La nueva gestión pública

La nueva gestión pública

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

La nueva gestión pública es una forma de decir cómo gestionar la administración pública o las instituciones subvencionadas por el gobierno para que funcionen lo mejor posible. La nueva gestión pública comienza con la pregunta de por qué necesitamos reformar la gestión pública para reformar el modelo Weber.

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¿Por qué reformar el "modelo burocrático"?

Según Max Weber, la burocracia es la forma superior de organización. La neutralidad política es la separación política y administrativa. La administración debe estar al servicio del gobierno y por lo tanto apolítica, de lo contrario no podrá funcionar adecuadamente. Para Weber, las tareas están predeterminadas por textos conocidos de todos, como las leyes, por ejemplo, hay una jerarquía de funciones para garantizar el control en todos los niveles, las normas y las decisiones son para garantizar la igualdad de trato. Los burócratas también deben ser competentes y políticamente neutrales. La seguridad laboral es considerada por Weber como una garantía de servicio público.

La nueva dirección pública critica el modelo de Weber, porque es un modelo muy rígido, poco realista sobre todo en lo que se refiere a las brechas entre el trabajo requerido y el trabajo real y poco adaptable. Esta es la brecha que Crozier y Friedberg ya habían mostrado con la teoría del círculo vicioso. Para Crozier, por cada nueva situación, habrá una nueva norma y, por lo tanto, una inflación de normas, procedimientos, pero también de servicios, autoridades y departamentos que tratarán de aplicar estas normas y procedimientos, haciendo que la administración se extienda, lo que la convierte en un modelo económico ineficiente. Una crítica se basa en la noción de motivación referida a la gestión de recursos humanos y a Mayo. Es un trabajo monótono, con poco uso de la creatividad y un conjunto de especificaciones. La otra crítica se deriva de la noción de estabilidad y seguridad en el empleo, que es contraria a la afirmación de Weber de que la estabilidad en el empleo no es una fuente de manipulación, sino una fuente de "deslizamiento". Si el funcionario público sabe que, independientemente del desempeño, va a mantener su trabajo, hará poco para aumentar su trabajo o salario. Este argumento se relaciona con el aspecto extrínseco del diseño, es decir, no es el contenido de la obra lo que motiva, sino los beneficios. Para asegurar que las personas estén motivadas, debe haber beneficios vinculados a la calidad de su trabajo. Esto era más en términos de palo, es decir, de penalización, que de motivación. Existe la idea de poner en peligro a las personas que corren el riesgo de perder su empleo si no se logra el rendimiento.

Las teorías de la elección pública se relacionan en particular con la teoría de la agencia. La teoría de la elección pública tiene una premisa de partida que es decir que todo el mundo tratará de buscar una ventaja que sea apropiada. Existe la idea de la racionalidad económica, que es muy fuerte. La premisa es que cada uno tratará de perseguir sus propios intereses, así como los comunes. El oficial de guardia se comportará de la misma manera. Esto significa que cada funcionario, cada jefe de departamento tendrá en mente para maximizar su interés, para tratar de tener tantos presupuestos como sea posible para su servicio, el mayor beneficio a entregar o incluso tanto prestigio como sea posible. Como resultado, la administración pública se hace mucho más grande.

Lo que conducirá al éxito es el elemento de la asimetría de la información. Las personas que disponen de la información pueden presentar la situación de este servicio de tal manera que el incremento presupuestario se vuelve indiscutible. Esta asimetría de la información se puede utilizar para transferir los aumentos presupuestarios o de personal. Los anteriores desconocen las necesidades del servicio porque se encuentran a un nivel superior al de los usuarios y deben confiar en la información transmitida por personas cercanas al campo. Los jefes de servicio también tienen la posibilidad de utilizar el poder de intermediación, es decir, intentar crear coaliciones parlamentarias para defender aumentos en el presupuesto de un servicio. La capacidad de crear coaliciones de interés o coaliciones de intermediarios podrá defender el aumento del presupuesto. Según los partidarios de la elección pública, esto es inevitable.

Debido a estos elementos, al hecho de que cada persona busca perseguir sus propios intereses, hay una divergencia de intereses, un conflicto entre los burócratas que siempre van a perseguir sus propios intereses y los representantes del poder político que tienen en mente el bien común y el interés general. El resultado que se puede observar es que vamos a tener una sobreproducción de bienes y servicios burocráticos porque van a tener presupuestos adicionales, producir más bienes, aumentar la calidad, llevar a un sobrecosto, un problema de eficiencia, una sobreproducción y una sobrecalidad a través de bienes, productos o servicios de una calidad superior a la que necesitaríamos. Hay una ampliación de la masa de bienes, una ampliación en términos de producción y calidad que sería excesiva en comparación con lo que es realmente necesario. Los partidarios de Public Choice dicen que usted puede hablar sobre el alquiler cuando habla de estos comportamientos. Los jefes de servicio tendrían una renta derivada del monopolio del suministro de bienes y servicios públicos. Puesto que existe una situación de monopolio, no hay competidores y pase lo que pase, no hay riesgo de perder la prestación del servicio. El Estado producirá bienes a un costo mucho más alto de lo que el mercado podría hacer. El estado no es impulsado a racionalizar y optimizar. Es un sistema en el que vamos a apropiarnos de las pensiones procedentes de la situación de monopolio del Estado.

La elección pública propone reducir el tamaño del Estado, por otra parte, si el Estado produce demasiado porque está en una posición de monopolio, entonces tenemos que salir del monopolio estatal abriendo el Estado a las prácticas de mercado. Existe una idea de subordinación estatal al mercado, que debe ser implementada de dos maneras:

• una subordinación interna: el propio Estado, dentro de él, debe funcionar de la misma manera que si fuera un mercado con, en particular, la transparencia de los fondos o la contabilidad analítica. El funcionamiento del Estado debe estar sujeto al mercado.
• una subordinación externa: el Estado debe competir con los agentes externos del mercado. Esta competencia se percibe como un medio de fomentar y mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios producidos por el gobierno.

El objetivo de estas reformas es contrarrestar lo que la burocracia hace y hacer algo completamente diferente. La burocracia es jerárquica y, por lo tanto, se necesita un modelo de cooperación mucho más horizontal. Cuando exista seguridad y estabilidad en el empleo, será necesario cuestionar la seguridad laboral y llegar a un nuevo estatuto de los funcionarios públicos. La idea es decir que el servidor público no debe tener seguridad automática, hay que tener en cuenta el rendimiento. Las directrices y procedimientos deben aplicarse a todos de acuerdo con el modelo burocrático, pero es necesario avanzar hacia otra forma de administración pública que individualice los programas surgidos de la idea de la normalización para avanzar hacia una visión mucho más individualizada de las políticas públicas. Pasamos de un beneficiario concebido como "usuario" a un beneficiario concebido como "cliente". Cuando existe un monopolio, hay que introducir la competencia, lo que significa que la administración pública no puede hacer lo que quiere porque se puede comparar con otros servicios.

Con este fin, introduciremos normas de gestión del sector privado. El Estado debe estar sujeto a las mismas normas que las normas comerciales, incluida la prueba de que es eficiente y eficaz, y se requiere una rendición de cuentas para garantizar la transparencia en el uso de los fondos. También es necesario introducir la competencia para que la administración pueda demostrar que es mejor que otros para conservar el privilegio de prestar el servicio. Si varios proveedores de servicios o de bienes compiten entre sí, esto permitirá obtener el mejor suministro posible de ese bien o servicio, en particular en términos de costes. Se introducirá flexibilidad en el modo de administración de la administración pública haciéndose mucho menos funcional según una estructura piramidal que sea más horizontal y se prestará servicios personalizados en línea con las necesidades de las personas. Por otra parte, es preciso mejorar la calidad de los servicios. Para los defensores de la nueva gestión pública, para ofrecer servicios de mejor calidad, es necesario adoptar normas de gestión privadas y flexibilizar la gestión pública. Es la combinación de estos diferentes medios lo que ayudará a optimizar la estructura. También es necesario dar más flexibilidad y flexibilidad al personal sobre el terreno, no sólo como ejecutores y responsables de sus acciones. Es la transformación de un sistema de gestión basado en normas, como lo hace el modelo burocrático, en un sistema de gestión basado en los resultados. La nueva gestión pública no insistirá en cómo trabajar, sino en los resultados obtenidos. Las personas serán consideradas responsables y si no logran resultados, pueden ser castigadas.

La teoría de la agencia se refiere a situaciones en las que las personas están obligadas por un contrato. Una persona quiere externalizar tareas a otra persona. La persona que delega se llama el "director", y las personas que se supone que trabajan para el director son los "agentes". La teoría de la agencia se refiere a la relación entre el "principal" y los "agentes" que llevarán a cabo la misión. Hay un fuerte énfasis en la asimetría de información entre el agente que está familiarizado con las condiciones del campo y el principal. El oficial sabe mucho más sobre la tarea que el director. La cuestión es cómo garantizar que el agente lleve a cabo su tarea de la manera más eficiente posible, en la forma esperada por el mandante y cómo controlar. Si nos guiamos por los resultados y aseguramos que las personas interioricen la necesidad de resultados, es el propio agente quien se convierte en garante del logro de los resultados. La idea es empoderar a las personas y asegurarse de que es su adherencia al resultado lo que lo hace el resultado de los servicios solicitados. Esto se refiere a las motivaciones extrínsecas. Esto no se basa en el contenido del trabajo, sino en los beneficios. La nueva gestión pública está intentando dar respuesta a este problema mediante la política de posibles resultados y sanciones financieras.

Estos objetivos abarcan todo el espectro político. Muy a menudo, la nueva gestión pública es la que más progresa cuando los partidos de "izquierda" están en el poder. Cuando los partidos de "derechas" están en el poder, es una visión mucho más radical que despierta oposición con los partidos de izquierda que apoyan a esta oposición. Esto no es sistemático, pero son configuraciones que se encuentran con frecuencia. El modelo burocrático es ineficaz en algunos aspectos. El modelo de "izquierda" propone una racionalización. Este es más un modelo de mantenimiento de los servicios públicos que un modelo de reducciones drásticas en el tamaño del Estado.

Principes et outils de la nouvelle gestion publique : un aperçu

Un best-seller du New Public Management est un livre de David Osborne et Ted Gaebler intitulé Reinventing Government, How the Entrepreneurial Spirit is Changing the Public Sector publié en 1993. L’idée est de repenser en profondeur et radicalement à savoir réinventer le gouvernement.

Ces auteurs distinguent onze principes « théoriques » d’où l’on peut dériver l’ensemble des outils du new public management :

• « Lâche la rame et tiens le gouvernail » : c’est la séparation des objectifs stratégiques et opérationnels. Les questions stratégiques doivent être du ressort des chefs de service et les questions opérationnelles par les agents de terrain. Une même personne ne doit pas s’occuper des deux ;
• « Le pouvoir aux usagers » : mise sur pied de politiques orientées vers la communauté, c’est-à-dire contrôlées et parfois gérées par les usagers. Il faut remettre au centre les usagers. Le modèle précédent faisait le contraire ;
• « Vive la concurrence » : introduction de la notion de « quasi-marché » ainsi que du benchmarking. Il faut sortir l’État du monopole public allant vers un quasi-marché qui est un marché des prestations publiques. Au sein même de l’administration, on va comparer les différents services entre-deux pour voir celui qui a la meilleure performance. Cela permet de déterminer les meilleures pratiques qui vont être appliquées en suite à l’ensemble des services ;
• « Priorité aux objectifs » : introduction de la notion de « controlling » et passer du système légaliste à un système orienté résultat ;
• « Et si l’on s’intéressait un peu aux résultats » : introduction de la notion de « performance » et du « rendement ». L’administration publique doit devenir performante, être aussi efficiente et efficace que possible dans l’atteinte des résultats ;
• « Les besoins de l’usager d’abord » : répondre aux besoins de l’usager et non de l’administration. C’est l’introduction de la notion de « bénéfice » pour les usagers ;
• « Gagner de l’argent et pas seulement en dépenser » : introduction de la notion de « bénéfice » dans le secteur public, mais aussi du concept de « value for money » ;
• « Prévenir vaut mieux que guérir » : introduction de la notion d’« anticipation » ;
• « Moins de hiérarchie, plus de participation » : introduction d’une nouvelle pyramide hiérarchique, ainsi que du concept d’« inclusion des usagers ». L’usager doit être partie prenante de l’administration publique ;
• « L’État au secours du marché, le marché au service de l’État » : introduction d’un nouveau partenariat public-privé. L’idée est de dire que l’État et le marché devraient travailler dans le cadre d’un partenariat. Cela équivaut à recentrer les missions de l’État sur les usagers et la qualité des prestations et des services fournis ;
• « Un nouveau modèle de gouvernement » : recentrage des missions de l’État.

Principes et outils de la nouvelle gestion publique

Dans La Nouvelle Gestion Publique : boite à outils ou changement paradigmatique publié en 1999 de Mönks, il y a quatre principes présentés de la nouvelle gestion publique :

1) Améliorer la performance et l’efficacité de l’administration (le contribuable doit en avoir pour son argent) : ce principe est focalisé sur l’efficience. Il faut atteindre les objectifs, mais en étant le plus économe possible. Mönks insiste sur la performance. Il y a deux mécanismes suggérés dans le texte de Mönks :

• « mettre sur le marché » : introduction du plus grand nombre possible de mécanismes de marché (comparaison de la qualité et des coûts, appels d’offres compétitifs) et faire sous- traiter à des opérateurs privés. On va casser le monopole de l‘État et mettre la prestation sur le marché. À qualité égale ou comparable, c’est le moins cher qui doit décrocher le marché public. On sort du système de rente qui serait une conséquence de monopole de l‘État pour entrer dans un système de mise en concurrence qui très souvent n’est pas du tout transparent. La qualité est néanmoins beaucoup difficile à juger que le prix. Le risque de ce système est de privilégier les offres les « meilleurs marchés » et donc la difficulté est d’évaluer le choix. ;
• « management par objectifs » » : les contrats de prestations précisent les objectifs et laissent l’autonomie sur le choix des moyens. Les enveloppes budgétaires s’inscrivent dans une logique de résultats à savoir que l’enveloppe budgétaire doit suffire à atteindre les objectifs sinon cela soulève la mauvaise qualité du travail et demande à l’administration d’être un bon gestionnaire de l’argent. Les échéanciers permettent de définir à quelle date les objectives doivent être atteintes. Les indicateurs de performance précisant la quantité et la qualité des prestations. Mais il y a un risque de travailler pour les indicateurs, c’est-à-dire que les gens de terrain se focalisent sur les indicateurs de performance et se focalisent moins sur les autres aspects de leur travail.

2) Adopter une organisation du travail plus flexible : c’est passer du modèle pyramidal rigide à un modèle plus souple qui laisse plus de place aux gens de terrain qui sont fonctionnaires de l’administration publique :

• séparer les rôles et responsabilités entre politiques qui fixent les objectifs et l’administration publique chargée de l’exécution : le politique fixe des objectifs très larges, la haute administration publique va les traduire en objectifs plus précis dont dépend l‘efficacité opérationnelle ;
• donner plus de responsabilités opérationnelles aux acteurs locaux qui doivent cependant rendre des comptes sur leurs résultats : il y le développement des outils de monitoring. Ce sont des outils qui permettent d’avoir une vision beaucoup plus précise du travail, mais qui demande beaucoup de temps. Ces outils permettent de faire du benchmarking qui permet de comparer les individus entre eux. Des indicateurs donnent des informations sur les manières de travailler et des indicateurs donnent des informations sur les résultats. Cela permet d’identifier les « best-practices ». On risque d’imposer des manières de travailler, des règles et des procédures telles que dans le modèle bureaucratique. Il y aurait une forme de retour en arrière ;
• supprimer les échelons hiérarchiques : l’idée est d’avoir une organisation du travail plus flexible qui n’est non pas la pyramide bureaucratique avec une vision hiérarchique du travail et sans initiative. Avec la nouvelle gestion publique, les individus doivent prendre des initiatives, être créatifs, développer de nouvelles méthodes de travail et pour cela on va privilégier le travail d’équipe avec des cahiers des charges préétablis. Ils doivent rendre des comptes, devant répondre à un certain nombre d’objectifs. Il y a une autonomie opérationnelle, très encadrée qui peut être parfois présentée comme une autonomie instrumentalisée. Il s’agit de comprendre, d’apprendre et d’innover sur le terrain. Très souvent, dans la nouvelle gestion publique, si les équipes sont horizontales, cela marche moins bien c’est pourquoi on a tendance à introduire des gestionnaires d’équipe. Une personne est en charge de piloter le groupe.
• remise en question du statut de fonctionnaire : pour motiver le fonctionnaire, il va falloir le mettre en danger ce qui signifie remettre en cause le statut du fonctionnaire. Avec la LPers, le fonctionnaire peut être licencié et au moins une partie de son salaire doit être lié à sa performance. Dans le cadre de la poste en Suisse, depuis la mise en œuvre de la LPers, 5% du salaire est lié à la performance. On individualise une partie du salaire. Cette pratique peut poser un certain nombre de problèmes à savoir le lien entre sécurité de l’emploi et qualité du travail, est-ce qu’il faut véritablement insécuriser les gens pour les motiver, est-ce un lien qu’il est possible d’observer empiriquement, peut-on imaginer comme le disait Weber que la sécurité de l’emploi est une manière de donner une sécurité ontologique afin de pouvoir faire véritablement du bon travail. On peut se demander si la mise en danger des fonctionnaires est véritablement la meilleure manière d’augmenter la public service motivation. La public service motivation est une motivation intrinsèque, la mise en danger va augmenter la motivation extrinsèque alors que pour la motivation intrinsèque, la mise en danger est ambiguë. On peut aussi se demander quel est l’effet de la remise en cause du statut de fonctionnaire sur le long terme. À court terme, on peut s’imaginer que les gens font plus d’effort et s’implique plus afin d’obtenir de meilleurs résultats, mais cela peut instaurer une fatigue à long terme et une pression pouvant mener à des phénomènes qui vont nuire à la qualité du travail. On observe ces phénomènes dans le domaine du travail social et de la santé.
• individualisation des contrats et conditions de travail : on va individualiser les objectifs pour améliorer les qualités du travail. La manière dont cela va fonctionner est qu’on va fixer dans un cahier des charges ou une convention d’objectifs la mission de la personne à savoir ses objectifs, et en fin d’année, une évaluation va avoir lieu de ces objectifs pouvant avoir des conséquences financières. Dans le cadre de la poste, on a appliqué ce type d’instrument. Une étude datant de 2005 a montré que dans tous les bureaux postaux de Suisse, l’immense majorité des employés était évaluée au salaire de 100%, à savoir la catégorie B, quelques cas rarissimes avaient la lettre A qui majorait le salaire ou C qui minorait le salaire. Une courbe « normale » apparaissait. L’administration publique ne produit dans la plupart des cas pas de bénéfices, l’enveloppe salariale est basée sur la base de 100% pour l’ensemble des employés. Cela signifie que pour récompenser des salariés, il faut en pénaliser d’autres. En d’autres termes, comme la disponibilité budgétaire est décidée à l’avance, il n’y a pas de possibilité budgétaire afin de financer au mérite. Dans le cadre de la poste, on a insisté sur l’impossibilité de mettre en place le système du salaire au mérite. L’idée d’individualisation des contrats peut aller à l’encontre du travail en équipe. Pour gagner plus de salaires, il faut être plus méritant que les autres qui sont ceux qui travaillent dans la même équipe. Il peut y avoir des effets pervers qui peuvent être observés à cause de cela.
• pour les institutions subventionnées, contrat de prestations renouvelable en fonction de la performance : toutes les institutions qui bénéficient d’un financement de l‘État, au même titre que le travailleur, vont devoir faire la preuve de leur efficacité si elles souhaitent que leur financement soit renouvelé. C’est mettre en dangers les institutions au travers de contrats de prestations. En général, on diminue le montant du financement octroyé. Il y a le même levier que pour les individus, c’est-à-dire que c’est en mettant les institutions d’en une précarité financière qu’on va les inciter à obtenir les résultats attendus d’elles.

3) Orientation vers le client et la qualité des prestations : les usagers de l’administration publique ne sont plus des bénéficiaires ou des assujetties devenant des clients de l’administration publique, il faudra prendre en compte leur point de vue. Il y a aussi une orientation vers la qualité des prestations. Qu’est-ce qui définit un travail de qualité dans le domaine de l’administration publique ? La notion de « qualité », lorsqu’on parle de l’administration publique est une notion qui est complexe. On distingue trois outils :

• enquête de marché et de satisfaction : on va demander aux clients d’évaluer la qualité des prestations, le but étant d’améliorer la qualité des services qui sont rendus. Tout va dépendre de la qualité des enquêtes de satisfaction. Les enquêtes de satisfaction laissent une grande marge de manœuvre aux managers. On peut utiliser le client comme un outil disciplinaire afin de discipliner l’administration publique. Il est possible d’interpréter l’insatisfaction du client de manière instrumentale. La qualité est interprétée comme étant la satisfaction du client.
• certifications (ISO, EDUQUA ou autres) comme garantie de la qualité du travail effectué : les institutions qui cherchent à obtenir des financements cherchent à obtenir des signaux de la qualité du travail effectué en leur sein. Les certifications sont le signal privilégié dans la plupart des cas. Pour obtenir la certification, il faut donner la preuve que dans toutes les situations possibles, l’institution sait comment réagir. L’outil de certification et un outil bureaucratique. C’est un paradoxe, car c’est un outil de certification paradoxalement bureaucratique au service de la nouvelle gestion publique. Très souvent, les certifications n’ont pas grand-chose à voir avec le travail réel effectué dans l’administration publique ou les institutions. C’est un outil marketing. On va évaluer plus la qualité de l’organisation que la qualité du service.
• cercles de qualité en vue d’une amélioration continue des prestations : on met en place dans les institutions des lieux de débat où on peut discuter de la qualité pouvant être utilisée par tout le monde et servant à améliorer la qualité de la prestation. Un effet pervers possible est de savoir quel est leur impact. Un des effets pervers est d’utiliser les cercles de qualité comme outil d’expression de la frustration.

4) Orientation vers le citoyen : c’est un modèle très théorique qu’on rencontre peu dans la réalité. L‘idée est de dire que le citoyen devrait devenir coproducteur de la prestation publique, pas seulement parce qu’on l’a sollicité dans une enquête de marché ou de satisfaction, mais parce qu’il intervient et s’exprime sur la conception et la manière dont le service est délivré. L’administration va impliquer le citoyen. On va vers une prise de décision plus participative où le citoyen est coproducteur du service public. L’intérêt de l’orientation vers le citoyen serait que lorsqu’on définit la qualité des prestations, ce n‘est plus l’instance qui décide, mais c’est l’entièreté des personnes concernées qui déciderait de ce que devrait être la prestation de l’administration publique.

Modèles de la nouvelle gestion publique

Ce tableau montre qu’il n’y a pas de paradigme unique est que très souvent dans la littérature on distingue plusieurs modèles de la nouvelle gestion publique. La plupart des typologies correspondant généralement aux quatre modèles précédents.

Ferlie et al. (1996)	Mönks (1998)	Bolgiani (2002)
Modèle de l’efficience : concurrence et performance productive (contrats de prestations)	Modèle efficient	Modèle du marché
Modèle du downsizing et de la décentralisation : décentralisation des responsabilités administratives et amaigrissement de l’administration	Modèle de la flexibilité organisationnelle	Modèle décentralisé
Modèle de la recherche d’excellence : culture favorable aux processus d’apprentissage et au leadership	Modèle qualitatif
Modèle d’orientation « service public » : qualité du service et satisfaction de la clientèle	Modèle participatif	Modèle de qualité

Forces et faiblesses de la NGP

Dans La bureaucratie libérale. Nouvelle gestion publique et régulation publié en 2004, Giauque se base sur deux études empiriques. Il aboutit à un point de vue manichéen de la nouvelle gestion publique avec un discours, mais une réalité catastrophique à l’opposé du discours. La manière dont la gestion publique est mise en œuvre fait qu’on n’atteint pas les promesses.

La nouvelle gestion publique met l’accent sur l’autonomie opérationnelle des services. Giauque n’obverse pas une autonomie opérationnelle, mais une forte dépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et des décisions budgétaires. On n’est pas autonome sur le plan opérationnel, mais dépendant parce que le budget et la survie dépendent de l’atteinte des objectifs définis par d’autres. Dans les cas étudiés par Giauque, les objectifs ont été définis de manière tellement stricte que les manières de travailler sont dictées par la manière dont les objectifs ont été définis. On retrouve une dépendance très forte vis-à-vis des pouvoirs politiques.

La nouvelle gestion publique valorise les initiatives individuelles, mais lorsque que l’initiative est risquée, le compromettent observé est que les gens ne prennent pas d’initiatives. Il y a des comportements de retrait, l’initiative est potentiellement une source de mise en danger.

Au niveau du discours, il y a un accent fort sur la qualité des services, la nouvelle gestion publique permet d’améliorer la qualité des services, mais quand on regarde la base sur laquelle les prestations sont évaluées, dans beaucoup de cas, les prestations sont évaluées sur leur coût. On insiste sur la qualité des prestations, mais dans les faits, on arrive souvent à mettre l’accent plus sur l’efficacité, la maitrise des coûts et la volonté de dépenser le moins possible. Il y a souvent une contradiction qui peut se mettre en place et exister entre les deux éléments à savoir comment faire de la qualité avec un coût qui est moindre. Il y a toute une tension à examiner si on analyse empiriquement les conséquences de la mise en œuvre de la nouvelle gestion publique. Souvent, l’administration publique est contrôlée sur le respect des budgets plutôt que sur la qualité des prestations.

Giauque a aussi regardé les indicateurs de performance qui étaient utilisés afin d’évaluer la qualité des travailleurs et des prestations effectuées par les membres de l’administration publique. Il a souvent observé un décalage entre l’indicateur de performance et la réalité du terrain. Il peut y avoir un décalage entre la volonté de promouvoir la qualité des prestations et les indicateurs de performance qui ne permettent pas de faire des prestations de qualité que dans certains cas.

La nouvelle gestion publique met en avant la personnalisation des prestations. Améliorer la qualité cela signifie répondre à la demande des prestataires. Dans un contexte où très souvent on insiste sur la réduction des budgets, on aboutit non pas à une personnalisation des prestations, mais à une standardisation des prestations.

On veut récompenser les plus méritants, mais comme les enveloppes salariales sont déjà définies, on n‘a pas les moyens de le faire et les salaires au mérite ne peuvent pas être mis en œuvre. D’autre part, il y a la volonté de favoriser l’implication, mais il y a une incertitude liée à la mesure individuelle des performances, mais comme ces personnes sont dans l’incertitude, pour ne pas se mettre en danger, ils ne vont pas prendre d’initiative.

La volonté de la nouvelle gestion publique est de mettre en concurrence les personnes et les services avec l’idée de créer une émulation positive. En réalité, c’est un esprit de compétition qui va s’installer, une émulation négative.

Tout ce que dit Giauque dresse un panorama de la nouvelle gestion publique négative. Une vision moins manichéenne est de dire que la nouvelle gestion publique est dans un champ de tension qui va dépendre du contexte, de l’exemple empirique et de l’étude particulière face à laquelle on se trouve. Ce champ de tension est marqué par trois éléments :

• une volonté de réduire les coûts et la volonté d’améliorer la qualité des prestations : dans beaucoup de cas, la dérive qu’on observe est que comme les coûts sont facile à observer et à mesure, on va insister sur les coûts et comme la qualité est beaucoup plus difficile à mesurer, il y une tendance à mettre l‘accent plutôt sur la maîtrise des coûts que sur la notion plus évasive qu’est la qualité ;
• une tension entre les directives institutionnelles et les attentes des usagers : toute personne qui est dans une institution ou travail dans une administration publique reçoit des directives. Cette personne dans le même temps se trouve face à un usager qui peut avoir des attentes tout à fait différentes. Comment faire si les attentes institutionnelles ne sont pas les mêmes que les attentes des clients. C’est une situation qui peut très souvent arriver. Lorsqu’on travaille dans une administration publique, on peut se poser la question de savoir qui est le « client roi » à savoir l’institution ou le bénéficiaire. L’institution à plus de moyens de sanction que le bénéficiaire. Ce qu’on observe fréquemment est une tendance à mettre plus d’accent sur les directives institutionnelles que sur les attentes des usagers.
• volonté de promouvoir l’implication des personnes et un système qui fait qu’on peut perdre son emploi : on peut avoir peur, être marqué par des situations d’angoisses et d’incertitude qui fait qu’on ne va pas oser prendre d’initiatives. C’est comment impliquer et motiver les personnes tout en les mettant dans un contexte d’insécurité et de mise en danger qui fait qu’on peut les inciter à se replier sur eux-mêmes.