, pueden pensar que los beneficiarios de la asistencia social necesitan más apoyo y comprensión, en lugar de ser empujados a trabajar.
4. Carga de trabajo y estrés: La aplicación de una nueva política puede suponer un aumento de la carga de trabajo y el estrés para los burócratas sobre el terreno, lo que puede disuadirles de adoptarla.

Este ejemplo pone de relieve la importancia de la cooperación de todos los agentes en la aplicación de una política pública, incluidos los que se consideran en la parte inferior de la jerarquía. Tomemos el ejemplo de una política educativa: su éxito depende en gran medida del compromiso de los agentes sobre el terreno, como los profesores. Si estos últimos se resisten o se oponen a la aplicación de una reforma, tienen el poder de bloquear su aplicación, a pesar de las decisiones tomadas anteriormente a nivel parlamentario o administrativo superior. En otras palabras, el éxito de una política pública puede verse comprometido si los burócratas sobre el terreno no apoyan su visión y sus objetivos.

Anexos

• Cours : Administration et mise en œuvre des politiques publiques