La politique européenne

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Introduction

Bela Belassa, en 1961, étudie les différents degrés d’intégration. On peut dresser à partir de ses écrits, les distinctions suivantes, du plus faible au plus haut degré d’intégration:

  • Zone de libre échange: les États se mettent d’accord pour supprimer ou réduire les obstacles primaires aux échanges, ainsi que les droits de douanes entre eux.
  • Union douanière: une zone de libre-échange qui adopte une politique commerciale commune. Les États acceptent de transférer au niveau supranational la compétence de politique commerciale envers l’extérieur. Par exemple, l’UE négocie des accords commerciaux en tant que bloc, à travers la Commission. C’est aussi elle qui les représente à l’OMC. Cette étape constitue déjà un élément de supranationalité, dans le sens où les États acceptent de transférer une compétence à un échelon supranational.
  • Marché commun (marché unique, intérieur): Union douanière accompagnée de la suppression de tous les types d’obstacles aux échanges. C’est ce qu’a entrepris la Communauté Économique Européenne (CEE) avec les 4 libertés: des biens, des capitaux, des services et des personnes.
  • Union économique et monétaire: marché commun accompagné du transfert de la politique monétaire au niveau supranational. C’est ce qui a été mis en place lors du traité de Maastricht, qui va jusqu’a instaurer une monnaie unique, l’Euro, sous forme scripturale dès 1999 et sous forme fiduciaire en 2002. Il a fallu, pour y arriver, établir la fixation irrévocable des taux de changes.
  • Union politique: super état dans lequel on transfère des pans entiers au niveau supranational.

Aperçu historique

Politique européenne de la Suisse

On peut qualifier la politique européenne de la Suisse de 3 manières:

  • Une politique “du centre”: on a toujours cherché un milieu entre la volonté d’intégration (considérée comme impossible par les institutions politiques) et celle de ne pas se marginaliser et de rester hors des gains d’adhésion. Le Conseil Fédéral et le Parlement ont toujours cherché des ponts entre ces deux volontés.
  • Une politique “réactive”: c’est presque à chaque fois un approfondissement ou un élargissement de l’UE qui a motivé la Suisse à faire davantage; elle a, à chaque fois, réagi à des situations qui risquaient de la mettre à mal par rapport aux autres pays européens.
  • Politique européenne purement économique: éviter que la Suisse se fasse discriminer par rapport aux concurrents européens. Mais on a cherché cela, en se protégeant d'une intégration politique. S'engager politiquement, cela veut dire potentiellement perdre sa souveraineté, neutralité, fédéralisme, politique agricole ... une solution économique à moindre prix politique.

Principaux événements

Nous allons retracer les principaux accords entre la Suisse et l'Union Européenne, et les votes auxquels ils donné lieu.

L'Association Européenne de Libre-Échange (AELE, 1960)

Il nous faut commencer par l'Association Européenne de Libre-Échange (AELE). Créée par la Convention de Stockholm en 1960, elle est une réponse partielle à la création de la Communauté Économique Européenne. Mais lorsque la Grande-Bretagne décide de quitter l’AELE pour rejoindre l’UE, celle-ci perds son état le plus important. En réponse à cela, l’UE a accepté la négociation d’accords de libre-échange sur les produits industriels avec les pays de l’AELE, ce qui a mené à l'accord de libre-échange entre la Suisse la Communauté Européenne en 1972.

Pendant longtemps, cet accord est resté le principal tissu institutionnel qui permettait aux entreprises  suisses d’avoir accès au marché européen. Cet accord de libre-échange Suisse-Communauté Européenne a été soumis au vote des peuples et des cantons. Constitutionnellement parlant, le Parlement n’avait pas à le faire. Mais il a décidé de le faire, à la double majorité des peuples et des cantons, au vu de l’importance. Il y a eu débat sur cette décision, mais au final assez peu sur le contenu de l’accord. Néanmoins, cette mise au vote à la double majorité fut un précédant pour la révision constitutionnelle de 1977, qui a élargi le champ des domaines d’accords internationaux soumis à la démocratie directe. Par exemple, on a rendu obligatoire le vote populaire à la double majorité pour l’adhésion d’une organisation de sécurité, ou à une organisation supranationale


⟶ Résultat du vote sur l’accord de libre-échange Suisse-Communauté Européenne: 73% de Oui, et tous les cantons.


L'Acte Unique Européen (1987) et la "troisième voie suisse"

L’Acte Unique, initié sous Jacques Delors, président de la Commission, décide de la mise en œuvre des 4 libertés fondatrices du marché unique. La perspective de ce marché européen se risquant de marginaliser l’économie suisse a amené le Conseil Fédéral à réagir. 
À l’été 1988, le Conseil Fédéral publie un rapport sur la position de la Suisse dans le processus d’intégration: c’est à travers celui-ci que nait la « troisième voie suisse » (à ne pas confondre avec la troisième voie dont parle Tony Blair), ou voie « médiane ». L’idée est de chercher à s’intégrer activement au marché européen, sans adhérer à la Communauté Européenne. Franz Blankart, négociateur en chef pour le Conseil Fédéral, la résume par la phrase suivante: « Il faut se mettre en position d’adhérer pour ne pas avoir à adhérer ». La marche à suivre est la suivante:

  • Compatibilité: Il fallait rendre l’ordre juridique suisse compatible avec le droit européen, éviter de créer des spécificités légales qui compliqueraient une adhésion.
  • Réciprocité: une fois compatible, il faudrait faire reconnaître cette compatibilité mutuelle par la Communauté européenne.
  • Accords: il s’agirait ensuite de concrétiser cette reconnaissance mutuelle par autant d’accords internationaux que nécessaires pour couvrir les objets souhaités.

Espace économique européen (EEE, 1989-1992)

Sauf que cela ne s’est pas passé comme ça: la  troisième voie a été rendue obsolète par la proposition de Delors, lors de son discours du 17 Janvier 1989: celle d’associer les pays de l’AELE au marché européen, à condition qu’ils négocient d’une seule voix. Ce jours là, il a même proposé des organes de gestion et de décision communs aux pays de l’AELE et la Communauté européenne (c’est-à-dire une possibilité de codécision pour les pays de l’AELE, ce qui était vital pour la Suisse, qui voulait son mot à dire sur les règles futures du marché)

Mais la négociation qui s’ensuivit a été une défaite diplomatique majeure pour la Suisse, qui pensait qu’elle allait obtenir cette intégration à la carte, sectorielle de sa 3e voir. Elle a donc fait la liste des exceptions permanentes au marché publique qu’elle voulait pour ses domaines sensibles à la libéralisation, ainsi qu’une demande de codécision sur les règles ultérieures. La négociation a buté sur cette question de la codécision, et la Suisse n’a eu  au final aucune de ses formules, seulement un « opting-out individuel avec effet collectif » . C’est-à-dire que si la Communauté Européenne développe des règles que la Suisse ne veut pas, et qu’on ne trouve pas de solution au terme d’une procédure de médiation, la règle ne s’applique à aucun des pays de l’AELE (ce qui reste relativement loin d’un droit de codécision).
À la fin de la négociation, les deux conseillers fédéraux en charge de celle-ci organisent une conférence de presse à 2h du matin, et annoncent qu’ils ont signé le traité. Mais qu’étant donné la faible satisfaction retirée,  la Suisse a maintenant la volonté d’intégrer la Communauté Européenne. Le fait de vouloir aller vers l’adhésion était le juste enseignement de l’échec de la négociation. Mais c’était stratégiquement catastrophique: le débat interne à la Suisse a alors lié l’intégration de la Communauté à la signature du traité, ce qui a grandement facilité la tâche de ses opposants. Cette décision d’aller vers l’adhésion de plus été pris par 4 voix contre 3 au Conseil fédéral. À l’époque de la négociation de l’Espace Économique Européen, des juristes s’étaient opposés à la décision de la mise au vote des cantons et des peuples, puisqu’il n’y avait pas d’obligation. Certains juristes dirent que c’était une erreur, et que le Conseil Fédéral se devait d’appliquer la Constitution, rien que la Constitution et toute la Constitution. On remarque que si le Conseil Fédéral s’était contenté d’exiger la majorité des peuples, l’accord aurait pu passer.

La campagne référendaire qui s’ensuivit sur l’acceptation de l’EEE a sûrement été l’une des plus intense de toute l’histoire de la démocratie directe, du point de vue des dépenses publicitaires notamment. C’est cette campagne qui a permis à Blocher et à l’UDC de se placer en tant que défenseurs des institutions et de l’identité Suisse, en opposition du Conseil Fédéral, et c’est ce qui a fait son statut national. La section zurichoise de l’UDC avait décidé de s’opposer à l’initiative 6 mois avant le vote, une avance que les défenseurs de l’initiative n’ont jamais réussi à rattraper.

⟶ Résultat, le vote échoue le 6 Décembre 1992: 49,7% de oui, 7 cantons contre 16; avec une participation record: 78,7%. C’est aussi l’un des cas de quasi-collision entre vote du peuple et vote des cantons mentionnée dans le chapitre de la démocratie directe.

Accords bilatéraux I (1994-1998)

La Suisse s’est retrouvé comme le seul pays de l’Europe occidental à ne pas avoir d’accès au marché unique, ceux de l’AELE ayant fait des accords ou ayant intégré la Communauté Européenne. Le Conseil fédéral a dû trouver une autre stratégie, il a donc décidé de trouver des objets de négociation sectoriels. Ils ont proposés 12 objets, et l’UE en a accepté 5 mais a rajouté la libre circulation des personnes et les produits agricoles transformés. La négociation a pris 4 longues années. Ce qui a pris du temps, c’est notamment la libre-circulation des personnes et les transports terrestres.

Les accords bilatéraux ont été contestés en référendums par la Lega et les Démocrates suisses en mai 2000, mais sans succès.

L'initiative "Oui à l'Europe"

Après l’échec du vote sur l’EEE, le 6 Décembre 1992, des jeunes suisses forment le “Comité né le 6 Décembre 1992” et lancent une initiative pour revoter sur l’accession à l’espace économique européen. Le mouvement européen Suisse a voulu lui relancer l’adhésion à l’UE (déposée  auprès de la Commission par le Conseil Fédéral en 1992, puis gelée). Ces deux mouvements ont fusionné pour former le NOuveau Mouvement Européen Suisse (NOMES) et lancer une initiative “Oui à l’Europe” en 2001, deux ans après que deux tiers de la population a accepté l’accord bilatéral. En décembre 2000, un sondage donnait le Oui gagnant, mais le Conseil fédéral et economiesuisse ont eu un avis dit de “non raisonnable”: mettons déjà en place les accords bilatéraux I et voyons leur effet. Nous gardons le but final d’intégration, mais c’est trop tôt. Le PDC et la gauche avaient demandé le oui mais le reste des partis se sont alignés sur le non raisonnable.

⟶ Résultat: 76.5% de non et tous les cantons contre. On a eu la fusion de deux opinions, les non raisonnables et les opposés strictes.

Les accords bilatéraux II (2001-2004)

Sur sa lancée, le CF a négocié un deuxième paquet bilatéral de 9 nouveaux accords sur 20012004, avec comme enjeux sensible la fiscalité de l’épargne et la lutte contre la fraude douanière. Deux d’entre eux ont été contesté par référendum: l’adhésion à Schengen/Dublin en Juin 2005 (54,6% pour), et la contribution au fond de cohésion en 2006 (« le milliard de cohésion », 53,4% pour),  mais les deux référendums ont échoués.

Ce nouveau paquet d’accords diffère du premier, car l’UE avait introduit une cause de guillotine la dernière fois: si un accord était dénoncé, ils tombait tous. Ce n’est pas le cas sur ce deuxième paquet, sauf entre Schengen et Dublin.

La libre-circulation des personnes

En 2005, il a fallu négocier un protocole pour l’élargissement aux 10 nouveaux pays membres. Ce protocole a été contesté par référendum par l’UDC, sans succès puisque 56% de la population s’est exprimé en faveur du protocole.

En 2009, il a fallu voter sur le reconduction de l’accord et l’extension à la Roumanie/Bulgarie. Le Conseil Fédéral a décidé de lier stratégiquement les deux objets, pour éviter un rejet du deuxième. C’est un succès avec 59,6% de Oui.

Dans l’ensemble, le peuple suisse a connu plus de vote sur l’Union Européenne que n’importe quel autre peuple membre de l’Union. Depuis l’échec de l’EEE en 1992 jusqu’en 2010, la majorité parlementaire et le conseil fédéral ont toujours eu gain de cause avec le peuple. Et ce, jusqu’à l’acceptation de l’initiative UDC contre l’immigration de masse en 2010. On est passé d’un consensus permissif à un dissensus contraignant en Europe, mais en Suisse, avec le risque de rejet populaire constant, on a toujours eu un dissensus contraignant.

Les enjeux actuels

Les questions institutionnelles, en blocage depuis 2010. 
On a notamment la question de l’adaptation du droit européen pertinent, qui a rapport avec la question de la codécision voulue par la Suisse et qu’on a mentionné plus haut. La Suisse refuse l’acceptation automatique des évolutions sur les acquis, et insiste pour les modifier ce qui irrite l’UE.
Par ailleurs, on a aussi un blocage sur la question de la surveillance de l’application des accords, leur interprétation, et la question des différends. Est-ce que c’est la Cour de Justice européenne qui doit les gérer? C’est une question sensible pour la Suisse, très frileuse sur l’image des « juges étrangers ».

La mise en œuvre de l'initiative UDC, qu'on développe plus bas.

Contrôle de l'immigration vs. bilatérales

Lancée durant l’été 2011 (et donc en période de campagne électorale), l'initiative "Contre l'immigration de masse" est un parfait exemple de l’usage de l’initiative comme arme de campagne par l’UDC.

Elle est incompatible avec les obligations internationales de la Suisse envers l’accord sur la libre-circulation des personnes. Elle demande: l’abandon du libre accès au marché du travail suisse pour les ressortissants de l’UE et de l’AELE ainsi que la réintroduction des plafonds, des contingents annuels et de la préférence nationale; le retour du contrôle aux frontières; l’interdiction de conclure un traité international contraire aux dispositions de l’initiative; et l’obligation pour le Conseil Fédéral de renégocier et rendre conformes les traités déjà en vigueur (dont l’accord sur la libre-circulation des personnes) dans un délai de trois ans.

⟶ Résultat du vote populaire du 9 février 2014: 50,3% de oui, 15,5 cantons contre 8,5. Très courte majorité du peuple, mais large majorité de cantons. C'est encore une quasi-collision du vote entre peuple et cantons. Il y avait des variations très importantes entre les cantons romands et alémanique urbains qui étaient contre, et le reste.


Principales explications du vote du 9 Février 2014 (Analyse VOX)

  • Le rôle de la campagne référendaire. Le Oui a augmenté dans les dernières semaines, notamment parce que ses arguments ont été mieux reçus et intégrés.
  • Les motifs énoncés pour justifier le soutient: le rejet de principe de l’immigration et la volonté de limiter/contrôler celle-ci.
  • On remarque aussi que le vote a été le théâtre d’un affrontement idéologique et d’un conflit de valeurs. La gauche s’y est très globalement opposé, et la droite modéré l’a rejeté de façon peu décidée (les votants du PDC ont largement voté contre, mais peu ont participé; les votants du PLR ont participé, mais peu ont rejeté). On a également vu l’opposition de deux conceptions antagonistes de l’identité suisse, qui rappel notre clivage « ouverture contre fermeture » ou « modernisation contre tradition ».
  • Des préoccupations matérielles: il y a eu une forte mobilisation et soutient à l’initiative de la part des personnes ayant un revenu et un niveau de diplôme faible, ainsi que ceux ayant une appréciation négative de l’économie. Il en va de même pour les catégories socio-professionnelles qui se sentent menacées par l’ouverture internationale (ouvriers et employés, indépendants, agriculteurs et chômeurs)
  • Un vote de protestation: il y a eu un soutient massif à l’initiative venant de personnes méfiantes du Conseil Fédéral, et des « désintéressés », ceux qui participent d’ordinaire peu.
  • L’argument relatif à l’intérêt de jouer le jeu des bilatérales, qui avait fonctionné lors de l’acceptation de la LCP en 2005 et 2009 n’a pas fait le poids cette fois-ci.


Évolution du soutient à la Libre-Circulation des Personnes (LCP)

En 2005, lors de l’acceptation de la LCP, 50% des suisses considéraient qu’elle faisait pression sur les salaires et les places de travail. En 2009, ils n’étaient que 40%, mais ils étaient 65% en 2014! L’explication est à trouver du côte de la très forte immigration depuis les pays européens pour venir

chercher du travail en Suisse durant la crise. Même si le chômage est resté faible, l’appréciation de la situation semble avoir fait basculer la balance.

EN CONSTRUCTION

Effets économiques

D'un point de vue objectif, les effets économiques sont connus. On sait que si la Suisse adhère à l'UE, la Suisse serait un pays contributeur au budget de l'UE. Cela se chiffre en plusieurs milliards par année. Même si la Suisse recevrait en contrepartie des montants.

Il y aurait une hausse des taux d'intérêt. Si la Suisse devait rejoindre l'UE, donc la monnaie commune, et transférer les compétences à la BCE, on aurait une augmentation de l'ordre de 1 à 2% à la Suisse.

La Suisse a des taux de TVA bas. Si la Suisse entre dans l'UE, on devrait remonter le taux de 5 à 7 %. En revanche, si la TVA est basse en Suisse, c'est parce qu'il y a des impôts qui n'existent pas dans des pays où la TVA est plus grande.

Ce qui est moins quantifiable, c'est les gains que la Suisse retirerait d'une adhésion. Les gains principaux, ce serait la libéralisation des marchés internes, et une libéralisation de la politique de la main d'œuvre. Or, dans les 10 premières années de l'adhésion, la Suisse ne profiterait pas d'une adhésion. Cela rend difficile la vente d'un projet d'adhésion à l'UE.

Bilan et appréciation personnelle

Bilan

Plus on se rapproche de l'UE, plus on s'éloigne de l'adhésion. Avec la négociation d'accords bilatéraux, la Suisse est parfois plus intégrée à l'UE que la GB par exemple. On est quasiment si près de l'adhésion que l'on est carrément membre. Paradoxalement, plus on a conclu d'accords bilatéraux, moins on a une pression à adhérer à l'UE.

En Suisse on parle plus de l'UE, de l'adhésion à l'UE, mais une discussion de fond en Suisse sur les avantages, inconvénients n'a jamais eu lieu.

Appréciation personnelle

Annexes

Références