Il servizio pubblico

Il servizio pubblico

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Ci concentreremo sul microlivello della pubblica amministrazione, vale a dire come gestire il servizio pubblico, come gestire il personale del servizio pubblico, le risorse umane, come gestire le carriere, come cerchiamo di motivare le persone, per garantire che siano il più possibile coinvolte nei loro compiti. Prenderemo in primo luogo in considerazione tutti i dipendenti pubblici, cioè tutte le persone che lavorano nel servizio pubblico, e poi distingueremo due tipi di gestione del personale: un modo che è più orientato verso quello che viene chiamato il sistema delle carriere[1], quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questo modo, e un altro modo che sarà quello che viene chiamato il sistema dell'occupazione o della posizione[2] e quindi quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questo secondo modo. Le due modalità sono in gran parte opposte e discuteremo la situazione in Svizzera riguardo a questa questione del sistema delle carriere rispetto al sistema occupazionale. Questo primo punto riguarda l'intero servizio pubblico. Un secondo punto riguarderà la questione delle modalità di assunzione, ma questa volta non più per tutti i dipendenti pubblici, ma per gli alti funzionari, vale a dire quelli con responsabilità nella funzione pubblica, che possono essere assegnati a ministeri come il capo dipartimento o il capo di importanti amministrazioni centrali.

Distingueremo due tipi di metodi di reclutamento: il metodo di reclutamento più basato sul merito[1] e il metodo di reclutamento conosciuto come sistema del bottino[2] e poi vedremo quali sono i vantaggi e gli svantaggi di questi metodi di reclutamento. Il punto successivo che segue immediatamente dal confronto tra il sistema del merito e il sistema del bottino è la questione della politicizzazione della funzione. Gli alti funzionari pubblici dovrebbero essere estremamente vicini ai politici e ai funzionari governativi o dovrebbe essere garantita la neutralità del servizio pubblico? Esistono varie tipologie diverse.

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Sistema di carriere contro sistema di occupazione

Per il servizio pubblico nel suo complesso, come si entra nel servizio pubblico, ma se si trova nei ranghi più bassi, come si progredisce nel servizio pubblico, quali sono le condizioni di lavoro che possono essere date ai dipendenti pubblici che lavorano nel servizio pubblico in quanto tale, la letteratura distingue generalmente due modalità di gestione della carriera:

• il sistema delle carriere;
• il sistema occupazionale.

Sistema di carriera

Nel sistema delle carriere, il funzionario viene generalmente assunto nel grado di base. Ciò significa che viene assunto in fondo alla gerarchia e dal momento in cui viene assunto è chiamato ad avere una garanzia di lavoro che non significa che sia obbligato a rimanere nel servizio pubblico per tutta la sua carriera, ma, se lo desidera, può rimanere nel servizio pubblico. Entra al livello più basso e può progredire nella gerarchia dell'amministrazione nel corso della sua carriera, tenendo conto degli anni di anzianità e tenendo conto anche dei benefici che è stato in grado di fornire. In altre parole, scendiamo e saliamo con una qualche forma di garanzia di impiego.

Ci sono diversi elementi. Il reclutamento è esterno, ma soprattutto per le fila in fondo alla gerarchia. Per gli altri ranghi, quelli che sono in cima alla gerarchia, saranno favorite le forme di reclutamento interno, privilegeremo la promozione interna dei dipendenti pubblici piuttosto che l'apertura di posti e il fatto di poter assumere persone provenienti dal settore privato o da altri enti o altri gruppi, altre aziende o collettivi. Le assunzioni esterne riguardano principalmente i gradi inferiori. Una volta che la persona è stata assunta, ciò può essere fatto sulla base di un concorso scritto, che è il più frequente in questo sistema di carriere, ed è sulla base del risultato di questo concorso che le persone saranno scelte per partecipare al livello più basso. Una volta nel servizio pubblico, c'è una garanzia di carriera, c'è il diritto a una carriera professionale e questa carriera si svolgerà in un insieme di posizioni estremamente gerarchiche. Nel sistema delle carriere, abbiamo una visione piramidale della pubblica amministrazione a partire dal basso, ma c'è la possibilità, a seconda dell'anzianità e della performance, di innalzare i vari livelli della gerarchia. Si tratta di un sistema statutario, il funzionario ha uno statuto di impiego garantito a vita ed è quindi estremamente complicato, in un sistema di carriera, licenziare funzionari pubblici o mettere in discussione il rapporto di lavoro con questi funzionari. Le condizioni per la promozione sono basate sull'anzianità o anche tenendo conto della valutazione delle prestazioni dell'interessato. Nei media, si parla spesso di quello che viene chiamato il "Principio di Pietro": se si viene promossi automaticamente, allo stesso modo, automaticamente, arriva un momento in cui si raggiunge il proprio livello di incompetenza. È l'idea di promozione automatica che rende automaticamente chiaro che nel servizio pubblico, è una visione molto peggiorativa, molto negativa della pubblica amministrazione, che ci sarà un gran numero di persone nelle posizioni, ai massimi livelli, che saranno incompetenti perché sono state promosse automaticamente, tenendo conto della loro anzianità. Si tratta di un sistema gerarchico, molto spesso i funzionari che sono membri della pubblica amministrazione sono talvolta divisi in organi amministrativi, classi o livelli gerarchici. In Svizzera, si parlerà molto di classe o di livello, in Francia, ad esempio, si tenderà a parlare di organi amministrativi. Nel sistema di carriera, tenderemo ad assumere generalisti, persone che hanno frequentato questa o quella scuola, ma che non sono specialisti in questo o quel campo. La specializzazione si ottiene attraverso l'esperienza professionale e quindi attraverso l'esercizio della propria professione nell'ambito della pubblica amministrazione.

Il primo vantaggio è l'idea di esperienza e continuità amministrativa. Ci sono sempre le stesse persone che sono nella pubblica amministrazione e quindi si acquisisce più esperienza e allo stesso tempo, se sono sempre le stesse persone che lavorano nella migrazione pubblica, c'è continuità nel lavoro che si fa. Se c'è troppa rotazione, troppa rotazione del personale, questa continuità potrebbe essere minacciata. In altre parole, è l'idea di esperienza che si acquisisce e l'idea di continuità dell'amministrazione. Il secondo vantaggio è l'idea del distacco dalle questioni politiche. Se l'amministrazione è impegnata a lungo termine, non dipende dalle fluttuazioni del governo. Il governo può cambiare l'amministrazione rimane. Ciò significa che l'amministrazione non sarà politicizzata o segnata da questioni di parte. Il terzo punto che molto spesso viene proposto è l'idea che ci sono tradizioni amministrative che possono svilupparsi attraverso la continuità. Le tradizioni possono svilupparsi da quando la conoscenza si accumula effettivamente e quindi impariamo le competenze, le routine, di fronte a questo o quel problema per sapere come comportarci perché abbiamo accumulato nel corso della nostra carriera nel corso degli anni un know-how - per fare un'esperienza che permette di gestire meglio i problemi, questa è l'idea di memoria amministrativa che troviamo nelle Scienze Politiche dell'amministrazione. Un approccio comparativo di Eymeri pubblicato nel 2006. Tutti i vantaggi sono considerati molto favorevoli allo sviluppo di una "motivazione al servizio pubblico". L'idea di motivazione a essere un servizio pubblico sarebbe un sistema che potrebbe essere molto favorevole allo sviluppo di questa motivazione di servizio pubblico, questo desiderio di servire il pubblico.

Per quanto riguarda gli svantaggi, la prima cosa è che l'amministrazione pubblica può operare in modo isolato. Se sono sempre le stesse persone che lavorano insieme, a poco a poco, piuttosto che aprirsi verso l'esterno, possono operare nel vuoto. Con i colleghi dell'ufficio accanto, svilupperemo le nostre soluzioni senza forse ascoltare soluzioni o altre soluzioni che potrebbero provenire dall'esterno. Questo è il contrappunto dell'idea di tradizione amministrativa, possiamo sviluppare tradizioni, ma se siamo troppo inghiottiti o racchiusi in queste tradizioni, impedirà l'innovazione o lo sviluppo di soluzioni originali. Allo stesso tempo, su questo primo punto, c'è anche il rischio che un'amministrazione pubblica omogenea, abituata a lavorare insieme, si opponga alle politiche e scavalchi quindi le iniziative politiche. In Crozier, troviamo l'idea di potere parallelo, ma con il sistema delle carriere, molto chiaramente, possiamo vedere più facilmente emergere poteri paralleli perché le persone sono abituate a lavorare insieme e quindi si sosterranno a vicenda con uno spirito corporativo più importante che potrebbe emergere. Il secondo svantaggio è che se siamo abituati a lavorare insieme, corriamo il rischio di non mostrare uno spirito di iniziativa e innovazione con il rischio di assestare in forme di routine con il rischio di un ritmo lento della pubblica amministrazione, una robotizzazione della pubblica amministrazione che può portare a una minore efficienza. Questo sistema potrebbe non prendere in considerazione anche l'idea di fattori umani, poiché mettendo le persone nella routine, non cercheremo di mobilitare questo fattore umano, la sua capacità di innovazione e creatività che altrimenti potrebbe esistere. Questo è molto vicino a Weber, è un sistema che è molto esposto alle critiche di Crozier e della critica psicosociologica.

Sistema dell'occupazione

A differenza del sistema delle carriere, esiste quello che viene chiamato sistema dell'occupazione. È qualcosa di molto diverso. I dipendenti pubblici non sono necessariamente assunti in fondo alla gerarchia, ma per occupare un posto o un'occupazione a tempo determinato e per un periodo che può essere a tempo determinato. Se abbiamo bisogno di un informatico in un luogo particolare, metteremo un annuncio di lavoro e poi assumeremo una persona per esempio cinque anni per una particolare posizione. Assumiamo qualcuno che non è necessariamente in fondo alla gerarchia, lo assumeremo dove ne abbiamo bisogno e non lo assumeremo a tempo indeterminato. Non esiste alcuna garanzia di occupazione in questo sistema, per cui gli impegni possono essere assunti per durate diverse. Non c'è diritto alla carriera, non c'è diritto di salire nella gerarchia, di salire nella gerarchia del servizio pubblico. Ci troviamo in un sistema molto diverso e ci riferiremo a questo sistema come a un "regime contrattuale". Le persone che sono impegnate nel sistema occupazionale beneficiano di un contratto di lavoro allo stesso modo di quelli che si trovano nelle aziende. Essi sono impegnati in una funzione specifica, con una durata specifica e non è inteso che questo dovrebbe far parte del tempo e che dovrebbe permettere loro di salire nella gerarchia, dando loro gerarchie e responsabilità maggiori.

Per quanto riguarda l'organizzazione della pubblica amministrazione, l'attenzione si concentra più su una serie di postazioni di lavoro che su una gerarchia piramidale. Ci sono persone che lavoreranno in posizioni in diverse postazioni di lavoro, ma con una gerarchia che sarà meno presente che nella visione dei sistemi di carriera. Il sistema delle carriere è piramidale, il sistema occupazionale sarà molto più orizzontale. Questo non significa che non c'è una gerarchia, ma sono cose dove c'è più giustapposizione di posizioni allo stesso livello di un'organizzazione piramidale con diversi lavori e posizioni diverse che si possono trovare nella pubblica amministrazione. Per quanto riguarda la specializzazione dei dipendenti pubblici, non assumiamo generalisti, ma assumiamo persone specializzate nella posizione o lavoro che devono occupare. Abbiamo un approccio di reclutamento, criteri e sistemi di reclutamento diversi da quelli che si trovano nel sistema di carriera, perché sottolineiamo le qualifiche, le competenze e la specializzazione delle persone interessate. Il metodo di assunzione è molto simile a quello del settore privato, per cui i dipendenti pubblici beneficiano di un regime contrattuale e non di un regime legale. Quando ci sono posizioni che diventano disponibili ad un livello superiore con posizioni di responsabilità, non c'è una posizione privilegiata per le persone che sono sul posto. C'è sempre un nuovo concorso aperto e il concorso è aperto non solo a coloro che fanno parte dell'amministrazione, ma anche a tutti i candidati che desiderano iscriversi. C'è l'idea di reclutamento esterno che sarebbe aperto a tutti i posti di lavoro nella pubblica amministrazione. Quando si cambia lavoro nella pubblica amministrazione, non si considera una promozione, ma il fatto che si assume un altro lavoro completamente diverso, il che significa che ci sarà sempre una procedura di assunzione. Non siamo in procedure di promozione; siamo in nuove procedure di reclutamento e siamo su un piano di parità con altri candidati che possono candidarsi per la stessa posizione. Si tratta di una concezione del servizio pubblico molto lontana da quella proposta da Weber. Stiamo cercando di rispondere alle varie critiche, ma allo stesso tempo, se questo sistema ha dei vantaggi, ovviamente ha anche degli svantaggi che possono essere molto importanti.

Quali sono i vantaggi che potrebbero essere evidenziati? C'è la questione della specializzazione del personale. Abbiamo assunto generalisti nel sistema di carriera, qui assumiamo specialisti, sono persone che saranno molto specializzate, molto competenti, che possono contribuire a migliorare la qualità dei servizi. C'è la questione dell'efficienza, poiché le persone dovrebbero essere sempre chiamate a trovare soluzioni più efficaci e innovative ai problemi che si trovano ad affrontare. C'è la questione che ruota intorno alla nozione di motivazione. Con il sistema delle carriere, se diamo troppi benefici, troppa sicurezza del lavoro alle persone che sono nel servizio pubblico, il rischio è che queste persone non siano più motivate a dare il meglio di sé. C'è anche il rischio che questa persona favorisca uno spirito egoistico, uno spirito egoistico e che questo spirito possa essere in disaccordo o in contrasto con l'idea di servizio pubblico, che è l'idea di interesse generale. Questo sistema di occupazione pretende di affrontare entrambe le critiche al sistema delle carriere. Con il sistema occupazionale, c'è un rischio minore di potere parallelo in quanto le persone sono presenti per un periodo di tempo limitato, c'è un rischio minore di sviluppo di spirito di corpo, corporativismo, egoismo, rendendo l'obiezione di Crozier meno importante e meno rilevante rispetto ad un sistema occupazionale e poi, d'altra parte, c'è la questione della motivazione che viene presa in considerazione, ma che viene presa in considerazione da fattori esterni. Non garantiamo l'occupazione perché altrimenti non è necessario essere efficienti per mantenere il proprio lavoro. Nel sistema occupazionale è esattamente il contrario. Questo significa che nel sistema occupazionale, se vuoi mantenere il tuo lavoro, se vuoi vincere la nuova competizione, devi dare il meglio. C'è questa forma di motivazione che interviene in gran parte in modo estrinseco, per mantenere un lavoro, per continuare a lavorare per la pubblica amministrazione, dovrete dare il meglio di voi stessi. Per riassumere questi tre vantaggi: specializzazione, efficienza e tutto ciò che riguarda la motivazione e non essere in grado di sviluppare poteri paralleli.

Tra gli svantaggi, quello che menzioniamo, si evidenzia, è la controparte dei vantaggi. Il primo svantaggio è l'idea di incertezza e ansia. Se non siete sicuri se manterrete il vostro lavoro, vi chiederete se questa incertezza e questa ansia sono davvero elementi che vi permettono di sviluppare un lavoro di qualità. Il secondo elemento è quello che alcuni chiamano una forma di monotonia del lavoro, si è assunti per un lavoro particolare, si è esperti in un settore, si è specialisti in un settore, si fa sempre lo stesso tipo di lavoro e non si hanno prospettive per il futuro. Fare la stessa cosa più e più volte può anche portare a una forma di monotonia. L'ultimo svantaggio è la questione della continuità della pubblica amministrazione. Se tutti si impegnano sulla base del sistema occupazionale, significa che il turnover, il turnover del personale sarà estremamente elevato e quindi, in un certo senso, come dice Eymeri, questo sistema potrebbe comportare il rischio di vedere il rischio di "reinventare ogni volta l'acqua calda". Non possiamo basarci sulle tradizioni amministrative, sulla memoria amministrativa, ma dobbiamo sempre reinventare soluzioni che possono essere completamente banali e che sono già state pensate da altri.

Questi due sistemi sono in gran parte opposti e possono essere considerati come due ideali - tipi. C'è il sistema delle carriere da un lato e il sistema occupazionale dall'altro. Nei servizi pubblici concreti, esistenti ed empirici, c'è sempre un misto dei due. In alcuni casi, si preferirà il sistema delle carriere e, per altri elementi o altri tipi di impegni, il sistema occupazionale. Ciò non impedisce, naturalmente, nella maggior parte dei casi, il predominio di uno di questi sistemi sull'altro.

La situazione in Svizzera

E la situazione in Svizzera? La situazione in Svizzera è molto interessante perché rivela molto bene l'evoluzione delle riflessioni che sono state condotte su questo tema del sistema delle carriere e del sistema occupazionale. Per molto tempo la questione della gestione della carriera in Svizzera è stata disciplinata dalla legge federale del 30 giugno 1927 sullo statuto dei funzionari. Questa legge ha stabilito il sistema di funzione basato su una serie di caratteristiche. Le assunzioni sono state generalmente effettuate su base competitiva con la pubblicazione di un annuncio di lavoro. Sulla base di questo annuncio, chiunque può candidarsi. Non ci sono stati esami scritti, non ci sono stati concorsi scritti in cui le persone sono state invitate. La Svizzera non ha applicato questa caratteristica del sistema delle carriere, ma è stato al contrario il capo dipartimento ad avere un notevole potere discrezionale. La persona, poi, è stata assunta per un periodo amministrativo di quattro anni, vengono assunte per svolgere una funzione molto specifica che viene integrata in quello che viene chiamato lo "stato dei compiti". C'era un'appendice, un documento amministrativo che elencava tutte le funzioni e i mestieri di cui il servizio pubblico aveva bisogno, quali erano i livelli di qualifica e dove collocarli nella piramide del servizio pubblico. Non si tratta di mandati che sono formalmente garantiti a vita sulla carta, le carriere sono altamente regolamentate, le persone sono in una posizione, in un posto nella gerarchia amministrativa che è molto chiaramente identificato. Se vogliono risalire la gerarchia, sanno quale livello successivo saranno in grado di raggiungere. Con questi diversi elementi, abbiamo l'impressione di trovarci in un mix piuttosto interessante tra il sistema delle carriere e il sistema occupazionale. In pratica, da molto tempo, i mandati della pubblica amministrazione federale sono sempre stati rinnovati, tranne che per gravi irregolarità. Ciò significa che il periodo amministrativo di quattro anni è un limite formale alla durata dell'impegno, ma in realtà, possiamo dire che le persone avevano una garanzia di occupazione e quindi una forma di sicurezza del lavoro che è molto caratteristica del sistema delle carriere. È come se ci fosse di fatto una garanzia di occupazione e di sicurezza del posto di lavoro per tutta la carriera. Questo è molto gerarchico ed è facile identificare le aree di avanzamento dove le persone progrediranno e saliranno sulla gerarchia. Si tratta di elementi molto vicini al sistema. Dal 1927 fino ad allora e fino all'adozione della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers), il sistema svizzero di fatto, anche se non la giurisprudenza, è un sistema molto vicino al sistema delle carriere. Un altro elemento importante anche nel sistema svizzero è la garanzia dell'assicurazione pensione, che è una cassa pensioni generosa. Nel servizio pubblico e in molti luoghi, anche ora, il datore di lavoro contribuirà ancora con un contributo doppio di quello che il dipendente dà. Questo è il sistema così come è stato progettato fino alla fine degli anni '90. Già prima della fine degli anni '90, era un sistema che è stato oggetto di molte discussioni e interrogativi che hanno portato all'adozione dei LPers. Questa legge sul personale della Confederazione è stata un segnale importante e si sta estendendo in quasi tutti i cantoni svizzeri. Bélanger e Roy in Evolution du cadre légal et réglementaire de la fonction publique suisse ha pubblicato nel 2013 una pubblicazione che illustra in dettaglio le situazioni presenti nei cantoni svizzeri. Ci stiamo muovendo verso qualcosa che rappresenta un cambiamento molto importante nel modo in cui sono gestiti i funzionari pubblici in Svizzera. In altre parole, ci stiamo muovendo verso un sistema occupazionale, che non è un sistema occupazionale puro.

Quali sono le principali innovazioni e modifiche rispetto alla legge del 1927? Un primo cambiamento importante è l'abolizione dello status di funzionario. Non siamo più in un regime statutario, stiamo passando a qualcosa di diverso. Ne risultano elementi che possono sembrare contraddittori. Il periodo amministrativo di quattro anni sarà abolito, non esiste più nella sua forma attuale. Allo stesso tempo, ciò comporta una perdita di sicurezza del posto di lavoro e quindi anche una diminuzione della tutela contro il licenziamento. Le persone che sono membri della pubblica amministrazione federale saranno assunte a tempo indeterminato. Allo stesso tempo, vi sarà la possibilità di licenziare queste persone. Pertanto, laddove il licenziamento è stato eccezionale, il licenziamento diventa qualcosa di più fattibile con questa nuova legge. La durata del contratto è a tempo indeterminato, ma vi sono motivi di licenziamento. La legge elenca una serie di motivi che sono elencati nella legge e se la persona non soddisfa questi motivi, in quel momento può essere licenziata. Il primo esempio sarebbe il rifiuto del lavoro che ci si può ragionevolmente aspettare dalla persona. Una ripetuta inadempienza è considerata un valido motivo di licenziamento. La performance gioca un ruolo importante. In questo sistema, se non si è efficienti, questo può essere considerato un valido motivo di licenziamento. Allo stesso tempo, abbandoneremo il sistema di funzioni estremamente gerarchiche, abbandoneremo anche la tabella degli stipendi e l'aumento automatico degli stipendi. Lo stipendio che il funzionario riceverà alla fine dell'anno dipenderà non solo dalla funzione, non solo dall'esperienza e dall'anzianità, ma anche dalla prestazione. I responsabili dei servizi hanno maggiore flessibilità nel modo in cui gestiscono il loro personale. C'è la volontà di dare più potere al partenariato sociale nel caso del servizio pubblico, e quindi di permettere ai datori di lavoro e ai dipendenti di firmare contratti collettivi di lavoro che consentano di integrare questa legge sul personale. La legge definisce un quadro generale e se, ad esempio, i dipendenti e i datori di lavoro postali si riuniscono attorno ad un tavolo per adottare un contratto collettivo, questo contratto collettivo da integrare diventa legge e quindi definisce le condizioni di lavoro nel settore postale. Le condizioni di lavoro non sono semplicemente gestite per legge, ma anche attraverso il partenariato sociale. Le autorità federali hanno manifestato un forte desiderio di andare oltre. C'è stata l'idea di dire che i giusti motivi di licenziamento devono essere rimossi, il servizio pubblico deve essere in grado di licenziare allo stesso modo e con la stessa facilità di quello che abbiamo nel settore privato. Non c'è ragione per cui i funzionari pubblici dovrebbero essere più protetti dei dipendenti privati. Si tratta di idee che non sono ancora state adottate e quindi non siamo ancora allo stadio di questa legge sul personale, che è stata adottata nel 2000, attuata dal 2004 e adottata all'epoca dall'intera popolazione svizzera.

C'è chiaramente un movimento verso il sistema occupazionale che ha indebolito la situazione delle persone che sono nel servizio pubblico, ma allo stesso tempo ha forse anche stimolato il servizio pubblico.

Metodi di assunzione (di alti funzionari): merito contro spoglie

Ci occuperemo degli alti funzionari, cioè dei funzionari più importanti, dei capi servizio, dei membri dei gabinetti ministeriali, cioè di tutte le posizioni di alto livello nella gerarchia della funzione pubblica o nella gerarchia dei ministeri o dipartimenti a seconda del modo in cui è organizzata la funzione pubblica. A questo livello, esistono due modi per assumere alti funzionari:

• principio della spoglie; principio del merito.

Il principio del bottino è che gli alti funzionari pubblici devono essere nominati dai politici e quindi i politici terranno conto delle loro idee e della loro appartenenza al partito politico giusto. C'è un'idea di osmosi tra il servizio pubblico superiore e il mondo politico che viene messa in atto perché pensiamo che i funzionari pubblici superiori lavoreranno molto meglio con i governi e i ministri se sono dalla stessa parte e seguono le stesse idee. In inglese è il "Spoils System", dove le posizioni senior di servizio pubblico sono assegnate in base all'appartenenza al partito giusto.

Sistema delle spoglie: messaggi distribuiti secondo l'appartenenza partigiana (favore del principe, mecenatismo)	Sistema di merito: pari opportunità di accesso e selezione oggettiva (sulla base di un concorso)
La politicizzazione è fattore di dinamismo : "rigenera" il servizio pubblico (fatturato utile, motivazione) Se abbiamo ancora le stesse persone che esercitano le responsabilità del servizio pubblico superiore, ci sarà una forma di tradizione e di routine che prenderà piede, mentre se le persone cambiano con il governo e c'è un fatturato significativo, significa che avremo sempre persone nuove e motivate, quindi stimolerà e rigenererà il servizio pubblico.	Garantire la competenza, la professionalità e l'imparzialità dei funzionari pubblici, nonché l'attrattiva della funzione pubblica (stabilità). Non è più l'appartenenza a un partito politico ad essere determinante, ma piuttosto la competenza e la professionalità delle persone interessate. Si tratta di qualcosa di diverso e porrà maggiormente l'accento sulle pari opportunità di accesso e anche su forme di selezione oggettiva. Sarà istituita una forma di concorso che consentirà di determinare la persona più competente e professionale per il posto in questione. Il principio di merito garantisce anche l'imparzialità, ci sono funzionari pubblici imparziali che potranno colpire l'interesse generale e non l'interesse di parte. C'è l'idea dell'attrattiva del servizio pubblico. Con il principio del bottino, con il cambio di governo, c'è un cambiamento molto significativo nei vertici della pubblica amministrazione. Con il principio del merito, vi è una maggiore stabilità nella pubblica amministrazione, che può anche contribuire alla sua attrattiva. Avere una posizione a lungo termine è una prospettiva che può essere più interessante dell'essere un "libero professionista" al servizio della pubblica amministrazione.
L' apolitismo è un'illusione : anche coloro che affermano di essere apolitici hanno spesso, in pratica, un atteggiamento partigiano. L'idea dell'apolitismo, l'idea che un funzionario pubblico non abbia una preferenza partigiana, è un'illusione. Agli occhi di chi difende questo principio del bottino, tutti abbiamo necessariamente preferenze partigiane. Invece di nasconderli o di far finta di non averne mostrati chiaramente altrettanti.	Lealtà e neutralità verso il potere politico sono possibili in cambio di garanzie di carriera. Una critica al principio del merito che spesso viene mossa è che, alla fine, se non hanno le stesse idee delle persone per le quali c'è il rischio di ritardi. I sostenitori del principio di merito insisteranno invece sul fatto che la lealtà e la neutralità offrono una garanzia di carriera senza garanzie e sicurezza del posto di lavoro. Ciò significa che i governi passeranno e i funzionari pubblici saranno in un certo senso al servizio di diversi governi perché fa parte di uno degli elementi e di una delle conseguenze della stabilità dell'occupazione loro garantita.
La politisation permet une coopération optimale entre les élus politiques et l’administration (relation de confiance entre ministres et hauts fonctionnaires) C’est coopération optimale entre les élus l'administration. Puisqu'on est du même bord, on aura plus facilement des relations de confiance qui vont pouvoir s'installer.	Le système des nominations politiques induit un cercle vicieux : méfiance du nouveau pouvoir politique vis-à-vis des affidés, démobilisation des fonctionnaires, renforcement des cabinets... Dans un système de dépouille ou de nomination politique, cela peut induire un cercle vicieux si les gens qui ont été nommés en vertu de ce système de dépouille restent en place. Le gouvernement change, mais on reste en place. Il pourrait y avoir dans un tel système des formes de méfiance qui s'installerait entre les nouveaux élus, donc la nouvelle tendance politique qui est au pouvoir, et les personnes qui sont celles qui assument les hautes responsabilités de la fonction publique, il pourrait même y avoir une forme de démobilisation de ses fonctionnaires et donc cela pourrait contribuer à péjorer la qualité des prestations qui sont fournies par ces fonctionnaires. Par contraste, si les personnes sont nommées en fonction de leurs compétences et de leurs professionnalisés, il n’y a pas cette source possible de méfiance qui découle du fait qu'on ne partage pas les mêmes idées politiques.
La politisation permet d’attirer aux débats et aux partis les volunteers ou militants, en donnant la possibilité de leur offrir des postes Cela permet d'attirer à la politique des personnes. Lorsqu’on gagne la bataille électorale, on gagne aussi les dépouilles de la bataille électorale à savoir les postes de responsabilité dans la haute fonction publique. Cela va permettre de partager les dépouilles entre militants et entre personnes qui sont de la même obédience idéologique et partisane.	Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen (pas de politisation des dossiers et des décisions administratives) Une telle administration basée non pas sur une appartenance partisane, mais sur de la compétence, de la professionnalité, sur de la neutralité et une forme d’impartialité est quelque chose qui va dans le sens d'un traitement plus intègre, plus honnête qui va plus dans le sens de l'égalité de traitement des citoyens. Il n’y aura pas de favoritisme ou de clientélisme ou moins facilement dans ce système du mérite.
L’administration publique doit refléter en son sein les différentes tendances de la société civile (représentativité) Si un parti politique et dominant dans la population, s'il obtient plus de suffrages au niveau d'une élection ou d'une votation, il n’est pas illogique que cette représentativité soit également reflétée au niveau de la composition de la haute administration publique.	Une administration apolitique est une condition nécessaire pour assurer la continuité du service public (en cas d’alternance politique) L’idée stabilité de l'emploi est aussi ce qui va permettre d'assurer la continuité de l'administration publique, la continuité du service public qui est beaucoup plus complexe dans un système de dépouille. Il y a une stabilité qui fait que l'administration publique va pouvoir exercer dans la continuité en dépit des fluctuations au niveau des élus et des membres élus des gouvernements.

D’un côté, c'est l'appartenance partisane avec un certain nombre d'avantages et de l'autre côté c'est le mérite avec un certain nombre d’avantages, mais qu'on peut évidemment dans les deux cas discuter par rapport à cela.

Concernant la loyauté et la neutralité on retrouve chez de nombreux auteurs l'idée plutôt d'une forme de scepticisme désabusé, c’est-à-dire que si on est haut fonctionnaires de l’administration publique et qu’on voit passer des gouvernements de différentes couleurs, finalement, on perd un petit peu son idéalisme et l’idée qu'il faut servir l'intérêt public et l'intérêt général.

Dans tous les pays, il y a une combinaison qui peut être différente de ces deux systèmes et de la manière d'intégrer ou d'essayer de concilier les avantages de ces deux systèmes :

• aux États-Unis, c’est un système de dépouille qui est encore à l'heure actuelle très fortement dominant. C’est un système qui était très prédominant jusqu'au milieu des années 1970, qui ensuite a été un petit peu nuancé et actuellement on a une remontée en force de ce système des dépouilles. Le président des États-Unis a la possibilité de désigner un certain nombre de ce qu'on appelle des « political appointees » qui sont des membres de la haute fonction publique sur lesquels il a une prérogative de nomination qui est quasi totale. Cela dépend véritablement de la décision du président est donc très souvent ce sont des militants de partis politiques qui sont placés à ses fonctions et on les met là explicitement pour surveiller l'administration publique. Ce sont des nominations qui sont très largement basées sur le principe des dépouilles. En 1978, Jimmy Carter a dit que ce système allait trop loin et donc il fallait nuancer et qu'il fallait contrebalancer ce système en introduisant un autre système, un autre pan de la fonction publique qui seraient gouvernés suivant le système du mérite. Il a introduit le « Senior Executive Service » où les nominations ne sont plus des nominations politiques, mais ce sont des nominations qui se font sur la base du mérite et de la professionnalisée ainsi que des compétences des personnes concernées. Aux États-Unis, il y a deux composantes, une composante clairement politisée de dépouille et une composante plus professionnalisée basée sur le mérite. Quantitativement, on voit qu’actuellement, les deux composantes sont à peu près semblables. En cas de conflits, ce sont les nominations politiques qui vont prendre le pas sur les autres formes de nomination donc les personnes qui sont nommées en vertu du principe de mérite. Cela dit, Obama et même Clinton avaient aussi été dans cette direction, c'est-à-dire renforcer le pouvoir des « political appointees » et Carter est vraiment quelqu'un qui a été une exception
• un exemple qu'on présente souvent comme étant à l'opposé est celui du Royaume-Uni où on est au contraire dans un système de mérite traditionnel où les personnes sont nommées en vertu de leur compétence, de leur expertise et de leur qualification. On insiste sur le fait que le haut fonctionnaire anglais a été, en tout cas jusqu'à la fin des années 1970 très largement apolitiques. Ce n’est pas un haut fonctionnaire qui est choisi en vertu de son appartenance politique, mais c’est ce qu’on appelle souvent un « serviteur de la couronne ». La haute fonction publique ce qu'on appelle aussi le « Civil Service » est traditionnellement géré sans intervention politique. C'est le « Civil Service » lui-même qui va gérer l'avancement des carrières et qui va décider qui va grimper dans la hiérarchie. Il y a une forme d'autorégulation de la haute fonction publique par les hautes fonctionnaires eux- mêmes et qui peut aboutir qui peut aboutir à des formes de scepticisme institutionnel désabusé et ironique. Dans la haute fonction publique, on est au service de tous les gouvernements. C’est la vision traditionnelle de la haute fonction publique en Grande-Bretagne très clairement basée sur le système du mérite. Avec l'arrivée de Thatcher et depuis lors les choses ont passablement évolué, il y a une volonté du politique de contrôler les nominations et des hauts fonctionnaires. Depuis ce moment-là, il y a des négociations qui se mettent en place entre le « Civil Service » et le gouvernement. Cela s’est traduit avec que notamment avec l'adoption d'un programme qu'on appelle « Next Step » créant des agences de prestataires de services qu'on appelle des « Executives Agency » et ces agences ne vont pas recruter leur personnel dans le « Civil Service » dans les personnes qui sont rattachées à ce civil service, mais vont plutôt ouvrir les recrutements à d'autres formes d'appartenance est donc il y a un passage très clair à une forme de systèmes d'emploi avec des recrutements externes qui sont possibles et ces recrutements externes sont bien évidemment marqués par des décisions politiques. Pour la Grande-Bretagne, on est dans un même système, mais qui se déplace un tout petit peu vers un système de dépouille qui prend aussi en compte la notion de système d’emploi.
• en France, on a une présence très importante dans les recrutements des hauts fonctionnaires, dans la manière de nommer aux fonctionnaires, de ce qu'on appelle les « grands corps ». En France, il y a une caractéristique qui est très importante qui est que les personnes au moment du recrutement initial peuvent d'ores et déjà être distinguées comme étant des grands fonctionnaires. Si on a suivi la bonne école, à la sortie de l'école, on peut être engagé d'ores et déjà comme étant membre de la haute fonction publique. On va dès lors appartenir à ce qu'on appelle des « grands corps ». Ces corps peuvent être soit administratifs comme le Conseil d'État, la Cour des Compte, cela peut être aussi à des corps techniques comme des ingénieurs des mines ou ponts et chaussées, etc. Toutes ces personnes sont engagées comme haut fonctionnaire dans le cas de la fonction publique française. C'est ce que Bourdieu appelle la « noblesse d'État » avec énormément de connivence entre les différentes personnes qui ont fait partie de ce système et une fonction publique qui du coup est très prestigieuse. Quand il y a domination des fonctionnaires qui représentent environ 700 personnes dans le cadre français, cette nomination va se faire en concertation entre les corps administratifs, Conseil d'État, la Cour des Comptes etc. et le pouvoir politique. Donc, il y a un mélange d'un système de mérite qui relève de l'appartenance ou du fait qu'on a suivi des études dans les bonnes écoles et d'un système de dépouille qui fait que le pouvoir politique va pouvoir avoir une influence importante dans la nomination des très hauts fonctionnaires. Une autre caractéristique du système français est que vu qu'il y a une nomination politique, il pourra aussi avoir des aller-retour fréquents entre différents postes pour les gens qui sont dans la haute administration publique. Si le pouvoir politique change, les personnes vont rester hauts fonctionnaires parce qu'on garde statut à vie dans le régime français, mais on va plus pouvoir être engagé dans des fonctions aussi importantes, aussi proches du pouvoir politique. Des personnes vont être détachées dans des cabinets ministériels et qui pourront être détachés à des fonctions très importantes de l'économie privée. En France, c'est ce qu'on appelle le « régime du pantouflage », cela veut dire qu’on peut être très proche d'un ministre à un moment donné, après on peut être détaché à une autre fonction administrative, mais politiquement moins exposée, ou on peut entrer dans le directoire d'EDF ou de telle ou telle banque. On utilise aussi sur le terme d'« osmose » par rapport à cela, ce qui veut dire qu’en France il y a beaucoup de liens très forts d'osmose entre les hautes fonctions de l’administration publique et les hautes fonctions de l'économie privée. Il a beaucoup de passages, de synergie entre ces hautes fonctions.
• l'Allemagne est un système de carrière avec un système très fortement marqué par l'idée de carrière donc par l'idée aussi du principe du mérite. En même temps, pour les fonctionnaires publics, il y a aussi en Allemagne une négociation qui peut se mettre en place entre le pouvoir politique et le service du personnel ainsi qu’avec ceux qui sont censés gérer les ressources du personnel dans le ministère concerné. Il y a une négociation qui peut se mettre en place entre le mérite et la question de l'acceptabilité politique et cette négociation va concerner les 3000 politische Beamten, donc les 3000 très hauts fonctionnaires qui vont être très proches du pouvoir politique.
• aux Pays-Bas, il y a quelque chose de très semblable. Aux Pays-Bas, on est face à des gouvernements de coalition et donc la nomination des fonctionnaires se fait à travers une prise en compte du mérite et une négociation entre les parties. En Allemagne, les négociations se font avec le pouvoir politique, la caractéristique du système néerlandais est que la négociation va prendre en compte le mérite, mais en plus une négociation inter- partisane donc entre les différents partis qui sont membres de la coalition.

Par rapport à cette question du principe du mérite et du principe des dépouilles, on a de multiples combinaisons qui sont possibles. Dans certains pays il y a le système des dépouilles qui est clairement dominant, dans d'autres le système du mérite et il y a les combinaisons qui semblent plus hybrides.

Politisation de la fonction publique – tentatives de typologie des relations politico-administratives

Tous ces éléments posent la question de la politisation de la fonction publique. Comment arriver à traiter cette question de la politisation ou du degré de politisation de la fonction publique. Si on prend les éléments présentés, il y a des choses qui apparaissent comme étant quasi acquise, c’est-à-dire un système de carrière est plutôt apolitique, un système d'emploi serait plutôt politique puisque les nominations interviennent plus souvent, le système de dépouille serait plutôt politisé, le système de mérite par contre serait un système plutôt apolitique où la haute fonction publique ne serait pas marquée par des préférences partisanes.

Les liens sont très complexes. Le degré de politisation et le lien entre emplois, carrières, dépouilles et mérite est quelque chose qui est complexe et donc qui a donné lieu à différentes tentatives de typologies qui essayent de dire quels sont les grands modèles que l'on peut observer en termes de relations entre l'administration publique, la fonction publique, les hauts fonctionnaires et le gouvernement et quel est le degré de politisation qu'on peut observer par rapport à cela.

Typologie selon Timsit et Hood

Une première typologie combine ce qu’on retrouve dans la littérature notamment chez Timsit en 1986 dans Théorie de l'administration et Hood dans The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes publié en 2001. Ils distinguent trois types dans leurs travaux de relations administratives :

• un régime de séparation stricte entre la fonction publique et le pouvoir politique. D'un côté, l’administration publique va fonctionner suivant sa logique propre de manière autonome et de l'autre côté le pouvoir politique qui lui-même va aussi fonctionner suivant sa logique propre de manière autonome. Dans un cadre tel, la gestion des carrières, les conditions de travail, les salaires, les modes de recrutement des fonctionnaires vont être décidés de manière autonome par les représentants de la fonction publique. Par exemple, dans le cas britannique le « Civil Service » fixe les règles de la manière dont doit être gérée la fonction. Il y a une étanchéité entre les deux dans ce système, d'un côté la fonction publique et l’administration publique et de l'autre côté le pouvoir politique. Cela veut dire que le pouvoir politique ne va pas s'impliquer dans la manière de fonctionner de l’administration publique, mais va aussi demander aux fonctionnaires un devoir de discrétion de ne pas prendre de mandat politique, de position politique est donc de se tenir à l'écart du jeu politique. Le gouvernement ne s'ingère pas dans les affaires administratives et de la même façon, l'administration ne prend pas position par rapport aux affaires politiques. C’est l’idée de « devoir de discrétion ». Cela veut aussi dire qu'en cas d'échec, ce n'est pas le fonctionnaire qui va « sauter », mais c'est le ministre qui va devoir assumer l'échec et donc qui peut être sanctionné par rapport à cela. Un exemple est le « Civil Service » du Royaume-Uni donc ça veut dire ce qui se passait avant Margaret Thatcher. Il n’y a pas de systèmes de dépouilles qui se met en place par rapport à ça, il y a une volonté de séparer très clairement les deux.

• le deuxième type qui est identifié par Timsit et Hood est le régime d'osmose entre la fonction publique et le pouvoir politique. On est plus dans un régime où les deux sont séparés avec une étanchéité entre les deux, au contraire, il va y avoir interpénétration des deux mondes. Cette forme d'osmose entre les deux mondes peut prendre une forme radicale, extrême, c’est-à-dire que la fonction publique doit être représentative de l'équilibre des forces entre les partis politiques. Deux exemples seraient la Belgique et l'Autriche. Les fonctionnaires sont nommés en vertu de leur appartenance politique. Il faut que la composition de l'administration publique reflète l'équilibre des forces en présence, l'équilibre des parties en présence. Ce serait une version radicale de l’osmose. Notre version est une version intermédiaire, cela veut dire qu'il y a interpénétration, mais que cette interpénétration reconnaît aussi qu'il y a une forme d'autonomie et de neutralité. Le politique et la fonction publique ne sont pas complètement identifiés ou confondus, ne doivent pas être gérés suivant les mêmes règles qu'il y a des territoires d'autonomie du politique qu’il y a des territoires d'autonomie de la fonction publique, mais qu'il y a des zones d'influence et d'interpénétration de ces deux territoires. L'administration n'est plus totalement maîtresse des carrières au sein de l'administration publique. Il peut y avoir notamment pour les postes les plus élevés des nominations partisanes. En France, il y a un élément partisan dans la nomination des hauts fonctionnaires, en Allemagne, on retrouve la même composante entre mérite et acceptabilité. Le gouvernement va intervenir dans la gestion de l'administration publique. Il va notamment le faire au travers des cabinets ministériels ou des conseillers politiques qui vont être utilisés pour faire en sorte que l'administration politique agisse dans le dans le sens qui est attendu d’elle. La responsabilité en cas d'échec est assumée par les hauts fonctionnaires aussi ensemble avec les ministres.

• le troisième régime qu'ils identifient fait clairement référence au système d'emploi. C’est ce qu'ils appellent le « régime contractuel ». C'est tout à fait l'exempt du NextStep qui a été mis en place par Margaret Thatcher. Les hauts fonctionnaires sont nommés pour être directeur d'agence exécutive et donc les conditions de travail ne sont plus statutaires, mais elles sont contractuelles, elles vont être négociées sur un contrat individuel, selon un mandat et donc le salaire, les conditions de travail, les horaires, mais aussi les gratifications peut être négociées entre le pouvoir politique et les personnes concernées. On est dans un système d'emploi où il y a une responsabilisation du directeur d'agence, mais en même temps une autonomie qui leur est laissée dans la manière dont ils vont devoir atteindre les résultats qui sont attendus d’eux. Les responsables sont clairement les hauts fonctionnaires concernés, ce sera d'assumer les échecs et les erreurs.

Aberbach, Putnam & Rockman (1981) : « Bureaucrats and Politicians in Western Democracies »

Cette typologie est basée sur un critère qui est de savoir quel est le rôle et le degré d'implication des hauts fonctionnaires dans le cycle des politiques publiques, dans quelle mesure les hauts fonctionnaires sont impliqués dans la manière d'élaborer des politiques? S'ils ne sont pas impliqués du tout, on sera tout au sommet du tableau et plus on descend et plus l'application est forte.

M1: Policy / administration	Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C'est un modèle de séparation complète du pouvoir politique et l'administration qui veut dire aucune implication des fonctionnaires dans toutes les tâches politiques. Il a une séparation complète des deux.
M2: Facts / Interests	Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : expertise neutre, conseil. C’est un modèle où les fonctionnaires sont impliquées dans la gestion et dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ils peuvent amener de l'expertise et du conseil, mais ils ne sont pas codécideurs du contenu d'une politique publique. Ils amènent des informations, du conseil, de l'expertise, mais n'appartiennent pas et ne sont pas formellement associés au processus de décision.
M3: Energy / Equilibrium	Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : conduire et ajuster les politiques en fonction des situations concrètes. c'est un modèle où les fonctionnaires peuvent négocier, sont impliquées dans la gestion des politiques publiques et peuvent en fonction des situations concrètes négocier la manière de mettre en œuvre la politique publique. Il y a une marge de manœuvre et une marge d'interprétation qui peut exister et cette marge de manœuvre permet de trouver des équilibres entre des points de vue qui seraient opposés ou qui apparaîtraient comme étant difficiles à concilier.
M4: Pure Hybrid	La distinction entre les deux fonctions disparaît progressivement (rôle des hauts fonctionnaires à toutes les phases du processus de décision politique). Le fonctionnaire serait associé au même titre que le pouvoir politique à la définition des objectifs, à la définition des problèmes sociaux, à la définition des solutions, etc.

B.G. Peters (1987) : « Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making »

Peters s’est basé sur un autre critère qui est le critère du degré de conflictualité qu'on peut observer dans les relations entre politique et administration. Est-ce qu'on est dans des relations qui sont pacifiées voire même de connivence, de consensus ou est-ce qu’on est dans des relations qui sont plus conflictuelles ? Peters identifie cinq modèles.

M1: Policy / administration	Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C’est un modèle de séparation, mais avec une soumission de l'administration au pouvoir politique. C’est un modèle de séparation avec une hiérarchie qui est claire et qui est en faveur du pouvoir politique et le pouvoir politique domine et va dire à l’administration ce qu'elle va faire, il n’y a pas de conflictualité.
M2: Village life	Dirigeants politiques et fonctionnaires s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis. Les dirigeants politiques et les fonctionnaires s'entendent comme « larrons en foire », ils sont d'accord sur les objectifs, sur les valeurs, sur la manière de travailler, il y a un accord très important sur la manière de conduire l'administration.
M3: Functional village life	Dirigeants politiques et fonctionnaires, appartenant à un même secteur ou domaine, s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis et développent des liens privilégiés avec les groupes de pression. Dans un secteur donné de l'administration publique, il va y avoir une convergence forte entre le pouvoir politique, les ministres en place et l'administration publique. Une communauté d'intérêts se met en place, mais non pas au niveau de toute l’administration publique, mais au niveau d’un secteur ou d'une fonction.
M4: Adversarial	Rapports conflictuels entre les dirigeants politiques et les fonctionnaires (dont l’issue est incertaine) On est en présence d'adversaires et donc il y a une conflictualité et des désaccords qui sont fort entre l’administration publique et le pouvoir politique est on ne sait pas dans quel sens vont aller ces désaccords, on ne sait pas si c'est l'administration publique où le pouvoir politique qui va pouvoir l'emporter à la fin et imposer son point de vue.
M5: Administrative	Séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative, au profit des hauts fonctionnaires. On a un pouvoir politique qui serait complètement apathique qui fait que finalement ce qui se fait, l'action publique se décide au niveau de la haute administration publique et non pas au niveau du pouvoir politique.