Il controllo della pubblica amministrazione: la Corte dei conti nel sistema ginevrino

Il controllo della pubblica amministrazione: la Corte dei conti nel sistema ginevrino

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

La questione del controllo della pubblica amministrazione è importante e il caso di Ginevra è particolarmente interessante. Come viene controllato il lavoro della pubblica amministrazione a Ginevra? Stiamo cercando di garantire che i vari poteri politici dell'amministrazione pubblica siano in regola con le regole stabilite dalle leggi. La Corte dei conti fa parte di un sistema di monitoraggio a Ginevra.

Nella Dichiarazione dei diritti dell'uomo, il principio della necessità di controllare l'attività statale era già menzionato nel XVIII secolo:

« Ogni Cittadino ha il diritto di determinare, da solo o dai suoi Rappresentanti, la necessità del contributo pubblico, di acconsentire liberamente ad esso, di monitorarne l'utilizzo, e di determinarne l'ammontare, la base, il recupero e la durata. »

« La Società ha il diritto di ritenere qualsiasi Pubblico Ufficiale responsabile della propria amministrazione. »

— Articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

In Francia, la creazione della Corte dei conti risale a Napoleone. Attuazione della legge del 16 settembre 1807. In Svizzera esistono solo due corti dei conti, le corti dei conti di Ginevra e di Vaud, poiché la Corte dei conti di Ginevra è stata istituita solo nel 2007. A livello federale, c'è l'audit federale, che è diverso da quello della Corte dei conti francese. A livello internazionale si riconosce la necessità di un controllo come parte integrante della gestione pubblica:

« Le istituzioni superiori di controllo svolgono un ruolo importante nel rendere la pubblica amministrazione più efficiente, responsabile, efficace e trasparente. »

— . ONU, risoluzione 66/209 adottata dall'Assemblea generale il 22 dicembre 2011.

Questi principi sono considerati necessari per la corretta gestione dell'attività statale e dell'amministrazione politica in generale. L'obiettivo è di rendere la pubblica amministrazione più efficiente, responsabile, efficace e trasparente rafforzando le istituzioni superiori di controllo.

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La Corte dei conti in sintesi

La Corte dei conti è una delle quattro autorità costituzionali di cui agli articoli 128-131 e 222. Dalla Costituzione del 2012, la Corte dei conti è stata menzionata. Le altre tre autorità sono il Gran Consiglio, il Consiglio di Stato e la magistratura. Ciò dimostra che la Corte dei conti ha lo stesso rango costituzionale delle altre autorità e che non esiste una gerarchia. Sono autorità autonome e indipendenti. La Costituzione è una sorta di "contratto quadro" che fisserà i principi operativi del Cantone, ma esistono anche le leggi di attuazione per attuare i principi fondamentali enunciati nella Costituzione. La legge sulla sorveglianza dello Stato nella Raccolta ufficiale D.1.09. Questa legge disciplina tutte le autorità cantonali di sorveglianza di cui la Corte dei conti è membro.

La Corte dei conti ha un campo d'azione molto ampio in quanto è possibile controllare non solo i dipartimenti dello Stato, ma anche i comuni e gli enti che possono ricevere fondi pubblici. Questo vale anche per tutte le piccole associazioni che ricevono fondi pubblici. Lo spettro di attività è molto ampio. Dalla nuova costituzione, la Corte dei conti ha potuto effettuare revisioni contabili, ma anche valutazioni. I controlli sono effettuati dal punto di vista della legalità, della finanza, della contabilità e della gestione di una società per verificare se vi sono irregolarità o anomalie, ma anche dal punto di vista della gestione per verificare se vi è una buona gestione e proporre regole di gestione. Infine, c'è la valutazione delle politiche pubbliche. Con queste due competenze all'interno della Corte dei conti, in ogni missione, beneficiamo di competenze interne, ma anche di questo approccio.

Presso la Corte dei conti, ci sono sei magistrati eletti per un periodo di sei anni, tra questi sei magistrati, ci sono tre magistrati permanenti la cui unica attività professionale è questa, mentre gli altri tre magistrati sono sostituti che vengono in aiuto o quando sono necessarie persone supplementari per svolgere nuove missioni o se ci sono problemi di ricusazione. Il personale della Corte è gerarchicamente vincolato e sono i giudici che scelgono i dipendenti assunti con contratti di diritto privato. Il personale attuale è composto da un segretario generale a tempo parziale, un segretario esecutivo e undici revisori dei conti. I giudici e tutto il personale della Corte sono tenuti al segreto d'ufficio. La professione di revisore contabile è una professione altamente standardizzata con regole e certificazioni. Il punto di forza della Corte dei conti è che la segretezza consente di incoraggiare le persone a rivolgersi spontaneamente alla Corte dei conti senza rischiare di perdere il posto di lavoro. Questo riguarda tutti i cittadini.

Settore pubblico soggetto al controllo della Corte dei conti

La Corte dei conti fa parte di un sistema di monitoraggio che copre l'intera sfera pubblica. Il monitoraggio della Corte dei conti potrebbe potenzialmente coprire un budget di oltre 13 miliardi di franchi svizzeri e interessare più di 40'000 persone impiegate in strutture verificabili. E' possibile intervenire nello Stato di Ginevra dove ci sono dipartimenti, la Cancelleria, un dipartimento presidenziale e altri sei dipartimenti. Tale numero può variare da 200 a 2000 persone.

È anche possibile preoccuparsi dell'amministrazione della magistratura e della segreteria del Gran Consiglio. L'intervento può essere effettuato in più di 40 comuni ginevrini e vi sono tutte le istituzioni private in cui lo Stato detiene una partecipazione o una rappresentanza di maggioranza. Esistono anche istituzioni cantonali di diritto pubblico, come i grandi enti pubblici e tutti gli enti privati sovvenzionati dallo Stato, con una preferenza per gli enti privati vincolati da un contratto di servizi con lo Stato.

Ruolo, missione, attività

Svolgimento di un audit/valutazione

La durata delle missioni varia da 3 mesi (legalità) a 12 mesi (gestione multi-entità o processi trasversali), o addirittura 18 mesi per le valutazioni.

• idea di missione: può avvenire per autoreferenzialità, vale a dire che la Corte può scegliere di trattare un argomento da sola, attraverso una comunicazione del cittadino o una richiesta delle autorità;
• apertura della missione: ricerca di informazioni e raccolta di documenti. Si tratta di argomenti che non hanno nulla a che fare l'uno con l'altro;
• raccolta dei documenti necessari tenendo conto degli obiettivi dell'audit e della valutazione, svolgimento dei colloqui, estrazioni informatiche, ecc......;
• la verifica e l'analisi delle informazioni;
• risultati e raccomandazioni;
• redazione di relazioni;
• convalida della relazione: tutte le decisioni sono prese da tre giudici. Si tratta di un processo complicato, poiché tutto il lavoro deve essere fornito ai magistrati deliberativi che devono assumersi la responsabilità del caso, ma che permette un lavoro abbastanza consensuale;
• Pubblicazione / diffusione della relazione: rispetto ad altri organismi di controllo, le relazioni sono pubblicate. Anche se la Corte non ha un potere vincolante, la pubblicazione delle relazioni può esercitare pressioni;
• follow-up delle raccomandazioni: poiché la Corte non ha potere vincolante, la fase di discussione è importante, che è tutto il lavoro svolto a monte. Il follow-up delle relazioni richiede fino a tre anni. L'entità interessata è invitata a valutare il tempo necessario per attuare una raccomandazione. Dopo tre anni, se le raccomandazioni emesse non vengono attuate, è meglio aprire una nuova missione piuttosto che continuare ad attuare queste raccomandazioni in ogni momento.

Esamina

Per ogni argomento comunicato da terzi, la Corte dei conti effettua un'analisi preliminare al fine di determinare l'opportunità di avviare una procedura di audit. Nel caso in cui non venga avviata una procedura di audit (problemi di competenza formale della Corte dei conti, soglia di rilevanza, temi già trattati, etc.), viene comunque effettuato un esame sommario, il cui risultato viene trasmesso all'autore della comunicazione. Tutti gli esami sommari sono brevemente descritti nella relazione annuale della Corte dei conti. La Corte dei conti pubblica recensioni sommarie anonime che sono di pubblico interesse.

Origine delle relazioni della Corte dei conti: 2009 - 2014

Metà delle relazioni sono auto-reportate. Le comunicazioni dei cittadini corrispondono al 19% dei rapporti. L'origine delle altre relazioni proviene dall'autorità esecutiva e legislativa.

2013 – 2014 : les rapports de la Cour des comptes

Il y a une diversité des sujets traités allant de la ville de Genève, à des entités de droit public ou encore subventionné :

N° 66 - État de Genève : audit de légalité et de gestion relatif à la centrale commune d’achat (CCA)

N° 67 - Ville de Carouge : audit de légalité et de gestion relatif à la gestion des ressources humaines

N° 68 - Ville de Chêne-Bougeries : audit de légalité et de gestion relatif à la gestion des ressources humaines

N° 69 - Commune de Corsier : audit de gestion financière

N° 70 - Commune d’Hermance : audit de gestion financière

N° 71 - Association Genève Futur Hockey : audit de légalité, financier et de gestion

N° 72 - Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) : audit de gestion des files d’attente

N° 73 - État de Genève : audit de gestion relatif aux coûts informatiques des votations et élections

N° 74 - Chancellerie : audit de légalité et de gestion relatif au dépouillement centralisé

N° 75 - Groupement Intercommunal pour l’Animation Parascolaire (GIAP) : audit des processus de paiement

N° 76 - Transports publics genevois (TPG) : audit de légalité relatif à l’application du statut du personnel aux jours de congé des membres du Collège de direction

N° 77 - Ville de Genève : audit de gestion relatif à la gestion du parc des véhicules (COGEVE)

N° 78 - État de Genève : audit de gestion relatif à la gestion du parc des véhicules (MOVE)

N° 79 - SIG : audit de gestion relatif à la gouvernance du processus d’investissement

N° 80 - Audit financier et de gestion relatif à l’entretien des routes, Convention de 1936 et décomptes routiers

Quelques chiffres après 7 ans d’activité : 30 juin 2014

Au 30 juin 2014, la Cour des comptes avait 7 ans d’activité. Le nombre d’objets traités est de 230 dont 94 ayant abouti à la publication de 80 rapports distincts et 136 examens sommaires («non- entrée en matière»). L’origine des 80 rapports est à 49% l’autosaisine, 21% sont des communications citoyennes et 30% proviennent des autorités. Les 80 rapports contiennent 1248 recommandations avec en taux d’acceptation à 99%. 70% des recommandations sont mises en œuvre dans les 2 1⁄2 ans après l’émission du rapport. La Cour des comptes à notamment pour objectif de proposer des économies. En sept ans d’activité a été proposée une somme de 64 millions d’économies, dont 16 uniques et 48 récurrentes. La valeur potentielle de 2007à 2014 est de 223 millions. Les économies proposées couvrent largement son coût de fonctionnement. 317258 rapports ont été téléchargés. En décembre 2002 un « Peer review » (ISSAI 5600) à rendu un rapport positif du travail de la Cour des comptes soulignant l’indépendance des audits, la pertinence de la documentation et des communications qui sont « supérieures aux attentes ».

Étude de cas : évaluation de la politique publique en matière de prostitution

Définition

Pour Lemieux dans L’étude des politiques publiques publié en 1995, une politique publique est faite d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps. À un moment donné, dans une société, des problèmes apparaissent et les politiques s’intéressent au problème par la mise à l’agenda politique. La politique publique décide d’intervenir. L’évaluation de politique publique vise à mesurer et expliquer les résultats de l’action publique ainsi que ses effets sur la société. L’appréciation des effets s’effectue en fonction des objectifs poursuivis par la politique publique et/ ou en termes d’effets indirects ou indésirables.

Politique publique sur la prostitution à Genève

Les différents instruments de la politique publique pour encadrer ce « problème sociétal » sont :

• un enregistrement des TdS auprès de la BMOE, chaque personne qui veut se prostituer doit s’annoncer auprès des autorités afin de recueillir des informations sur les personnes ;
• une responsabilisation des tenanciers d’établissements dédiés à la prostitution avec un enregistrement auprès de la BMOE, l’assurance de garanties de solvabilité et d’honorabilité et la tenue à jour d’un registre tout comme la fourniture de quittances retraçant les transactions entre le tenancier et les TdS.
• des possibilités de restriction d’exercice dans les zones sensibles notamment pour protéger la population ;
• le subventionnement d’associations privées fournissant un soutien aux TdS (messages de prévention et de promotion de la santé, distribution de matériel de prévention, encadrement en faveur de la reconversion professionnelle)

Questions d’évaluation

Ce sont des questions analytiques à savoir trois questions d’évaluation qui ont été posées :

1. Les objectifs fixés par la LProst sont-ils en adéquation avec les problèmes liés à la prostitution genevoise ? Cette question relève du critère de la pertinence pour savoir si les objectifs fixés lors de la création de la loi sont les bons.
2. La politique publique en matière de prostitution permet-elle d’assurer de bonnes conditions de travail aux TdS ? Cette question comme la suivante sont plus générales sur l’efficacité de la politique publique.
3. La politique publique en matière de prostitution permet-elle de renforcer la prévention, la promotion de la santé et la réorientation professionnelle des TdS ? Cette question prote sur l’efficacité des campagnes.

Dans tout jugement, il y a un aspect subjectif. L’une des questions à se poser est comment garantir une certaine scientificité par rapport au constat et à la recommandation. En utilisant la même méthodologie, les agents doivent arriver au même résultat. Il y a quatre critères vont être utilisés dans l’évaluation des politiques publiques ?

Pertinence de la politique publique

Le critère de la pertinence analyse du lien qui existe entre les objectifs de la politique publique et la nature du problème sociétal à résoudre.

La démarche méthodologique se passe en deux étapes :

1. Comprendre la nature du problème :
   1. Tour de la littérature sur le sujet ;
   2. Interroger différents experts ; ce sont, par exemple, des professeurs d’université ;
   3. Interroger les acteurs de terrain comme, par exemple, les associations de défense des TdS, la BMOE, etc. ;
   4. Interroger les TdS.
2. Mettre en relation la nature du problème et les objectifs définis dans la politique publique.

Effectivité de la politique publique

Le critère de l'effectivité est vérifier que les instruments de la politique publique sont correctement mis en œuvre par les autorités administratives.

La démarche méthodologique vise à identifier et mesurer les réalisations administratives, c’est-à- dire aller sur le terrain afin de voir si et sous quelle forme la politique publique se matérialise :

• interroger les différents acteurs chargés de la mise en œuvre des instruments ;
• effectuer des observations participantes ;
• identifier des indicateurs/ données statistiques qui attestent de la mise en œuvre de la politique publique comme, par exemple, le nombre d’amendes dressées par la BMOE pour preuve que la BMOE effectue des contrôles et sanctionne les contrevenants.

Efficacité de la politique publique

Le critère de l’efficacité vise à mesurer l’influence qu’a la politique publique sur le problème que l’on cherche à résoudre.

La démarche méthodologique a pour objectif de mesurer l’évolution du problème sociétal suite à la mise en œuvre de la politique publique. Cela va se faire en interrogeant les personnes qui subissent les conséquences négatives du problème pour savoir s’il y a une amélioration ou péjoration de leur situation comme, par exemple, en élaborant des analyses qualitatives ou quantitatives ou encore identifier des indicateurs permettant de mesurer l’impact que la politique publique a sur le critère de l’effectivité est vérifier que les instruments de la politique publique sont problème, c’est par exemple l’évolution du nombre d’IST chez les TdS ou évolution du niveau de compréhension des risques liés à la prostitution et des moyens de s’en protéger.

Efficience de la politique publique

Le critère de l’efficience est la mise en rapport des réalisations (output) et des ressources consommées dans le contexte d’une rationalité managériale.

La démarche méthodologique se passe en deux étapes :

1. analyser les procédures/ processus de production pour identifier des ressources utilisées comme le budget, le nombre de personnes mobilisées, les timesheet, etc. ;
2. revoir les procédures/ processus de production afin de les rendre moins consommatrices en ressources ET/OU favoriser l’utilisation des instruments les plus efficients.

Publication du rapport et suivi des recommandations

Les principaux résultats sont que dans le cadre de l’évaluation sur la politique publique encadrant la prostitution, la Cour formule des recommandations qui visent à renforcer les contrôles portant sur les conditions de travail et l’indépendance réelle des TdS. Une sensibilisation rapide des TdS ainsi que de leurs clients est également préconisée.

Il va y avoir une validation des résultats au sein de la Cour. Les magistrats sont garants de la qualité du rapport et valident les constats et les recommandations. Va avoir lieu une prise de position des entités évaluées. Les entités évaluées peuvent se prononcer sur les recommandations qui leur sont adressées. Le suivi des recommandations est dénué de pouvoir de contrainte, la Cour suit (durant 3 ans) l’effectivité de la mise en œuvre des recommandations acceptées par les entités évaluées.

Apports spécifiques de la Cour des comptes

La Cour des comptes est caractérisée par une indépendance des dirigeants (élection), une indépendance organisationnelle (autonomie de gestion, budget), une indépendance juridique et factuelle (base constitutionnelle, autosaisine, etc.) et donc l’indépendance des activités et des rapports. Elle remplace à moindre coût et avec des normes qualité élevés la plupart des mandats d’audits externes confiés aux fiduciaires ou sociétés de conseil.

La Cour des comptes est d’accès direct pour le citoyen ou les autorités. Les rapports publics permettant aux citoyens de se rendre compte de l’usage des deniers publics, aux parlementaires d’informer leurs partis dans le cadre de leurs priorités politiques, aux enseignants et étudiants d’obtenir de la matière pour leurs activités académiques, etc. Elle offre aussi une vision globale de la sphère publique au niveau cantonal, communal, privés subventionnés, etc.