Le gouvernement

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Le système de gouvernement

Système parlementaire et système présidentiel

Election indirecte / directe

Dans un système parlementaire, le peuple n'élit pas le gouvernement directement. C'est le Parlement qui désigne le Gouvernement.

Par opposition, dans un système présidentiel, le peuple élit directement le président, qui par la suite compose son gouvernement.

Contrôle mutuel/indépendance

Dans un système parlementaire, il y a une interaction étroite entre gouvernement et parlement, dans le sens ou le gouvernement est responsable devant le parlement. Inversement, l'exécutif est en mesure de dissoudre le parlement. Il ya donc un mécanisme de sanction mutuel (contrôle mutuel). Ces mécanismes de sanctions mutuelles n'existent pas dans un système présidentiel, car il y a une indépendance entre le gouvernement et le parlement.

Pouvoir collectif / individuel

Dans un système parlementaire, le pouvoir exécutif est exécuté collectivement, tandis que dans un système présidentielle, il y a une forte concentration du pouvoir dans les mains du / de la président/e.

Système de gouvernement en Suisse

D'un côté, la Suisse est un cas hybride: a des trais de système parlementaire et présidentiel. Présidentiel, car le parlement et le gouvernement sont indépendants l'un de l'autres. D'un point de vue des élections, la Suisse se rapproche d'un modèle parlementaire (au niveau fédéral, on élit le parlement, qui élira le gouvernement).

En Suisse, on a un cas particulier, car c'est un système collégial.

Il n'y a pas un ministre au-dessus de l'autre (ex: premier ministre) on a voulu caractérisée la Suisse comme étant un système directorial (révolution française de 1795-1799). Si on compare les deux textes constitutionnels, il y a des similitudes.

Très vraisemblablement, la Suisse s'est inspirée de la Révolution française. La différence, c'est que le directoire en France a duré 3 ans, alors que la Suisse dure depuis 150 ans.

Deux principes formels, un principe informel

Non-responsabilité

L'idée de l'indépendance du CF, par rapport au Parlement. Non­ responsabilité, ne veut pas dire irresponsabilité. On souligne le fait que le CF n'a pas de compte à rendre au Parlement, dans le sens, ou il ne peut pas être destitué par le Parlement.

Ce principe constitutionnel a été voulu à l'origine pour garantir la stabilité du Conseil Fédéral. Attention, cela ne veut pas dire qu'il n'y a pas une réelection chaque 4 ans, après l'élection du Conseil National (Parlement Fédéral). On pourrait donc imaginer que chaque 4 ans, on change de Conseil Fédéral. Dans la plupart des cas, il y a une forme de réelection tacite des conseillers fédéraux. Donc, non seulerneent, ils ne peuvent pas être foutu dehors, mais en plus, chaque fois que vient l'élection, on réélit les conseillers fédéraux présents. Cela contribue à accentuer la stabilité gouvernementale.

De plus, il yale mode d'élection individuelle. On n'élit pas une équipe de conseillers fédéraux, mais un conseiller fédéral (élu individuellement l'un après l'autre).

Dans la plupart des cas, les Conseillers fédéraux, quittent le gouvernement un à un. Donc, on en remplace qu'une personne. Les 6 autres restent en place. Si on changeait le bloc de 7, on aurait des phases d'apprentissages. (De plus, il nya pas de maximum de mandats autorisé. Ily a eu des conseillers fédéraux, en fonction jusqu'à leur mort.)

En 2003, l'Assemblée Fédéral, a choisit de ne pas réélire la Conseiller Fédéral du PDC, Metzler, mais plutôt, Blocher. Le même Blocher, n'a pas été réélu par l'Assemblée fédérale.

Non-hiérarchisation et la collégialité

En vertu de ce principe, il n'y a pas de hiérarchie au sein du collège gouvernementale. Il y a certes un président-e qui change chaque année, mais ce président n'a pas plus de pouvoirs que ces pairs. La seule prérogative du président, c'est de dirigé, organisée les séances

hebdomadaires et les tâches de représentations. Le président du CF est un primus inter pares. En Suisse, les Conseillers fédéraux cumule les fonctions exécutives. Chaque CF est à la fois membre du collège et à la tête d'un département. C'est comme si, que le CF était premier ministre & ministre.

En vertu du principe de collégialité, une fois que la décision est prise au sein du collège, elle doit être soutenue par l'ensemble du collège. Même par celle, au sein du collège, était contre. C'est la décision majoritaire qui doit être défendue (Blocher a été accusé de se prononcé contre le collège gouvernementale).

Concordance

Ce principe n'a sa trace dans aucun texte formel. Pourtant, ce principe est très important en Suisse.

Les principaux partis, en vertu de ce principe, sont représentés au gouvernement. Le symbole de cette concordance, ca a été, la formule magique, qui déterminait la composition du CF de 1959 à 2003.

Ce principe de concordance, n'est donc basé sur aucun texte. On peut dès lors s'imaginer, qu'en 2015, la composition du CF change, sans qu'on ait besoin de changer quoi que ce soit dans la loi.

Les limites institutionnelles du pouvoir du Conseil fédéral

Il y a au moins trois mécanismes qui limites le pouvoir du CF :

La démocratie directe

Il est toujours possible que le vote débouche sur une défaite du CF. Bien sur, le CF essai de se protéger contre de tels risques. Si le vote populaire a lieu, le CF prend part à la campagne qui précède la votation, pour influencer le vote.

La collégialité

Cela contribue à diffuser les pouvoirs. En Suisse, il est difficile d'attribuer des responsabilités. Dans la mesure ou le CF est responsable, dans son ensemble des mesures prises par le collège.

C'est le collège qui assume la coresponsabilité des décisions.

Dans un système ou personne n'est responsable, personne n'a le pouvoir. Cette affirmation est beaucoup moins valable aujourd'hui. Car il y a une tendance croissante de rendre les chefs du gouvernement responsable de l'échec ou du succès.

Le cumul des fonctions exécutives

Les conseillers fédéraux sont à la fois, chef d'Etat et de département. En réalité, les CF font face à une surcharge chronique. Ils ont beaucoup de mal à assumer la charge à la fois au sein du département et leur mandat en tant que membre du collège. La ou ce cumul devrait renforcer la force du CF, le CF est affaiblit. Il y a donc, un transfert du pouvoir, diffusion du pouvoir de l'administration fédérale.

Les 7 CF, cumulent l'ensemble des départements ou dans un autre pays, il y a une 15 aine de ministres par département. C'est des superministres. Comment la Suisse participerait au conseil des ministres? alors qu'un CF est ministres de plusieurs département.

Caractéristiques et historique de concordance

Caractéristiques

C'est une spécificité du système de gouvernement en Suisse. Cette concordance consiste à intégrer plusieurs partie au gouvernement. La concordance répond à deux règles, logiques: une règle arithmétique et politique.

En vertu de la règle arithmétique: un parti est représenté d'une manière plus ou moins proportionnelle à sa force parlementaire.

En vertu de la règle politique: c'est un principe de conduite et de fonctionnement dans le système démocratique. Une démocratie de concordance, est un système ou l'on chercher à remplacer la décision majoritaire, par la recherche de consensus. On cherche à intégrer l'opposition, plutôt que de pratiquer une politique de gouvernement vs opposition. On cherche à négocier, plutôt que de rentrer dans un combat. On essai en gros, de satisfaire le plus grand nombre.

Concordance arithmétique

Cette proportionnalité n'a pas toujours été assurée. C'est essentiellement pendant la formule magique (1959-2003), ou l'on s'est rapporché le plus prêt de la règle proportionnel.

Le PS, plus grand parti depuis les années 1930, a eu son premier siège en 1943 au CF, et un deuxième siège en 1959. On a donc mit du temps à trouver une représentation proportionnelle.

Aujourd'hui, on ne respecte plus vraiment le principe de proportionnalité (UDC, devrait avoir 2 voir 3 sièges, alors qu'il n'en a qu'un).

Concordance politique

Le respect d'une certaine ligne de conduite, qui devrait être gouvernementale. Un parti gouvernemental, doit se comporter comme tel.

Autres caractéristique

La proportionnalité ne se limite pas à la composition partisane. On essait aussi de satisfaire le critère linguistique. Il y a une règle (implicite), qui dit que le CF est composée d'au moins deux membres, de la minorité latine.

Une autre règle longtemps appliqué, c'est d'avoir au moins un CF des 3 plus grands cantons. Le canton de Vaud n'a pas de représentant depuis un certain temps.

Le critère religieux était important avant, plus maintenant.

Mais il yale problème de la représentation des femmes. Il n'y a aucune règle formelle qui dit, combien il doit y avoir de femmes. De la même façon, qu'il n'est écrit nul part, qu'il faut avoir 2-3 UDC, c'est pareil ici.

Le seul article, qui dit quelque chose, c'est l'article 175 al 4 Cst depuis 1999.

Il y a donc un travail qui est fait en amont, fait par les partis pour présenter un candidat. Mais si un romand part, il devrait alors "normalement" se faire remplacer par un romand etc ... La concordance dans un sens limite le choix des candidats. On a coutume à dire, que l'on n'élit pas les meilleures, au CF, mais plutôt des gens qui se fondent dans le moule de la collégialité. Règle informelle récente: ticket de deux candidat. Règle proposée par l'UDC, mais est le premier parti à ne pas respecter cela, en 2003.

Le parti socialiste a parfois du payer le prix de son statut minoritaire au CF. il a du payer ce prix, au sens, qu'il a parfois du accepter l'élection de candidats socialistes, qui n'étaient pas les candidats officiels. Cela a commencé en 1959, puis en 1983 mais aussi en 1993.

Historique de la concordance

Le parti radical a dominé, car il y avait une élection majoritaire. A l'époque, le parti radical était très fort dans tous les cantons.


)i;;> 1848-1991: sept radicaux )i;;> 1891: élection du premier Conservateur (J. Zemp) )i;;> 1919: élection du second représentant PDC )i;;> 1929: élection d'un représentant du PAB )i;;> 1943: élection d'un premier Socialiste )i;;> 1953: démission du Conseiller fédéral socialiste )i;;> 1959: formule magique (2-2-2-1) )i;;>2003: élection d'un second UDC au détriment du PDC )i;;>2007: éviction de C. Blocher au profit de E. Widmer- Schlumpf (~ PBD) )i;;>2008: retour de l'UDC au Conseil fédéral )i;;>2011: statut quo (2 PLR, 2 PS, 1 PDC, 1 UDC, 1 PBD) ATTENTION: pas 1991, mais 1891 P AB : paysan artisan bourgeoi -7 UDC 1953-1959 : plus de CF socialiste 2-2-2-1 : socialiste reviennent au CF, avec une alliance avec le PDe. 2003 : fin de la formule magique 2007 : élection de Wildmer-Schlumpf, en lieu et place de CBlocher. Tout c'est passé durant la nuit des longs couteaux. Tractation intense entre le PS et le PDe. En une nuit, il y a eu une alliance pour ne pas réélire C.Blocher. Wildmer-Schlumpf a été prévenu la nuit d'avant. A ce moment là, il y avait Schmidt, et Wilder-Schlumpf qui représentait l'UDe. Mais Schmidt est un demi conseiller fédéral, pour Blocher. L'UDC ne pouvant pas exclure les deux personnes du parti, l'UDC a exclus les sections cantonales bernoises et grisonnes et à décréter entrer en opposition.

En 2008, Schmidt, quitte le CF et a été remplacé par Mauer. Donc, depuis 2008,l'UDC a fait son retour au CF.

Déterminants de la concordance

Plusieurs explications

La première explication qui est propre à la Suisse, c'est l'idée que la concordance serait le résultat, la conséquence de la démocratie directe.

Un effet indirect de la démocratie direct. Une thèse formulée par Neidhart en 1970. Selon cette thèse, la démocratie directe, en particulier le référendum aurait poussé les partis politiques à s'entendre et à gouverner ensemble. La démocratie directe aurait obligé les radicaux, à progressivement accepter d'autres partis politiques au sein du gouvernement.

Pourquoi cette cooptation? Pour limiter les risques d'attaques référendaires. En cooptant les principales forces politique au gouvernement on rend ces partis politiques coresponsables des actions gouvernementales. On va réduire le risque que ces partis lancent des initiatives populaires contre le gouvernement. La démocratie directe est une contrainte qui favorise la concordance.

L'effet "lemp"

Zemp qui a été le premier conseiller fédéral non radical élu en 1891, dans un collège gouvernemental uniquement composé de radicaux. C'est en 1891, que le parti radical s'est ouvert à un autre parti (en l'occurrence, au parti conservateur, qui va devenir le PDC). Cela pour réduire les velléités référendaires des conservateurs.

Ces conservateurs entre 1874 et 1891, avaient d'une certaine manière bloqué le travail du CF. Pour la petite histoire, les conservateurs s'opposaient à la création d'un chemin de fer fédéral. Les conservateurs cherchaient à garder le contrôle sur leurs territoires ( cantons). Les radicaux ont élu un conseiller fédéral conservateur et lui on donner la tâche de construire les chemins de fer fédéraux (il l'a dans le cul).

On parle de l'effet Zemp pour montrer la transformation du parti: d'un parti d'opposition à un parti du Gouvernement. Lorsque le parti est intégré à un gouvernement, il cesse d'être un parti d'opposition.

Explication mono-causale insuffisante

Dans son livre, N eidhart à tendance à tout ramener à la démocratie directe. Or, il est évident que la Démocratie directe a joué un rôle, mais il y a une limite à une explication mono-causale. Il y a d'autres facteurs qui ont aussi joué un rôle au développement de la concordance. La meilleure preuve que la démocratie directe ne peut expliquer à elle seule toute l'histoire de la concordance, c'est qu'il y a d'autres pays ou il y a une concordance développée, mais où en revanche la démocratie directe n'existe pas.

L'Autriche, ou l'Allemagne en sont de bons exemples. On a aussi de grandes coalitions, des partages de pouvoir mais où la démocratie directe n'existe pas.

Ancienne tradition de négociation

Lehmbruch, attire notre attention, sur l'existence d'autres facteurs expliquant la concordance. Lehmbruch fait valoir que ces différent pays cités plus haut, sont des pays ou il y a d'anciennes traditions de négociations. Il appelle ces pays, des démocraties de négociations. Cela remonterait donc au 16, 17,18ème siècle. A cette époque, des conflits confessionnels ont été réglés de manière pacifique entre les élites des différents clans. Cette expérience aurait servit de terrain d'essai. Ces exercices auraient servi d'apprentissages historiques de la concordance.

Théorie consociationnelle

Dans les sociétés fragmentées, comme la Suisse, il y a de hauts potentiels de conflits. Si il n'y a pas eu de guerre civile, dans ces pays, c'est grâce à l'attitude conciliante des élites, qui au lieu de s'affronter, négocie. Et donc ces élites, les partis politiques, auraient préférer miser sur la discussion et la découverte de position mutuellement bonne.

Démocratie de consensus (vs démocratie majoritaire)

Lijphart dit que la Suisse est le cas paradigmatique d'une démocratie de consensus alors même que la démocratie directe n'appartient pas au 10 concepts identifiés par Lijphart pour différencier une démocratie de consensus d'une démocratie majoritaire.

Parmi ces 10 critères, il y en a 5 pour le partage de pouvoir (ex; système proportionnel, coalition gouvernementale) et 5 pour l'organisation de l'Etat (ex: Fédéralisme, bicamérisme).

Sur ces 10 critères, la Suisse est le pays le plus consensuel, alors même que la démocratie directe ne figure pas parmi ces 10 critères. Alors encore une fois, on voit que la démocratie directe ne peut être la seule explication de la concordance.

Théorie néo-corporatiste

Katzenstein dit que la Suisse comme les autres petits pays européens est un pays ouvert aux échanges. Sa thèse est que l'ouverture économique provoque une vulnérabilité. Si bien que le conflit interne est un luxe que les partenaires sociaux ne peuvent se permettre. Il y a trop de risque de se faire manger pas les grands pays. Donc il ya cette nécessiter de se serer les coudes (Nussschaleneffekt] -7 sentiment de destin commun.

Synthèse

Il y a différents facteurs qui explique la concordance en Suisse. La démocratie directe n'est qu'une accentuation de la concordance, mais ne l'explique pas à elle seule la concordance.

Effet positifs et négatifs de la concordance

Effets positifs

Il y a indéniablement des effets positifs à la concordance.

Premièrement, une forte capacité d'intégration. Un tel système est capable d'intégrer, de représenter au pouvoir, un large spectre de sensibilité politique.

Deuxièmement, une forte prévisibilité des décisions. Un système de concordance du fait de la nécessité de négocier entre les partenaires gouvernementaux est un système ou la définition des règles est prévisible à l'avance. Dans un système majoritaire, si un parti élu arrive au pouvoir et si il n'est pas de la même couleur politique que le parti sortant, ce nouveau élu va en 6 mois adopter une série de loi qui vont complètement changer le cap du gouvernement précédent (stop-and-go).

Troisièmement, on peut faire valoir l'idée qu'un système de consensus est un système ou les décisions prises bénéficient d'une large acceptabilité politique des décisions. C'est certes a maturation lente mais le bénéfice, c'est qu'il ya un soutient large.

Effets négatifs

Pour chacun des atouts, il ya un revers de la médaille.

Puisque l'on intègre beaucoup de force politique au pouvoir, on accroit l'hétérogénéité du gouvernement. Donc, c'est un gouvernement qui souffre d'un manque de cohérence et d'un manque de direction. Il est difficile en Suisse de fixer un cap et de si tenir.

Un manque d'efficacité: pour qu'une loi arrive à terme et soit accepté, c'est un long processus. De ce points de vu la, la concordance n'est certainement pas le système le plus efficace pour la prise de décision.

Capacité d'innovation réduite: compromis minimaux = plus petit dénominateur commun. En gros, le système comme celui de la Suisse n'est pas fait pour de grandes réformes.

Résumé: dilemme entre efficacité interne et efficacité externe

Interne: gouvernement & parlement

Externe: acceptabilité auprès de la société civile

Sur une courbe d'indifférence, on pourrait dire qu'un système à la britannique (système de concurrence) maximise l'efficacité de décision interne. Il est facile de prendre des décisions à l'interne. Mais le prix a payé, c'est d'avoir un prix fort à payer, au niveau de l'efficacité de décision externe.

A l'inverse, le système de concordance à la Suisse est peut doué au niveau interne. En revanche, une fois qu'une décision est prise, alors on peut être relativement tranquille quand au fait que cette décision sera suivie par la population et ne sera que rarement contestée par référendum.

On a donc un peu un dilemme, entre efficacité externe et interne.

La crise de la concordance

Remarques

La concordance n'est pas une règle écrite. On ne trouve nulle part, dans un texte officiel, une définition de la concordance. C'est une règle informelle imposée par les partis eux-mêmes. Dans la mesure ou cette concordance n'a jamais été définie, on peut prendre des libertés vis-à-vis de celle-ci. On peut parler de concordance élastique. On peut tirer sur un élastique, on ne sait jamais quand celui-ci va casser.

Comment évaluer si la concordance en Suisse existe encore?

Dans tous les cas, les partis prennent positions vis-à-vis d'un référendum ou d'une initiative populaire.

On s'attend à ce que les partis ne lance pas de référendum, ne soutiennent pas d'initiative. Or, dans les années 1970, le parti socialiste était déjà dans une certaine mesure un parti d'opposition, mais qui en plus était au gouvernement. Pour le PS, il y a depuis longtemps déjà une fibre oppositionnelle. Le PS se dit minoritaire et donc juge normale de s'opposer ponctuellement au Conseil Fédéral.

Dans la période plus récente, 1995-2003, la fibre oppositionnelle n'a pas beaucoup augmenté. L'évolution la plus intéressante, c'est celle de l'UDe. Dans les années 1970, l'UnC était un parti gouvernemental. Autrement dit, l'UDC n'a presque jamais eu d'opposition. Entre 1995 et 2003, il y a eu un changement.

Dans la deuxième parti du tableau, on tient compte des deux partis simultanément (opposition de soit l'un, soit l'autre, soit les deux en même temps). On voit que le CF ne peut plus affronter un vote populaire sans devoir faire face à l'opposition d'un parti membre d'un gouvernement. On peut donc dire, que la concordance n'existe plus.

Synthèse

Origine de la crise

Les origines c'est la polarisation croissante dans la politique suisse. Un conflit de plus en plus grand entre les partis de gauche et de droite. Une polarisation qui a affecté le Parlement et qui a été porté au Gouvernement par l'élection de Blocher au CF en 2003. Du point de vue de la concordance arithmétique, cette concordance était juste. Car l'UDC méritait d'avoir deux sièges. Mais en privilégiant la concordance arithmétique, on a mis à mal la concordance politique.

Conséquences

Le parlement a évincé Blocher du gouvernement en ne le réélisant pas. On a privilégié en 2007, la règle politique avec la non-réélection de Blocher. En réaction à cela, l'UDC est sortît du Gouvernement. Elle a fait en sorte, ensuite, d'exclure Schmid (ou plus précisément, la section bernoise de l'UDC).

En 2008, il ya eu donc une période particulière en Suisse. Un parti fort, qui est l'UDC, qui se considère comme étant un parti d'opposition.

De facto, en 2008, on a vécu une période de petite concordance entre trois parti: PLR; PDC; PS (et le PBD) quand il a été crée. Cette expérience de petite concordance n'était pas voulue par les trois partis en question. On est revenu à une concordance plus large en décembre 2008, quand Schmidt a été remplacé par Ueli Maurer. L'UnC a retrouvé sa place au Gouvernement. Mais cependant, celui-ci se pense toujours sous représenté (à juste titre).

Comment sortir de la crise?

Une manière serait d'envisager une réforme du gouvernement. Depuis 1848, le Gouvernement est la seule institution qui n'a pas été discuté.

Si on voulait réformer le gouvernement il faudrait agir sur le mode d'élection, la composition et sur les règles de gouvernance.

Mode d'élection: On pourrait par exemple, envisager une élection par liste bloquée. L'idée serait de forcer les partis politiques à s'entendre déjà en amont. Aujourd'hui, en Suisse on élit des personnes, et on leur demande de se mettre d'accord. Une autre possibilité aurait été une élection du CF par le peuple (soumise au vote le 9 juin 2013)

Composition: On parle depuis longtemps, d'un élargissement du CF à 9, 11, 13 conseillers fédéraux. Mais ceci impliquerait la nécessité de renforcer la présidence. Parallèlement, on pourrait envisager, de passer à une petite concordance. L'idée selon laquelle on devrait tenter l'expérience d'un gouvernement plus homogène. C'est à dire, exclure soit le parti socialiste, soit l'UDC du gouvernement. D'un point de vu pratique, cela peut se faire du jour au lendemain.

Règle de gouvernance

La condition pour que cette petite concordance fonctionne, il faudrait que les partis jouent le jeu de la coalition.

Germann a dit, qu'il faudrait, dans l'optique d'une réforme contractuelle, que les partis gouvernementaux, signent un contrat de coalition. Une clause de paix, par laquelle les partis gouvernementaux s'engagent à ne pas attaquer l'action gouvernementale par voie de référendum. Cependant, un simple contrat de coalition, en politique suisse ne veut pas dire grand chose.

Car aucune sanction n'est possible si le parti ne respecte pas ce contrat. Il y a fort à douter que le bon vouloir, la bonne volonté soit présente.

Il faut aller plus loin et envisager une vraie réforme institutionnelle. Un passage, un mouvement qui va vers un système parlementaire. Il faudrait établir une hiérarchie (un premier ministre), mais aussi un mécanisme de sanctions mutuelles entre Gouvernement et Parlement. Ces mécanismes forceraient ces deux institutions à collaborer, mais aussi les partis gouvernementaux. Il faut des contraintes institutionnelles pour que les Etats re~pectent les engagements.

Annexes

Références