Le parlement et le processus législatif

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Introduction

Le pouvoir du parlement

Le pouvoir le plus important en Suisse, selon l'article 148 al 1, est le Parlement. C'est l'autorité suprême. Cependant, on a rajouté en 1999, "...sous réserve des droits du peuple et des cantons."

À l'origine, en 1848, les constituants ont souhaité établir une claire supériorité de l'Assemblée fédérale sur le Conseil Fédéral. Pour les constituants, le Conseil Fédéral était le comité du Parlement.

À l'époque on n'a pas prévu une évolution qui est pourtant aujourd'hui actuelle: la prise d'importance du CF par rapport au Parlement. Il y a eu en Suisse, un glissement du pouvoir de l'arène législative à une arène exécutive. Il faut bien retenir que ce n'est pas une évolution propre à la Suisse. Aujourd'hui, le Parlement est plutôt faible.

Selon Kriesi, il y a trois facteurs spécifiques à la Suisse qui contribue à l'affaiblissement du Parlement suisse par rapport à l'exécutif.

Premièrement: le système de gouvernement. Le fait que le Parlement ne puisse pas destituer le Gouvernement, induit une faiblesse du Parlement par rapport au Gouvernement.


Deuxièmement: la démocratie directe. Dans la plupart des pays, le Parlement est l'organe décisionnel final. En Suisse, en raison du développement de la démocratie directe, ce n'est pas le Parlement, mais le peuple qui a le dernier mot.

Troisièmement: le système de milice contribue à affaiblir le Parlement. En Suisse, on a encore un système de milice. Les parlementaires fédéraux ont une activité professionnelle. Il exerce de fait, leur mandat parlementaire, en parallèle de cette activité.

Cadre institutionnel

Bicamérisme intégral

Parlement de discussion ou parlement de travail?

Dans un Parlement de discussion, comme sont nom l'indique, l'essentiel du travail se fait au plenum. A l'inverse dans un Parlement de travail, on délègue le travail de préparation des lois, aux commissions parlementaires.

L'Assemblée fédérale tend vers un parlement de travail.

Le poids des commissions parlementaire a été renforcé par la mise en place de commissions permanentes en 1992. Cette reforme a contribué au renforcement du Parlement dans son ensemble.

Fonctions du parlement

Fonction élective

L'Assemblée fédéral élit le CF mais aussi le Chancelier, ainsi que le juge et les membres du Tribunal Fédéral, mais aussi le Général en temps de guerre (comme en 1939-1945)

Fonction de recrutement

La plupart des Conseillers Fédéraux sont élus à partir des membres de l'Assemblée Fédérale. Ils ont donc, été parlementaires.

Fonction de contrôle

Assemblée Fédéral est chargée de la Haute surveillance du gouvernement et de l'administration. Dans les faits, c'est une fonction que le Parlement à de la peine à exercer (taille).

Fonction législative

Si une loi ne passe pas le cap de l'une des deux chambres, alors le processus s'arrête la. Etape importante du processus décisionnel (point de véto).

Le Processus législatif

Comment nait une loi, quel parcours décisionnel? Quels acteurs participent, avec quel poids?

On va voir le processus type, un parcourt standard.

Impulsion

Il faut que quelqu'un, un acteur, un parti politique, dépose une demande, lance, initie un processus. Il y a en Suisse, plusieurs sources possibles d'impulsion, de déclenchement: L'exécutif, le législatif, le peuple, les cantons (ont un droit de proposition), niveau international (une négociation international, qui conduit à des changements en droit interne).

D'un point de vue légal, il y a donc une série d'acteurs qui ont le droit d'initier le processus.

La Phase pré-parlementaire

L'avant projet, une fois qu'une idée est lancée, il faut qu'un groupe de l'administration élabore un texte qui sera sujet à discutions. L'avant projet peut être soumit à une pré-consultation (prise de température auprès des parties concerné pour tester la réception de ce projet de loi (c'est un mécanisme informel).

Il se peut ensuite que ce projet soit soumit à une commission d'experts à qui on va demander de développer le projet. Cette commission d'experts comme son nom ne l'indique pas, elle ne réunit pas que des experts.

Le plus souvent, ces commissions sont composées de personne issues des milieux concernés. Cette commission travail pendant 1 an et demie, une fois par semaine. Ensuite, il y a la procédure de consultation.

On soumet le texte prévu à une large consultation, de nouveau des acteurs concernés (cantons, partis politique, principaux groupes d'intérêt concernés ).

Une fois que cette procédure est terminée, il y a une consultation à l'intérieure: la consultation des offices et procédure de co-rapport. Cette phase de consultation interne à l'administration permet de porter un projet au CF et d'informer le CF sur d'éventuelles divergences au sein de l'administration.

Il appartient alors au CF d'arbitrer entre les départements.

Le CF adopte le projet de loi & un message qui accompagne ce projet. Le CF évalue, présente les objectifs dans ce message. Ce message est un peu la justification de la loi. Le CF adopte le projet de loi et le message ensemble et passe le projet à l'Assemblée fédéral. On entre alors dans la phase parlementaire.

Phase parlementaire

Le bureau des deux chambres se met d'abord d'accord sur l'ordre de délibération. Une fois que l'on se met d'accord, le projet est soumit à la commission compétente de la première chambre.

C'est cette commission qui étudie en premier ce projet. Ensuite, elle transmet ce dossier au plenum de la première chambre. La chambre vote d'abord l'entrée en matière. Puis, si l'entrée en matière est acceptée, on va discuter l'objet article par article. Une fois que l'on a fait toute la loi, on procède au vote d'ensemble. Une fois que ce vote d'ensemble est adopté, le projet de loi est transmis à la deuxième chambre qui va à son tour évaluer l'objet selon les mêmes modalités. Puis, il y aura aussi un vote d'ensemble dans la deuxième chambre.

Si les deux chambres sont d'accord, on peut passer au vote final dans les deux chambres. Si il Y a une divergence, on démarre la procédure de la navette. On joue au ping-pong jusqu'à trouver un terrain d'entente.

Ce nombre de navette est limité depuis 1992 à 2 allers-retours. Si ce n'est pas le cas, on convoque une conférence de conciliation, composée de représentant des deux chambres, qui propose un compromis, qui est soumit au vote finale dans chacune des deux chambres.

Il se peut que le compromis soit rejeté par l'une des chambres. Mais empiriquement, les deux chambres votent en accord.

Phase référendaire

Le vote populaire a lieu si l'objet est un amendement constitutionnel. Dans le cadre d'une loi, le référendum facultatif a lieu, si celui-ci est demandé et qu'un nombre de signature est atteint (50'000 signatures) dans les deux cas, le peuple a le dernier mots (Référendum obligatoire, facultatif, initiative populaire).

Impulsion

Impulsion parlementaire

L'impulsion parlementaire est une fonction classique du parlement. Sa principale tâche est de légiférer. Les parlementaires ont différents instruments pour exercer cette fonction d'impulsion

Instruments à disposition des députés

Le premier instrument, c'est l'initiative parlementaire.

Le parlement, grâce à cet instrument, peut mener le processus du bout en bout (de l'impulsion à l'adoption).

Le deuxième instrument, un peu moins puissant, mais plus facile à utiliser: la motion. Si cette motion est acceptée, dans les deux chambres, alors on va charger le CF et l'administration, de préparer un projet de loi. A la différence du premier cas, ce n'est pas le parlement qui fait tout de bout en bout.

Enfin, il yale postulat, qui est beaucoup moins puissant que les deux premiers. Le parlement peut demander un rapport sur un thème quel qu'il soit. Le plus souvent, le CF répond par un rapport, mais sans proposer un changement constitutionnel. L'avantage du postulat, c'est qu'il n'est pas nécessaire d'avoir l'approbation des deux chambres.

Les acteurs responsables de l'impulsion

Il y a une inversion du poids entre le législatif et l'exécutif. Cela va dans le sens du glissement du pouvoir de l'arène législative à l'exécutif.

Via l'initiative populaire, le peuple joue un rôle régulier. Le niveau international a légèrement augmenté.

La phase pré-parlementaire

Pourquoi une telle importance?

C'est la phase dans laquelle les décisions prennent formes. Il y a dans cette phase une collaboration étroite entre l'administration et les principaux acteurs concernés. Cette collaboration étroite, va permettre d'élaborer un premier projet qui déjà aura été soumit à un certain nombre d'avis représentant les milieux intéresse.

On recherche dans cette phase des solutions techniquement appropriées, mais aussi des projets qui soit politiquement acceptable.

Hypothèse de Neidhart

Il a surtout travaillé sur les processus de décision. Il a émit l'hypothèse: selon laquelle la démocratie directe, surtout le référendum, aurait fortement influencé les processus de décisions en Suisse.

Pourquoi? Car la menace référendaire aurait obligé les acteurs de se protéger contre un éventuel échec en fin de processus. Développer des stratégies, pour éviter qu'un référendum vienne tout niquer.

Pour éviter cela, on a développer des mécanismes de négociations, dans la phase précoce du processus. On donc institutionnalisé des procédures comme des commission d'experts, mais aussi la procédure de consultation pour favoriser la découverte de compromis. Ces mécanismes permettent l'intégration des acteurs concernés par un projet, d'être consulté. L'idée c'es que l'on a cherché à développer des mécanismes consensuels.

Les commissions d'experts

Les commissions d'expert (l'administration de milice German). Stratégie développée pour aider l'administration. L'administration n'a pas toujours les compétences requises pour adopter une loi. En créant ces commissions, en intégrant dans ces commissions les principaux acteurs, ont essait de trouver des solutions qui soit politiquement et techniquement acceptable.


La procédure de consultation

Elle répond à la même logique, mais a une plus grande échelle. Il n'est pas rare que l'on consulte plus de 100 acteurs concernés. Plus précisément, la consultation a une triple fonction. Vérifier que le projet est matériellement correcte, techniquement saint, que l'objectif est bon. Deuxièmement, on cherche à vérifier que le projet est politiquement acceptable. En Suisse, cette préoccupation est fondamentale. Troisième fonction, vérifier que le projet prévu peut être mis en œuvre. D'ou l'importance de la consultation des cantons très tôt, car ces eux qui mettent en œuvre la loi

Fréquence en %

Pour 71-76, on voit qu'il y a un peu près moins d'un processus sur deux qui donnait lieu à un consultation.

On voit en 1995, 1999, des évolutions marquantes. On voit dans la deuxième et la troisième colonne. Que d'un coté il y a une peu plus de procédure de consultation. En revanche, on constate par ailleurs que les commission d'experts son beaucoup moins souvent mises sur pieds qu'avant.

Résultats empiriques

Commission d'experts moins sollicitées qu'au début des années 1970, mais procédures de consultation plus sollicitées.

Le fait de développer la phase pré-parlementaire n'améliore pas nécessairement l'acceptabilité des actes, dans les phases postérieures. Contrairement à l'idée de Neidhart. Qu'une commission d'expert, qu'une consultation soit mise en place ou pas, n'augmente pas l'acceptabilité. Donc, cela ne met pas en cause l'hypothèse de Neidhart en tant que tel, mais le postulat implicite à cette hypothèse.

La phase parlementaire

Poids du parlement dans le processus décisionnel

Il y a eu d'un point de vue institutionnel une réforme importante. En 1992, on a changé le système de commissions. Création de commissions permanentes dans les deux chambres (12 par Conseil). Le but de cela, renforcer le poids du parlement dans le processus de décision, par rapport à l'exécutif.

Les parlementaires sont membres de deux-trois commissions et se spécialisent dans ce domaine. Pour le reste, ils suivent l'avis de son parti. Luthi a montré qu'après la réforme, les commissions parlementaire on conduit à plus de modification des projets du gouvernements et a un plus grand soutien au plenum.

Dans quelle mesure est-ce que le plénum modifie les actes législatifs transmit par les commissions. On a remarqué une augmentation des taux de changements d'actes législatifs.

En valeur absolue, le parlement modifie plus d'acte législatif qu'avant.

Importance des phases

Phases les plus importantes du processus décisionnel (en %)

Etude conduite par Kriesi. Il a interrogé 353 membres de l'élite politiques. Sciarini a étudié les II processus de décisions les plus importants entre 2001-2006. Ensuite, il a interrogé entre 25-30 acteurs qui ont été les plus importants, dans ces processus les plus importants.

On a demandé à ces personnes d'évaluer l'importance des phases. Dans l'étude de Krisie, la phase pré-parlementaire était décisive (78%). Au sein de la phase pré-parlementaire, plus la phase se situait en amont, plus elle était importante.

Dans l'étude de Sciarini, on observe des résultats différents. On observe un rééquilibrage des phases. 60% à la phase pré-parlementaire, 40% dans la phase parlementaire. Encore une fois, un résultat qui montre le renforcement du parlement dans le processus de décision.

Niveau de consensus au parlement

Ce graphique présente le taux d'acceptation moyen des actes législatif au Conseil national.

Dans toute une première phase, le niveau de consensus était très élevé au Parlement (80+% en moyenne d'acceptation).

On a vu que le consensus a commencer a se fendre, d'abord au niveau des initiatives populaires. Dans les années 1970, mais reste limité jusqu'au années 1990. Aujourd'hui, également les objets soumit au référendum facultatif, obligatoire, une baisse du consensus.

Ces mesures ne prennent pas en compte, l'importance des actes.

Le parlement de milice

Caractéristiques

C'est vraiment une caractéristique importante. Le parlement suisse, n'est pas un parlement professionnel. Ils exercent leurs fonctions à titre accessoire. Ces personnes ne peuvent vivre financièrement de leur seule activité parlementaire.

En Suisse, le Parlement ne se réunit que 4 fois par année. Des sessions, qui durent chacune 3 semaines. Il peut y avoir des sessions extraordinaires. A cela s'ajoute le fait, que l'administration parlementaire, les services du parlement, sont de petite taille par rapport aux autres pays.

Conséquences

On parle de parlement de milice, en contradiction avec l'armée. Ce parlement de milice a des importances au niveau des fonctions du parlement. Le parlement manque de temps, d'information et de conséquence.

Il est dans une position désavantage par rapport au gouvernement et à l'administration fédérale. Il est moins faible qu'il ne l'était, mais il demeure toujours plus faible. Le système de milice accroit la dépendance des parlementaires à l'égard des groupes d'intérêts (privés). Les parlementaires sont soit souvent engagés par une organisation, soit alors ils sont membres des conseils d'administrations d'entreprises (qui profitent de ce statut de ministre pour coopter un certain nombre de parlementaire au intérêt de leur entreprise). Krisie parlait à l'époque, de la colonisation du Parlement par les intérêts privés.

Il faut préciser, que même les parlements professionnels ne sont pas protégés de l'influence du privé.

Le système de milice introduit une sélectivité dans le recrutement et accentue la dépendance envers l'économie. Donc, pas n'importe qui, ne peut être parlementaire.

Parlement de milice?

On reste dans un système de milice, mais en réalité, les parlementaires passent de plus en plus de temps au Parlement

Dans les années 1970, il Y avait essentiellement de miliciens et de semi-pro. En 2007, tous les parlementaires sont des semi, voir des pros. Donc, ces gens là, font quasiment plus que cela.

La réforme du parlement (1992)

Evolution récente

Cette professionnalisation se poursuie très probablement. On vie un peu dans un système schyzophrène. On fait croire que l'on vit dans un système de milice, mais la plupart de ces personnes au Parlement sont des pros de la politique. On a en plus de cela, eu un processus d'émancipation.

Indépendamment de la professionnalisation, on a assisté à un phénomène d'émancipation du Parlement, sous l'influence de l'Ulx., Une polarisation plus forte entre la droite et la gauche. A cause de cela, le parlement s'est émancipé de l'exécutif.

Annexes

Références