El servicio público

El servicio público

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Vamos a examinar el nivel micro de la administración pública, por lo que vamos a estudiar formas de gestionar el servicio público, cómo gestionar a las personas en la administración pública, cómo gestionar los recursos humanos, cómo gestionar las carreras, cómo motivar a las personas, cómo hacer que se impliquen en sus puestos de trabajo en la medida de lo posible. En primer lugar, tendremos en cuenta a todos los funcionarios públicos, es decir, a todas las personas que trabajan en la administración pública, y luego distinguiremos entre dos tipos de gestión del personal: un modo que tiende a ser más hacia lo que se llama el sistema de carrera [1], cuáles son las ventajas y desventajas de este modo, y otro modo que será lo que se llama el sistema de empleo o posición [2] y por lo tanto cuáles son las ventajas y desventajas de este segundo modo. Dado que los dos modos se oponen en gran medida entre sí, discutiremos la posición de Suiza en relación con esta cuestión del sistema de carrera frente al sistema de empleo. Este primer punto se refiere al servicio público en su conjunto. Un segundo punto se refiere a la cuestión de los métodos de contratación, pero esta vez ya no de todos los funcionarios públicos, sino de los altos funcionarios, es decir, de los funcionarios con responsabilidades en la función pública, que pueden estar adscritos a ministerios como el jefe de departamentos o los jefes de importantes administraciones centrales.

Distinguiremos entre dos tipos de métodos de reclutamiento: el método de reclutamiento basado en los méritos [1] y el llamado sistema de corrupción [2] y luego examinaremos las ventajas y desventajas de estos métodos de reclutamiento. El siguiente punto se deriva inmediatamente de la comparación entre el sistema de méritos y el sistema de deterioro, que es la cuestión de la politización de la función. ¿Los altos funcionarios públicos tienen que estar muy cerca de los políticos y los miembros del gobierno, o debería garantizarse la neutralidad de la administración pública? Hay varios tipos diferentes.

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Sistema de carrera profesional versus sistema de empleo

Para el conjunto del servicio público, cómo se entra en el servicio público, pero si se trata de los grados más bajos, cómo se progresa en el servicio público, cuáles son las condiciones de trabajo que se pueden dar a los empleados del servicio público, como tal, la literatura distingue generalmente entre dos tipos de gestión de carrera:

• el sistema de carrera;
• el sistema de empleo.

Sistema de carrera

En el sistema de carrera, el funcionario se contrata generalmente en el grado básico. Esto significa que se le contrata en el nivel inferior de la jerarquía y, a partir de su contratación, tiene derecho a una garantía de empleo que no significa que esté obligado a permanecer en la función pública durante toda su carrera, pero, si así lo desea, puede permanecer en la función pública. Entra en el nivel más bajo y puede progresar en la jerarquía de la administración a lo largo de su carrera teniendo en cuenta años de antigüedad, teniendo en cuenta también las prestaciones que ha podido dar. En otras palabras, usted entra en el fondo y sube con una forma de garantía de empleo.

Hay varios elementos. La contratación de personal es externa, pero se refiere principalmente a los grados situados en la parte inferior de la jerarquía. Para los demás grados, los más altos de la jerarquía, son las formas de contratación interna las que se favorecerán, la promoción interna de los funcionarios públicos se favorecerá más que la apertura de puestos y la posibilidad de contratar a personas procedentes del sector privado o de otros organismos o colectivos, otras empresas o colectivos. La contratación externa corresponde principalmente a los grados inferiores. Una vez que la persona es reclutada, esto se puede hacer sobre la base de un concurso escrito que es el más frecuente en este modo de sistema de carrera, y es sobre la base del resultado de este concurso que las personas serán elegidas para entrar en el nivel más bajo. Una vez en el servicio público, hay una garantía de carrera, hay derecho a una carrera profesional y esa carrera se hará en un conjunto de puestos que es extremadamente jerárquico. En el sistema de carrera, hay una visión piramidal de la administración pública que parte de la base, pero existe la posibilidad, según la antigüedad y el rendimiento, de ascender en los distintos niveles jerárquicos. Existe un régimen legal, el funcionario público tiene una situación laboral que está garantizada de por vida y, por lo tanto, es extremadamente complicado, en un sistema de carrera, despedir a funcionarios o poner en tela de juicio la relación laboral con estos funcionarios. Las condiciones de promoción se basan en la antigüedad o también tienen en cuenta la evaluación del rendimiento del interesado. En los medios de comunicación, lo que a menudo se conoce como el "Principio de Pedro" se refiere a menudo: si eres promovido automáticamente, de la misma manera, automáticamente, hay un momento en que llegas a tu nivel de incompetencia. Es la idea de la promoción automática lo que significa que automáticamente en el servicio público, es obviamente una visión muy peyorativa y muy negativa de la administración pública, habrá un buen número de personas en los niveles más altos de la administración pública que serán incompetentes porque han sido promovidas automáticamente, teniendo en cuenta su antigüedad. Es un sistema jerárquico, muy a menudo los funcionarios públicos que son miembros de la administración pública se dividen a veces en órganos administrativos, clases o niveles jerárquicos. En Suiza se hablará mucho más de clase o de nivel, en Francia, por ejemplo, habrá una tendencia a hablar de órganos administrativos. En el sistema de carreras, habrá una tendencia a contratar generalistas, personas que han asistido a una escuela particular pero no son especialistas en un campo particular. La especialización se realiza a través de la experiencia profesional, es decir, a través del ejercicio de la propia profesión en el contexto de la administración pública.

La primera ventaja es la idea de experiencia y continuidad administrativa. Siempre hay las mismas personas que están en la administración pública y, por lo tanto, adquirimos una experiencia más importante y al mismo tiempo, si siempre son las mismas personas las que trabajan en la migración pública, hay una continuidad del trabajo que se realiza. Si hay demasiada rotación y rotación del personal, esta continuidad podría verse amenazada. En otras palabras, es la idea de la experiencia adquirida y la continuidad de la administración. La segunda ventaja es la idea de separar las cuestiones políticas. Si la administración se compromete a largo plazo, esto significa que no depende de las fluctuaciones gubernamentales. El gobierno puede cambiar la administración. Esto significa que la administración no estará politizada ni marcada por cuestiones partidistas. El tercer punto que a menudo se plantea es la idea de que existen tradiciones administrativas que pueden desarrollarse a través de la continuidad. Las tradiciones pueden desarrollarse porque de hecho el conocimiento se acumula y así se aprende conocimientos, rutinas, frente a tal o cual problema, a saber comportarse porque se ha ido acumulando a lo largo de la carrera a lo largo de los años una experiencia que permite manejar mejor los problemas, es la idea de memoria administrativa que se puede encontrar en la Ciencia Política de la administración. Un enfoque comparativo de Eymeri publicado en 2006. Todas las ventajas se consideran muy favorables al desarrollo de una "motivación de servicio público". La idea de motivación para ser un servicio público sería un sistema que podría ser muy favorable al desarrollo de esta motivación de servicio público, este deseo de ponerse al servicio del público.

Por el lado de la desventaja, lo primero es que es probable que la administración pública funcione en el vacío. Si son siempre las mismas personas que trabajan juntas, poco a poco, en lugar de abrirse al mundo exterior, es probable que operen en el vacío. Con los colegas de la oficina de al lado, desarrollaremos nuestras propias soluciones sin quizás escuchar soluciones u otras soluciones que puedan venir de fuera. Es el contrapunto a la idea de una tradición administrativa, podemos desarrollar tradiciones, pero si estamos demasiado inmersos o encerrados en estas tradiciones, evitará la innovación o nos impedirá desarrollar soluciones originales. Al mismo tiempo, en este primer punto también existe el riesgo de que una administración pública homogénea y acostumbrada a trabajar en común se oponga a las políticas y, por lo tanto, evite las iniciativas políticas. En Crozier, encontramos la idea del poder paralelo, pero con el sistema de carrera, muy claramente, podemos ver más fácilmente el surgimiento de poderes paralelos porque las personas están acostumbradas a trabajar juntas y por lo tanto se apoyarán con un espíritu corporativista más importante que puede surgir. La segunda desventaja es que si estamos acostumbrados a trabajar juntos, corremos el riesgo de no mostrar iniciativa e innovación, con el riesgo de establecernos en formas rutinarias, con el riesgo de una administración pública más lenta, de la robotización de la administración pública, que puede conducir a una menor eficiencia. Este sistema es quizás menos sensible a la idea de los factores humanos, ya que al poner a las personas en la rutina, no vamos a intentar movilizar este factor humano, su capacidad de innovación y creatividad que de otro modo podría existir. Esto está muy cerca de Weber, es un sistema que está muy expuesto a las críticas tanto por parte de Crozier como de la crítica psicosociológica.

Sistema de empleo

A diferencia del sistema de carrera, existe el sistema de empleo. Es algo muy diferente. Los funcionarios públicos no necesariamente son contratados en el nivel más bajo de la jerarquía, sino que son contratados para cubrir un puesto o puesto de trabajo de duración determinada y por un período de tiempo que puede ser de duración determinada. Si necesitamos un informático en un lugar así, pondremos un anuncio de trabajo y luego contrataremos a alguien para, digamos, cinco años en un puesto en particular. Contratamos a alguien que no necesariamente está en el fondo de la jerarquía, lo contratamos donde tiene que estar, y no lo contratamos por tiempo indefinido. No hay ninguna garantía de empleo en este sistema, por lo que se pueden contraer compromisos de duración variable. No hay derecho a una carrera; no hay derecho a avanzar en la jerarquía, a ascender en la jerarquía del servicio público. Estamos en un sistema muy diferente y vamos a llamarlo "sistema contractual". Las personas que participan en el sistema de empleo tienen un contrato de trabajo tanto como las empresas. Están comprometidos en una función específica, con una duración precisa, y no hay intención de que esto suceda en el tiempo y les permita ascender en la jerarquía, por lo que tienen jerarquías y responsabilidades más importantes.

En lo que respecta a la organización de la administración pública, se hace mucho más hincapié en un conjunto de puestos de trabajo que en una jerarquía piramidal. Hay personas que estarán trabajando en diferentes puestos de trabajo en diferentes empleos, pero con una jerarquía que estará menos presente que en la visión de los sistemas de carrera. El sistema de carrera es piramidal, el sistema de empleo será mucho más horizontal. Esto no significa que no haya jerarquía, sino que se trata de cosas en las que hay más yuxtaposición de posiciones al mismo nivel que una organización piramidal con diferentes puestos de trabajo y posiciones que se pueden encontrar en la administración pública. En cuanto a la especialización de los funcionarios públicos, no contratamos a generalistas, sino a personas especializadas en el puesto o trabajo que deben ocupar. Hay un enfoque de la contratación, criterios y sistema de contratación que es diferente del que se encuentra en el sistema de carrera, insistiendo en las cualificaciones, la experiencia y la especialización de las personas en cuestión. El método de contratación es muy similar al del sector privado, por lo que los funcionarios públicos se benefician de un sistema contractual y no legal. Cuando hay puestos que suben con puestos de responsabilidad, no hay una posición privilegiada para las personas que están en el lugar. Siempre hay un nuevo concurso y el concurso está abierto no sólo a los funcionarios de la administración, sino también a cualquier candidato que desee presentar su candidatura. Existe la idea de una contratación externa que estaría abierta a todos los puestos y empleos de la administración pública. Cuando cambias de empleo en la administración pública, no se considera una promoción, sino el hecho de que aceptas otro trabajo completamente diferente, lo que significa que siempre tendrás un procedimiento de contratación establecido. No estamos en los procedimientos de ascenso; estamos en proceso de reclutar de nuevo y estamos en pie de igualdad con otros candidatos que podrían postularse para el mismo puesto. Es una concepción del servicio público muy alejada de la propuesta de Weber. Tratamos de responder a diferentes críticas, pero al mismo tiempo, si este sistema tiene ciertas ventajas, obviamente también tiene desventajas que pueden ser muy importantes.

¿Cuáles son las ventajas que se podrían plantear? Está la cuestión de la especialización del personal. Contratamos generalistas en el sistema de carrera, aquí contratamos especialistas, son personas que serán muy agudas y competentes, lo que puede ayudar a mejorar la calidad de los servicios. Existe la cuestión de la eficacia, ya que siempre se debe pedir a las personas que busquen soluciones más eficaces e innovadoras a los problemas a los que se enfrentan. Hay una cuestión que gira en torno a la noción de motivación. Con el sistema de carrera, si damos demasiados beneficios, demasiada seguridad laboral a las personas en el servicio público, el riesgo es que estas personas ya no estén motivadas para hacer lo mejor que puedan. También existe el riesgo de que esta persona favorezca un espíritu de esprit de corps, un espíritu egoísta y que este espíritu pueda estar desfasado o desfasado con la idea de servicio público, que es la idea de interés general. Este sistema de empleo tiene por objeto responder a ambas críticas al sistema de carrera. Con el sistema de empleo, hay un menor riesgo de poder paralelo ya que las personas están allí por un período de tiempo limitado, hay menos riesgo de que haya un desarrollo del esprit de corps, del corporativismo, La cuestión del interés personal, según la cual la objeción de Crozier sería menos importante y menos pertinente para un sistema de empleo, y luego está la cuestión de la motivación que se tiene en cuenta, pero que se tiene en cuenta por factores extrínsecos. No le garantizamos el trabajo porque de lo contrario usted no necesita desempeñarse bien para mantener su trabajo. En el sistema de empleo, es exactamente lo contrario. Esto significa que en el sistema de empleo, si quieres mantener tu trabajo, si quieres ganar la nueva competencia, vas a tener que dar lo mejor. Existe esta forma de motivación que interviene en gran medida extrínsecamente, para mantener un empleo, para seguir trabajando al servicio de la administración pública, será necesario dar lo mejor de sí mismo. Resumiendo estos tres a las ventajas: especialización, eficiencia y todo lo relacionado con la motivación y no poder desarrollar poderes paralelos.

Entre las desventajas, lo que se menciona es lo contrario de las ventajas. La primera desventaja es la idea de incertidumbre y ansiedad. Si usted no está seguro si va a mantener su trabajo, puede preguntarse si esta incertidumbre y ansiedad son realmente los elementos que hacen posible desarrollar un trabajo de calidad. El segundo elemento es lo que algunas personas llaman una forma de monotonía del trabajo, usted es contratado en un trabajo particular, usted es experto en un campo, especialista en un campo, usted siempre va a hacer el mismo tipo de trabajo y no tiene ninguna perspectiva para el futuro. Hacer siempre lo mismo también puede conducir a la monotonía. La última desventaja es la cuestión de la continuidad de la administración pública. Si todos se comprometen sobre la base del sistema de empleo, significa que la rotación y rotación del personal serán extremadamente importantes y, por lo tanto, de alguna manera, como dice Eymeri, este sistema podría conllevar el riesgo de ver el riesgo de reinventar el agua caliente cada vez. No podemos basarnos en las tradiciones administrativas, en la memoria administrativa, pero siempre debemos reinventar soluciones que pueden ser bastante banales y que ya han sido pensadas por otros.

Estos dos sistemas son ampliamente opuestos y pueden ser considerados como dos ideales típicos. Por un lado está el sistema de carrera y por otro el sistema de empleo. En los servicios públicos concretos, existentes y empíricos, siempre hay una mezcla de ambos. En algunos casos, se dará prioridad al sistema de carrera y, para otros elementos u otros tipos de compromisos, se utilizará en su lugar el sistema de empleo. Esto no excluye, por supuesto, el hecho de que en la mayoría de los casos predomine uno de estos sistemas sobre el otro.

La situación en Suiza

Qu'en est-il de la situation de la Suisse ? La situation de la Suisse est très intéressante parce qu’elle est très révélatrice de l'évolution des réflexions qui ont été menées à propos de cette question du système de carrière et du système d'emploi. La Suisse, pendant très longtemps, la question de la gestion des carrières a été réglée par la Loi fédérale du 30 juin 1927 sur le statut des fonctionnaires. Cette loi mettait en place le système de fonction basé sur un certain nombre de caractéristiques. Les recrutements se faisaient sur concours en général avec une publication d'une annonce d'emploi. Sur la base de cette annonce, n'importe qui pouvait poser sa candidature. Il n’y avait pas d'examen écrit, de concours écrits ou les gens étaient convoqués. La Suisse n'a pas appliqué cette caractéristique du système de carrière, mais c'était au contraire le chef de service qui avait un pouvoir discrétionnaire important. La personne, ensuite, était engagée pour une période administrative de quatre ans, on les engage pour exercer une fonction bien précise qui est intégrée dans ce qu'on l’« état des fonctions ». Il y avait une annexe, un document administratif qui listait toutes les fonctions et tous les métiers dont la fonction publique avait besoin, quelles étaient les niveaux de qualification et où les situer dans la pyramide de la fonction publique. On n’est pas dans le cadre de mandats qui sont garantis à vie formellement sur le papier, les carrières sont très réglementées, les gens sont à une position, à une place dans la hiérarchie administrative qui est très clairement identifiée. S’ils veulent grimper dans la hiérarchie, ils savent quel est le degré supérieur qu’ils vont pouvoir atteindre. On a l’impression avec ces différents éléments qu'on est dans un mélange assez intéressant du système de carrière et du système d'emploi. Dans les faits, pendant très longtemps, les mandats de l'administration publique fédérale ont été toujours renouvelés, sauf faute gravissime. Cela veut dire que la période administrative de quatre ans est une limite formelle de la durée d'engagement, mais dans les faits, on peut dire que les gens avaient une garantie d'emploi et donc une forme de sécurité d’emploi qui est tout à fait caractéristique du système de carrière. C'est comme s’il y avait de facto une garantie d'emploi et une sécurité d'emploi sur l'ensemble de la carrière. Cela est très hiérarchique et on peut identifier facilement des filières d'avancement où les gens vont progresser et grimper tout au long de la hiérarchie. Ce sont des éléments qui sont très proches du système. Depuis 1927 jusque-là à l'adoption de la loi suivante en 2000 intitulé Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers), le système suisse de facto même si ce n’est pas le cas dans la loi, est un système qui est très proche du système de carrière. Un autre élément qui est aussi important dans le système suisse et la garantie d'une assurance pour la retraite qui est une caisse de pension qui est généreuse. Dans la fonction publique et dans beaucoup d'endroits, encore maintenant, l'employeur va cotiser le double de la cotisation de ce qui est donné par l'employé. C’est le système tel qu'il a été conçu jusqu'à la fin des années 1990. À partir même avant la fin des années 1990, c'est un système qui a fait l'objet de beaucoup de discussions et de remises en question qui ont abouti à l'adoption de la LPers. Cette loi sur le personnel de la confédération a été un signal important et elle trouve des prolongements dans pratiquement l'ensemble des cantons suisses. Bélanger et Roy dans Évolution du cadre légal et réglementaire de la fonction publique suisse publié en 2013 détaillent les situations que l’on peut retrouver dans les cantons suisses. On va être vers quelque chose qui représente un changement très important du mode de gestion des fonctionnaires en Suisse. En d'autres termes, on va vers un système d'emploi, qui n’est pas un système d'emploi pur.

Quels sont les principales innovations et principaux changements qu'on rencontre par rapport à la loi de 1927 ? Un premier changement qui est important est l'abolition du statut de fonctionnaire. On est plus dans un régime statutaire, on passe à quelque chose de différent. Cela se traduit par des éléments qui peuvent apparaître comme étant contradictoires. Va être aboli la période administrative de quatre ans, elle n'existe plus en l'état actuel. En même temps, cela se traduit par une perte de la sécurité d'emploi et donc aussi une diminution de la protection contre les licenciements. Les personnes qui sont membres de l'administration publique fédérale vont être engagées à durée indéterminée. En même temps, il va y avoir une possibilité de licencier ces personnes. Donc, là où licenciement était exceptionnel, le licenciement devient quelque chose de plus envisageable avec cette nouvelle loi. La durée d'engagement est indéterminée, mais il y a des motifs de licenciement. Il y a un certain nombre de motifs qui sont énumérés dans la loi et si la personne ne répond pas à ces motifs, à ce moment-là elle peut être licenciée. Le premier exemple serait le refus d'un travail qu’on peut raisonnablement exiger de la personne. Un manquement répété dans la prestation est considéré comme étant un motif valable de licenciement. La performance joue un rôle important. Dans ce système, si on n’est pas performant, cela peut être considéré comme étant un motif valable de licenciement. On va abandonner dans un même temps le système de fonction extrêmement hiérarchique, on abandonne aussi l'échelle de traitement et l'augmentation automatique du salaire. Le salaire que le fonctionnaire reçoit à la fin de l'année va dépendre pas simplement de la fonction, pas simplement de l'expérience et de l'ancienneté, mais aussi de la prestation. On donne plus de flexibilité aux responsables de service dans la manière de gérer le personnel. Il y a une volonté de donner plus de pouvoir au partenariat social dans le cas de la fonction publique donc d'autoriser les employeurs et les employés à signer des conventions collectives de travail qui vont permettre compléter cette loi sur le personnel. La loi définit un cadre général, et si par exemple les employés de la poste et les employeurs de la poste arrivent va se mettre ensemble autour de la table pour adopter une convention collective, cette convention collective à compléter va loi et donc va définir les conditions de travail dans le cadre de la poste. Les conditions de travail ne sont pas simplement gérées par la loi, mais elles sont aussi gérées au moyen du partenariat social. Il y a eu beaucoup velléités exprimées par les pouvoirs fédéraux pour aller plus loin. Il y avait l'idée de dire qu’il faut supprimer les justes motifs de licenciement, la fonction publique doit pouvoir licencier de la même façon et avec la même facilité que ce qu'on a dans le secteur privé. Il n’y a pas de raisons que les fonctionnaires soient plus protégés que les employés du privé. Ce sont des idées qui pour l'instant n'ont pas été adoptées et donc on n'en est toujours à cette loi sur le personnel qui a été adoptée en 2000, mise en œuvre depuis l'an 2004 et adoptée à l'époque très largement par la population suisse.

Il y a clairement un mouvement vers le système d'emploi qui a fragilisé la situation des personnes qui sont au sein de la fonction publique, mais qui en même temps a peut-être aussi dynamisé la fonction publique.

Modes de recrutement (des hauts fonctionnaires) : mérite versus dépouilles

Nous allons traiter de la haute fonction publique donc les responsables les plus importants, les chefs de service, les membres de cabinets ministériels à savoir toutes les positions supérieures dans la hiérarchie de la fonction publique ou dans la hiérarchie des ministères ou des départements suivant la modalité d'organisation de la fonction publique. On distingue à ce niveau-là deux manières de recruter les hauts fonctionnaires :

• principe des dépouilles ;
• principe du mérite.

Le principe des dépouilles est que les hauts fonctionnaires doivent être nommés par les politiques et donc que les politiques vont tenir compte de leur idées et de leur appartenance au bon parti politique. Il y a une idée d'osmose entre la haute fonction publique et le monde politique qui est mis en place parce qu'on se dit que les hauts fonctionnaires vont beaucoup mieux collaborer avec les gouvernements et les ministres s'ils sont du même bord et s'ils suivent les mêmes idées. En anglais c’est le « Spoils System » où les postes de la haute fonction publique sont données en fonction de l'appartenance au bon parti.

Principe des dépouilles (spoils system): postes distribués selon l’appartenance partisane (faveur du prince, patronage)	Principe du mérite (merit system) : égalité des chances d’accès et sélection objective (sur la base d’un concours)
La politisation est facteur de dynamisme : elle « régénère » la fonction publique (turnover bénéfique, motivation) Si on a toujours les mêmes personnes qui exercent les responsabilités de la haute fonction publique, il y aura une forme de tradition et de routine qui va s'installer alors que si les personnes changent avec le gouvernement et qu'il y a un turnover important cela veut dire qu'on aura toujours des personnes nouvelles motivées donc que cela va dynamiser et régénérer la fonction publique.	Garantir la compétence, la professionnalité et l’impartialité des fonctionnaires, ainsi que l’attractivité de la fonction publique (stabilité) Ce n'est plus de l'appartenance à un parti politique qui est décisif, mais c’est plutôt la compétence et la professionnalité des personnes concernées. C’est quelque chose qui est différent qui va plus insister sur l'égalité des chances d'accès et aussi sur des formes de sélection objective. Il y aura une forme de concours qui va être mis en place et ce concours va permettre de déterminer la personne la plus compétente et la plus professionnelle par rapport au poste concerné. Le principe du mérite permet aussi garantir l'impartialité, il y a des fonctionnaires qui sont impartiaux qui vont pouvoir viser l'intérêt général et non pas l'intérêt partisan. Il y a l’idée d'attractivité de la fonction publique. Avec le principe des dépouilles, avec le changement de gouvernement, il y a un changement très important des sommets de l’administration publique. Avec le principe du mérite, il y a une plus grande stabilité de l'administration publique qui peut aussi contribuer à son attractivité. Avoir un poste qui s'inscrit dans le long terme est une perspective qui peut être plus intéressante que le fait de faire une « pige » au service de la l’administration publique.
L’apolitisme est une illusion : même ceux qui se disent apolitiques ont, en pratique, souvent un comportement partisan L'idée d'apolitisme l'idée qu’un fonctionnaire pourrait ne pas avoir de préférence partisane est une illusion. On a tous nécessairement, aux yeux de ceux qui défendent ce principe des dépouilles, des préférences partisanes. Au lieu de les cacher ou de prétendre qu'on n'en a pas autant l'afficher clairement.	Loyauté et neutralité vis-à-vis du pouvoir politique sont possibles en échange de garanties de carrière Une critique faite au principe du mérite souvent avancée est de se dire que finalement s'ils n'ont pas les mêmes idées que les personnes au service desquels il peut y avoir un risque de décalage. Les tenants du principe du mérite vont insister au contraire sur le fait que la loyauté et la neutralité offre une garantie de carrière d'aucune garantie et de sécurité de l'emploi. Cela veut dire que les gouvernements vont passer et les fonctionnaires vont être d'une certaine façon au service de différents gouvernements parce que cela fait parti aussi de l’un des éléments et de l’une des conséquences de la stabilité de l'emploi qui leur est garantie.
La politisation permet une coopération optimale entre les élus politiques et l’administration (relation de confiance entre ministres et hauts fonctionnaires) C’est coopération optimale entre les élus l'administration. Puisqu'on est du même bord, on aura plus facilement des relations de confiance qui vont pouvoir s'installer.	Le système des nominations politiques induit un cercle vicieux : méfiance du nouveau pouvoir politique vis-à-vis des affidés, démobilisation des fonctionnaires, renforcement des cabinets... Dans un système de dépouille ou de nomination politique, cela peut induire un cercle vicieux si les gens qui ont été nommés en vertu de ce système de dépouille restent en place. Le gouvernement change, mais on reste en place. Il pourrait y avoir dans un tel système des formes de méfiance qui s'installerait entre les nouveaux élus, donc la nouvelle tendance politique qui est au pouvoir, et les personnes qui sont celles qui assument les hautes responsabilités de la fonction publique, il pourrait même y avoir une forme de démobilisation de ses fonctionnaires et donc cela pourrait contribuer à péjorer la qualité des prestations qui sont fournies par ces fonctionnaires. Par contraste, si les personnes sont nommées en fonction de leurs compétences et de leurs professionnalisés, il n’y a pas cette source possible de méfiance qui découle du fait qu'on ne partage pas les mêmes idées politiques.
La politisation permet d’attirer aux débats et aux partis les volunteers ou militants, en donnant la possibilité de leur offrir des postes Cela permet d'attirer à la politique des personnes. Lorsqu’on gagne la bataille électorale, on gagne aussi les dépouilles de la bataille électorale à savoir les postes de responsabilité dans la haute fonction publique. Cela va permettre de partager les dépouilles entre militants et entre personnes qui sont de la même obédience idéologique et partisane.	Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen (pas de politisation des dossiers et des décisions administratives) Une telle administration basée non pas sur une appartenance partisane, mais sur de la compétence, de la professionnalité, sur de la neutralité et une forme d’impartialité est quelque chose qui va dans le sens d'un traitement plus intègre, plus honnête qui va plus dans le sens de l'égalité de traitement des citoyens. Il n’y aura pas de favoritisme ou de clientélisme ou moins facilement dans ce système du mérite.
L’administration publique doit refléter en son sein les différentes tendances de la société civile (représentativité) Si un parti politique et dominant dans la population, s'il obtient plus de suffrages au niveau d'une élection ou d'une votation, il n’est pas illogique que cette représentativité soit également reflétée au niveau de la composition de la haute administration publique.	Une administration apolitique est une condition nécessaire pour assurer la continuité du service public (en cas d’alternance politique) L’idée stabilité de l'emploi est aussi ce qui va permettre d'assurer la continuité de l'administration publique, la continuité du service public qui est beaucoup plus complexe dans un système de dépouille. Il y a une stabilité qui fait que l'administration publique va pouvoir exercer dans la continuité en dépit des fluctuations au niveau des élus et des membres élus des gouvernements.

D’un côté, c'est l'appartenance partisane avec un certain nombre d'avantages et de l'autre côté c'est le mérite avec un certain nombre d’avantages, mais qu'on peut évidemment dans les deux cas discuter par rapport à cela.

Concernant la loyauté et la neutralité on retrouve chez de nombreux auteurs l'idée plutôt d'une forme de scepticisme désabusé, c’est-à-dire que si on est haut fonctionnaires de l’administration publique et qu’on voit passer des gouvernements de différentes couleurs, finalement, on perd un petit peu son idéalisme et l’idée qu'il faut servir l'intérêt public et l'intérêt général.

Dans tous les pays, il y a une combinaison qui peut être différente de ces deux systèmes et de la manière d'intégrer ou d'essayer de concilier les avantages de ces deux systèmes :

• aux États-Unis, c’est un système de dépouille qui est encore à l'heure actuelle très fortement dominant. C’est un système qui était très prédominant jusqu'au milieu des années 1970, qui ensuite a été un petit peu nuancé et actuellement on a une remontée en force de ce système des dépouilles. Le président des États-Unis a la possibilité de désigner un certain nombre de ce qu'on appelle des « political appointees » qui sont des membres de la haute fonction publique sur lesquels il a une prérogative de nomination qui est quasi totale. Cela dépend véritablement de la décision du président est donc très souvent ce sont des militants de partis politiques qui sont placés à ses fonctions et on les met là explicitement pour surveiller l'administration publique. Ce sont des nominations qui sont très largement basées sur le principe des dépouilles. En 1978, Jimmy Carter a dit que ce système allait trop loin et donc il fallait nuancer et qu'il fallait contrebalancer ce système en introduisant un autre système, un autre pan de la fonction publique qui seraient gouvernés suivant le système du mérite. Il a introduit le « Senior Executive Service » où les nominations ne sont plus des nominations politiques, mais ce sont des nominations qui se font sur la base du mérite et de la professionnalisée ainsi que des compétences des personnes concernées. Aux États-Unis, il y a deux composantes, une composante clairement politisée de dépouille et une composante plus professionnalisée basée sur le mérite. Quantitativement, on voit qu’actuellement, les deux composantes sont à peu près semblables. En cas de conflits, ce sont les nominations politiques qui vont prendre le pas sur les autres formes de nomination donc les personnes qui sont nommées en vertu du principe de mérite. Cela dit, Obama et même Clinton avaient aussi été dans cette direction, c'est-à-dire renforcer le pouvoir des « political appointees » et Carter est vraiment quelqu'un qui a été une exception
• un exemple qu'on présente souvent comme étant à l'opposé est celui du Royaume-Uni où on est au contraire dans un système de mérite traditionnel où les personnes sont nommées en vertu de leur compétence, de leur expertise et de leur qualification. On insiste sur le fait que le haut fonctionnaire anglais a été, en tout cas jusqu'à la fin des années 1970 très largement apolitiques. Ce n’est pas un haut fonctionnaire qui est choisi en vertu de son appartenance politique, mais c’est ce qu’on appelle souvent un « serviteur de la couronne ». La haute fonction publique ce qu'on appelle aussi le « Civil Service » est traditionnellement géré sans intervention politique. C'est le « Civil Service » lui-même qui va gérer l'avancement des carrières et qui va décider qui va grimper dans la hiérarchie. Il y a une forme d'autorégulation de la haute fonction publique par les hautes fonctionnaires eux- mêmes et qui peut aboutir qui peut aboutir à des formes de scepticisme institutionnel désabusé et ironique. Dans la haute fonction publique, on est au service de tous les gouvernements. C’est la vision traditionnelle de la haute fonction publique en Grande-Bretagne très clairement basée sur le système du mérite. Avec l'arrivée de Thatcher et depuis lors les choses ont passablement évolué, il y a une volonté du politique de contrôler les nominations et des hauts fonctionnaires. Depuis ce moment-là, il y a des négociations qui se mettent en place entre le « Civil Service » et le gouvernement. Cela s’est traduit avec que notamment avec l'adoption d'un programme qu'on appelle « Next Step » créant des agences de prestataires de services qu'on appelle des « Executives Agency » et ces agences ne vont pas recruter leur personnel dans le « Civil Service » dans les personnes qui sont rattachées à ce civil service, mais vont plutôt ouvrir les recrutements à d'autres formes d'appartenance est donc il y a un passage très clair à une forme de systèmes d'emploi avec des recrutements externes qui sont possibles et ces recrutements externes sont bien évidemment marqués par des décisions politiques. Pour la Grande-Bretagne, on est dans un même système, mais qui se déplace un tout petit peu vers un système de dépouille qui prend aussi en compte la notion de système d’emploi.
• en France, on a une présence très importante dans les recrutements des hauts fonctionnaires, dans la manière de nommer aux fonctionnaires, de ce qu'on appelle les « grands corps ». En France, il y a une caractéristique qui est très importante qui est que les personnes au moment du recrutement initial peuvent d'ores et déjà être distinguées comme étant des grands fonctionnaires. Si on a suivi la bonne école, à la sortie de l'école, on peut être engagé d'ores et déjà comme étant membre de la haute fonction publique. On va dès lors appartenir à ce qu'on appelle des « grands corps ». Ces corps peuvent être soit administratifs comme le Conseil d'État, la Cour des Compte, cela peut être aussi à des corps techniques comme des ingénieurs des mines ou ponts et chaussées, etc. Toutes ces personnes sont engagées comme haut fonctionnaire dans le cas de la fonction publique française. C'est ce que Bourdieu appelle la « noblesse d'État » avec énormément de connivence entre les différentes personnes qui ont fait partie de ce système et une fonction publique qui du coup est très prestigieuse. Quand il y a domination des fonctionnaires qui représentent environ 700 personnes dans le cadre français, cette nomination va se faire en concertation entre les corps administratifs, Conseil d'État, la Cour des Comptes etc. et le pouvoir politique. Donc, il y a un mélange d'un système de mérite qui relève de l'appartenance ou du fait qu'on a suivi des études dans les bonnes écoles et d'un système de dépouille qui fait que le pouvoir politique va pouvoir avoir une influence importante dans la nomination des très hauts fonctionnaires. Une autre caractéristique du système français est que vu qu'il y a une nomination politique, il pourra aussi avoir des aller-retour fréquents entre différents postes pour les gens qui sont dans la haute administration publique. Si le pouvoir politique change, les personnes vont rester hauts fonctionnaires parce qu'on garde statut à vie dans le régime français, mais on va plus pouvoir être engagé dans des fonctions aussi importantes, aussi proches du pouvoir politique. Des personnes vont être détachées dans des cabinets ministériels et qui pourront être détachés à des fonctions très importantes de l'économie privée. En France, c'est ce qu'on appelle le « régime du pantouflage », cela veut dire qu’on peut être très proche d'un ministre à un moment donné, après on peut être détaché à une autre fonction administrative, mais politiquement moins exposée, ou on peut entrer dans le directoire d'EDF ou de telle ou telle banque. On utilise aussi sur le terme d'« osmose » par rapport à cela, ce qui veut dire qu’en France il y a beaucoup de liens très forts d'osmose entre les hautes fonctions de l’administration publique et les hautes fonctions de l'économie privée. Il a beaucoup de passages, de synergie entre ces hautes fonctions.
• l'Allemagne est un système de carrière avec un système très fortement marqué par l'idée de carrière donc par l'idée aussi du principe du mérite. En même temps, pour les fonctionnaires publics, il y a aussi en Allemagne une négociation qui peut se mettre en place entre le pouvoir politique et le service du personnel ainsi qu’avec ceux qui sont censés gérer les ressources du personnel dans le ministère concerné. Il y a une négociation qui peut se mettre en place entre le mérite et la question de l'acceptabilité politique et cette négociation va concerner les 3000 politische Beamten, donc les 3000 très hauts fonctionnaires qui vont être très proches du pouvoir politique.
• aux Pays-Bas, il y a quelque chose de très semblable. Aux Pays-Bas, on est face à des gouvernements de coalition et donc la nomination des fonctionnaires se fait à travers une prise en compte du mérite et une négociation entre les parties. En Allemagne, les négociations se font avec le pouvoir politique, la caractéristique du système néerlandais est que la négociation va prendre en compte le mérite, mais en plus une négociation inter- partisane donc entre les différents partis qui sont membres de la coalition.

Par rapport à cette question du principe du mérite et du principe des dépouilles, on a de multiples combinaisons qui sont possibles. Dans certains pays il y a le système des dépouilles qui est clairement dominant, dans d'autres le système du mérite et il y a les combinaisons qui semblent plus hybrides.

Politisation de la fonction publique – tentatives de typologie des relations politico-administratives

Tous ces éléments posent la question de la politisation de la fonction publique. Comment arriver à traiter cette question de la politisation ou du degré de politisation de la fonction publique. Si on prend les éléments présentés, il y a des choses qui apparaissent comme étant quasi acquise, c’est-à-dire un système de carrière est plutôt apolitique, un système d'emploi serait plutôt politique puisque les nominations interviennent plus souvent, le système de dépouille serait plutôt politisé, le système de mérite par contre serait un système plutôt apolitique où la haute fonction publique ne serait pas marquée par des préférences partisanes.

Les liens sont très complexes. Le degré de politisation et le lien entre emplois, carrières, dépouilles et mérite est quelque chose qui est complexe et donc qui a donné lieu à différentes tentatives de typologies qui essayent de dire quels sont les grands modèles que l'on peut observer en termes de relations entre l'administration publique, la fonction publique, les hauts fonctionnaires et le gouvernement et quel est le degré de politisation qu'on peut observer par rapport à cela.

Typologie selon Timsit et Hood

Une première typologie combine ce qu’on retrouve dans la littérature notamment chez Timsit en 1986 dans Théorie de l'administration et Hood dans The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes publié en 2001. Ils distinguent trois types dans leurs travaux de relations administratives :

• un régime de séparation stricte entre la fonction publique et le pouvoir politique. D'un côté, l’administration publique va fonctionner suivant sa logique propre de manière autonome et de l'autre côté le pouvoir politique qui lui-même va aussi fonctionner suivant sa logique propre de manière autonome. Dans un cadre tel, la gestion des carrières, les conditions de travail, les salaires, les modes de recrutement des fonctionnaires vont être décidés de manière autonome par les représentants de la fonction publique. Par exemple, dans le cas britannique le « Civil Service » fixe les règles de la manière dont doit être gérée la fonction. Il y a une étanchéité entre les deux dans ce système, d'un côté la fonction publique et l’administration publique et de l'autre côté le pouvoir politique. Cela veut dire que le pouvoir politique ne va pas s'impliquer dans la manière de fonctionner de l’administration publique, mais va aussi demander aux fonctionnaires un devoir de discrétion de ne pas prendre de mandat politique, de position politique est donc de se tenir à l'écart du jeu politique. Le gouvernement ne s'ingère pas dans les affaires administratives et de la même façon, l'administration ne prend pas position par rapport aux affaires politiques. C’est l’idée de « devoir de discrétion ». Cela veut aussi dire qu'en cas d'échec, ce n'est pas le fonctionnaire qui va « sauter », mais c'est le ministre qui va devoir assumer l'échec et donc qui peut être sanctionné par rapport à cela. Un exemple est le « Civil Service » du Royaume-Uni donc ça veut dire ce qui se passait avant Margaret Thatcher. Il n’y a pas de systèmes de dépouilles qui se met en place par rapport à ça, il y a une volonté de séparer très clairement les deux.

• le deuxième type qui est identifié par Timsit et Hood est le régime d'osmose entre la fonction publique et le pouvoir politique. On est plus dans un régime où les deux sont séparés avec une étanchéité entre les deux, au contraire, il va y avoir interpénétration des deux mondes. Cette forme d'osmose entre les deux mondes peut prendre une forme radicale, extrême, c’est-à-dire que la fonction publique doit être représentative de l'équilibre des forces entre les partis politiques. Deux exemples seraient la Belgique et l'Autriche. Les fonctionnaires sont nommés en vertu de leur appartenance politique. Il faut que la composition de l'administration publique reflète l'équilibre des forces en présence, l'équilibre des parties en présence. Ce serait une version radicale de l’osmose. Notre version est une version intermédiaire, cela veut dire qu'il y a interpénétration, mais que cette interpénétration reconnaît aussi qu'il y a une forme d'autonomie et de neutralité. Le politique et la fonction publique ne sont pas complètement identifiés ou confondus, ne doivent pas être gérés suivant les mêmes règles qu'il y a des territoires d'autonomie du politique qu’il y a des territoires d'autonomie de la fonction publique, mais qu'il y a des zones d'influence et d'interpénétration de ces deux territoires. L'administration n'est plus totalement maîtresse des carrières au sein de l'administration publique. Il peut y avoir notamment pour les postes les plus élevés des nominations partisanes. En France, il y a un élément partisan dans la nomination des hauts fonctionnaires, en Allemagne, on retrouve la même composante entre mérite et acceptabilité. Le gouvernement va intervenir dans la gestion de l'administration publique. Il va notamment le faire au travers des cabinets ministériels ou des conseillers politiques qui vont être utilisés pour faire en sorte que l'administration politique agisse dans le dans le sens qui est attendu d’elle. La responsabilité en cas d'échec est assumée par les hauts fonctionnaires aussi ensemble avec les ministres.

• le troisième régime qu'ils identifient fait clairement référence au système d'emploi. C’est ce qu'ils appellent le « régime contractuel ». C'est tout à fait l'exempt du NextStep qui a été mis en place par Margaret Thatcher. Les hauts fonctionnaires sont nommés pour être directeur d'agence exécutive et donc les conditions de travail ne sont plus statutaires, mais elles sont contractuelles, elles vont être négociées sur un contrat individuel, selon un mandat et donc le salaire, les conditions de travail, les horaires, mais aussi les gratifications peut être négociées entre le pouvoir politique et les personnes concernées. On est dans un système d'emploi où il y a une responsabilisation du directeur d'agence, mais en même temps une autonomie qui leur est laissée dans la manière dont ils vont devoir atteindre les résultats qui sont attendus d’eux. Les responsables sont clairement les hauts fonctionnaires concernés, ce sera d'assumer les échecs et les erreurs.

Aberbach, Putnam & Rockman (1981) : « Bureaucrats and Politicians in Western Democracies »

Cette typologie est basée sur un critère qui est de savoir quel est le rôle et le degré d'implication des hauts fonctionnaires dans le cycle des politiques publiques, dans quelle mesure les hauts fonctionnaires sont impliqués dans la manière d'élaborer des politiques? S'ils ne sont pas impliqués du tout, on sera tout au sommet du tableau et plus on descend et plus l'application est forte.

M1: Policy / administration	Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C'est un modèle de séparation complète du pouvoir politique et l'administration qui veut dire aucune implication des fonctionnaires dans toutes les tâches politiques. Il a une séparation complète des deux.
M2: Facts / Interests	Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : expertise neutre, conseil. C’est un modèle où les fonctionnaires sont impliquées dans la gestion et dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ils peuvent amener de l'expertise et du conseil, mais ils ne sont pas codécideurs du contenu d'une politique publique. Ils amènent des informations, du conseil, de l'expertise, mais n'appartiennent pas et ne sont pas formellement associés au processus de décision.
M3: Energy / Equilibrium	Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : conduire et ajuster les politiques en fonction des situations concrètes. c'est un modèle où les fonctionnaires peuvent négocier, sont impliquées dans la gestion des politiques publiques et peuvent en fonction des situations concrètes négocier la manière de mettre en œuvre la politique publique. Il y a une marge de manœuvre et une marge d'interprétation qui peut exister et cette marge de manœuvre permet de trouver des équilibres entre des points de vue qui seraient opposés ou qui apparaîtraient comme étant difficiles à concilier.
M4: Pure Hybrid	La distinction entre les deux fonctions disparaît progressivement (rôle des hauts fonctionnaires à toutes les phases du processus de décision politique). Le fonctionnaire serait associé au même titre que le pouvoir politique à la définition des objectifs, à la définition des problèmes sociaux, à la définition des solutions, etc.

B.G. Peters (1987) : « Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making »

Peters s’est basé sur un autre critère qui est le critère du degré de conflictualité qu'on peut observer dans les relations entre politique et administration. Est-ce qu'on est dans des relations qui sont pacifiées voire même de connivence, de consensus ou est-ce qu’on est dans des relations qui sont plus conflictuelles ? Peters identifie cinq modèles.

M1: Policy / administration	Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C’est un modèle de séparation, mais avec une soumission de l'administration au pouvoir politique. C’est un modèle de séparation avec une hiérarchie qui est claire et qui est en faveur du pouvoir politique et le pouvoir politique domine et va dire à l’administration ce qu'elle va faire, il n’y a pas de conflictualité.
M2: Village life	Dirigeants politiques et fonctionnaires s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis. Les dirigeants politiques et les fonctionnaires s'entendent comme « larrons en foire », ils sont d'accord sur les objectifs, sur les valeurs, sur la manière de travailler, il y a un accord très important sur la manière de conduire l'administration.
M3: Functional village life	Dirigeants politiques et fonctionnaires, appartenant à un même secteur ou domaine, s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis et développent des liens privilégiés avec les groupes de pression. Dans un secteur donné de l'administration publique, il va y avoir une convergence forte entre le pouvoir politique, les ministres en place et l'administration publique. Une communauté d'intérêts se met en place, mais non pas au niveau de toute l’administration publique, mais au niveau d’un secteur ou d'une fonction.
M4: Adversarial	Rapports conflictuels entre les dirigeants politiques et les fonctionnaires (dont l’issue est incertaine) On est en présence d'adversaires et donc il y a une conflictualité et des désaccords qui sont fort entre l’administration publique et le pouvoir politique est on ne sait pas dans quel sens vont aller ces désaccords, on ne sait pas si c'est l'administration publique où le pouvoir politique qui va pouvoir l'emporter à la fin et imposer son point de vue.
M5: Administrative	Séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative, au profit des hauts fonctionnaires. On a un pouvoir politique qui serait complètement apathique qui fait que finalement ce qui se fait, l'action publique se décide au niveau de la haute administration publique et non pas au niveau du pouvoir politique.