Análisis de las Políticas Públicas: establecimiento y formulación de la agenda

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Introducción a la Ciencia Política

El pensamiento social de Émile Durkheim y Pierre Bourdieu ● Los orígenes de la caída de la República de Weimar ● El pensamiento social de Max Weber y Vilfredo Pareto ● El noción de "concepto" en ciencias sociales ● Historia de la disciplina de la ciencia política: teorías y conceptos ● Marxismo y Estructuralismo ● Funcionalismo y Sistematismo ● Interaccionismo y Constructivismo ● Teorías de la antropología política ● El debate de las tres íes: intereses, instituciones e ideas ● La teoría de la elección racional y el análisis de intereses en la ciencia política ● Un enfoque analítico de las instituciones en la ciencia política ● El estudio de las ideas y las ideologías en la ciencia política ● Teorías de la guerra en la ciencia política ● La Guerra: Concepciones y Evoluciones ● La razón de Estado ● Estado, soberanía, globalización y gobernanza multinivel ● Teorías de la violencia en la ciencia política‎ ● Welfare State y biopoder ● Análisis de los regímenes democráticos y los procesos de democratización ● Sistemas electorales: mecanismos, problemas y consecuencias ● El sistema de gobierno en las democracias ● Morfología de las protestaciones ● La acción en la teoría política ● Introducción a la política suiza ● Introducción al comportamiento político ● Análisis de las Políticas Públicas: Definición y ciclo de las políticas públicas ● Análisis de las Políticas Públicas: establecimiento y formulación de la agenda ● Análisis de Políticas Públicas: Implementación y Evaluación ● Introducción a la subdisciplina de las relaciones internacionales ● Introducción a la teoría política

El desarrollo de una política pública sigue un proceso estructurado en torno a cuatro etapas esenciales. Una política pública comprende una serie de acciones y decisiones tomadas por las autoridades gubernamentales con el objetivo de responder a un problema específico. La primera etapa consiste en identificar el problema e incluirlo en la agenda política. Esta fase, conocida como establecimiento de la agenda, define el problema que requiere la intervención del gobierno y justifica por qué es necesaria esta intervención. La segunda etapa del proceso consiste en formular la política pública. Esta fase de formulación proporciona una respuesta a la pregunta: ¿cuál es la solución prevista para responder a este problema? El objetivo es encontrar una solución legítima y aceptable en el contexto político actual. Cada una de estas fases desempeña un papel crucial en el desarrollo de una política eficaz, guiando el proceso desde la identificación inicial del problema hasta el establecimiento de un plan de acción concreto para resolverlo.

El análisis del establecimiento de la agenda trata de comprender cómo y por qué se construyen y reconocen determinados problemas como merecedores de la atención pública y la intervención del Estado. En esta fase tiene lugar el proceso de "construcción social" de los problemas públicos. Esto significa que los problemas públicos no son simplemente hechos objetivos que existen en sí mismos, sino que son moldeados y definidos por actores sociales y políticos que interpretan y atribuyen importancia a determinadas situaciones o condiciones. Esta construcción es un proceso complejo, que a menudo implica debates y luchas entre distintos actores con intereses y perspectivas diferentes. Factores como el poder político, los valores culturales, la opinión pública y los medios de comunicación pueden desempeñar un papel en la definición de lo que se considera un problema público.

Sin embargo, es importante señalar que a menudo es difícil iniciar una nueva política pública. El simple hecho de definir un problema como cuestión pública no garantiza automáticamente que se incluya en la agenda política. Obstáculos como la falta de recursos, la resistencia política o la falta de interés público pueden impedir que un problema ocupe un lugar en la agenda. Por ello, para analizar el establecimiento de la agenda también es necesario comprender los procesos y dinámicas políticos que influyen en qué cuestiones se reconocen y priorizan, y cuáles se ignoran o marginan.

La construcción de los problemas públicos y su inclusión en la agenda política

Definición y reconocimiento de un problema público

El concepto de agenda política

La agenda política representa las cuestiones que las autoridades políticas y administrativas consideran prioritarias y sobre las que pretenden actuar. Estas cuestiones pueden incluir diversos problemas sociales, económicos o medioambientales que requieren una respuesta política. Por otro lado, la agenda mediática está formada por las historias y temas que los medios de comunicación presentan como importantes, ya sea en periódicos, informativos de televisión, radio o páginas web de noticias. Estos temas son los que los medios creen que merecen la atención del público y pueden coincidir o no con la agenda política.

Estas dos agendas pueden interactuar e influirse mutuamente. Por ejemplo, los medios de comunicación pueden destacar un tema concreto, incitando a los políticos a prestarle atención e incluirlo en su agenda. A la inversa, las decisiones políticas pueden influir en la agenda de los medios de comunicación, especialmente cuando se refieren a cuestiones de interés público. Sin embargo, también puede haber divergencias entre estas dos agendas, en función de las prioridades, valores y limitaciones de cada ámbito.

La agenda política, en particular la del Parlamento, se refleja en los temas y cuestiones abordados por los parlamentarios. Éstos pueden abarcar un amplio abanico de cuestiones sociales, económicas, medioambientales y de seguridad. Las mociones, las iniciativas parlamentarias, los postulados, las preguntas y las interpelaciones son instrumentos de que disponen los parlamentarios para poner de relieve determinadas cuestiones. Reflejan las preocupaciones de los representantes elegidos y, por extensión, de sus electores. El análisis de esta agenda parlamentaria puede revelar cuáles son las prioridades de las autoridades políticas en un momento dado, qué asuntos se consideran lo suficientemente importantes como para requerir una intervención política y cómo pueden cambiar estas prioridades con el tiempo. No obstante, hay que subrayar que la agenda política no se limita a lo que se debate en el Parlamento. Otros actores, como el Gobierno, los partidos políticos, los grupos de presión o los ciudadanos individuales, también pueden influir en esta agenda, a través de sus propias acciones e iniciativas.

En el sistema suizo, la agenda del Gobierno, es decir, la del Consejo Federal, sigue siendo menos transparente debido al secreto de las deliberaciones. Se trata de una norma que garantiza la confidencialidad de los debates en el Consejo Federal. El objetivo de esta norma es preservar la colegialidad del Gobierno, permitiendo a sus miembros debatir libremente y tomar decisiones de forma colegiada. Sin embargo, aunque los detalles de las discusiones del Consejo Federal no son accesibles al público, el gobierno comunica sus decisiones a través de comunicados de prensa. Estos comunicados de prensa pueden dar una indicación de las prioridades del gobierno, aunque sólo reflejan las decisiones finales y no los debates que condujeron a esas decisiones. La agenda del Consejo Federal puede verse influida por otros factores, como las iniciativas parlamentarias, los votos populares, las peticiones de los cantones o los acontecimientos internacionales. Por lo tanto, el análisis de estos factores también puede dar una indicación de la agenda política del gobierno, aunque el proceso interno de toma de decisiones siga siendo confidencial.

En este contexto, el término "agenda" se refiere al conjunto de temas que un grupo específico considera importantes y dignos de atención. Estos temas suelen ser cuestiones o problemas públicos que requieren acción o intervención. Cuando hablamos de agenda mediática, nos referimos a los temas que los medios de comunicación deciden cubrir y destacar. Esta agenda puede estar influida por diversos factores, como la actualidad, el interés público, los valores periodísticos y, a veces, incluso los intereses comerciales de las empresas de comunicación. Del mismo modo, la agenda de los partidos políticos viene determinada por los temas en los que deciden centrarse, a menudo como parte de sus campañas electorales. Esta agenda puede reflejar los valores y prioridades del partido, las preocupaciones de sus votantes, así como las estrategias electorales. En cada caso, la agenda es una forma de que los actores definan lo que es importante y centren la atención en estas cuestiones. Por lo tanto, desempeña un papel crucial a la hora de configurar el debate público y orientar las políticas públicas.

El proceso de programación

El número de temas y cuestiones que pueden abordarse en un momento dado, ya sea en los medios de comunicación, en el Parlamento o en el Gobierno, es necesariamente limitado. Esta limitación se debe a las restricciones de tiempo, recursos y capacidad de atención. Enfrentados a estas limitaciones, los actores tienen que tomar decisiones sobre qué temas destacar y cuáles ignorar. Estas decisiones pueden verse influidas por diversos factores, como la urgencia percibida de una cuestión, su importancia para la opinión pública, su relevancia para las prioridades políticas existentes o su capacidad para generar apoyo o interés. Esto significa que lanzar una nueva política pública puede ser un proceso difícil y competitivo. Llamar la atención sobre un tema e incluirlo en la agenda puede requerir estrategias de comunicación eficaces, movilizar apoyos o convencer a los principales actores de la importancia del asunto.

Los medios de comunicación, al igual que los partidos políticos, tienen una capacidad de atención limitada y se ven obligados a seleccionar cuidadosamente los temas que cubren. En el caso de un periódico, el espacio es limitado. Los directores tienen que decidir qué historias merecen estar en primera página, que es el lugar más visible e influyente. Estas decisiones se toman en función de la línea editorial del periódico, la actualidad, el presunto interés del público y otros factores. Del mismo modo, cuando los partidos políticos lanzan una campaña electoral, tienen que definir sus prioridades y elegir en qué temas centrarse. Estas elecciones se hacen generalmente sobre la base de los valores y objetivos del partido, las preocupaciones de su electorado y la estrategia electoral. Esto subraya la naturaleza selectiva de la elaboración de la agenda, que es el proceso por el cual se eligen ciertos temas como importantes y se ignoran otros. Este proceso puede tener un impacto significativo en la opinión pública, la política y la sociedad en general, ya que da forma a aquello de lo que la gente habla y a lo que presta atención.

Como parte de una campaña electoral o incluso de su comunicación habitual, los partidos políticos tienden a centrarse en un número limitado de temas clave. Esta concentración permite a los partidos crear una imagen de marca clara y reconocible, movilizar a su base electoral y distinguirse de otros partidos. Los temas elegidos suelen reflejar los valores fundamentales del partido, las preocupaciones de sus votantes y las cuestiones en las que creen que pueden marcar la diferencia. También pueden estar influidos por la actualidad y el clima político general. El Gobierno funciona de forma similar. Aunque sus competencias son más amplias, también tiene que definir sus prioridades y centrarse en determinados ámbitos políticos clave. Estas prioridades suelen establecerse en el programa de gobierno y se guían por los compromisos electorales, las demandas de la sociedad y las limitaciones prácticas.

El orden del día de los responsables políticos, como el Consejo Federal en Suiza, es limitado por falta de tiempo y recursos. A menudo se les pide que tomen decisiones sobre cuestiones complejas y variadas, pero sólo pueden abordar un número limitado de problemas en sus reuniones periódicas. Esto significa que tienen que dar prioridad a algunos temas y dejar de lado otros, al menos temporalmente. Esto crea competencia entre los distintos temas. Si se añade un tema al orden del día, puede que se deje de lado otro. Se trata de un proceso dinámico y a menudo complejo, en el que pueden influir muchos factores, como la urgencia de los temas, su relevancia para la opinión pública, las prioridades políticas existentes y las presiones externas. Lo mismo ocurre con las agendas de los medios de comunicación y las comisiones parlamentarias. Todas estas agendas son limitadas y no pueden ampliarse indefinidamente para dar cabida a un número ilimitado de temas. Esto hace que el acceso a la agenda sea difícil y a menudo competitivo, ya que los distintos actores tratan de promover sus propias prioridades y temas. Esto subraya la importancia de entrar en la agenda del proceso político. Conseguir un lugar en la agenda es a menudo un paso crucial para obtener una acción política sobre un tema determinado. A menudo esto requiere esfuerzos de promoción, comunicación y movilización para llamar la atención sobre un tema y convencer a los responsables de su relevancia.

Incluir un tema en la agenda es un proceso estratégico que suele implicar trabajar para que el tema sea lo suficientemente interesante, relevante o urgente como para atraer la atención de los actores clave, incluidos los responsables políticos, los medios de comunicación y el público. Este proceso puede constar de varias etapas. Por ejemplo, puede empezar por identificar y definir el problema de forma que resulte comprensible y relevante para un público más amplio. Esto puede implicar reunir pruebas, enmarcar el problema de una determinada manera y desarrollar mensajes claros y convincentes. A continuación, las partes interesadas pueden trabajar para llamar la atención sobre el problema. Esto puede hacerse a través de diversas estrategias de comunicación y promoción, como presionar a los responsables políticos, movilizar al público, sensibilizar a los medios de comunicación, participar en debates públicos, etcétera. Por último, una vez que la cuestión se ha incluido en la agenda, las partes interesadas generalmente tienen que trabajar para mantener la atención sobre ella e influir en la forma en que se aborda y resuelve. Esto puede implicar participar en el desarrollo de políticas, presionar en favor de soluciones específicas, supervisar la aplicación y presionar para que se introduzcan cambios cuando sea necesario.

Codificación sistemática de las agendas políticas

La agenda representa el conjunto de asuntos públicos que son percibidos como prioritarios por los políticos, los medios de comunicación y, por extensión, el público. La portada de un periódico suele ser una representación exacta de lo que se considera importante o urgente en un momento dado. Las decisiones sobre lo que aparece en portada suelen basarse en diversos factores, como la actualidad, el interés del público y la línea editorial del periódico. La codificación sistemática de estas agendas -mediática, política, gubernamental, parlamentaria o presupuestaria- permite seguir la evolución de la atención pública y las prioridades políticas a lo largo del tiempo. Esto puede ayudar a identificar tendencias, influencias y dinámicas dentro del panorama político y mediático. Este método de codificación y análisis de las agendas es una técnica habitual en las ciencias sociales, sobre todo en las ciencias políticas y de la comunicación. Nos permite analizar no sólo de qué hablamos, sino también cómo lo hacemos, poniendo de relieve los marcos y narrativas utilizados para definir y comprender los asuntos públicos. En resumen, el análisis de la agenda es una valiosa herramienta para comprender el proceso político y cómo se definen y abordan los asuntos públicos.

Utilizando una tabla de codificación con 200 categorías diferentes de políticas públicas, podemos hacernos una idea muy precisa de las prioridades y preocupaciones específicas que se abordan en las distintas agendas. Esta tabla incluye un amplio abanico de áreas, como la economía, el medio ambiente, la política monetaria, la educación, la sanidad, la vivienda, la seguridad, los derechos humanos, etc. Cada una de estas categorías puede subdividirse en tres categorías diferentes. Cada una de estas categorías podría subdividirse en cuestiones o temas más específicos. Aplicando esta rejilla de codificación a las distintas agendas, ya sea en los medios de comunicación, los partidos políticos, los gobiernos, los parlamentos o incluso los presupuestos, podemos obtener datos cuantitativos precisos sobre la atención relativa que se presta a cada área. Esto permite comparar las prioridades entre los distintos actores, seguir los cambios a lo largo del tiempo e identificar tendencias o pautas en la atención pública y política. Un análisis de este tipo ayuda a comprender los procesos de fijación de la agenda, mostrando qué cuestiones consiguen atraer la atención y cuáles son ignoradas. Esto proporciona información valiosa sobre el funcionamiento del proceso político y los factores que influyen en las decisiones políticas.

El análisis de datos plurianuales ofrece una valiosa perspectiva sobre las tendencias a largo plazo y los cambios en las prioridades políticas y mediáticas. Esto puede revelar qué asuntos se han percibido como más urgentes o importantes a lo largo del tiempo. Mediante la codificación de más de 22.000 intervenciones parlamentarias en Suiza, obtenemos una visión detallada de las cuestiones que se han planteado y los problemas a los que han dado prioridad los legisladores. Las preguntas, interpelaciones, postulados e iniciativas parlamentarias revelan las preocupaciones de los parlamentarios, sus respuestas a los problemas públicos y su compromiso de tomar medidas sobre cuestiones concretas. Este análisis muestra cómo se divide la atención política entre las distintas áreas, cómo han cambiado las prioridades a lo largo del tiempo y qué asuntos han conseguido mantenerse en la agenda o han quedado eclipsados por otras preocupaciones. Esta información es valiosa para comprender no sólo las prioridades políticas actuales, sino también la dinámica política y los factores que influyen en las decisiones políticas. Además, estos datos ayudan a fundamentar los debates sobre la eficacia de las políticas públicas y a evaluar si los esfuerzos políticos se ajustan a las cuestiones y preocupaciones más acuciantes.

El análisis de los comunicados de prensa del gobierno y de los acuerdos de coalición puede proporcionar información valiosa sobre las prioridades y compromisos del gobierno. Se trata de otra faceta del análisis de la agenda que puede enriquecer nuestra comprensión del panorama político. Los comunicados de prensa del Gobierno reflejan a menudo las prioridades inmediatas del Gobierno y la forma en que comunica sus acciones y políticas. Analizando estos comunicados de prensa a lo largo de varios años, podemos seguir los cambios en la agenda del gobierno y observar cómo se ha dado prioridad a diferentes temas y áreas de política pública en diferentes momentos. Por otra parte, los acuerdos de coalición que se negocian al principio de la legislatura pueden proporcionar una visión de los objetivos y prioridades a largo plazo del gobierno. Estos acuerdos son a menudo el resultado de complejas negociaciones entre diferentes partidos, y reflejan los compromisos y compromisos que guiarán la acción del gobierno en los próximos años. Estos dos tipos de documentos - los comunicados de prensa y los acuerdos de coalición - pueden codificarse utilizando la misma tabla de codificación que la utilizada para los medios de comunicación y el parlamento. Ello permitiría comparar directamente las prioridades y la atención prestada a los distintos ámbitos en las diferentes instituciones.

En un sistema parlamentario al estilo Westminster, como el británico, el "Discurso del Trono" o "Discurso de la Reina" es un elemento clave para el análisis. Tradicionalmente, se trata de un discurso pronunciado por el monarca (o su representante) en la apertura de cada nueva sesión del Parlamento. Aunque es pronunciado por el monarca, es redactado por el Gobierno de turno y en él se exponen las principales políticas y actos legislativos que el Gobierno pretende aplicar durante la siguiente sesión parlamentaria. El análisis de este discurso puede proporcionar una valiosa información sobre las intenciones y prioridades del Gobierno. Al contener una lista de las principales medidas legislativas que el Gobierno tiene previsto introducir, el Discurso del Trono puede considerarse como una "hoja de ruta" para la sesión parlamentaria. Como parte de un análisis de la agenda, este discurso puede codificarse para identificar las principales áreas de política pública que se destacan, y ver cómo se comparan con la atención prestada a las mismas áreas en los medios de comunicación, el parlamento y otras fuentes que pueden analizarse. También es posible seguir la evolución de estas prioridades a lo largo del tiempo analizando los discursos del Trono de años sucesivos.

El análisis del presupuesto es otro método muy eficaz para comprender las prioridades de un gobierno. El presupuesto es una declaración clara de las intenciones políticas, ya que muestra dónde decide el gobierno asignar sus recursos. Analizando las partidas presupuestarias, podemos ver a qué áreas de política pública da prioridad el gobierno en términos de gasto. Utilizando la tabla de codificación de 200 categorías de políticas públicas, podemos asignar cada partida presupuestaria a una categoría específica. Esto permite ver cuánto dinero se asigna a cada área, comparar asignaciones entre diferentes categorías y seguir los cambios en el gasto a lo largo del tiempo. También puede ser útil para evaluar si el gasto presupuestario coincide con las prioridades declaradas en otras fuentes, como los discursos del trono, los acuerdos de coalición o los comunicados de prensa del gobierno. Por ejemplo, si un gobierno afirma que la educación es una prioridad, pero el gasto en educación es sólo una pequeña parte del presupuesto, esto podría indicar una brecha entre la retórica y la acción.

La gran pregunta que surge una vez codificadas todas estas agendas durante un largo periodo de tiempo en distintos países es cómo explicar por qué ciertos temas son prioritarios en una agenda y en otra. Se trata de un área clave de investigación en ciencia política y estudios de medios de comunicación. Si los medios de comunicación y los actores políticos se centran en los mismos temas, puede resultar difícil determinar quién influye en quién. Los medios de comunicación pueden destacar ciertos temas porque son importantes para la opinión pública, o porque son debatidos por los actores políticos. Del mismo modo, los actores políticos pueden centrarse en determinadas cuestiones porque los medios de comunicación las destacan, o porque creen que son importantes para sus electores. Para responder a esta pregunta, es necesario llevar a cabo un análisis detallado de la relación entre los medios de comunicación y los actores políticos, y tener en cuenta muchos factores, como el contexto político y social, las preferencias de los votantes, la influencia de los grupos de presión y muchos otros. En términos de democracia, es importante que los medios de comunicación y los actores políticos no se centren únicamente en los mismos temas, para garantizar la pluralidad de voces y perspectivas. Si los medios de comunicación y los actores políticos se centran en los mismos temas, esto puede limitar el debate público e impedir que se discutan cuestiones importantes. Además, si los actores políticos se centran principalmente en cuestiones que son populares en los medios de comunicación, esto puede conducir a una forma de populismo mediático, en el que la política pública viene dictada por las preferencias de los medios de comunicación y no por las necesidades de la sociedad. También puede reducir la capacidad de los actores políticos para abordar cuestiones complejas o controvertidas que pueden no ser populares en los medios de comunicación.

La cuestión de quién controla la agenda es fundamental para entender la dinámica de poder en una sociedad y, por tanto, tiene profundas implicaciones para la democracia. Al fijar la agenda -es decir, decidir qué temas merecen atención y cómo se enmarcan- un actor puede ejercer un gran poder. Esta capacidad de fijar la agenda puede influir en las políticas públicas, en la opinión pública e incluso en el resultado de las elecciones. Además, la cuestión de quién tiene el poder de fijar la agenda puede revelar quién tiene el poder en una sociedad más amplia, y puede plantear cuestiones importantes sobre la representación, la equidad y la democracia. Por ejemplo, si la agenda está controlada predominantemente por una élite política o mediática, esto puede significar que algunas voces queden marginadas o ignoradas, lo que puede socavar la participación democrática y la igualdad. Por otro lado, si la agenda se establece de forma más democrática, por ejemplo por una combinación de actores políticos, medios de comunicación y ciudadanos de a pie, esto puede facilitar un debate más amplio y equilibrado. En resumen, analizar quién controla la agenda es una tarea compleja que requiere un estudio en profundidad de las dinámicas de poder, las estructuras sociales y políticas y el papel de los medios de comunicación.

Análisis y comprensión de los problemas públicos

Las agendas pueden analizarse cuantitativamente, midiendo la importancia relativa que una agenda concede a una política pública concreta. Este enfoque puede revelar tendencias y patrones en la forma en que se priorizan los asuntos, y puede ayudar a comprender cómo cambian las prioridades políticas a lo largo del tiempo. Sin embargo, este enfoque cuantitativo por sí solo no puede explicar por qué algunas cuestiones se incluyen en la agenda y otras no. Para comprender esta dinámica, es necesario un análisis cualitativo. Se trata de ver cómo los actores que intentan incluir un problema en la agenda lo construyen y presentan de forma que atraiga la atención de los responsables políticos. Esta construcción del problema puede implicar una serie de estrategias, como enmarcar el problema de forma que sea relevante para las prioridades políticas actuales, movilizar aliados para que apoyen la causa o encontrar formas de atraer la atención de los medios de comunicación. Entender cómo se emplean estas estrategias y hasta qué punto tienen éxito puede ofrecer una valiosa perspectiva de los procesos políticos y de cómo se toman las decisiones.

Los problemas no son intrínsecamente políticos o noticiables por sí mismos. Se convierten en problemas políticos a través de los actores que los destacan, definen y presentan como problemas que requieren la atención y la intervención del gobierno o de los organismos públicos. Esta idea se inscribe en un marco de constructivismo moderado, que reconoce tanto la existencia de acontecimientos objetivos en el mundo real como el papel activo de los actores sociales en la interpretación, definición y construcción de estos acontecimientos como problemas políticos. En este proceso de construcción influyen numerosos factores, como los intereses de los actores, los valores culturales, las ideologías políticas, las limitaciones institucionales y las relaciones de poder.

Tomemos el ejemplo de los organismos modificados genéticamente (OMG) en la agricultura. Este complejo tema es percibido y definido de distintas maneras por diferentes actores y contextos. Para algunos, los OMG son ante todo una cuestión agrícola: se preguntan si esta tecnología permitirá o no aumentar la productividad agrícola. Otros ven los OMG desde un ángulo medioambiental. A algunos les preocupa el riesgo de contaminación genética provocada por cruces involuntarios con plantas no modificadas. En cambio, otros destacan los beneficios potenciales de los OMG para el medio ambiente, como la reducción del uso de herbicidas. También hay quienes ven los OMG a través del prisma de la salud pública. Para ellos, el debate no gira en torno a la productividad agrícola o las cuestiones medioambientales, sino sobre cómo reacciona nuestro organismo a los OMG. Se preguntan por el riesgo de desarrollar alergias a determinados OMG una vez incorporados a nuestra dieta, ya sea directamente o a través de la alimentación del ganado. Por último, algunas partes interesadas definen el problema de los OMG principalmente en términos económicos y de poder. Para ellos, el meollo del debate concierne a las grandes empresas de biotecnología, como Monsanto. Consideran que estas empresas, principalmente norteamericanas, corren el riesgo de crear una dependencia económica al controlar el mercado de las semillas, creando así una asimetría entre el mercado norteamericano y los de otras regiones como América Latina, India y Europa.

En este caso, los OMG (organismos modificados genéticamente) pueden ser percibidos y construidos de manera muy diferente en función de los actores implicados, de sus intereses específicos y de sus marcos de referencia.

• Para algunos, el debate sobre los OMG es principalmente agrícola, centrándose en el impacto de la tecnología en la productividad agrícola.
• Para otros, es una cuestión medioambiental, centrada en los riesgos de contaminación genética o en la posibilidad de reducir el uso de herbicidas.
• Algunos lo ven desde el punto de vista de la salud pública, centrándose en los efectos potenciales de los OMG sobre la salud humana, en particular el riesgo de alergias.
• Por último, hay quienes enfocan la cuestión desde un ángulo económico y político, centrándose en la influencia de las grandes empresas biotecnológicas y el riesgo de desequilibrios económicos mundiales.

Esta multiplicidad de perspectivas ilustra el concepto de constructivismo en política: el significado y la importancia de un problema se construyen socialmente, no vienen dados objetivamente. También demuestra hasta qué punto el proceso de establecer la agenda y definir un problema es complejo y está sujeto a constantes luchas y negociaciones entre distintos actores con intereses y perspectivas diferentes.

La forma en que se percibe y define un problema puede influir enormemente en su presencia en la agenda política. En el caso de los alimentos modificados genéticamente, es probable que diferentes dimensiones del problema capten la atención de los responsables políticos. Sin embargo, la percepción de la gravedad del problema varía considerablemente en función de las dimensiones consideradas. Por ejemplo, si la cuestión de los OMG se considera principalmente desde una perspectiva medioambiental, puede ganar en visibilidad, sobre todo por la creciente importancia de la protección del medio ambiente en la opinión pública y en las prioridades políticas. En cambio, si el debate se centra en las desigualdades económicas potencialmente causadas por el dominio de ciertas grandes empresas, la cuestión puede percibirse como más compleja o conflictiva y, en consecuencia, encontrar más resistencia a su entrada en la agenda política.

La noción de framing es un aspecto clave del análisis de las políticas públicas. Este concepto se refiere a la forma en que se presenta o interpreta un problema. El encuadre de un problema puede influir mucho en cómo lo perciben, entienden y priorizan los responsables políticos, los medios de comunicación y el público. En el contexto de las políticas públicas, el encuadre puede ser una estrategia utilizada por diversos actores (por ejemplo, grupos de interés, investigadores, políticos, periodistas) para resaltar determinados aspectos de un problema, mientras se minimizan u omiten otros. Al elegir cuidadosamente cómo enmarcar una cuestión, estos actores pueden ayudar a determinar si un problema se aborda en la formulación de políticas y cómo se aborda. Por lo tanto, comprender los mecanismos de encuadre y ser capaz de utilizarlos eficazmente es una habilidad esencial para quienes deseen influir en la agenda política.

Reconocimiento y consideración de los asuntos públicos

Introducir un tema en la agenda política es un proceso complejo y polifacético, y no hay garantías de que un tema determinado pase por todas las etapas necesarias. Para que una cuestión sea reconocida y abordada en la elaboración de políticas, debe superar una serie de obstáculos. El primer paso suele consistir en llamar la atención del público y de los responsables políticos sobre el problema. Esto puede implicar concienciar sobre el problema, movilizar el apoyo de las partes interesadas y presentar argumentos convincentes sobre la urgencia y la importancia del problema. La segunda fase suele consistir en definir claramente el problema y proponer soluciones viables. Esto puede implicar investigación, consulta y, a veces, negociación para superar opiniones divergentes e intereses contrapuestos. Incluso una vez que se han dado estos pasos, sigue siendo necesario incluir el problema en la agenda política, lo que a menudo requiere el apoyo de los responsables políticos. A veces, a pesar de los esfuerzos de los defensores de la causa, un asunto puede quedar fuera de la agenda política debido a restricciones políticas, recursos limitados u otras prioridades contrapuestas. Por último, una vez que un asunto está en la agenda política, hay que desarrollar, adoptar y aplicar políticas para abordarlo. Cada etapa de este proceso presenta sus propios retos y obstáculos potenciales. Por eso, aunque se identifique un problema y haya consenso sobre la necesidad de abordarlo, no hay garantía de que llegue a la fase de las políticas públicas. Por eso es importante entender cómo funciona el proceso político y participar activamente en cada etapa para maximizar las posibilidades de éxito.

Este diagrama representa el largo camino que deben recorrer los promotores de un problema público para construirlo.

Trasladar el problema de la esfera privada a la pública

La transición de la esfera privada a la pública suele ser el resultado de una toma de conciencia colectiva, una movilización de las partes interesadas o un acontecimiento desencadenante. Es en esta fase cuando una cuestión privada o individual se transforma en un problema de sociedad que requiere una respuesta política o colectiva. Por ejemplo, una enfermedad que afecta a un gran número de individuos de forma privada puede ser reconocida como un problema de salud pública que requiere una acción colectiva, una investigación médica más intensa o políticas públicas específicas. Del mismo modo, una situación de desigualdad social puede percibirse inicialmente como una situación individual o privada, pero una vez que se reconoce que es sistémica o estructural, puede transformarse en un problema público que requiere una respuesta política. Esta transición de lo privado a lo público suele verse facilitada por agentes sociales, como asociaciones, grupos de presión o activistas, que trabajan para hacer visible el problema, sensibilizar a la opinión pública y a los responsables políticos y movilizar el apoyo necesario para que el problema sea reconocido como una cuestión pública que requiere una acción colectiva. Esto suele denominarse "incluir el problema en la agenda".

La primera etapa de la transformación de un problema privado en público suele ser la más difícil. La falta de reconocimiento social del problema es un obstáculo importante en esta fase. La movilización individual suele ser difícil, ya que las personas pueden no darse cuenta de que su problema es compartido por otros, o pueden sentirse aisladas o impotentes. Además, puede existir un estigma social o una falta de comprensión que impida a las personas hablar abiertamente de su problema. Varios factores pueden contribuir a la falta de reconocimiento social de un problema. Por ejemplo, la falta de visibilidad puede impedir que la gente se dé cuenta de la magnitud del problema. El problema también puede ser ignorado o minimizado, ya sea por falta de información o por prejuicios o actitudes desfavorables hacia las personas afectadas. La falta de movilización individual o colectiva también puede desempeñar un papel importante. Sin una voz que articule el problema y lo señale a la atención pública, es fácil que permanezca en la sombra. Las organizaciones no gubernamentales, los grupos de defensa de los derechos y los activistas suelen desempeñar un papel crucial en esta fase, dando visibilidad al problema, movilizando apoyos y abogando por que el problema se reconozca como una cuestión pública. El objetivo es que el problema pase de la esfera privada a la pública, que se reconozca como un problema social que requiere una respuesta colectiva o política.

La transformación de una situación privada en un problema público requiere a menudo la intervención de uno o varios actores influyentes para que el problema sea reconocido a mayor escala. En el caso de la violencia doméstica, el incesto o el dopaje en el deporte, aunque estos problemas son estadísticamente significativos, a menudo se ocultan en la esfera privada, lo que dificulta su reconocimiento como problemas sociales. Sin embargo, la intervención de una figura pública -por ejemplo, un político que revela que ha sido víctima de violencia doméstica- puede catalizar la atención sobre el problema. Esta revelación puede ser el detonante que lleve a los medios de comunicación, los partidos políticos y la opinión pública a reconocer el problema. El fenómeno de la toma de conciencia repentina y colectiva de la magnitud de un problema se denomina a veces "efecto revelación". Este efecto puede desencadenarse por un acontecimiento importante, una revelación, un escándalo o la intervención de un personaje público. Una vez que un problema ha llamado así la atención de la opinión pública, es más probable que los responsables políticos lo tengan en cuenta y se convierta en objeto de acción pública. Esta dinámica pone de relieve la importancia del papel de los medios de comunicación, los actores políticos y los activistas en la configuración de los asuntos públicos.

Inclusión en la agenda de las autoridades políticas

Una vez que una cuestión se reconoce como problema social o colectivo, tiene que dar un paso más para considerarse un problema público. Esto significa que se considera que requiere una solución gubernamental o política, y no simplemente una respuesta de la sociedad civil o de las organizaciones no gubernamentales. En este proceso, el problema debe ser lo suficientemente grave, urgente o generalizado como para justificar la intervención de las autoridades públicas. Es esencial subrayar que no todos los problemas sociales se convierten en problemas públicos. A menudo es necesaria la movilización permanente de los agentes implicados, la cobertura mediática de la cuestión y la voluntad política de responder. Se trata, por tanto, de una etapa delicada del proceso de construcción del problema, ya que implica convencer a un público más amplio y a los responsables políticos de la importancia y la necesidad de abordar la cuestión a nivel político e institucional. Los actores implicados en esta fase pueden ser diversos, desde los grupos de interés, los medios de comunicación y los expertos hasta los propios políticos.

Es importante entender que el hecho de que una cuestión se identifique como un problema social o público no garantiza automáticamente que se convierta en una prioridad política o que aparezca en la agenda política. Establecer la agenda política es un proceso complejo que depende de muchos factores. Puede incluir el entorno político actual, las prioridades gubernamentales existentes, los recursos disponibles, la opinión pública, las campañas de promoción, los acontecimientos recientes, entre otros. En algunos casos, aunque la cuestión se reconozca como un problema que requiere una intervención política, puede quedar eclipsada por otras cuestiones consideradas más urgentes o relevantes. Por otra parte, algunas cuestiones pueden ser políticamente sensibles y provocar resistencia o controversia, lo que también puede retrasar o impedir su inclusión en la agenda política. También es importante tener en cuenta que la agenda política es dinámica y está sujeta a cambios. Por consiguiente, una cuestión que actualmente no se considera una prioridad política puede convertirse en una más adelante debido a cambios en el contexto político, social o económico.

Algunas cuestiones delicadas, como las redes de pedofilia y el trabajo infantil, aunque ampliamente reconocidas como graves problemas sociales, pueden tener dificultades para entrar en la agenda política por diversas razones. Esto puede deberse a la naturaleza sensible de estos temas, que puede hacer que su tratamiento sea políticamente complejo y potencialmente controvertido. Los políticos pueden ser reacios a abordar estos temas de frente por las posibles consecuencias para su imagen pública y su apoyo electoral. Por otra parte, puede haber una falta de voluntad política para abordar estas cuestiones, especialmente si resolverlas requiere recursos significativos o cambios estructurales profundos en la sociedad o la economía.

El concepto de "no fijación de agenda" o "no decisión" es muy importante en el análisis de las políticas públicas. Se refiere a la situación en la que, aunque se reconoce la gravedad de un problema, las autoridades políticas no lo tratan como prioritario o no lo abordan en absoluto.

Hay varias razones por las que un problema puede ser omitido de la agenda política:

• Las posibles soluciones son controvertidas o políticamente arriesgadas: si resolver un problema requiere tomar medidas que probablemente sean impopulares o controvertidas, los políticos pueden optar por no incluirlas en la agenda para evitar un coste político.
• Falta de recursos: Resolver un problema puede requerir una inversión sustancial de tiempo, dinero y otros recursos. Si estos recursos no están disponibles o podrían utilizarse mejor en otro lugar, el problema puede omitirse de la agenda.
• Las soluciones son complejas o inciertas: Si un problema es especialmente complejo o las soluciones no están claras, los políticos pueden optar por no incluirlo en la agenda hasta que se encuentre una solución más clara.
• Falta de apoyo público: Para que un asunto se incluya en el orden del día, suele ser necesario que exista cierto nivel de apoyo público. Si el público no percibe la cuestión como prioritaria, puede resultar difícil para los políticos justificar su inclusión en el orden del día.
• Influencia de grupos de presión o intereses creados: en algunos casos, los grupos de presión o los intereses creados pueden utilizar su influencia para impedir que un asunto se incluya en el orden del día.

Estas "no decisiones" tienen importantes implicaciones para la democracia y la gobernanza, ya que pueden permitir que persistan graves problemas sin resolver.

Uno de los artículos más citados de la ciencia política es el de Peter Bachrach y Morton Baratz de 1962, "Las dos caras del poder", que plantea la idea de que el poder se manifiesta no sólo en las decisiones que se toman, sino también en el arte de controlar la agenda política. Según Bachrach y Baratz, existen dos caras del poder. La primera es la capacidad de influir en las decisiones que se toman, es decir, de garantizar que las instituciones políticas adopten determinadas medidas. Se trata de la forma de poder más visible y más analizada. Sin embargo, sostienen que existe una segunda cara del poder, quizá aún más importante: la capacidad de controlar la agenda y determinar qué asuntos y temas se debatirán o no en la arena pública. Esta segunda cara del poder es mucho más sutil y difícil de detectar, porque se refiere a las "no decisiones", es decir, a los temas que se evitan o excluyen intencionada o sistemáticamente de la agenda política. Por ejemplo, un poderoso grupo de interés puede ejercer su poder no sólo influyendo en las decisiones políticas a su favor, sino también asegurándose de que no se aborden o debatan públicamente determinadas cuestiones que podrían amenazar sus intereses. Este planteamiento ha sido muy influyente en el estudio del poder y la influencia en la ciencia política y la sociología, y sigue siendo fundamental en el análisis contemporáneo de las políticas públicas.

El acto de "no decisión", o la elección deliberada de no incluir una cuestión específica en la agenda política, es en sí mismo una forma de acción política. Es lo que suele denominarse "política de inacción". Es una decisión pasiva que tiene consecuencias tan importantes como la toma de decisiones activa. En otras palabras, cuando los políticos deciden no abordar un problema, están tomando una decisión por defecto sobre cómo se tratará ese problema: o bien seguirá sin abordarse o bien se dejará en manos de otros actores, ya sean particulares, organizaciones no gubernamentales o el mercado. Al no actuar, las autoridades políticas deciden de hecho mantener el statu quo o dejar que el problema se resuelva por sí solo, lo que puede tener consecuencias muy reales. Por ejemplo, una "no decisión" sobre la regulación de las emisiones de gases de efecto invernadero contribuye implícitamente al problema del cambio climático. Por eso el análisis de las "no decisiones" es un aspecto importante del estudio de las políticas públicas y el poder político. Nos permite entender no sólo lo que hacen los gobiernos, sino también lo que no hacen, y por qué.

Incluso si un problema social consigue tematizarse y llegar a la agenda política, esto no es garantía de que se tomen medidas concretas para resolverlo. Pasar a la fase de formulación de una política pública suele implicar una serie de negociaciones y compromisos entre diferentes actores políticos, y generalmente requiere un cierto nivel de consenso. Si falta este consenso, o si las opiniones divergen demasiado sobre la mejor manera de abordar el problema, el proceso puede estancarse. En este caso, aunque se reconozca que el problema es un asunto de acción pública, no se adopta ninguna política específica para abordarlo. Se trata de una situación habitual en muchos ámbitos de la política pública, donde el debate y la controversia pueden impedir el avance de posibles soluciones. La cuestión puede permanecer en la agenda política durante mucho tiempo, sin que se adopte ninguna medida concreta. Esto puede generar frustración entre las partes interesadas y el público, y contribuir a una sensación de inmovilismo político.

El ejemplo del seguro de maternidad ilustra perfectamente lo largo y complejo que puede ser el proceso de introducción de una política pública. A pesar del reconocimiento constitucional, la maternidad tardó varias décadas en ser reconocida como una condición merecedora de cobertura de seguro. En cuanto a la tasa Tobin sobre las transacciones financieras, es otro ejemplo de la dificultad de transformar un concepto en una política aplicada. Propuesta por primera vez en 1972 por el economista James Tobin, esta tasa tendría por objeto reducir la especulación en los mercados financieros gravando las transacciones internacionales. A pesar del apoyo de ciertas personalidades y organizaciones políticas, nunca se ha aplicado a escala mundial, lo que demuestra una vez más la complejidad de los procesos políticos.

Definir un problema público es un proceso complejo que requiere superar varias etapas. Los investigadores de políticas públicas interesados en cómo se construyen e introducen los problemas en la agenda buscan comprender las dimensiones que los actores manipulan para construir un problema y cómo logran introducirlo en la agenda. Esto implica identificar los elementos clave que determinan cómo se percibe y se entiende un problema, y los factores que facilitan o dificultan su inclusión en la agenda política. Puede tratarse de factores como la presencia o ausencia de consenso público o político, la gravedad percibida del problema, la disponibilidad de soluciones viables y los intereses políticos, económicos o sociales en juego. Estas dimensiones pueden variar considerablemente según el contexto y el problema concreto, y comprender esta dinámica es esencial para quienes pretenden influir en la agenda política.

Estrategia de construcción del problema

La investigación empírica sugiere que los temas que consiguen entrar en la agenda política suelen tener ciertas características. No se trata necesariamente de características objetivas, sino de características que pueden construirse.

Etiquetar el problema

Una característica común de los problemas que llegan a la agenda política es que a menudo se presentan como especialmente graves. Quienes tratan de promover el problema intentan persuadir a los responsables políticos de la gravedad de la situación y de las consecuencias potencialmente dramáticas de la inacción. Esto sirve para infundir un sentido de urgencia y animar a los responsables políticos a actuar para prevenir o mitigar estas consecuencias negativas.

La elección de los términos utilizados para describir un problema puede influir enormemente en la percepción de su gravedad. Al utilizar etiquetas fuertes o alarmantes, quienes pretenden incluir un problema en la agenda política refuerzan la idea de la gravedad de la situación y de las consecuencias potencialmente desastrosas de la inacción. Utilizar la terminología adecuada es, por tanto, crucial para atraer la atención de los responsables políticos y del público, y aumentar la concienciación colectiva sobre el problema.

Definir el alcance del problema

La segunda dimensión, la del alcance, complementa a la primera. Plantea la cuestión del alcance del impacto del problema: ¿a cuántas personas afecta y en qué medida? En teoría, cuantas más personas se vean afectadas por un problema, más probabilidades habrá de que atraiga la atención de los responsables políticos. Sin embargo, el impacto de un problema no puede medirse únicamente en función del número de personas afectadas. La propia naturaleza de las personas afectadas, es decir, su estatus, su papel en la sociedad o su vulnerabilidad, también puede desempeñar un papel determinante a la hora de asignar importancia política al problema.

Se ha realizado un análisis especialmente interesante de la atención prestada al SIDA por los responsables políticos del Congreso estadounidense. Hoy en día, aunque el SIDA no es un tema dominante en nuestros debates públicos, es interesante observar que no siempre existe una correlación directa entre la magnitud objetiva de un problema de salud pública y la atención que recibe por parte de los políticos.

Estos investigadores descubrieron que la atención prestada al problema del SIDA por el Congreso estadounidense y el presupuesto destinado a combatirlo han variado significativamente a lo largo del tiempo. Por ello, se preguntaron qué factores explican estas variaciones. Su análisis reveló que estos cambios estaban influidos en gran medida por la percepción de a quién afectaba el problema del SIDA. En otras palabras, la forma en que se "enmarcaba" o "presentaba" políticamente el problema, y la manera en que los grupos de interés y las asociaciones definían a las víctimas del SIDA, desempeñaban un papel crucial a la hora de determinar la atención que los políticos prestaban al problema.

Al principio de la epidemia de SIDA, a menudo se consideraba que el problema afectaba principalmente a ciertos grupos marginados, como los hombres homosexuales o los consumidores de drogas intravenosas. Sin embargo, a medida que la epidemia avanzaba, se hizo evidente que el virus afectaba a una población mucho más amplia. Cuando el sida empezó a percibirse como un problema que afectaba a un público más amplio, incluidos los heterosexuales y los niños, aumentó la atención prestada al problema por los políticos y los fondos destinados a combatirlo. Este ejemplo ilustra cómo la percepción de la audiencia de un problema -a quién afecta- puede influir en la atención política que se le presta. Esta percepción del público puede verse influida por la forma en que se "enmarca" o "presenta" el problema en el discurso político y por los grupos de interés.

Cuando el sida se asociaba principalmente a grupos socialmente marginados o estigmatizados, como los homosexuales y los consumidores de drogas intravenosas, había menos voluntad política para abordar el problema con seriedad. Parte de la retórica de la época era extremadamente prejuiciosa y sugería que el sida podía ser una forma de "autoeliminación" para estos grupos marginados. Estas actitudes contribuyeron a la falta de atención y de recursos dedicados a la lucha contra el sida.

La revelación de Magic Johnson en 1991 de que había sido diagnosticado seropositivo cambió radicalmente la percepción del VIH/SIDA. Hasta entonces, el VIH/SIDA se consideraba una enfermedad que afectaba principalmente a la comunidad gay y a los consumidores de drogas. Pero cuando Magic Johnson, un deportista muy respetado y conocido por su comportamiento heterosexual, reveló que tenía el VIH, cambió la forma en que la enfermedad era percibida y comprendida por el público en general. Este anuncio contribuyó a ampliar el alcance del problema, demostrando que el VIH/SIDA no se limitaba a ciertos grupos marginados, sino que podía afectar a cualquiera, incluidos deportistas de fama mundial. Esto condujo a un aumento significativo de la concienciación y la atención sobre el VIH/SIDA, no sólo en Estados Unidos sino en todo el mundo. Esto ha llevado a un aumento de la financiación para la investigación y el desarrollo de tratamientos, así como para programas de prevención y educación. Se trata de un ejemplo sorprendente de cómo la percepción de quién está afectado por un problema puede influir en la atención política y los recursos dedicados a resolverlo.

La revelación de que el virus del VIH/SIDA había infectado a la comunidad hemofílica a través de transfusiones de sangre contaminada marcó una nueva etapa en la percepción pública y política de la enfermedad. Las personas con hemofilia suelen ser consideradas pacientes inocentes que contraen la enfermedad por causas ajenas a su voluntad, en contraste con los prejuicios que suelen asociarse a las comunidades homosexuales y a los consumidores de drogas. Esta nueva audiencia ha llamado la atención sobre los problemas sistémicos del sistema sanitario y las cuestiones relacionadas con la seguridad de la sangre. También ha puesto de relieve la necesidad de una política de salud pública más sólida para prevenir la propagación del virus, que incluya mejores análisis de sangre y protocolos de tratamiento más seguros. Así pues, la ampliación de la audiencia sobre el VIH/SIDA a grupos más amplios y diversos de la sociedad ha desempeñado un papel fundamental en el aumento de la atención política prestada a la enfermedad y en la formulación de políticas más eficaces para combatirla.

Identificar a un público afectado por un problema es un paso crucial para atraer la atención política hacia una cuestión determinada. Cuanto más amplio y diverso sea el abanico de personas afectadas, más probable será que el problema se reconozca como una cuestión de interés público que requiere la intervención del Estado. La estrategia para ampliar el alcance puede incluir a diversos grupos sociales. Los grupos afectados pueden definirse por características comunes, como la enfermedad, la profesión, la orientación sexual, la edad o incluso el lugar de residencia. Además, este perímetro puede evolucionar con el tiempo, en función de la nueva información disponible, la evolución de la sociedad o la actuación de distintos actores, ya sean víctimas, grupos de apoyo, investigadores, periodistas o políticos. Estos actores pueden utilizar diversos medios para sensibilizar a la opinión pública y a los responsables políticos sobre un problema, como campañas de concienciación, testimonios, estudios científicos, noticias, grupos de presión o manifestaciones. A medida que se amplía el alcance del problema y se le presta más atención, aumentan las posibilidades de que se incluya en la agenda política y de que se tomen medidas para resolverlo.

Caracterización de la novedad del problema

La novedad de un problema puede atraer más la atención de los responsables políticos y del público. El interés por los nuevos problemas puede estar relacionado con varios factores.

En primer lugar, los problemas nuevos pueden parecer más urgentes o importantes porque se perciben como amenazas emergentes que requieren una respuesta rápida. Además, pueden estar menos cargados de controversias o debates políticos pasados, lo que puede facilitar la toma de decisiones. En segundo lugar, los políticos pueden estar interesados en los nuevos problemas porque ofrecen oportunidades para destacar y mostrar liderazgo. Pueden presentar soluciones a estos problemas como innovaciones políticas y utilizarlas para reforzar su imagen pública. Por último, los nuevos problemas pueden captar la atención de los medios de comunicación y del público, que suelen sentirse atraídos por temas nuevos y de actualidad. Esto puede crear presión pública para que los responsables políticos actúen. Sin embargo, el hecho de que un problema sea nuevo no garantiza que vaya a ser abordado. Muchos otros factores, como la gravedad del problema, el número de personas afectadas y la disponibilidad de posibles soluciones, también pueden influir en la forma en que se abordan las cuestiones en la agenda política.

Los problemas medioambientales y de contaminación han seguido esta trayectoria, reinventándose constantemente para seguir siendo relevantes en la agenda pública y política. La contaminación atmosférica se consideró primero un problema localizado (smog urbano), pero más tarde se reconfiguró como una amenaza para los bosques y, por último, como un factor que contribuye al cambio climático global. De forma similar, el debate actual sobre las partículas finas y la contaminación atmosférica en las zonas urbanas representa una nueva iteración de este persistente problema. Al replantear el problema de la contaminación atmosférica en términos de salud pública, los defensores del medio ambiente han conseguido mantener la cuestión en la agenda pública y política. Esto ilustra una táctica clave utilizada por quienes tratan de influir en la agenda política: replantear y redefinir constantemente una cuestión para mantenerla en el orden del día. Este proceso puede implicar la identificación de nuevas dimensiones del problema, relacionarlo con otros problemas percibidos como más acuciantes o destacar las repercusiones del problema en nuevos grupos de personas. La capacidad de replantear eficazmente un problema suele ser crucial para atraer la atención de los medios de comunicación, el público y los responsables políticos. Es una habilidad clave para los activistas, los grupos de presión y otras personas que intentan influir en la agenda política.

Representación de la situación problemática

La urgencia de un problema es otra dimensión crítica que puede influir en su priorización en la agenda política. Al representar una situación como una crisis, las partes interesadas pueden crear una presión adicional para una intervención política rápida. Esto puede ayudar a superar la inercia política y fomentar la acción inmediata. La representación de una situación como crisis puede verse alimentada por diversos factores, como la escala aparente del problema, la magnitud de su impacto, la velocidad a la que empeora o la percepción de que la inacción puede acarrear consecuencias adversas significativas. Esta percepción puede verse reforzada por mensajes alarmistas en los medios de comunicación, por la atención pública, por pruebas o estudios científicos o por acontecimientos dramáticos relacionados con el problema. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el uso de la retórica de crisis puede tener efectos perjudiciales. Si se utiliza en exceso o de forma injustificada, puede contribuir al cinismo general y a la fatiga de crisis entre el público y los políticos, lo que en última instancia puede socavar la eficacia de la estrategia.

La naturaleza de algunos problemas se presta más fácilmente a la construcción de la urgencia. Los acontecimientos dramáticos, como los atentados terroristas o las epidemias, suelen provocar una respuesta política inmediata debido a su impacto repentino y potencialmente devastador. En cambio, los problemas que se desarrollan más lentamente o de forma menos visible pueden ser más difíciles de representar como urgentes. Por ejemplo, la degradación gradual del paisaje puede no parecer una amenaza inmediata para muchos ciudadanos o políticos. Sin embargo, si no se trata, podría tener consecuencias a largo plazo para el medio ambiente, el bienestar humano y la economía. En tales casos, las partes interesadas suelen tener que recurrir a estrategias creativas para subrayar la urgencia de la situación. Esto puede implicar el uso de pruebas científicas, destacar las consecuencias potencialmente graves a largo plazo de la inacción o vincular el problema a otras cuestiones más visibles o apremiantes. Por ejemplo, la Fundación Suiza para la Conservación del Paisaje podría vincular la degradación del paisaje a problemas más inmediatos como la pérdida de biodiversidad, el aumento de las inundaciones debido a la erosión del suelo o el impacto en el turismo y la economía local.

En el complejo mundo de las políticas públicas, la competencia por la atención y los recursos suele ser feroz. Hay muchas cuestiones importantes que deben abordarse, pero los recursos (ya sea tiempo, dinero o voluntad política) son limitados. Esto es especialmente cierto en tiempos de crisis, o cuando surgen otras cuestiones más urgentes o visibles. Para evitar ser eclipsados por otras cuestiones, los defensores pueden tener que luchar continuamente para mantener su tema en la agenda pública. Esto puede implicar diversas estrategias, como la creación de alianzas con otros grupos, la búsqueda de apoyo popular o mediático, o el cabildeo con los políticos. Sin embargo, incluso con estos esfuerzos, puede resultar difícil para algunas cuestiones obtener la atención y los recursos necesarios para ser abordadas con eficacia, sobre todo si se perciben como menos urgentes o menos directamente relacionadas con los intereses inmediatos del público o de los políticos.

Identificar las causas del problema

Al construir un problema público, se definen dos aspectos esenciales: las causas del problema y quienes sufren sus consecuencias. Al especificar las causas, identificamos y señalamos con el dedo a los actores que pueden ser vistos, en el discurso político, como responsables o incluso culpables del problema. La cuestión es determinar qué causas podemos aducir para explicar la naturaleza del problema que pretendemos resolver.

Identificar las causas de un problema es una etapa crucial en la elaboración de una política pública. La manera en que se definen estas causas tiene un impacto directo en el tipo de soluciones que se propondrán y en los actores que participarán en su aplicación. Las responsabilidades asignadas en esta fase también pueden tener importantes implicaciones políticas. Tomemos el ejemplo del debate que siguió al derrumbe de casas tras un terremoto en Marruecos. Las interpretaciones de la causa de este suceso pueden variar considerablemente y dar lugar a diferentes propuestas de solución. Si el seísmo se considera un accidente natural imprevisible e irrefrenable, esto conduce a un enfoque resiliente de las políticas públicas. En este escenario, el énfasis se pondría en medidas como la mejora de la preparación ante emergencias, la formación de los residentes en materia de respuesta ante terremotos y el desarrollo de planes de respuesta tras la catástrofe. Si, por el contrario, se considera que el derrumbe de las casas se debe a la negligencia del Estado o de otros actores locales, se abre la vía a un enfoque preventivo y regulador. Las soluciones previstas podrían incluir la elaboración de normas de construcción antisísmicas más estrictas, la designación de zonas de no construcción en terrenos especialmente sísmicos y la aplicación de sanciones a los agentes que incumplan estas normas. En conclusión, la forma en que se define la causa de un problema público influye directamente en los tipos de soluciones que se propondrán, así como en los agentes que participarán en la aplicación de dichas soluciones. Por lo tanto, es esencial comprender y analizar las causas de un problema antes de formular políticas públicas para abordarlo.

Es cierto que atribuir la causa de un problema a una acción intencionada puede influir mucho en la naturaleza de las políticas públicas previstas y en la responsabilidad de los actores implicados. Si, en el caso del derrumbe de viviendas tras un terremoto, el Estado hubiera delimitado zonas sísmicas y adoptado normas de construcción más estrictas para esas zonas, pero esas medidas se ignoraran o eludieran deliberadamente, ello podría dar lugar a medidas punitivas y a una reglamentación más estricta. Por ejemplo, si los promotores inmobiliarios o los constructores ignorasen intencionadamente estas normas para maximizar sus beneficios, podrían ser considerados responsables y enfrentarse a sanciones legales. Además, el Estado podría endurecer su normativa y los controles de construcción en zonas sísmicas para evitar futuros derrumbes de viviendas. Del mismo modo, si el propio Estado es declarado responsable por no aplicar o hacer cumplir adecuadamente su propia normativa, esto podría dar lugar a cambios en la gobernanza, como la introducción de nuevos mecanismos de rendición de cuentas o cambios en los procesos de aprobación de la construcción. Sin embargo, sea cual sea la causa atribuida al problema, es esencial abordar la situación de forma holística, teniendo en cuenta no sólo las causas, sino también los efectos y los factores subyacentes. Esto ayudará a crear soluciones al problema más eficaces y sostenibles a largo plazo.

Los problemas que pueden atribuirse a una causa intencionada suelen ser más fáciles de reconocer y tratar porque tienen culpables claramente identificados. Esto permite a los responsables políticos reaccionar ante el problema, ya sea mediante sanciones legales, una mayor regulación o incentivos para cambiar el comportamiento. La atribución de una causa intencionada también puede suscitar una respuesta emocional más fuerte por parte del público, lo que puede aumentar la presión sobre los responsables políticos para que actúen. La ira, la indignación y el deseo de justicia pueden ser poderosos motores para incluir un asunto en la agenda y motivar la acción. Sin embargo, es importante señalar que la causalidad intencionada también puede tener consecuencias negativas. Por ejemplo, puede contribuir a la estigmatización de determinados grupos, crear divisiones en la sociedad y dificultar la búsqueda de soluciones constructivas. También puede desviar la atención de causas más complejas o estructurales que también hay que abordar. Por último, es importante asegurarse de que la atribución de una causa intencionada se basa en pruebas sólidas. Acusar falsamente a individuos o grupos puede conducir a la injusticia y a la desconfianza en las instituciones que se supone deben resolver el problema.

Al leer la prensa y conocer los problemas públicos, es importante analizar y comprender las causas presentadas. Esto implica no sólo discernir si la causa atribuida es accidental, negligente o intencionada, sino también examinar críticamente las pruebas presentadas para apoyar esta atribución. Teniendo en cuenta que los problemas atribuidos a una causa intencionada pueden atraer más la atención, debemos estar atentos para garantizar que esta atribución no se utiliza para sensacionalizar o estigmatizar indebidamente a determinados grupos. También es esencial reconocer que muchos problemas públicos son complejos y pueden estar influidos por una combinación de causas accidentales, negligentes e intencionadas. En última instancia, es necesaria una lectura crítica de la información para comprender los matices de los problemas públicos y ser un ciudadano informado y comprometido.

Evaluación de la complejidad del problema

Los problemas sencillos y fáciles de entender tienden a captar más fácilmente la atención del público y a abrirse paso en la agenda política. Esto puede deberse a varios factores. En primer lugar, el ser humano tiende naturalmente a preferir las explicaciones sencillas y claras. Somos más propensos a entender y retener la información que se presenta de forma concisa y directa. Por eso los mensajes políticos o las campañas de sensibilización basadas en explicaciones sencillas y directas tienden a ser más eficaces. En segundo lugar, las cuestiones complejas suelen implicar a muchas partes interesadas, cada una con sus propios intereses y perspectivas. Esto puede dificultar la toma de decisiones y el desarrollo de un plan de acción claro. En tercer lugar, los problemas complejos también pueden requerir soluciones igualmente complejas, cuya aplicación puede llevar mucho tiempo, recursos y esfuerzo. Esto puede disuadir a los responsables políticos de abordar estos problemas. Sin embargo, es importante señalar que simplificar en exceso los problemas también puede ser perjudicial. Puede llevar a soluciones ineficaces o inadecuadas, o a descuidar aspectos importantes del problema. Por lo tanto, es crucial equilibrar simplicidad y complejidad a la hora de desarrollar políticas e informar al público.

Identificar chivos expiatorios o estigmatizar a determinados grupos puede ser una estrategia política utilizada para simplificar problemas más complejos y captar la atención del público. Es una práctica que puede conducir a la polarización, la división y, a veces, la discriminación. Tomemos, por ejemplo, la regulación de las primas de los altos directivos como solución a la crisis financiera. Es cierto que estas primas pueden fomentar comportamientos de riesgo y contribuir a la creación de burbujas financieras, pero no son la única causa de las crisis financieras. Otros factores, como una supervisión financiera inadecuada, la falta de transparencia en los mercados financieros y los problemas estructurales del sistema financiero, también influyen. En este caso, simplificar el problema y centrarse en las primas de los ejecutivos puede desviar la atención de estos otros factores importantes y, por tanto, impedir la adopción de soluciones más globales y eficaces. Por eso es importante que los responsables políticos, los medios de comunicación y el público en general comprendan la complejidad de los problemas políticos y económicos y resistan la tentación de buscar soluciones simples o de culpar a grupos específicos de problemas complejos. En general, se necesita un enfoque más matizado y holístico para abordar estas cuestiones de forma eficaz y justa.

Cuantificación del problema

La cuantificación es un aspecto esencial de la definición de problemas en política. Proporciona una medida objetiva de la escala o importancia de un problema y puede ayudar a identificar áreas prioritarias de intervención. Por ejemplo, en salud pública, el número de muertes o enfermedades puede indicar la urgencia de abordar una enfermedad o afección concreta. En el campo de la economía, indicadores como la tasa de desempleo, el PIB o la inflación se utilizan para evaluar el estado de la economía y determinar las políticas necesarias.

La cuantificación también puede hacer que un problema sea más concreto y comprensible para el público en general y los responsables de la toma de decisiones. También puede facilitar el seguimiento y la evaluación de las políticas aplicadas para resolver el problema. En algunos casos, el problema puede monetizarse, es decir, darle un valor monetario. Esto puede ayudar a evaluar los costes y beneficios de las distintas soluciones propuestas. Por ejemplo, en el caso de los problemas medioambientales, monetizar los costes de los daños medioambientales puede ayudar a justificar las políticas de protección del medio ambiente. Sin embargo, es importante tener en cuenta que no todos los problemas pueden cuantificarse o monetizarse fácilmente, y algunos aspectos importantes pueden pasarse por alto en el proceso. Además, la cuantificación y la monetización pueden a veces simplificar en exceso un problema complejo, lo que puede dar lugar a políticas ineficaces o injustas.

La contaminación atmosférica es un ejemplo perfecto de cómo la cuantificación puede ayudar a incluir un problema en la agenda política. Los efectos nocivos de la contaminación atmosférica en la salud humana están bien documentados. Los científicos han establecido vínculos directos entre la exposición a determinadas partículas finas o sustancias radiactivas y diversos problemas de salud, como enfermedades respiratorias y cardiovasculares, e incluso ciertos tipos de cáncer. Sin embargo, estos efectos sólo suelen ser evidentes cuando se han realizado estudios epidemiológicos para cuantificar el impacto de la contaminación atmosférica en la salud humana. Estos estudios permiten recopilar datos sobre el número de personas afectadas, la gravedad de los efectos sobre la salud, etcétera. Por tanto, concretan el problema y pueden servir de base para hacer llamamientos a la acción. Del mismo modo, la medición de la calidad del aire, por ejemplo en términos de concentración de partículas finas o de niveles de radiactividad, permite identificar las zonas problemáticas y puede servir de base para elaborar políticas medioambientales. Sin embargo, también es importante señalar que la cuantificación sólo da una parte de la imagen. No capta necesariamente todos los impactos de la contaminación atmosférica, como los efectos sobre el ecosistema o la calidad de vida, y a veces puede ocultar desigualdades en la forma en que la contaminación atmosférica afecta a las distintas poblaciones.

La construcción de un problema requiere cierta capacidad por parte de los actores implicados. Este es el caso, en particular, cuando es necesario recoger, analizar y presentar datos para cuantificar un problema. La cuantificación de un problema puede requerir competencias específicas, como la capacidad de realizar investigaciones científicas o análisis estadísticos. Además, pueden necesitarse recursos para recopilar datos o recurrir a expertos para llevar a cabo esta labor. Destacar la naturaleza del problema es otra habilidad importante. Esto puede implicar la capacidad de contar historias que llamen la atención sobre el problema, realizar campañas de concienciación, movilizar apoyos o ejercer influencia política. En última instancia, la capacidad de lograr el reconocimiento de un problema depende en gran medida de la habilidad de los actores para desenvolverse en el panorama político y social, movilizar los recursos necesarios y articular eficazmente la naturaleza y la importancia del problema.

Actores clave en el proceso de programación

¿Por qué un problema sigue este camino causal hasta su conclusión? Puede deberse a ciertas características intrínsecas del problema que reflejan la forma en que lo estructuran las distintas partes interesadas. Por ejemplo, la gravedad del problema, su escala, su cuantificación u objetivación, o la identificación de una causa intencionada. Además, es esencial determinar quiénes son los actores implicados en la construcción de estos problemas. ¿Quién tiene capacidad para influir en las decisiones sobre la definición del problema? En definitiva, hay que preguntarse quién es el responsable de la construcción de los problemas públicos de la agenda.

En la literatura se han planteado diversos enfoques e hipótesis teóricas. Cinco son bastante dominantes, y existen pruebas empíricas muy convincentes de estas hipótesis.

Modelo de cobertura mediática

Según este modelo de mediatización, los medios de comunicación desempeñan un papel esencial en la configuración de la agenda política. Su capacidad para centrar la atención pública en cuestiones específicas puede influir en las prioridades de los responsables políticos a la hora de abordar las preocupaciones de sus electores. Esta pauta puede observarse en situaciones en las que los políticos dan prioridad a cuestiones de las que se ocupan ampliamente los medios de comunicación, aunque no sean necesariamente las más urgentes o importantes desde el punto de vista estratégico. Por ejemplo, un asunto como el cambio climático puede permanecer al margen de la agenda política hasta que los medios de comunicación le dan una amplia cobertura, lo que aumenta la concienciación y la preocupación del público. Esto puede incitar a los políticos a actuar, ya sea elaborando legislación para combatir el cambio climático o comprometiéndose a adoptar prácticas más ecológicas. También es importante señalar que el papel de las redes sociales en la configuración de la agenda política es cada vez más importante. Las plataformas de los medios sociales permiten que las campañas o los movimientos crezcan rápidamente, lo que a veces provoca una reacción política. Este es el caso, por ejemplo, del movimiento "Black Lives Matter" o de las campañas de concienciación sobre problemas de salud específicos. Sin embargo, este modelo también presenta riesgos. En ocasiones, los medios de comunicación pueden acentuar o distorsionar determinadas cuestiones, lo que puede dar lugar a una representación distorsionada de su importancia o urgencia. Además, el ciclo de noticias de los medios de comunicación suele ser mucho más rápido que el proceso político, lo que puede llevar a presionar para que se den respuestas rápidas en lugar de soluciones meditadas y sostenibles. En resumen, el modelo de alfabetización mediática sugiere que la agenda política está muy influida por los medios de comunicación, pero esta influencia debe equilibrarse con una consideración crítica y ponderada de las cuestiones que merecen atención política.

Los medios de comunicación desempeñan un papel crucial a la hora de poner de relieve cuestiones que pueden no ser inmediatamente visibles para el público o los responsables políticos. El periodismo de investigación es un ejemplo perfecto, donde el trabajo riguroso y detallado de los periodistas puede destapar escándalos financieros, políticos o medioambientales. Estas revelaciones, una vez difundidas por los medios de comunicación, pueden provocar una fuerte reacción de la opinión pública y convertirse en una prioridad de la agenda política. Un ejemplo evidente es el escándalo Watergate en Estados Unidos en la década de 1970. El periodismo de investigación del Washington Post sacó a la luz prácticas ilegales al más alto nivel del gobierno, lo que llevó a la dimisión del Presidente Nixon. Se trata de un caso en el que los medios de comunicación influyeron directamente en la agenda política. El caso de los perros peligrosos es otro ejemplo interesante. Este asunto, aunque quizá considerado menor por algunos, puede ganar repentinamente visibilidad y urgencia si los medios de comunicación empiezan a cubrir incidentes relacionados con perros peligrosos. Esto puede dar lugar a una llamada a la acción en favor de una normativa más estricta sobre la tenencia de determinadas razas de perros.

Sin embargo, aun reconociendo el papel crucial de los medios de comunicación en la configuración de la agenda política, también es importante recordar que la cobertura mediática puede ser a veces selectiva y estar influida por diversos factores, como el público al que se dirige, la orientación política del medio o los intereses comerciales. Esto significa que algunos temas pueden ser sobreexpuestos mientras que otros son ignorados, lo que a su vez puede tener un impacto en el equilibrio de la agenda política.

Hipótesis de la oferta política

La idea de que la oferta política (es decir, los temas y cuestiones que los políticos proponen durante las campañas electorales) configura la agenda gubernamental y parlamentaria es un supuesto ampliamente aceptado. Los temas prioritarios de una campaña electoral suelen reflejar las promesas hechas por los candidatos al electorado y, una vez elegidos, se les suele exigir que pongan en práctica dichas promesas. Así, durante la campaña, los candidatos destacan problemas específicos (como la economía, la educación, la sanidad, la seguridad, etc.) y proponen soluciones o políticas para resolverlos. Estos problemas y soluciones constituyen entonces la oferta política del candidato. Si el candidato es elegido, estos problemas se convierten en una prioridad para el gobierno y el parlamento. Se espera que el político recién elegido aborde estos problemas de frente y, por tanto, es probable que intente incluirlos en la agenda política.

Esta hipótesis se basa en la idea de que los partidos políticos configuran activamente la agenda gubernamental y parlamentaria destacando determinadas cuestiones durante las campañas electorales. Una vez elegidos, se esfuerzan por cumplir sus promesas electorales, lo que conduce a la integración de estas cuestiones en la agenda política. Tomemos el ejemplo de los partidos de derecha radical y las cuestiones de inmigración. Estos partidos suelen conceder gran importancia a la inmigración durante sus campañas, con estrictas propuestas políticas sobre el tema. Los estudios muestran una fuerte correspondencia entre la prioridad dada a la inmigración por estos partidos durante la campaña electoral, sus intervenciones parlamentarias sobre el tema una vez elegidos, y la importancia de la inmigración en el debate público y político. Esto sugiere que el discurso de los partidos políticos durante la campaña electoral puede ser un indicador predictivo de los temas que tendrán prioridad en la siguiente legislatura. Por lo tanto, según esta hipótesis, es importante observar de cerca las promesas electorales de los partidos políticos para entender qué temas estarán en la agenda del gobierno y del parlamento una vez pasadas las elecciones.

Estas dos primeras hipótesis -la de la cobertura mediática y la de la oferta política- tienden a minimizar la influencia que pueden tener los actores privados o las asociaciones en la construcción de los problemas públicos. Sin embargo, es evidente que estos grupos, incluidos los grupos de interés, los lobbies y los grupos de presión, desempeñan a menudo un papel crucial en este proceso. Un ejemplo de esta influencia es el modelo de acción corporativista silenciosa. Según este modelo, los grupos de interés o los grupos de presión pueden formular demandas específicas que sólo conciernen a su propio campo de actividad, pero que sin embargo consiguen atraer la atención de los responsables políticos. Estos grupos pueden influir discretamente en la agenda política haciendo valer sus intereses específicos, proponiendo soluciones a problemas concretos o poniendo de relieve cuestiones que de otro modo se habrían pasado por alto. Por lo tanto, es esencial tener en cuenta la influencia de estos actores a la hora de analizar la construcción de los problemas públicos. Aunque su influencia puede ser más discreta o específica que la de los medios de comunicación o los partidos políticos, no es menos significativa.

Es habitual que determinados grupos profesionales, como los agricultores o los banqueros, utilicen esta estrategia de establecimiento de agendas. A través de sus asociaciones profesionales - por ejemplo, la Unión Suiza de Agricultores, la Asociación Suiza de Banqueros o la Asociación de Banqueros Privados - se anticipan a los problemas que pueden afectar directamente a su ámbito. Al identificar un problema con antelación, estos grupos pueden proponer soluciones incluso antes de que el problema se convierta en un asunto público importante. Esto les permite hacer peticiones directas a los partidos políticos o a los departamentos gubernamentales afectados, introduciendo la cuestión en la agenda política. Por lo general, estos grupos también querrán asegurarse de que es su solución la que tiene en cuenta el gobierno. De este modo, tratarán de obtener algún tipo de respaldo del Estado para resolver el problema. Esta estrategia les permite no sólo controlar la agenda política, sino también impedir que otros partidos tomen las riendas del asunto que les preocupa. Esto demuestra lo decisiva que puede ser la influencia de los actores privados y las asociaciones en la configuración de los problemas públicos.

La acción del corporativismo silencioso se lleva a cabo generalmente a través de grupos de presión, una práctica que suele ser discreta y recibe poca cobertura mediática. Estas actividades, aunque a veces politizadas por ciertos partidos, suelen permanecer fuera de los focos. Sin embargo, su impacto no debe pasarse por alto. De hecho, estas acciones a menudo conducen a que ciertos temas o problemas se incluyan en la agenda del gobierno o del parlamento. De este modo, estos grupos de interés privados pueden influir considerablemente en el debate público, aunque su actividad no siempre sea visible para el público en general.

Influencia de los nuevos movimientos sociales

Los nuevos movimientos sociales son formas colectivas de acción que suelen surgir como respuesta a problemas sociales concretos. No están necesariamente estructurados en torno a organizaciones formales, pero movilizan a un gran número de personas en torno a temas o cuestiones concretas. Estos movimientos pueden referirse a una variedad de cuestiones, como el medio ambiente, los derechos de la mujer, los derechos LGBTQ+, el racismo, la justicia social y muchas otras. Suelen utilizar tácticas poco convencionales, como manifestaciones masivas, sentadas, boicots y campañas de desobediencia civil, para llamar la atención sobre sus reivindicaciones. Gracias a su capacidad para movilizar a un gran número de personas, los nuevos movimientos sociales pueden ejercer una presión considerable sobre los responsables políticos e influir en la agenda política. De este modo, desempeñan un papel esencial en la formación de la opinión pública y ponen de relieve grandes problemas sociales que, de otro modo, podrían ser ignorados o marginados.

Movimientos como el antinuclear o el antiglobalización son buenos ejemplos de estos nuevos movimientos sociales. Utilizan métodos de acción directa como las manifestaciones, a veces incluso violentas, para llamar la atención sobre cuestiones que el discurso político tradicional suele descuidar o evitar. Tomemos el caso del movimiento antinuclear. Este movimiento surgió en respuesta a la preocupación por los peligros y riesgos medioambientales asociados a la energía nuclear. Mediante la organización de manifestaciones masivas y la realización de campañas de concienciación, consiguieron llamar la atención del público y de los políticos sobre estas cuestiones, influyendo así en la agenda política. Los movimientos antiglobalización, que abogan por una globalización más justa y equitativa, también han utilizado tácticas similares. Suelen organizar manifestaciones masivas en las cumbres del G8 o el G20, por ejemplo, para expresar su oposición a las políticas económicas neoliberales y poner de relieve las crecientes desigualdades. Estos movimientos han conseguido situar sus preocupaciones en el centro del debate público, a pesar de que a menudo abordan cuestiones que suelen ser ignoradas por los canales políticos tradicionales.

Las principales hipótesis debatidas aquí se refieren al tipo de manifestación que tiene más probabilidades de influir en la agenda política. Se han planteado tres hipótesis principales:

1. Frecuencia de las protestas: esta hipótesis sugiere que cuanto más frecuentes sean las protestas, más probabilidades habrá de que un tema ascienda en la agenda política. Esto puede deberse a la constante atención de los medios de comunicación y a la persistente presión pública que obliga a los políticos a prestar atención y responder a estas cuestiones.
2. Tamaño de la manifestación: según esta hipótesis, cuanto mayor sea el número de participantes en una manifestación, más probable será que el tema figure en la agenda. Una manifestación masiva puede indicar una preocupación o descontento generalizados entre la población, lo que puede obligar a los políticos a tener en cuenta estas cuestiones.
3. Grado de violencia de la manifestación: Esta hipótesis postula que el carácter no convencional, no supervisado, no autorizado o francamente violento de una manifestación puede aumentar su impacto. En efecto, estas manifestaciones suelen atraer la atención masiva de los medios de comunicación, lo que puede presionar a los políticos para que aborden los problemas planteados por los manifestantes. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la violencia en las manifestaciones también puede provocar una reacción negativa y polarizar aún más el debate.

Estas hipótesis no se excluyen mutuamente y todas pueden contribuir a determinar el grado de influencia que un movimiento social puede tener en la agenda política. Asimismo, es importante señalar que otros factores, como el contexto político, la estructura de la agenda política y la reacción de los políticos, también pueden desempeñar un papel en este proceso.

Papel de la Administración

En este contexto, el gobierno desempeña un papel activo a la hora de proporcionar información, análisis y recomendaciones sobre diversas cuestiones. Esto puede ser el resultado de su propia investigación, de una revisión de las mejores prácticas internacionales o de una evaluación de las tendencias y retos emergentes. Por ejemplo, un departamento de salud pública puede identificar un problema de salud pública emergente, como una nueva enfermedad o un aumento de las tasas de determinadas condiciones sanitarias, y trabajar para incluir este problema en la agenda política. Dicho esto, la administración no trabaja de forma aislada. Puede trabajar en colaboración con otros agentes, como grupos de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, investigadores académicos y partes interesadas del sector privado, para recabar información, elaborar análisis y formular recomendaciones políticas. Esta colaboración puede ayudar a reforzar la experiencia de la administración y apoyar sus esfuerzos por incluir un tema en la agenda política. También es importante señalar que la Administración tiene capacidad para anticiparse a los problemas antes de que se conviertan en crisis. Esto es especialmente importante en ámbitos como la salud pública, la seguridad nacional, el medio ambiente y la economía, donde la detección y gestión tempranas de los problemas pueden evitar daños graves y costosos. Por último, el gobierno también puede desempeñar un papel a la hora de definir cómo se entiende y gestiona un problema. Esto puede influir en la forma en que el problema es percibido por el público, por los responsables políticos y por otros actores, lo que a su vez puede influir en la forma en que el problema se aborda políticamente.

En el ámbito de la salud pública, la administración desempeña un papel esencial en la definición de las políticas de profilaxis. Por ejemplo, para hacer frente al problema de la drogadicción, la administración puede poner en marcha programas de prevención y concienciación, establecer políticas de tratamiento y apoyo a los drogodependientes y trabajar para reducir la oferta y la demanda de drogas ilícitas. Del mismo modo, para combatir los problemas de salud asociados al tabaquismo y al consumo de alcohol, la administración puede poner en marcha campañas de sensibilización para informar a la población de los riesgos asociados a estos comportamientos, promover alternativas más saludables, aplicar políticas fiscales y reguladoras para reducir el consumo y ofrecer recursos para ayudar a quienes deseen dejar de fumar o reducir su consumo de alcohol. En resumen, por su experiencia y capacidad de recopilar y analizar información, las autoridades desempeñan un papel crucial en la definición y aplicación de políticas de salud pública destinadas a prevenir y gestionar los problemas de salud.

Los altos funcionarios, por su posición dentro de la administración, suelen tener un acceso privilegiado y directo a los responsables políticos. Sus funciones dentro de los ministerios les permiten comunicarse directamente con los miembros del gobierno, a menudo a través de su jefe de departamento, que es miembro del colegio gubernamental o del ejecutivo. Por ello, estos altos funcionarios pueden estar en condiciones de llamar la atención de los responsables políticos sobre cuestiones concretas, fomentar la inclusión de estas cuestiones en la agenda política y participar en la formulación de políticas para abordarlas. Pueden ser especialmente eficaces a la hora de promover cuestiones en las que tienen una experiencia particular o que son especialmente relevantes para su área de responsabilidad. Cabe señalar, no obstante, que la capacidad de los altos funcionarios para influir en la agenda política puede variar en función de una serie de factores, como el contexto político, la naturaleza de la cuestión en cuestión y el grado de atención que los responsables políticos presten a la misma.

La adopción del euro como moneda única en la Unión Europea es un buen ejemplo de la importancia de la anticipación interna a la hora de configurar la agenda política. En este caso, la Comisión Europea, en su calidad de órgano ejecutivo de la UE, desempeñó un papel clave en el desarrollo y la promoción de la idea del euro. Identificó los beneficios potenciales de una moneda única - como facilitar el comercio y la inversión entre los Estados miembros de la UE, estabilizar los precios y evitar las fluctuaciones monetarias - y trabajó para convencer a los responsables políticos y a la opinión pública de la necesidad de dicha moneda. Esto se hizo sin presiones de movimientos sociales, medios de comunicación o grupos políticos concretos. Por el contrario, fue una iniciativa en gran medida tecnocrática, basada en los conocimientos económicos y en la previsión de futuros problemas que el euro podría ayudar a resolver. Sin embargo, hay que señalar que la adopción del euro no estuvo exenta de polémica y suscitó numerosos debates políticos y económicos, tanto antes como después de su aplicación. A pesar de ello, el euro se ha convertido en una realidad, lo que demuestra el poder de la anticipación interna a la hora de fijar la agenda política.

Las organizaciones internacionales suelen tener una gran influencia a la hora de fijar la agenda política, incluso a nivel nacional. Esto es especialmente cierto en ámbitos como el medio ambiente, la salud pública, los derechos humanos y la economía, donde los problemas no conocen fronteras nacionales y requieren una acción coordinada a escala mundial. Por ejemplo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) desempeña un papel importante a la hora de poner de relieve los problemas de salud pública y promover las políticas necesarias para atajarlos. Del mismo modo, los acuerdos sobre el cambio climático, como el Acuerdo de París, están influidos en gran medida por el trabajo del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), una organización internacional. Estas organizaciones internacionales suelen tener un gran impacto en la agenda política nacional, poniendo de relieve problemas que pueden ser ignorados o minimizados a nivel nacional, y proponiendo soluciones que requieren medidas a escala internacional. Sin embargo, su influencia varía en función de los contextos políticos y culturales específicos de los distintos países, y su capacidad para "imponer" su agenda puede verse limitada por la resistencia local y las prioridades nacionales.

Organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Unión Europea (UE) pueden influir considerablemente en las políticas nacionales de los países miembros y no miembros. Estas organizaciones pueden ejercer presión política y económica para fomentar reformas y cambios políticos. En el caso de Suiza, país famoso por su sector bancario privado y sus estrictas leyes de secreto bancario, la OCDE y la UE han ejercido presión para lograr una mayor transparencia fiscal. Estas organizaciones internacionales han subrayado la necesidad de una mayor cooperación internacional en materia fiscal para combatir la evasión y el fraude fiscal. En respuesta a esta presión, Suiza ha tenido que emprender reformas para cumplir las normas internacionales. Esto ha llevado a una revisión de las leyes sobre el secreto bancario y a la introducción de nuevas normativas para mejorar la transparencia y la cooperación fiscal. Se trata de un claro ejemplo de cómo la agenda política nacional de un país puede verse influida por las presiones internacionales.

Para entender por qué un tema concreto domina la agenda política es necesario analizar cómo lo han construido, moldeado y promovido los distintos actores. Estos actores pueden ser políticos, grupos de interés, organizaciones no gubernamentales, medios de comunicación u organizaciones internacionales, entre otros. Cada uno de estos actores utiliza estrategias específicas para llamar la atención sobre un asunto. Por ejemplo, pueden tratar de dramatizar un problema, simplificarlo para hacerlo comprensible, cuantificarlo para ilustrar su magnitud o identificar una causa intencionada para hacerlo más concreto. Además, estos actores pueden utilizar diversos medios para incluir su problema en la agenda política. Pueden organizar manifestaciones, hacer campañas en los medios de comunicación, presionar a los políticos, proponer leyes o incluso recurrir a la violencia en algunos casos. En resumen, la inclusión de un problema en la agenda política es el resultado de un proceso complejo en el que intervienen multitud de actores y estrategias. Por eso analizar este proceso es crucial para entender por qué algunos problemas reciben más atención que otros.

Caso práctico: El debate sobre la pena de muerte en Estados Unidos

Identificación del debate

La pena de muerte en Estados Unidos es un ejemplo de cómo un Estado utiliza su legitimidad para ejercer una forma extrema de violencia. Max Weber, sociólogo de renombre, definió el Estado como poseedor del monopolio de la violencia legítima. Propuso que este ejercicio de la violencia puede adoptar muchas formas, como la guerra, la recaudación de impuestos y, en algunas jurisdicciones, la ejecución de sentencias de muerte. La pena de muerte es, por tanto, un reflejo de la capacidad del Estado para ejercer la violencia de forma legal y aceptada. Esto no significa, sin embargo, que su uso esté exento de polémica. En Estados Unidos, la pena de muerte ha sido durante mucho tiempo objeto de un intenso debate público, con argumentos a favor y en contra de su uso.

Frank Baumgartner, Suzanna De Boef y Amber Boydstun, en su libro de 2008 "The Decline of the Death Penalty and the Discovery of Innocence", analizan cómo se construye y se debate la cuestión de la pena de muerte en Estados Unidos. Exploran las diferentes formas en que se debate este tema, cómo perciben los estadounidenses la pena de muerte y cómo estas diferentes definiciones del problema pueden repercutir en la política penal, en particular en el número de condenas a muerte y ejecuciones que se llevan a cabo cada año. Los autores sugieren que la percepción de la pena de muerte está determinada por diversos factores, como las actitudes individuales, los factores sociales y culturales, las representaciones de los medios de comunicación y las narrativas políticas dominantes. Por ejemplo, en algunos casos, la pena de muerte puede verse como un elemento disuasorio necesario frente a delitos graves. En otros, se considera una violación de los derechos humanos o una práctica injusta que puede llevar a la ejecución de personas inocentes. Además, Baumgartner y sus colegas señalan que el debate sobre la pena de muerte ha evolucionado con el tiempo. Más recientemente, ha cobrado importancia una narrativa centrada en la inocencia, con una mayor atención a los casos de personas condenadas a muerte que han sido exoneradas gracias a nuevas pruebas o a pruebas de ADN. Esto ha contribuido a reducir las ejecuciones y a cuestionar la eficacia y la justicia de la pena de muerte. En última instancia, su análisis sugiere que la forma en que se define y debate la pena de muerte tiene un impacto significativo en su aplicación y aceptabilidad en la sociedad estadounidense.

La historia de Anthony Hinton es uno de los ejemplos más llamativos de personas condenadas injustamente a muerte. Acusado de dos asesinatos en 1985 en Alabama, Hinton pasó casi treinta años en el corredor de la muerte antes de ser finalmente liberado en 2015, después de que nuevos análisis balísticos demostraran su inocencia. Este caso pone de relieve varios problemas fundamentales de la pena de muerte. Por un lado, existe el riesgo muy real de ejecutar a personas inocentes. Como demuestra el caso Hinton, pueden producirse errores judiciales y las personas pueden pasar décadas en prisión, o incluso ser ejecutadas, por delitos que no cometieron. Por otro lado, el caso de Hinton también pone de manifiesto problemas más generales de la justicia penal, como el hecho de que los pobres y las minorías suelen estar en desventaja. Hinton fue condenado inicialmente sobre la base de pruebas balísticas defectuosas, y no pudo pagar a un experto independiente para que impugnara estas pruebas en su juicio inicial. En general, la historia de Anthony Hinton es un poderoso recordatorio de los problemas que rodean a la pena de muerte, y pone de relieve por qué es tan importante mantener un debate informado y matizado sobre este tema.

El planteamiento adoptado por Baumgartner y sus colegas se inscribe en el marco de la sociología del conocimiento, que estudia cómo perciben, construyen e interpretan los problemas sociales las distintas partes interesadas. Centrándose en la representación de la pena de muerte en la prensa, pretenden comprender cómo se forman y modifican las opiniones públicas sobre la pena de muerte, y cómo influyen luego estas percepciones en la política penal. Desde esta perspectiva, la prensa desempeña un papel clave como mediadora entre la sociedad y los responsables políticos. Los medios de comunicación seleccionan, destacan e interpretan determinados aspectos de la realidad social, influyendo así en la percepción que el público tiene de cuestiones concretas. Por ejemplo, la forma en que los medios de comunicación cubren los casos de personas inocentes condenadas a muerte puede sensibilizar a la opinión pública sobre la posibilidad de errores judiciales y generar apoyo a la reforma de la pena de muerte. Baumgartner y sus colegas sugieren que esta dinámica ha desempeñado un papel importante en el descenso gradual del apoyo a la pena de muerte en Estados Unidos. A medida que los errores judiciales y los casos de inocentes en el corredor de la muerte empezaron a atraer más la atención de los medios de comunicación, la percepción pública de la pena de muerte empezó a cambiar, lo que provocó una presión cada vez mayor a favor de su reforma.

El proceso de creación de políticas públicas rara vez es lineal, y a menudo se representa como un ciclo. Este ciclo suele incluir fases de identificación del problema, elaboración de políticas, toma de decisiones, aplicación y evaluación. Sin embargo, es importante señalar que estas fases no son necesariamente secuenciales y a menudo pueden solaparse o repetirse unas a otras. Por ejemplo, la evaluación de una política puede revelar nuevos problemas o aspectos inesperados del problema original, lo que conduce a una reformulación del problema y a un nuevo conjunto de políticas para abordarlo. Este es el caso de la política sobre la pena de muerte en Estados Unidos, como demuestra el estudio de Baumgartner y sus colegas. Mientras que el debate inicial sobre la pena de muerte se centró en su papel como elemento disuasorio de la delincuencia, la aparición de historias de gran repercusión sobre inocentes en el corredor de la muerte condujo a una reformulación del problema. En lugar de centrarse en la disuasión, el debate ha girado cada vez más hacia la cuestión de la justicia y la infalibilidad del sistema judicial. Esto ilustra cómo la evaluación y la retroalimentación pueden conducir a una reformulación del problema y a un cambio en el contenido de las políticas públicas, dando lugar a lo que puede considerarse una "espiral" en lugar de un ciclo lineal de políticas públicas.

Establecimiento de la agenda y análisis empírico

La cuestión de la pena de muerte en Estados Unidos sigue siendo objeto de un debate público y una política en constante evolución. Aunque muchas jurisdicciones han abolido la pena de muerte o han declarado una moratoria sobre su uso, otras siguen aplicándola. Las historias de condenados a muerte que posteriormente son exonerados y puestos en libertad suscitan inquietud acerca de la infalibilidad del sistema judicial, y estas historias han puesto en tela de juicio la pena de muerte como forma de justicia. Esto ha llevado a una reformulación de la cuestión de la pena de muerte, desplazando el discurso público desde la disuasión penal hacia cuestiones de justicia y error judicial. Se trata de un excelente ejemplo de cómo las cuestiones de política pública suelen reajustarse y redefinirse con el paso del tiempo, en respuesta a los cambios en las actitudes sociales, las pruebas y la actualidad.

Número de países que han abolido la pena de muerte.

Este gráfico muestra el número de países que han abolido gradualmente la pena de muerte, y podemos ver que es realmente a partir de la década de 1960 cuando se ha producido un aumento casi exponencial del número de países que renuncian al uso de la violencia legítima del Estado en forma de ejecución. Es interesante observar que muchos países han abandonado la pena de muerte en las últimas décadas. Según Amnistía Internacional, a finales de 2020, 108 países habían abolido completamente la pena de muerte en la ley para todos los delitos, mientras que 144 países habían abolido la pena de muerte en la ley o en la práctica. Sin embargo, la pena de muerte sigue vigente en algunos países, entre ellos Estados Unidos, que suele citarse como excepción entre las democracias occidentales. Sin embargo, incluso en Estados Unidos existe una tendencia hacia la abolición, al menos a nivel estatal. Varios estados han abolido la pena de muerte o han declarado una moratoria sobre su uso. También es importante señalar que la opinión pública estadounidense sobre la pena de muerte ha evolucionado con el tiempo. Aunque la mayoría de los estadounidenses sigue apoyando la pena de muerte para los asesinos convictos, este apoyo ha disminuido en las últimas décadas. La evolución de la opinión pública, junto con las crecientes pruebas de error y parcialidad en la aplicación de la pena de muerte, podría llevar a un cuestionamiento más profundo de la pena de muerte en Estados Unidos en los próximos años.

Número de ejecuciones en Estados Unidos.

La política sobre la pena de muerte en Estados Unidos ha pasado por varias fases. En las décadas de 1960 y 1970, la pena de muerte se convirtió en un tema muy controvertido en Estados Unidos. Las dudas sobre su constitucionalidad llevaron a suspender temporalmente las ejecuciones. En 1972, en el caso Furman contra Georgia, el Tribunal Supremo de Estados Unidos dictaminó que la forma en que se ejecutaba la pena de muerte constituía un castigo cruel e inusual, en violación de la Octava Enmienda de la Constitución estadounidense. Como consecuencia, se suspendieron todas las condenas a muerte. Sin embargo, en 1976, el Tribunal Supremo reinstauró la pena de muerte en el caso Gregg contra Georgia, declarando que no era inconstitucional per se, pero que su aplicación debía modificarse para eliminar la arbitrariedad en la toma de decisiones. Como consecuencia, se reanudaron las ejecuciones. Desde entonces, el número de ejecuciones ha aumentado, alcanzando un máximo en la década de 1990 antes de empezar a descender. Cada vez más estados estadounidenses han abolido la pena de muerte o han declarado una moratoria sobre su uso. Al mismo tiempo, continúa el debate sobre la justicia y la eficacia de la pena de muerte.

Frank Baumgartner y sus colegas han centrado su análisis en el periodo comprendido entre 1960 y 2010 para examinar la forma en que se ha debatido y tratado la cuestión de la pena de muerte en Estados Unidos. Durante este periodo, varios países de todo el mundo abandonaron la pena de muerte, en marcado contraste con la situación de Estados Unidos, donde la pena de muerte siguió siendo una práctica legal. Este periodo también estuvo marcado por importantes cambios en la forma de formular y debatir la cuestión de la pena de muerte. Los investigadores trataron de entender cómo se enmarcaba la cuestión en el debate público, cómo cambiaba la percepción de la pena de muerte con el paso del tiempo y cómo afectaban estas transformaciones a las políticas y prácticas en materia de pena de muerte. Mediante el análisis de los discursos de los medios de comunicación, las decisiones judiciales y los datos sobre ejecuciones y condenas a muerte, trataron de determinar cómo la problematización de la pena de muerte ha influido en su evolución y uso en Estados Unidos.

Ejecuciones por estado de EE.UU.: 1977 - 2007

El índice de ejecución de la pena de muerte en Estados Unidos varía considerablemente de un estado a otro, lo que refleja las diferentes políticas y actitudes hacia esta práctica. Por ejemplo, entre 1977 y 2007, Texas ejecutó a 279 personas, un número significativamente superior al de la mayoría de los demás estados. En cambio, estados como Alaska y Hawái no llevaron a cabo ninguna ejecución durante el mismo periodo. Es importante señalar que el número de ejecuciones debe considerarse en relación con el número de condenas a muerte. En otras palabras, un gran número de ejecuciones en un Estado puede reflejar no sólo una mayor propensión a aplicar la pena de muerte, sino también una mayor propensión a llevar a cabo condenas a muerte. Estas variaciones entre Estados ilustran cómo las cuestiones de política pública, incluidas las relativas a la pena capital, pueden verse influidas por factores locales y regionales, como las actitudes públicas, la legislación estatal y el ethos de los sistemas judiciales locales.

Población en el corredor de la muerte y ejecuciones desde 1976.

Es importante destacar la gran disparidad existente entre los estados norteamericanos en materia de ejecución de la pena de muerte. Tomemos el ejemplo de Texas y California, dos estados con actitudes muy diferentes ante esta cuestión. En Texas, de 1977 a 2007, de 392 personas condenadas a muerte o en el corredor de la muerte, 379 fueron ejecutadas, es decir, alrededor del 96%. Esto significa que, una vez dictada la sentencia de muerte, ésta se ejecuta casi sistemáticamente. En California, por el contrario, aunque hay un gran número de personas condenadas a muerte o en el corredor de la muerte, las ejecuciones son relativamente raras. De hecho, sólo se ejecuta a alrededor del 2% de los condenados a muerte. Esto demuestra que, a pesar de la presencia de la pena de muerte en el ordenamiento jurídico, su aplicación varía considerablemente de un Estado a otro. Esto puede deberse a diversos factores, como las diferencias en la filosofía jurídica, las actitudes públicas y los procesos políticos y jurídicos propios de cada Estado.

En su estudio, Baumgartner y sus colegas analizaron el impacto de una nueva perspectiva de la pena de muerte, que podría denominarse "el descubrimiento de la inocencia". Gracias a avances como las pruebas de ADN, se ha demostrado que muchas personas condenadas a muerte son en realidad inocentes. Esto plantea la chocante posibilidad de que se haya ejecutado a personas inocentes. Esta prueba científica de la inocencia de algunas personas condenadas a muerte representa un cambio significativo en la forma de percibir el problema. Este cambio cognitivo podría tener consecuencias de gran alcance para las prácticas reales de ejecución. En otras palabras, el descubrimiento de que algunas personas condenadas a muerte son inocentes ha llevado a una reevaluación del problema de la pena de muerte. Esta nueva perspectiva puede conducir a un menor número de ejecuciones y a una reforma más amplia del sistema de justicia penal.

Baumgartner y sus colegas han estudiado cómo el concepto de inocencia, introducido en parte por las facultades de derecho que pretendían revisar los juicios de los condenados a muerte, ha tenido un impacto significativo. Estas revisiones judiciales revelaron a menudo que algunos condenados a muerte habían sido juzgados injustamente, sin pruebas suficientes, o incluso a pesar de las pruebas empíricas de lo contrario. Al poner de manifiesto estos problemas, han descubierto que el sistema es defectuoso e injusto, y que se ejecuta a personas inocentes. Al poner de relieve y dar a conocer esta nueva definición del problema, consiguieron influir tanto en la opinión pública como en el proceso político, lo que en última instancia repercutió en las decisiones adoptadas por los jurados en los juicios. Esta transformación en la percepción de la pena de muerte subraya el poder de la creación de problemas para cambiar la forma en que se aborda y resuelve un problema. Al cambiar el marco a través del cual se contempla la pena de muerte, han conseguido influir no sólo en la opinión pública, sino también en las propias decisiones jurídicas adoptadas en los tribunales.

En su investigación, Baumgartner y sus colegas han demostrado que el argumento del "descubrimiento de la inocencia", es decir, el riesgo de ejecutar a inocentes, no sólo es el más poderoso, sino también el más reciente en el debate sobre la pena de muerte. Es más, sugieren que probablemente sea el argumento que más ha influido en las decisiones reales sobre las ejecuciones. Ha llevado a una reflexión renovada sobre la aplicación de la pena de muerte y ha alimentado un intenso debate público y político. La idea de que puede haber errores en el sistema judicial que lleven a la ejecución de personas inocentes ha cambiado la forma en que muchas personas ven la pena de muerte. La fuerza de este argumento subraya el poder de los marcos problemáticos para influir en las actitudes y las políticas públicas. Al redefinir la cuestión de la pena de muerte en términos de riesgos de injusticia, han conseguido tener un impacto considerable en la forma en que se percibe y se trata la cuestión.

Análisis del contenido del debate

En su estudio, Baumgartner y sus colegas realizaron un análisis en profundidad del contenido de los artículos de prensa relacionados con la pena de muerte. Examinaron artículos de The New York Times, así como de otras fuentes de prensa nacionales y estatales, desde 1960. En total, identificaron y analizaron unos 4.000 artículos sobre la pena de muerte. Para cada artículo, determinaron si el autor estaba a favor o en contra de la pena de muerte, y sobre qué base o argumentos adoptaba esta postura. Este método, conocido como enfoque inductivo, permitió evitar la imposición de categorías predefinidas y explorar más abiertamente los argumentos utilizados en el debate. Tras recoger y examinar los argumentos expuestos por los autores, los agruparon en 65 grandes categorías. Este método les permitió comprender mejor la diversidad de perspectivas sobre la pena de muerte e identificar los argumentos más utilizados a favor y en contra de su aplicación.

Al codificar estos 4.000 artículos y los argumentos que contenían, pudieron ver la importancia relativa concedida a los distintos argumentos. Estos tres argumentos representan temas importantes en el debate sobre la pena de muerte:

• Eficacia: Este argumento sostiene que la pena de muerte tiene un efecto disuasorio sobre la delincuencia. La idea es que si la gente sabe que es probable que sea ejecutada por ciertos delitos, se lo pensará dos veces antes de cometerlos.
• Moralidad - Este argumento plantea la cuestión de la moralidad de que el Estado mate como forma de castigo. Los que apoyan este argumento creen que aunque una persona haya matado, no es moral que el Estado mate en represalia.
• Imparcialidad - Este argumento cuestiona la imparcialidad del sistema judicial a la hora de aplicar la pena de muerte. Se pregunta si el proceso de aplicación de la pena de muerte es imparcial, o si los ricos tienen más probabilidades de librarse de la pena de muerte mientras que los pobres tienen más probabilidades de ser condenados.

Mediante el análisis de artículos de prensa, Baumgartner y sus colegas pudieron determinar la importancia relativa de estos argumentos en el discurso público sobre la pena de muerte.

Otro conjunto de argumentos añade nuevas dimensiones al debate sobre la pena de muerte:

1. Costes - El argumento financiero destaca el alto coste asociado a la aplicación de la pena de muerte, incluidos los costes legales y de encarcelamiento asociados. Algunos pueden argumentar que el dinero que se gasta en la pena de muerte podría emplearse mejor en otras cosas, mientras que otros pueden sugerir alternativas rentables como la privatización de las prisiones.
2. Métodos de ejecución - Los métodos de ejecución han sido objeto de acalorados debates, sobre todo en relación con su humanidad. A algunas personas les preocupan los métodos de ejecución potencialmente crueles o inhumanos.
3. Presión internacional - Con muchos países abandonando la pena de muerte, Estados Unidos se encuentra bajo una creciente presión internacional para que haga lo mismo. La imagen de Estados Unidos como democracia también se está poniendo en tela de juicio debido a su mantenimiento de la pena de muerte.

Tras analizar 4.000 artículos sobre la pena de muerte publicados desde 1960 e identificar 65 argumentos distintos en esos textos, Baumgartner y su equipo llegaron a la conclusión de que se ha producido un notable aumento de la atención prestada a esta cuestión, sobre todo en torno al año 2000. En ese año, el número de artículos dedicados a la pena de muerte superó los 200, lo que representa un pico de atención al tema en la prensa.

Número de artículos en el New York Times: relevancia del tema.

Es evidente que se ha producido un aumento significativo de la "saliencia" de este tema, es decir, de su importancia, visibilidad y prioridad en los debates de los medios de comunicación. Esto resulta especialmente llamativo si se tiene en cuenta que se han publicado casi 250 artículos en un solo año, lo que significa que dos de cada tres días se habla de este tema. Este crecimiento de la atención es el más significativo y se produjo principalmente en torno al año 2000. Hubo otro pico notable en los años 70, durante los debates sobre la constitucionalidad de la pena de muerte. Como resultado, nunca desde principios de los años sesenta se había hablado de la pena de muerte en la medida en que se ha hecho durante este periodo de la década de 2000.

Este fuerte aumento de la atención de los medios de comunicación a la pena de muerte en la década de 2000 es muy revelador de la dinámica social y política del periodo. Indica no sólo una creciente conciencia de los problemas inherentes a la pena de muerte, sino también un acalorado debate público sobre la cuestión. La década de 2000 estuvo marcada por importantes avances tecnológicos, como el desarrollo del ADN para demostrar la inocencia de los condenados a muerte, que pueden haber contribuido a este aumento de la atención. Además, los problemas sistémicos del sistema judicial -como la discriminación racial y socioeconómica- se han hecho cada vez más visibles, lo que ha provocado un aumento de las críticas a la pena de muerte. Además, el elevado número de artículos sugiere un intento de los medios de comunicación de sensibilizar a la opinión pública sobre estas cuestiones, lo que podría repercutir en la opinión pública y, en consecuencia, en la política. Esto pone de relieve el poderoso papel que pueden desempeñar los medios de comunicación en la formación de la opinión pública y el debate político. Por último, el hecho de que la atención a la pena de muerte no haya sido tan alta desde la década de 1970 indica que el debate sobre la pena de muerte en Estados Unidos es cíclico, con periodos de intensa atención seguidos de periodos de relativo silencio. Esto puede reflejar cambios en las prioridades políticas y sociales a lo largo del tiempo.

Evolución del concepto de "inocencia": un nuevo marco.

Este análisis de los artículos de prensa demuestra el poder de lo que se conoce como "encuadre" en comunicación. En este contexto, el encuadre se refiere a la forma en que un tema o cuestión se presenta en los medios de comunicación, lo que puede influir en la forma en que el público percibe y entiende esa cuestión. En el caso de la pena de muerte en Estados Unidos, la cuestión de la inocencia se convirtió en el encuadre dominante a principios de la década de 2000. Esto significa que los medios de comunicación empezaron a presentar la pena de muerte no simplemente como una cuestión de justicia o disuasión, sino como una cuestión de inocencia o culpabilidad potencial. El énfasis en la inocencia subraya la idea de que el sistema judicial puede cometer errores, y que estos errores pueden tener consecuencias letales. Este enfoque ha tenido un impacto significativo en la percepción pública de la pena de muerte. Al presentar la pena de muerte desde la perspectiva de la inocencia, los medios de comunicación han contribuido a sensibilizar a la opinión pública sobre la posibilidad de que se produzcan errores judiciales y sobre la posible injusticia de la pena de muerte. Es importante señalar que este cambio de enfoque no es necesariamente el resultado de una estrategia deliberada por parte de los medios de comunicación. También puede ser producto de cambios en la sociedad, como la introducción de nuevas tecnologías (como las pruebas de ADN) o el auge de movimientos sociales (como el movimiento para abolir la pena de muerte). Sin embargo, una vez que un determinado encuadre se convierte en dominante, puede tener un efecto dominó, como sugiere el hecho de que la cuestión de la inocencia haya seguido siendo el tema dominante en la cobertura mediática de la pena de muerte.

Análisis del tono del debate

Analizando el tono de un artículo, los investigadores pueden determinar si el artículo es favorable a la pena de muerte (tono positivo), contrario a la pena de muerte (tono negativo) o neutro (ni positivo ni negativo). Este análisis del tono puede proporcionar información valiosa sobre las actitudes y opiniones expresadas en los medios de comunicación en relación con la pena de muerte. Por ejemplo, un predominio de artículos con tono negativo podría indicar una tendencia general a criticar la pena de muerte. Por el contrario, una mayoría de artículos con un tono positivo podría reflejar un apoyo general a la pena de muerte. El análisis del tono también puede revelar cómo las actitudes y opiniones pueden cambiar con el tiempo. Por ejemplo, si el tono de los artículos sobre la pena de muerte se vuelve cada vez más negativo con el tiempo, esto podría indicar un cambio en la opinión pública en contra de la pena de muerte. Hay que tener en cuenta que el tono de un artículo puede verse influido por diversos factores, como el encuadre del tema (por ejemplo, si el artículo se centra en la inocencia), las actitudes y opiniones del autor y el público al que va dirigido el artículo.

"Tono de la cobertura mediática: oposición creciente.

Este gráfico, que analiza el tono de los artículos desde 1960 hasta el periodo más reciente, muestra un equilibrio bastante parejo entre las opiniones "a favor" y "en contra" de la pena de muerte. De hecho, no predomina ninguna dirección clara, lo que ilustra una posición bastante neutral sobre la cuestión. Sin embargo, en el momento de mayor atención, en la década de 2000, la situación cambió radicalmente. La cuestión de la inocencia se convirtió en el eje principal del debate, y la postura de los contrarios a la pena de muerte quedó firmemente establecida. Durante este periodo, el tono de los artículos se volvió claramente negativo hacia la pena de muerte, una actitud nunca vista hasta entonces. Este periodo marcó una notable transformación histórica en el debate sobre la pena de muerte. De hecho, hay pocos casos en los que una redefinición tan profunda de la cuestión haya provocado un cambio tan radical en la actitud y la postura de los actores implicados.

Durante el momento de mayor atención, en torno al año 2000, el debate sobre la pena de muerte estuvo fuertemente influido por el argumento de la inocencia. La posibilidad de ejecutar a inocentes dio un giro particular a las discusiones, acentuando el tono negativo de los artículos sobre la pena de muerte. Esta evolución es bastante excepcional en la historia del debate sobre la pena de muerte. Demuestra la influencia que un argumento de peso puede tener en la opinión pública, y cómo un único aspecto del debate (en este caso, la inocencia) puede transformar la forma en que se percibe y se debate la cuestión. Puede verse que, a pesar de las fluctuaciones de la opinión pública y del debate sobre la pena de muerte a lo largo de las décadas, la cuestión de la inocencia ha tenido un impacto considerable. Esto pone de relieve la importancia de la imparcialidad y la equidad en nuestro sistema judicial, y cómo estos valores pueden influir en las opiniones sobre cuestiones tan complejas y controvertidas como la pena de muerte.

Basándose en estas tres observaciones, Baumgartner et al sostienen que el marco de la inocencia ha suplantado a otras formas de enfocar la cuestión. Este marco en torno a la inocencia tiene un atractivo considerable, ya que engloba y reúne cuestiones anteriormente inconexas. En particular, pone de relieve las desigualdades en la justicia que existen entre los ciudadanos blancos y negros de Estados Unidos, entre ricos y pobres, y entre los que pueden permitirse abogados competentes y los que no.

El marco de la inocencia se centra en una cuestión fundamental: el error judicial. Implica que cualquier persona condenada a muerte podría ser inocente y, por tanto, cualquier acto de ejecución podría ser un homicidio involuntario por parte del Estado. Esta idea tiene una poderosa fuerza persuasiva, ya que evoca una injusticia profunda e irreversible que puede afectar a cualquiera, independientemente de su raza, clase o situación jurídica. Sin embargo, al hacer hincapié en la posible inocencia de los condenados a muerte, este marco también pone de relieve las desigualdades estructurales que existen en el sistema judicial estadounidense. Por ejemplo, está ampliamente reconocido que las personas procedentes de entornos desfavorecidos, en particular los ciudadanos negros, están desproporcionadamente representados entre los condenados a muerte. Del mismo modo, la calidad de la representación legal puede variar considerablemente en función de la capacidad económica del acusado. De hecho, el marco de la inocencia sugiere que estas desigualdades pueden dar lugar a errores judiciales y, en consecuencia, a la ejecución de personas inocentes. En este sentido, ofrece un punto de convergencia para diversas críticas al sistema de la pena de muerte y proporciona una imagen más global de la injusticia y la desigualdad inherentes a esta práctica. Por tanto, el marco de la inocencia no sólo se opone a la pena de muerte como tal, sino también a las desigualdades socioeconómicas y raciales que la sustentan.

Evaluación del impacto cognitivo del debate

El análisis de Baumgartner y sus colegas demuestra que el auge del encuadre de la inocencia en el discurso mediático ha tenido un impacto tangible en la forma en que se aplica la pena de muerte en Estados Unidos. Se trata de una manifestación del poder de los medios de comunicación para moldear no sólo la opinión pública, sino también las políticas públicas y las prácticas judiciales. La mayor concienciación sobre los riesgos de ejecutar a inocentes, alimentada por el discurso de los medios de comunicación, ha aumentado la presión sobre el poder judicial para que actúe con mayor diligencia en los casos de pena de muerte. Esto se ha manifestado en una reducción del número de condenas a muerte y ejecuciones. También ha provocado un aumento del número de revisiones y exoneraciones de condenas a muerte. Además, esta mayor atención a la posible inocencia de los condenados a muerte también ha impulsado un movimiento político más amplio contra la pena de muerte. Este movimiento ha contribuido a la introducción de cambios legislativos en algunos estados norteamericanos encaminados a abolir o limitar el uso de la pena de muerte. Así pues, la evolución del discurso mediático en torno a la pena de muerte, con el encuadre de la inocencia como motor clave, ha tenido un impacto significativo en la política de la pena de muerte y en la práctica judicial en Estados Unidos.

En su intento de establecer una correlación entre el cambio en el encuadre mediático y el descenso en el número de condenas a muerte, Baumgartner y sus colegas emplearon un sofisticado modelo estadístico para estudiar esta relación. Teniendo en cuenta variables potencialmente influyentes, como los cambios en la opinión pública, el número de homicidios y la inercia de las políticas públicas en los distintos Estados, analizaron si el renovado encuadre de la pena de muerte, al hacer hincapié en la inocencia, había repercutido en el número de condenas a muerte y ejecuciones. Concluyeron que el replanteamiento del debate sobre la pena de muerte había tenido un impacto significativo. No sólo condujo a una reducción del número de condenas a muerte y ejecuciones, sino que también influyó en la forma en que se percibía y se aplicaba la pena de muerte. Este estudio pone de relieve la importancia de los marcos de debate en la construcción de los problemas sociales y cómo pueden conducir a cambios significativos en las políticas y prácticas públicas.

Los cambios perceptibles en el discurso de los medios de comunicación pueden tener un impacto significativo en la opinión pública y, como resultado, influir tanto en los legisladores como en las decisiones tomadas en el sistema judicial. Si la cuestión de la inocencia se ha convertido en dominante en los medios de comunicación, es muy probable que ello haya influido en la forma de pensar de los jurados populares, los jueces e incluso los legisladores a la hora de revisar las leyes. Los legisladores, por su parte, pueden haberse visto impulsados a reevaluar las leyes sobre la pena de muerte para minimizar el riesgo de errores judiciales. Además, los jueces y los jurados pueden ser más cautelosos a la hora de aplicar la pena de muerte, dado que la opinión pública está cada vez más preocupada por la cuestión de la inocencia. En resumen, es muy probable que este cambio en el encuadre del debate sobre la pena de muerte haya provocado una transformación no sólo de la opinión pública, sino también del panorama legislativo y judicial.

Formulación de políticas públicas: definición de objetivos y elección de instrumentos

Una vez que un problema ha pasado a ocupar el primer lugar de la agenda política, corresponde a las autoridades gubernamentales, en particular al propio gobierno, al parlamento y a su administración, idear diversas estrategias y soluciones para tratar de resolver el problema que está en el centro de la política pública objeto de debate.

La fase de formulación o programación se traduce generalmente en la adopción de normas y leyes que pueden implicar modificaciones del derecho internacional, enmiendas a los artículos constitucionales (como puede ser el caso tras la adopción de una iniciativa popular), leyes federales, decretos federales, decretos federales urgentes, así como ordenanzas o directivas. Todos estos elementos constituyen los fundamentos normativos del orden público.

Al examinar el contenido de una política pública elaborada por las autoridades políticas, nos centramos principalmente en tres elementos distintos.

1. Objetivos de la política pública: Son las metas o resultados deseados que la política pública pretende alcanzar. Definen el cambio o la mejora deseados.
2. Instrumentos de acción: Son los medios o herramientas desplegados para alcanzar los objetivos fijados. Estos instrumentos pueden adoptar diferentes formas, como leyes, reglamentos, subvenciones, incentivos, programas de formación, etc.
3. Disposiciones institucionales u organizativas: determinan qué agentes serán responsables de la aplicación de los instrumentos. Estos actores pueden ser organismos gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, asociaciones, etc. Estos acuerdos también especifican las funciones, responsabilidades, relaciones e interacciones entre estos actores.

Definición de objetivos de una política pública

Los objetivos de una política pública son la traducción o explicación de la solución prevista para resolver el problema identificado. En otras palabras, reflejan la parte del problema que la política pública pretende resolver. Dado que la finalidad de una política pública es resolver un problema, los objetivos explicitan la situación ideal o el estado de cosas deseado una vez que el problema se haya resuelto total o parcialmente. La definición de objetivos en una política pública es crucial para el éxito de su aplicación. Estos objetivos actúan como una brújula, guiando todos los esfuerzos hacia una situación deseada. Dan un sentido claro a la política, centran los esfuerzos, alinean a las distintas partes interesadas y miden los progresos realizados.

El acrónimo "SMART" se utiliza a menudo para definir objetivos claros y alcanzables. Significa :

• Específico: El objetivo debe ser claro, preciso y fácil de entender. En lugar de decir "mejorar la calidad de vida", un objetivo específico podría ser "reducir la tasa de desempleo en un 10% en 5 años".
• Mensurable: Debe ser posible medir si se ha alcanzado el objetivo. Para ello, hay que definir indicadores específicos. Por ejemplo, la tasa de desempleo podría ser un indicador para medir las mejoras en la calidad de vida.
• Alcanzable: El objetivo debe ser realista y alcanzable, dados los recursos y limitaciones existentes. Debe ser un reto, pero no imposible de alcanzar.
• Pertinente: El objetivo debe ser pertinente y estar en consonancia con las prioridades y estrategias generales. Debe tener un impacto significativo en la resolución del problema.
• Limitado en el tiempo: El objetivo debe tener un plazo claro. Esto añade un sentido de urgencia y ayuda a planificar y supervisar el progreso.

El uso de objetivos SMART puede ayudar a centrar los esfuerzos, facilitar la comunicación y el seguimiento de los progresos y motivar a los implicados. Sin embargo, es importante señalar que la definición de objetivos SMART requiere una cuidadosa reflexión y planificación, así como una buena comprensión del problema a resolver.

En el contexto de la lucha contra el desempleo, un objetivo político claramente definido y creíble, como "reducir en un 5% en los próximos cinco años la tasa de demandantes de empleo inscritos en las oficinas regionales de empleo para desempleados de larga duración no cualificados", desempeña un papel esencial en la formulación y dirección de las políticas públicas.

Hay varias razones para ello:

• Aclara los fines de la política: Este tipo de objetivo explicita con precisión lo que la política pretende conseguir. En este caso, el objetivo es reducir el desempleo entre los trabajadores no cualificados de larga duración.
• Ayuda a la planificación y la aplicación: Al definir objetivos precisos, los responsables políticos, los administradores y las partes interesadas saben hacia dónde dirigir sus esfuerzos. Se pueden diseñar estrategias, programas e iniciativas para alcanzar este objetivo específico.
• Facilita el seguimiento y la evaluación: Un objetivo cuantificable y limitado en el tiempo, como una reducción del 5% en cinco años, permite medir los progresos y evaluar la eficacia de la política. Los resultados pueden compararse con el objetivo para determinar si la política va por buen camino para alcanzarlo.
• Permite la rendición de cuentas: Con un objetivo claro y mensurable, es más fácil que los responsables políticos y las instituciones rindan cuentas de sus acciones y resultados. Si no se alcanza el objetivo, pueden plantearse preguntas sobre por qué no ha sido así y qué puede hacerse para mejorar la situación.
• Hace que la política sea más comprensible para el público: Un objetivo claramente establecido ayuda al público a entender lo que la política pretende conseguir y por qué es importante. Esto puede ayudar a conseguir el apoyo del público a la política y fomentar la participación y la cooperación.

En resumen, definir objetivos claros y específicos es un paso crucial para crear una política pública eficaz y responsable.

Las leyes suelen estar redactadas en un lenguaje jurídico que puede resultar vago o difícil de entender para el público no especializado. Además, por diversas razones, los legisladores pueden optar por enunciar objetivos amplios y generales en lugar de específicos y mensurables. Por ejemplo

• Complejidad del tema: los problemas de política pública pueden ser complejos y multifactoriales, lo que dificulta la definición de objetivos claros y sencillos.
• Diversidad de partes interesadas: Las políticas públicas suelen implicar a un amplio abanico de partes interesadas con diferentes intereses y prioridades. En consecuencia, los objetivos políticos pueden formularse en términos generales para dar cabida a estas diferentes perspectivas.
• Flexibilidad: los legisladores pueden optar por dejar cierto margen de maniobra en la formulación de los objetivos para permitir la flexibilidad en la aplicación de las políticas.
• Consideraciones políticas: Los objetivos de las políticas públicas pueden verse influidos por consideraciones políticas, incluido el deseo de llegar a un compromiso o evitar cuestiones controvertidas.

Sin embargo, es importante señalar que formular objetivos "no inteligentes" puede dificultar la evaluación de la eficacia de la política. También puede plantear problemas en términos de transparencia y rendición de cuentas. Por lo tanto, es esencial tratar de formular objetivos que sean lo más específicos, mensurables, alcanzables, pertinentes y sujetos a plazos como sea posible.

El primer artículo de la Ley Federal de Ordenación del Territorio estipula los objetivos: "La Confederación, los cantones y los municipios velarán por una utilización equilibrada del suelo [...]". El artículo 1 de la Ley Federal de Protección del Medio Ambiente establece que "La presente Ley tiene por objeto proteger a las personas, los animales y las plantas, sus biocenosis y biotopos contra efectos nocivos o inconvenientes [...]". El artículo 1 de la Ley Federal de la Energía establece que "La presente Ley tiene por objeto contribuir a un abastecimiento energético suficiente, diversificado, seguro y económico, compatible con la protección del medio ambiente [...]". Esta es una buena ilustración de cómo los objetivos de las políticas públicas pueden formularse en las leyes de forma general y menos específica. Todos los objetivos enunciados en estas leyes son nobles y necesarios, pero carecen de especificidad, mensurabilidad y plazo preciso, lo que constituye el núcleo del concepto de objetivos "SMART". Por ejemplo:

• Ley Federal de Ordenación del Territorio: El objetivo declarado es garantizar un "uso medido del suelo". Es un objetivo loable, pero ¿qué significa exactamente "uso medido"? ¿Cómo se medirá? ¿Cuál es la situación ideal a la que se aspira?
• Ley Federal de Protección del Medio Ambiente: El objetivo es proteger diversos elementos del medio ambiente "contra interferencias perjudiciales o inconvenientes". De nuevo, ¿cómo se define "perjudicial" o "inconveniente"? ¿Cuáles son los indicadores específicos de éxito?
• Ley Federal de la Energía: El objetivo es contribuir a un suministro energético que cumpla una serie de criterios. Aunque cada uno de estos criterios es importante, ¿cómo se medirán? ¿Cuáles son los objetivos específicos de cada criterio?

Estos ejemplos ponen de relieve la importancia de desarrollar objetivos más específicos y mensurables a la hora de formular políticas públicas. Sin objetivos claramente definidos, puede ser difícil medir el éxito o el fracaso de la política, o ajustarla si es necesario.

La elección de objetivos más vagos en las políticas públicas puede ser estratégica. Si los objetivos son demasiado específicos, los responsables políticos corren el riesgo de alienar a determinados grupos de interés o partes interesadas que pueden no estar de acuerdo con esos objetivos concretos. Además, al fijar objetivos muy precisos, se están creando expectativas mensurables, que podrían utilizarse en su contra si no se alcanzan los objetivos. En cambio, los objetivos vagos pueden dar mayor flexibilidad a la interpretación y aplicación de las políticas públicas. Permiten cierto margen de maniobra para adaptar la aplicación de las políticas a situaciones específicas o cambiantes. Sin embargo, el riesgo de este enfoque es que la falta de claridad y precisión puede provocar dificultades a la hora de evaluar la eficacia de las políticas públicas, y también puede dar lugar a conflictos de interpretación entre los distintos agentes implicados en la aplicación de estas políticas.

Los objetivos "inteligentes" de una política pública revelan claramente a quién beneficiará y qué problema concreto resolverá. En consecuencia, también ponen de relieve qué problemas o grupos no son prioritarios. Destacar de este modo la distribución de los efectos de una política puede ir en detrimento de su aceptabilidad política, ya que hace más evidentes las opciones y compensaciones. Por eso, en general, los objetivos fijados en las leyes y constituciones tienden a ser vagos y omnicomprensivos. Sólo a nivel de la legislación de aplicación, como las ordenanzas, los objetivos se vuelven más precisos. Estos instrumentos más detallados permiten una mayor precisión al tiempo que mantienen cierta aceptabilidad política, en gran parte porque suelen ser menos visibles y menos controvertidos que las propias leyes o constituciones.

Para aprobar un artículo constitucional o una ley, es necesario obtener un consenso en el Parlamento y, en países como Suiza, también es necesario ganar una votación popular con doble mayoría (mayoría de ciudadanos y mayoría de cantones). Estos criterios son grandes barreras para la aceptación política. En cambio, las ordenanzas, que permiten una mayor precisión, suelen ser adoptadas únicamente por el Gobierno y no están sujetas a referéndum facultativo. En consecuencia, pueden introducirse con un menor grado de aceptación política. Esto permite ser más preciso y específico en los objetivos políticos sin tener que obtener el acuerdo de grandes segmentos de la sociedad o de la política.

Cuando hablamos de objetivos precisos en el contexto de las políticas públicas, solemos referirnos a detalles que definen específicamente los resultados esperados, el público destinatario, el calendario y los criterios de éxito. Sin embargo, debido a la complejidad y sensibilidad políticas, es difícil establecer estos objetivos precisos a nivel constitucional o legislativo general. En una constitución, los objetivos suelen formularse en términos muy generales, ya que tienen que ser aceptables para un amplio abanico de grupos de la sociedad, incluidos aquellos con intereses contrapuestos. Además, la constitución es un documento de largo alcance y duración, lo que significa que debe ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a los cambios futuros. A nivel de ley general, los objetivos pueden ser un poco más específicos, pero aún así deben ser lo suficientemente amplios como para permitir diferentes interpretaciones y aplicaciones en diferentes contextos. Además, la adopción de una ley requiere generalmente una mayoría parlamentaria, y a veces incluso un voto popular, lo que hace difícil alcanzar un consenso sobre objetivos muy específicos. Por eso, en la mayoría de los casos, los detalles más precisos de los objetivos de una política pública se definen en las ordenanzas o reglamentos que se elaboran para aplicar la ley. Estos documentos suelen ser redactados por los organismos gubernamentales responsables de aplicar la política, y no requieren aprobación parlamentaria o pública. Esto da a los organismos la flexibilidad necesaria para definir objetivos precisos que respondan a las necesidades específicas de la política, respetando al mismo tiempo el marco general establecido por la Constitución y la ley.

== Selección y utilización de los instrumentos políticos En la aplicación de las políticas públicas, los objetivos específicos no siempre están claramente definidos o especificados en los textos legislativos o constitucionales. Sin embargo, lo que suele ser más visible y tangible para los ciudadanos es la aplicación práctica de estas políticas: en otras palabras, las acciones concretas emprendidas por las administraciones públicas para alcanzar los objetivos generales establecidos en las leyes y reglamentos. Por ejemplo, una política pública destinada a mejorar la educación puede tener un objetivo vago, como "mejorar la calidad de la educación". Sin embargo, las medidas concretas adoptadas por las escuelas, los profesores y las administraciones para lograr este objetivo - como la contratación de nuevos profesores, la aplicación de nuevos métodos de enseñanza o el aumento de la financiación de las escuelas - son aspectos más tangibles de esta política pública. Estas acciones concretas, a menudo denominadas "instrumentos políticos" en la jerga de las políticas públicas, son por tanto generalmente la forma más directa y visible que tienen los ciudadanos de comprender cómo se aplican las políticas públicas. Es también a través de estas acciones como los ciudadanos pueden evaluar la eficacia de una política pública y si se están alcanzando los objetivos generales.

Los instrumentos son las herramientas concretas que utiliza el Estado para aplicar sus políticas públicas y alcanzar los objetivos fijados. Constituyen el vínculo entre los administradores públicos y los grupos destinatarios de la sociedad civil. Estos instrumentos pueden adoptar diferentes formas. Por ejemplo, pueden adoptar la forma de autorizaciones, que conceden el derecho a realizar determinadas acciones; prohibiciones, que impiden que se lleven a cabo determinadas acciones; o prescripciones, que obligan a realizar determinadas acciones. El Estado dispone de una amplia gama de estos instrumentos para alcanzar los objetivos fijados por sus políticas públicas. La elección de un instrumento específico puede depender de una serie de factores, como la naturaleza del problema a resolver, el contexto político y social o los recursos disponibles. Un importante ámbito de investigación en el análisis de las políticas públicas consiste en estudiar por qué se elige y se aplica un determinado instrumento y hasta qué punto es eficaz para alcanzar los objetivos fijados. Esto puede implicar el análisis de datos sobre el rendimiento del instrumento, la evaluación de su impacto en la sociedad y la economía, y el estudio de los procesos por los que se eligió y aplicó el instrumento. Esta investigación puede contribuir a mejorar la formulación y aplicación de las políticas públicas en el futuro.

A la hora de formular políticas públicas, existe una amplia gama de instrumentos, desde los menos intrusivos hasta los más intrusivos. Estos instrumentos pueden variar en cuanto a su grado de intervención en la sociedad o la economía, así como en cuanto al esfuerzo necesario para aplicarlos. Por ejemplo, los instrumentos menos intrusivos incluyen la información y la persuasión, en los que el Estado trata de influir en el comportamiento de los ciudadanos o las empresas facilitándoles información o animándoles a adoptar determinadas prácticas. En el centro del espectro se encuentran instrumentos como los incentivos fiscales o la normativa, en los que el Estado trata de influir en el comportamiento modificando los costes o beneficios asociados a determinadas acciones. Entre los instrumentos más intrusivos se encuentran las prohibiciones o prescripciones, en las que el Estado impone directamente determinadas acciones o prohíbe ciertas prácticas. A la hora de formular políticas públicas, los distintos actores pueden preferir instrumentos diferentes en función de sus intereses y valores. Por ejemplo, algunos actores pueden preferir instrumentos menos intrusivos que sean más respetuosos con la autonomía individual, mientras que otros pueden preferir instrumentos más intrusivos que garanticen un control más directo sobre los resultados. Estos debates sobre la elección de instrumentos pueden ser una parte importante del proceso de formulación de políticas.

Autorregulación

La autorregulación es un tipo de instrumento de política pública en el que el Estado intenta influir en el comportamiento de los agentes implicados, pero les deja cierto grado de autonomía para determinar la forma exacta en que responderán. Esto puede hacerse mediante códigos de conducta voluntarios, normas sectoriales o sistemas privados de certificación, por ejemplo. La idea que subyace a la autorregulación es que, al permitir que las partes interesadas tomen sus propias decisiones, es más probable que se comprometan con el proceso y cumplan los objetivos políticos. También puede permitir una mayor flexibilidad y adaptación a las condiciones específicas de los distintos agentes o sectores. Sin embargo, la autorregulación también presenta retos. Por ejemplo, puede resultar difícil para el Estado garantizar que todos los agentes se comporten de forma responsable y cumplan los objetivos políticos. Además, en ocasiones la autorregulación puede dar lugar a desigualdades, ya que algunos agentes pueden disponer de más recursos o capacidad para cumplir las políticas que otros.

Los pactos de caballeros o acuerdos de diligencia debida son acuerdos informales, a menudo no vinculantes, entre las partes implicadas -en este caso, los bancos- sobre cómo abordarán un determinado problema -en este caso, el blanqueo de capitales, la evasión fiscal, la financiación del terrorismo y el reciclaje del dinero de los dictadores. Estos acuerdos pueden considerarse un ejemplo de autorregulación, ya que son negociados y aplicados por los propios bancos, en lugar de ser impuestos por el Estado. Esto da a los bancos un margen de maniobra considerable para determinar cómo van a lograr los objetivos políticos, al tiempo que minimiza la intrusión del Estado en sus actividades. Sin embargo, este tipo de instrumento tiene sus limitaciones y desafíos. En este caso, la eficacia de estos convenios se ha puesto en tela de juicio como consecuencia de la presión internacional. Esta presión probablemente ha puesto de manifiesto algunas de las dificultades inherentes a la autorregulación, en particular el riesgo de que los agentes afectados no tomen medidas suficientes para resolver el problema o de que no cumplan plenamente los convenios acordados.

Campañas de información y persuasión

Las campañas de información y persuasión representan un mayor grado de implicación estatal a la hora de orientar el comportamiento de los grupos objetivo. Estos métodos se sitúan entre la autorregulación y las normativas obligatorias más restrictivas. Con las campañas de información, el Estado intenta educar al público o a un grupo específico sobre un determinado problema o cuestión, con la esperanza de animarles a actuar de una manera que ayude a resolver el problema. Por ejemplo, una campaña de información sobre los efectos nocivos del tabaco para la salud tendrá como objetivo animar a la gente a dejar de fumar. Por otro lado, las campañas de persuasión suelen implicar un enfoque más activo para influir en el comportamiento. Pueden incluir mensajes de marketing social destinados a promover determinados comportamientos o a desalentar otros. Por ejemplo, una campaña de persuasión puede fomentar el reciclaje o reducir el consumo de energía. En ambos casos, el objetivo es influir en el comportamiento sin recurrir a medidas legislativas o reglamentarias vinculantes. Sin embargo, la eficacia de estos enfoques depende en gran medida de la voluntad y la capacidad del público o del grupo destinatario para cambiar su comportamiento.

Las campañas de sensibilización sobre temas como la prevención del VIH/SIDA o los peligros de fumar son ejemplos típicos de instrumentos de política pública utilizados para influir en el comportamiento de las personas. Por ejemplo, las campañas de prevención del VIH/SIDA pueden utilizar diversos métodos, desde anuncios en televisión o radio hasta carteles y folletos, para informar al público sobre los peligros del VIH/SIDA y la importancia de utilizar preservativos para evitar la transmisión de esta enfermedad. Del mismo modo, las advertencias sanitarias en los paquetes de cigarrillos son otro método utilizado para influir en el comportamiento de los fumadores. Con imágenes gráficas y mensajes contundentes sobre los peligros del tabaco se pretende disuadir a los fumadores de seguir fumando o, al menos, animarles a reducir el consumo. Las advertencias en las botellas de alcohol también son una herramienta de política pública utilizada para concienciar a los consumidores de los peligros del consumo excesivo de alcohol. Las advertencias pueden indicar los riesgos para la salud asociados al consumo de alcohol, así como los peligros de conducir bajo los efectos del alcohol o de beber durante el embarazo. Sin embargo, aunque estas campañas de concienciación pueden tener cierto impacto, su eficacia depende en gran medida de la receptividad del público a estos mensajes y de su voluntad de cambiar su comportamiento en consecuencia.

El enfoque basado en la información y la concienciación se basa en la idea de que los individuos, una vez debidamente informados, podrán y estarán dispuestos a adoptar comportamientos más saludables o beneficiosos. Sin embargo, este enfoque también presupone que los individuos están dispuestos y son capaces de actuar en función de esta información, lo que no siempre es el caso. Por ejemplo, en el caso del tabaquismo: aunque los fumadores son muy conscientes de los riesgos para la salud asociados a su comportamiento, muchos siguen fumando. Esto puede deberse a diversas razones, como la adicción a la nicotina, la sensación de que los beneficios inmediatos de fumar (como el alivio del estrés o el placer) superan los riesgos a largo plazo, o la falta de apoyo o recursos para dejar de fumar. Por eso, en algunos casos, pueden ser necesarias intervenciones más contundentes. Por ejemplo, el Estado puede decidir introducir restricciones a la venta de cigarrillos, aumentar los impuestos sobre el tabaco para incrementar su coste u ofrecer programas de deshabituación tabáquica financiados por el Estado para ayudar a quienes quieran dejar de fumar. En todos los casos, la elección del instrumento de política pública dependerá de las características específicas del problema a resolver, de la aceptabilidad política y social del instrumento y de la capacidad del Estado para aplicarlo eficazmente.

Incentivos positivos y negativos

Los incentivos positivos, o "zanahorias", son medidas diseñadas para fomentar un determinado comportamiento mediante recompensas o beneficios. Por ejemplo, en el caso de las políticas antitabaco, un incentivo positivo podría ser subvencionar tratamientos para ayudar a la gente a dejar de fumar, como los parches de nicotina. Esto hace que estos tratamientos sean más accesibles y asequibles, lo que puede animar a más fumadores a intentar dejar de fumar. Junto a los incentivos positivos, también existen los incentivos negativos o "palos". Se trata de medidas que pretenden disuadir de un determinado comportamiento haciéndolo menos atractivo o más caro. En el contexto del tabaquismo, un incentivo negativo podría ser un impuesto sobre los cigarrillos, que aumenta el coste de fumar y, por tanto, lo hace menos atractivo. Estos dos tipos de incentivos pueden utilizarse de forma complementaria en las políticas públicas. Por ejemplo, los ingresos generados por un impuesto sobre el tabaco pueden utilizarse para financiar programas para dejar de fumar, combinando así un incentivo negativo (aumentar el coste del tabaco) con un incentivo positivo (hacer más asequibles las ayudas para dejar de fumar).

El uso de medidas financieras como las subvenciones o los impuestos es un método utilizado habitualmente para influir en el comportamiento de los destinatarios de una política pública. Las subvenciones pueden hacer más atractivos determinados comportamientos reduciendo los costes asociados a ellos. Por ejemplo, las subvenciones a los agricultores pueden hacer que los métodos de producción más respetuosos con el medio ambiente sean más asequibles y, por tanto, más atractivos. Esto puede ayudar a animar a los agricultores a adoptar prácticas más sostenibles, contribuyendo así a alcanzar los objetivos medioambientales de la política pública. A la inversa, los impuestos pueden utilizarse para desincentivar determinados comportamientos aumentando sus costes. Por ejemplo, un impuesto sobre el tabaco encarece el consumo de tabaco, lo que puede disuadir a la gente de fumar. Del mismo modo, un impuesto sobre el carbono puede aumentar el coste de los combustibles fósiles, animando a empresas y particulares a cambiar a fuentes de energía más limpias. Cabe señalar que las subvenciones y los impuestos también pueden tener efectos redistributivos, al transferir recursos de un grupo a otro. Por ello, su utilización puede ser a veces controvertida y suscitar un debate político.

A medida que se refuerza la intervención del Estado y aumenta el grado de restricción, la aceptabilidad de estas medidas puede disminuir. Cada instrumento de política pública tiene implicaciones específicas en términos de derechos, libertades y responsabilidades de los distintos grupos destinatarios. Por ejemplo, mientras que incentivos como las subvenciones o los impuestos pueden considerarse más respetuosos con la libertad individual, normativas más estrictas o prohibiciones pueden percibirse como atentados contra esa libertad. Por eso, el proceso de elaboración de políticas públicas suele implicar un equilibrio entre la eficacia del instrumento para alcanzar el objetivo deseado y su aceptabilidad por parte del público y las partes interesadas. Esta dinámica puede dar lugar a debates animados y a veces polarizantes. Esto puede ser especialmente evidente cuando se trata de cuestiones complejas y controvertidas, en las que distintos grupos tienen intereses divergentes. Por ejemplo, en el ámbito del medio ambiente, la elección de un instrumento específico puede tener implicaciones significativas para la industria, los consumidores y los ecologistas, cada uno con perspectivas y prioridades diferentes.

Prescripción y prohibición

La siguiente etapa en el espectro de la intrusión estatal en las políticas públicas implica enfoques reguladores más directos, como las prescripciones, que pueden adoptar la forma de autorizaciones y prohibiciones.

1. Autorizaciones: El Estado puede exigir a determinados grupos destinatarios que obtengan una autorización o permiso antes de emprender determinadas acciones. Estos permisos pueden incluir condiciones específicas que deben cumplirse. Un ejemplo podría ser la autorización necesaria para abrir un establecimiento de restauración, que puede exigir el cumplimiento de determinadas normas sanitarias y de seguridad.
2. Prohibiciones: es la forma más estricta de control, en la que determinados comportamientos están sencillamente prohibidos por ley. Las prohibiciones pueden abarcar una amplia gama de comportamientos, desde el consumo de determinadas sustancias (como drogas ilegales) hasta la realización de ciertas actividades (como conducir bajo los efectos del alcohol).

Estas formas de control suelen utilizarse cuando se considera que los riesgos asociados a ciertos comportamientos son demasiado elevados para dejarlos sin regular. Sin embargo, su aplicación requiere una estricta vigilancia y cumplimiento por parte del Estado, lo que puede acarrear costes adicionales. Además, a veces pueden percibirse como una violación de las libertades individuales, lo que puede dar lugar a debates y controversias.

Los instrumentos prescriptivos, como las autorizaciones o las prohibiciones, tienen una gran capacidad para influir en el comportamiento de los grupos destinatarios. Por ejemplo, al hacer obligatorio el permiso de conducir, el Estado no sólo se asegura de que los conductores tengan las aptitudes necesarias para circular por las carreteras con seguridad, sino también de que se respeten las normas de tráfico, minimizando así el riesgo de accidentes. Del mismo modo, la prohibición de determinadas acciones, como la conducción bajo los efectos del alcohol, tiene por objeto proteger a la sociedad en su conjunto previniendo comportamientos peligrosos. Estos instrumentos prescriptivos son, por tanto, especialmente eficaces para modificar los comportamientos, aunque puedan ser percibidos como restrictivos o intrusivos. Sin embargo, su eficacia también depende de la aplicación de estas normas y de la capacidad del Estado para controlar y sancionar las infracciones. Las normativas, por estrictas que sean, tendrán poco efecto si no se aplican y se hacen cumplir correctamente.

Nacionalización y estatismo

La forma más intrusiva de acción pública es la nacionalización o etatización, en la que el Estado toma el control directo de una industria o sector. Históricamente, muchos países han nacionalizado industrias esenciales como el transporte, la energía o las telecomunicaciones para garantizar el acceso universal a estos servicios. Por ejemplo, los ferrocarriles, los servicios postales y la electricidad solían estar gestionados por el Estado. Sin embargo, en los últimos años, muchos países han seguido la tendencia contraria, reprivatizando estas industrias o abriéndolas a la competencia. Los argumentos a favor de la privatización suelen incluir una mayor eficiencia a través de la competencia y la oportunidad para el Estado de reducir su deuda mediante la venta de activos.

Al mismo tiempo, hay otras formas de intervención estatal muy intrusiva, como el sistema de justicia penal. El encarcelamiento y la pena de muerte son ejemplos de sanciones máximas que demuestran la capacidad del Estado para restringir severamente la libertad individual. Esto ilustra lo poderoso y controlador que puede ser el Estado a la hora de perseguir sus objetivos de política pública. Sin embargo, estas formas de intervención suelen ser objeto de intenso debate debido a su naturaleza altamente intrusiva y a las implicaciones morales y éticas que se derivan de ellas.

Proceso de elección del instrumento

La elección de los instrumentos de las políticas públicas es una decisión clave que puede influir significativamente en la eficacia y la percepción de una política. La selección debe tener en cuenta una serie de factores, entre ellos :

• Objetivos de la política: Los objetivos determinan en gran medida qué tipos de instrumentos serán más eficaces. Por ejemplo, si el objetivo es reducir el consumo de tabaco, podrían utilizarse instrumentos como impuestos, campañas de concienciación y restricciones a la venta.
• Aceptabilidad política y social: Algunos instrumentos pueden ser más aceptables políticamente que otros. Por ejemplo, los incentivos económicos pueden ser preferibles a las prohibiciones o las normativas estrictas.
• Costes y recursos disponibles: La aplicación de determinados instrumentos puede ser costosa, y el Estado debe evaluar si dispone de recursos suficientes para aplicar y mantener el instrumento elegido.
• Características del grupo destinatario: El comportamiento y las actitudes del grupo destinatario también pueden influir en la elección de los instrumentos. Por ejemplo, algunos grupos pueden ser más receptivos a la información y la persuasión, mientras que otros pueden requerir incentivos económicos o normativas más estrictas.
• Impactos previstos e imprevistos: A la hora de elegir un instrumento, los responsables de la toma de decisiones también deben tener en cuenta los impactos potenciales y las consecuencias imprevistas. Por ejemplo, la introducción de un impuesto podría tener efectos distributivos que podrían requerir otras políticas compensatorias.

Es importante señalar que una política pública eficaz puede requerir una combinación de instrumentos en lugar de uno solo. Un enfoque polifacético podría ayudar a gestionar la complejidad de los problemas sociales y responder a una gama más amplia de comportamientos y actitudes.

La proporcionalidad es un principio fundamental en la elaboración de políticas públicas y la elección de instrumentos. Esto significa que las medidas adoptadas para alcanzar un objetivo deben ser apropiadas y no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

En el contexto de las políticas públicas, la proporcionalidad puede considerarse a dos niveles:

1. Proporcionalidad entre objetivos e instrumentos: Los instrumentos elegidos para alcanzar un objetivo deben ser adecuados a la escala y la importancia del objetivo. Por ejemplo, si el objetivo es reducir significativamente el consumo de tabaco, un instrumento como un ligero aumento de la edad legal para comprar cigarrillos puede no ser proporcionado. En cambio, una combinación de impuestos más elevados, restricciones a la publicidad y programas de deshabituación financiados por el Estado podría ser más proporcionada.
2. Proporcionalidad entre los beneficios de la política y sus costes o impactos negativos: Esto significa que los beneficios esperados de la política (por ejemplo, la mejora de la salud pública) deben ser proporcionales a los costes o desventajas que pueda causar (por ejemplo, la restricción de las libertades individuales, los costes económicos para las empresas tabacaleras). Si una política genera costes excesivos en relación con sus beneficios, puede considerarse desproporcionada.

Evaluar la proporcionalidad puede ser complejo, ya que requiere sopesar factores a veces contradictorios y tener en cuenta los efectos directos e indirectos de la política. Por eso, en la práctica, el desarrollo de políticas públicas suele implicar un proceso continuo de evaluación y revisión para garantizar que la política sigue siendo proporcionada a sus objetivos e impactos.

La tensión entre seguridad y libertad es un debate clásico en la formulación de políticas públicas, sobre todo en ámbitos relacionados con la seguridad nacional, la justicia penal, la salud pública y las tecnologías de la información.

• Seguridad nacional y justicia penal: Las políticas diseñadas para prevenir el terrorismo o la delincuencia pueden implicar medidas intrusivas como la vigilancia, la elaboración de perfiles o la detención preventiva. Estas medidas pueden ser eficaces para mejorar la seguridad, pero también pueden vulnerar derechos fundamentales como el derecho a la intimidad, la libertad de circulación o la presunción de inocencia.
• Salud pública: Las epidemias como la COVID-19 a menudo requieren medidas de salud pública que restringen las libertades individuales. Por ejemplo, cuarentena, confinamiento o vacunación obligatoria. Estas medidas pueden ser necesarias para proteger la salud de la población, pero deben ser proporcionadas a la gravedad de la amenaza y respetar los derechos individuales en la medida de lo posible.
• Tecnologías de la información: Las políticas destinadas a regular Internet o a combatir la ciberdelincuencia pueden implicar restricciones a la libertad de expresión o a la privacidad en línea. Por ejemplo, la censura de determinados contenidos o la vigilancia de las comunicaciones. Estas políticas pueden ayudar a mantener el orden y evitar los abusos, pero deben aplicarse respetando los derechos digitales.

En todos estos ámbitos, el reto consiste en encontrar el equilibrio adecuado entre seguridad y libertad. Esto requiere a menudo una cuidadosa evaluación de los riesgos y beneficios, supervisión judicial para proteger los derechos fundamentales y un debate público abierto para decidir dónde colocar el cursor.

Estudio de caso: La política de eficiencia energética

La elección de objetivos e instrumentos es crucial para la aplicación de cualquier política pública.

• Los objetivos definen los resultados que los responsables políticos esperan alcanzar. Pueden ser vagos o precisos, generales o específicos. La definición clara de objetivos precisos puede ayudar a orientar el desarrollo y la aplicación de la política, a responsabilizar a los agentes implicados y a evaluar la eficacia de la política. Sin embargo, unos objetivos demasiado específicos también pueden limitar la flexibilidad y la adaptabilidad, especialmente en contextos inciertos o cambiantes.
• Los instrumentos son los medios que permiten alcanzar los objetivos. Pueden variar considerablemente en función del contexto, los recursos disponibles y la naturaleza del problema a resolver. Los instrumentos pueden incluir leyes y reglamentos, incentivos económicos, servicios públicos y campañas de información, entre otros. La elección de los instrumentos depende de muchos factores, como su eficacia esperada, su coste, su aceptabilidad política, su impacto en los derechos y libertades, etcétera.

En última instancia, el éxito de una política pública depende no sólo de la definición de objetivos claros y alcanzables, sino también de la elección de instrumentos eficaces y adecuados para lograrlos. Y eso requiere un análisis cuidadoso, una planificación estratégica y un seguimiento constante.

La eficiencia energética es una importante cuestión de política pública que afecta a muchas dimensiones, como el consumo de energía, la tecnología, la economía y el medio ambiente. En términos de instrumentos de política pública, podrían utilizarse varias opciones para alcanzar los objetivos de eficiencia energética, cada una de ellas con distintos grados de restricción e intrusividad. Veamos algunos ejemplos:

• Autorregulación: Se podría animar a los agentes de la industria a aplicar sus propias medidas para aumentar la eficiencia energética, como el desarrollo de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético o la mejora de los procesos de fabricación. Sin embargo, esto requiere voluntad por parte de la industria y puede no ser eficaz si los incentivos económicos para hacerlo no son suficientes.
• Información y persuasión: El Estado podría lanzar campañas de información para sensibilizar a la opinión pública sobre la importancia de la eficiencia energética y ofrecer consejos sobre cómo reducir el consumo de energía. Esto podría incluir información sobre el ahorro de energía que puede conseguirse mediante electrodomésticos eficientes, aislamiento de las viviendas, etc.
• Incentivos económicos: Podrían ofrecerse subvenciones o incentivos fiscales para animar a particulares y empresas a invertir en tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético. Por ejemplo, podrían concederse reducciones fiscales por la compra de vehículos eléctricos o la instalación de paneles solares.
• Normativa: Podrían introducirse leyes y reglamentos para exigir un determinado nivel de eficiencia energética. Por ejemplo, podrían establecerse normas mínimas de eficiencia energética para los electrodomésticos o los edificios nuevos.
• Nacionalización o control directo: En circunstancias extremas, el Estado podría tomar el control directo de las industrias energéticas para garantizar una mayor eficiencia energética. Sin embargo, esto sería muy intrusivo y probablemente controvertido.

Cada opción tiene sus ventajas e inconvenientes, y el mejor planteamiento dependerá probablemente de una combinación de estos instrumentos. También es importante considerar las posibles repercusiones económicas, medioambientales y sociales de cada opción. Por último, es crucial supervisar y evaluar periódicamente la eficacia de las políticas aplicadas para poder ajustarlas en caso necesario.

El incidente de Fukushima ha tenido indudables repercusiones en la política energética de muchos países, entre ellos Suiza. Ha puesto de relieve los riesgos potenciales asociados a la energía nuclear y ha llevado a muchos gobiernos a reevaluar su dependencia de esta fuente de energía. En Suiza, el Gobierno ha expresado su intención de abandonar progresivamente la energía nuclear, aunque no se ha fijado una fecha concreta para ello. La cuestión de Beznau es delicada. Las cuestiones de seguridad son primordiales, y si el informe de la Inspección Federal de Seguridad Nuclear indica que hay problemas, esto requeriría una seria atención. Sin embargo, la decisión de cerrar una central nuclear debe tener en cuenta una serie de factores, entre ellos el impacto en el suministro energético, el impacto económico, así como las cuestiones medioambientales. Para hacer frente a estos retos, la elección de los instrumentos de política pública será crucial. Podría incluir incentivos para fomentar el desarrollo y la adopción de fuentes de energía renovables, normativas para mejorar la eficiencia energética y, quizá, medidas más intrusivas si fuera necesario para garantizar la seguridad. En última instancia, la decisión debe basarse en una cuidadosa evaluación de los costes, beneficios y riesgos asociados a cada opción.

El fomento de la eficiencia energética es una estrategia clave para minimizar nuestra dependencia de las fuentes de energía no renovables y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Se trata esencialmente de maximizar la eficiencia energética, es decir, obtener una mayor cantidad de energía utilizable a partir de una determinada cantidad de energía consumida. Las políticas de eficiencia energética se aplican mediante diversos instrumentos: En primer lugar, el Estado puede establecer reglamentos y normas, como imponer requisitos mínimos de eficiencia para los aparatos eléctricos y los vehículos, o fijar normas de construcción para la eficiencia energética de los edificios. En segundo lugar, existen incentivos económicos, que pueden adoptar la forma de subvenciones para mejoras de la eficiencia energética, préstamos a bajo interés para proyectos de eficiencia energética o estructuras de tarifas eléctricas que fomenten la eficiencia energética. En tercer lugar, los programas de sensibilización y educación también son cruciales. Informan a los consumidores sobre las ventajas de la eficiencia energética y sobre cómo pueden mejorar su consumo de energía. Por último, el Estado también puede invertir en investigación y desarrollo para fomentar la innovación en tecnologías de eficiencia energética y apoyar su introducción en el mercado. La elección precisa de los instrumentos utilizados para promover la eficiencia energética dependerá de las condiciones y objetivos específicos de la política. Sea como fuere, lo cierto es que la eficiencia energética será un pilar fundamental de cualquier estrategia encaminada a hacer nuestro sistema energético más sostenible y menos dependiente de los combustibles fósiles.

La eficiencia energética es una cuestión fundamental en la sociedad moderna. Se define como la capacidad de un sistema (ya sea un ordenador, un coche o incluso un edificio) para maximizar su producción de energía. En otras palabras, un sistema de alta eficiencia energética es aquel que utiliza una pequeña cantidad de energía para realizar su tarea. Por ejemplo, un ordenador eficiente consumirá menos electricidad, igual que un coche eficiente consumirá menos combustible. El reto actual reside en que tenemos acceso a tecnologías que podrían mejorar considerablemente la eficiencia energética de la mayoría de nuestros aparatos y sistemas. Si fuéramos capaces de mejorar la eficiencia energética de todos estos aparatos, podríamos conseguir un enorme ahorro de energía. Esto no sólo reduciría nuestras facturas energéticas, sino también nuestra dependencia de fuentes de energía contaminantes o no renovables, como la energía nuclear. Sin embargo, a pesar de la existencia de estas tecnologías, su adopción no está tan extendida como podría. Esto puede explicarse por diversos obstáculos, como el elevado coste inicial de estas tecnologías, la falta de información o concienciación, o la resistencia al cambio. Parte de la solución, por tanto, reside en la aplicación de políticas públicas que fomenten y faciliten la adopción de tecnologías energéticamente eficientes.

La cuestión de la eficiencia energética no es nueva y ha sido ampliamente debatida desde la primera crisis del petróleo en los años setenta. Desde entonces, muchos países han intentado adoptar políticas para promover la eficiencia energética y abordar la cuestión. El reto reside en que, a pesar de la disponibilidad de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético, una gran proporción de electrodomésticos y vehículos no las utilizan. La compra excesiva de electrodomésticos y coches que no utilizan estas tecnologías de eficiencia energética, a pesar de su viabilidad tecnológica y racionalidad económica, crea un retraso tecnológico considerable. Esto sugiere que incluso si las soluciones están tecnológicamente disponibles y son económicamente racionales, puede haber barreras para su aplicación. Aquí es precisamente donde las políticas públicas pueden desempeñar un papel decisivo. Mediante el establecimiento de instrumentos adecuados, los gobiernos pueden fomentar la adopción de tecnologías más eficientes y contribuir a cerrar la brecha tecnológica. Unas políticas eficaces pueden animar a consumidores y empresas a invertir en tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético, contribuyendo así a un uso más eficiente de la energía y reduciendo nuestra dependencia de fuentes de energía contaminantes o no renovables.

Cuando aplicamos las distintas categorías de instrumentos a la eficiencia energética, vemos que las políticas varían considerablemente de un país a otro en función de los grupos objetivo identificados como causantes del problema. Se utilizan diferentes instrumentos para intentar cambiar el comportamiento de estos grupos objetivo. En algunos países, por ejemplo, el grupo objetivo puede ser el consumidor individual. Por lo tanto, las políticas podrían tener como objetivo fomentar el comportamiento de ahorro de energía a través de incentivos positivos, como subvenciones para la compra de electrodomésticos eficientes energéticamente, o incentivos negativos, como impuestos más altos sobre los electrodomésticos menos eficientes energéticamente. En otros países, el grupo objetivo puede ser el sector de la construcción o el manufacturero. Las políticas podrían entonces imponer normas de eficiencia energética más estrictas para los nuevos edificios o electrodomésticos, o fomentar la adopción de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético mediante subvenciones u otras formas de ayuda financiera. Del mismo modo, en otros contextos, los proveedores de energía podrían considerarse el grupo objetivo. En este caso, las políticas podrían tener como objetivo animar u obligar a los proveedores de energía a invertir en fuentes de energía más eficientes o promover la eficiencia energética entre sus clientes. La eficacia de estos distintos instrumentos dependerá de muchos factores, como el contexto específico del país, la estructura de su economía, sus recursos energéticos y el grado de aceptación política de estas medidas entre los distintos agentes implicados.

Esta es una realidad que puede observarse en muchos contextos: el comprador de un aparato y el usuario final no son siempre la misma persona, y sus intereses pueden divergir. Esto es especialmente cierto en el caso de las viviendas de alquiler, donde el propietario suele ser quien compra los aparatos, mientras que el inquilino es quien paga los gastos de funcionamiento. El propietario puede tener la tentación de comprar el electrodoméstico más barato, que a menudo es también el menos eficiente energéticamente. Esto se debe a que la eficiencia energética de un electrodoméstico no suele ser la principal preocupación del propietario, ya que no se verá directamente afectado por los costes de funcionamiento de dicho electrodoméstico. Por otra parte, el inquilino, que paga la factura de la luz, no suele tener control sobre la elección del aparato. Esto puede llevar a una situación en la que el inquilino acabe teniendo un aparato que consuma mucha energía y tenga unos costes de funcionamiento elevados. Hay varias formas de resolver este problema. Por ejemplo, los gobiernos podrían considerar incentivos fiscales o subvenciones para animar a los propietarios a comprar electrodomésticos más eficientes desde el punto de vista energético. Otra solución podría ser imponer unas normas mínimas de eficiencia energética para los electrodomésticos utilizados en viviendas de alquiler. Otra opción sería educar a los consumidores sobre la importancia de la eficiencia energética y proporcionarles información clara y fácil de entender sobre el consumo energético de los electrodomésticos, mediante etiquetas energéticas o campañas informativas, por ejemplo.

Los sistemas de bonus-malus pueden ser herramientas muy eficaces para cambiar el comportamiento de compra y animar a la gente a elegir aparatos más eficientes desde el punto de vista energético. En un sistema de este tipo, los compradores que eligen electrodomésticos energéticamente eficientes reciben una bonificación, en forma de subvención o descuento, mientras que los que eligen electrodomésticos menos eficientes están sujetos a un malus, en forma de impuesto o coste adicional. Lo bueno de este sistema es que encarece las opciones poco eficientes para el comprador y recompensa a los que optan por opciones más sostenibles. Esto puede ser especialmente eficaz cuando el coste inicial es un factor importante en la decisión de compra, como suele ocurrir con los electrodomésticos. Es más, en una configuración ideal, los ingresos generados por los malus (es decir, los impuestos sobre los electrodomésticos menos eficientes) pueden utilizarse para financiar bonificaciones (es decir, subvenciones para los electrodomésticos más eficientes). Así se crea un sistema que se autofinancia al tiempo que fomenta un comportamiento más ecológico. Sin embargo, la aplicación de un sistema de este tipo puede plantear dificultades. Es crucial fijar el nivel de las bonificaciones y penalizaciones en cantidades que incentiven suficientemente el cambio de comportamiento. Además, el sistema debe diseñarse de forma que sea fácil de entender y utilizar para los consumidores. También debe ser justo y evitar penalizar desproporcionadamente a los hogares con rentas bajas.

Es muy posible que el comportamiento de los distribuidores o vendedores también desempeñe un papel importante en la difusión de los electrodomésticos energéticamente eficientes. De hecho, los vendedores pueden desempeñar un papel importante en el proceso de compra proporcionando información a los consumidores y orientándoles en su elección. Si los vendedores no están bien informados sobre el consumo energético de los electrodomésticos que venden, no podrán transmitir esta información a los consumidores y convencerles de la importancia de elegir electrodomésticos energéticamente eficientes. Una posible solución a este problema sería poner en marcha programas de formación para vendedores, con el fin de informarles sobre la importancia de la eficiencia energética y concienciarles sobre cómo transmitir esta información a los consumidores. Estos programas podrían correr a cargo del Gobierno, de los reguladores energéticos o de los propios fabricantes de electrodomésticos. Además, también podrían establecerse incentivos para animar a los vendedores a promover los electrodomésticos eficientes desde el punto de vista energético, por ejemplo, ofreciendo mayores primas o comisiones por la venta de este tipo de aparatos. Sin embargo, hay que subrayar que la formación de los vendedores y los incentivos son sólo dos de los muchos instrumentos de política energética que pueden utilizarse para promover la eficiencia energética. Por lo tanto, es esencial adoptar un enfoque global y combinar distintos instrumentos para lograr este objetivo.

Los fabricantes de electrodomésticos desempeñan un papel crucial en la promoción de la eficiencia energética. De hecho, a menudo se encuentran en la base de la cadena de valor y, por lo tanto, tienen la capacidad de influir enormemente en las características de los productos que llegan al mercado. Por lo tanto, es posible dirigirse a los fabricantes con diferentes políticas e instrumentos. Por ejemplo, se pueden establecer normativas que exijan unos niveles mínimos de eficiencia energética para determinados aparatos. Estas normativas pueden ir acompañadas de requisitos de información y controles periódicos para garantizar su cumplimiento. Además, los gobiernos pueden ofrecer incentivos financieros a los fabricantes para que desarrollen y produzcan aparatos más eficientes. Estos incentivos pueden adoptar la forma de subvenciones, créditos fiscales o préstamos blandos. Por último, pueden crearse programas voluntarios para animar a los fabricantes a ir más allá de los requisitos mínimos. Estos programas pueden incluir etiquetas de eficiencia energética que permitan a los fabricantes diferenciar sus productos en el mercado. Todos estos enfoques tienen sus ventajas y sus dificultades, y su eficacia dependerá del contexto específico de cada país y mercado. También es importante señalar que estos enfoques no se excluyen mutuamente y a menudo pueden utilizarse de forma complementaria para maximizar su impacto.

Las normas de eficiencia energética son una poderosa herramienta de política pública para animar a los productores a crear productos más eficientes desde el punto de vista energético. Estas normas establecen requisitos mínimos de eficiencia que todos los productos de una determinada categoría deben cumplir para poder venderse en una jurisdicción específica. Estas normas suelen ser establecidas por organismos gubernamentales y aplicadas por las autoridades reguladoras. Al definir un nivel de eficiencia energética que deben alcanzar todos los aparatos de una determinada categoría, estas normas obligan a los fabricantes a invertir en investigación y desarrollo para mejorar la eficiencia de sus productos. En otras palabras, obligan a los fabricantes a innovar. Además, las normas de eficiencia energética pueden contribuir a "igualar las condiciones" entre los fabricantes, al garantizar que todos se someten a los mismos requisitos. Esto puede evitar que los productores que invierten en eficiencia energética estén en desventaja frente a los que no lo hacen.

Si los consumidores comprendieran mejor cómo se distribuye su consumo de energía entre los distintos aparatos y sistemas de su hogar, podrían estar más inclinados a invertir en tecnologías más eficientes y a cambiar su comportamiento para ahorrar energía. Sin embargo, la implantación de facturas eléctricas más detalladas puede plantear dificultades. Para empezar, exigiría que los proveedores de energía invirtieran en tecnologías de medición y facturación más sofisticadas. Además, podría complicar aún más las facturas a los consumidores, lo que podría ser contraproducente si les disuadiera de leerlas y comprenderlas. Una alternativa podría ser proporcionar a los consumidores herramientas y recursos para medir ellos mismos su consumo de energía, por ejemplo vendiendo contadores de energía para aparatos individuales u ofreciendo aplicaciones o sitios web en los que los consumidores puedan hacer un seguimiento de su consumo de energía. Estas herramientas podrían ayudar a los consumidores a comprender dónde consumen más energía y dónde tienen mayor potencial de ahorro.

La adopción de diferentes estrategias e instrumentos de política pública para abordar el mismo problema en distintos países ilustra cómo los contextos políticos, sociales y económicos únicos de cada país pueden influir en su enfoque de la gestión de los problemas públicos. En el caso de la eficiencia energética, algunos países pueden optar por centrarse en la concienciación de los consumidores y la divulgación de información, mientras que otros pueden optar por aplicar incentivos económicos o normativas más estrictas para los productores. Estas diferencias pueden ser el resultado de factores como las diferencias en la estructura de la industria energética, la cultura política, la opinión pública o las limitaciones presupuestarias. Además, el calendario de adopción de estas políticas también puede variar en función de las prioridades políticas, las crisis o las oportunidades propias de cada país. Por ejemplo, un país puede optar por aplicar políticas de eficiencia energética en respuesta a una crisis energética o a la creciente preocupación por el cambio climático, mientras que otro puede hacerlo como parte de una estrategia más amplia de transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono. Estudiar estas variaciones puede ser muy instructivo para entender cómo se formulan y aplican las políticas públicas, así como para identificar las mejores prácticas y las lecciones aprendidas que podrían ser aplicables en otros contextos.

Instrumentos adoptados por 5 países entre 1973 y 1997.

Estados Unidos es líder mundial en la introducción de normativas sobre eficiencia energética desde los años setenta. En respuesta a la primera crisis del petróleo, adoptó medidas legislativas para reducir su dependencia de los combustibles fósiles y mejorar su eficiencia energética. Entre ellas figura la creación en 1975 de la Agencia de Información Energética (EIA) y la Administración de Conservación de la Energía (ECA), encargadas de promover el ahorro energético y establecer normas de eficiencia energética para electrodomésticos y vehículos. En 1978, el Congreso estadounidense aprobó la Ley de Política Energética y Conservación, que introdujo por primera vez normas de eficiencia energética para los automóviles y creó el programa de etiquetado Energy Star. Estas iniciativas sentaron las bases de la política estadounidense de eficiencia energética e inspiraron esfuerzos similares en otros países. Sin embargo, el enfoque adoptado por Estados Unidos no es necesariamente aplicable en todos los contextos, y cada país debe adaptar sus políticas en función de sus propias circunstancias y prioridades.

Suiza adoptó medidas para mejorar la eficiencia energética más tarde que otros países, como Estados Unidos. Dicho esto, a lo largo de los años ha puesto en marcha una serie de políticas y programas para fomentar la eficiencia energética. Por ejemplo, Suiza ha adoptado el etiquetado energético para los electrodomésticos, que ayuda a los consumidores a tomar decisiones más eficientes desde el punto de vista energético a la hora de comprar nuevos aparatos. También ha introducido programas de subvenciones e incentivos fiscales para animar a hogares y empresas a mejorar la eficiencia energética de sus edificios y procesos. Sin embargo, a diferencia de otros países como Estados Unidos, Suiza no ha adoptado normas vinculantes de eficiencia energética para electrodomésticos o vehículos. Esto deja margen para nuevas mejoras de la eficiencia energética en el país. Además, el Gobierno suizo ha adoptado la Estrategia Energética 2050, cuyo objetivo es reducir el consumo de energía, mejorar la eficiencia energética y aumentar la cuota de energías renovables. La estrategia también incluye objetivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Como resultado, aunque hubo un retraso inicial en la aplicación de las políticas de eficiencia energética, Suiza se esfuerza ahora por ponerse al día y posicionarse como líder en este campo.

La evaluación de las políticas públicas es un paso crucial para determinar si los instrumentos puestos en marcha son eficaces y cumplen los objetivos fijados. En el caso de la eficiencia energética, se trata de evaluar si medidas como las etiquetas energéticas o las normas de eficiencia energética tienen un impacto real en el consumo de energía. En general, tendemos a pensar que las normas de eficiencia energética son más eficaces que las etiquetas energéticas por varias razones. En primer lugar, las normas establecen un umbral mínimo de eficiencia energética para aparatos y vehículos, lo que garantiza un cierto nivel de eficiencia energética en el mercado. En segundo lugar, pueden animar a los fabricantes a innovar y desarrollar tecnologías más eficientes. Por otro lado, las etiquetas energéticas dependen de la capacidad y la voluntad de los consumidores de utilizar esta información para tomar decisiones más eficientes desde el punto de vista energético. Sin embargo, es posible que los consumidores no siempre presten atención a estas etiquetas, o que elijan otros criterios (como el precio o la marca) antes que el rendimiento energético a la hora de comprar un producto. Sin embargo, esto no significa que las etiquetas energéticas no sean útiles. Pueden desempeñar un papel importante a la hora de sensibilizar a los consumidores sobre la eficiencia energética y animarles a elegir productos más eficientes desde el punto de vista energético. Además, pueden complementar las normas de eficiencia energética proporcionando más información a los consumidores. En última instancia, la eficacia de estos instrumentos depende de muchos factores, como la forma en que se aplican y se supervisan, la sensibilización y educación de los consumidores y otras políticas e incentivos existentes. Una evaluación exhaustiva de estas políticas puede ayudar a comprender cómo funcionan en la práctica y cómo podrían mejorarse.

Los efectos reales del etiquetado en la Unión Europea.

Esta curva muestra la eficiencia energética mediante las etiquetas de los electrodomésticos. Ilustra la diversidad de electrodomésticos en términos de consumo de energía, desde los que consumen muy poca electricidad para hacer su trabajo hasta los menos eficientes y los que consumen más electricidad para el mismo rendimiento. Idealmente, a largo plazo, aspiramos a un entorno en el que todos los electrodomésticos sean de bajo consumo. Esta aspiración no es sólo tecnológica, sino también económica, medioambiental y energética: todos saldríamos beneficiados. La eficiencia energética es rentable a largo plazo y nos permite aprovechar las ventajas de las tecnologías más avanzadas.

El gráfico muestra la evolución de las ventas de electrodomésticos a lo largo del tiempo. Los datos representados por años muestran la distribución de las ventas antes de la introducción de la etiqueta energética (la barra del extremo izquierdo del gráfico). Se puede observar que antes de la introducción de la etiqueta, muchos de los electrodomésticos vendidos eran auténticos devoradores de energía, y muy pocos electrodomésticos de bajo consumo estaban disponibles en el mercado. Esto describe el panorama del consumo de energía antes de la introducción de las etiquetas energéticas.

La cuestión fundamental es si la introducción de las etiquetas energéticas ha conseguido influir en el comportamiento de los consumidores y orientar el mercado hacia la venta de aparatos más eficientes desde el punto de vista energético. La curva en negro ilustra la situación cinco años después de la introducción de las etiquetas energéticas. Se observa un desplazamiento de la curva hacia aparatos más eficientes desde el punto de vista energético. Al final de este periodo, se venden muchos más aparatos de bajo consumo que al principio, mientras que las ventas de aparatos de alto consumo han disminuido. Esta tendencia demuestra que el mercado puede transformarse con una medida tan sencilla como informar a los consumidores sobre el consumo de energía como criterio para elegir un electrodoméstico.

Hay que señalar que esta curva no sólo refleja el impacto de las etiquetas energéticas. También se han puesto en marcha otras medidas a escala de la Unión Europea, sobre todo normas de eficiencia energética. Normalmente, estas normas fijan un umbral de consumo de energía. Todos los aparatos que superan este umbral dejan de estar autorizados a comercializarse. Poco a poco, este umbral se va ajustando en favor de una mayor eficiencia energética, hasta llegar a prohibir la comercialización de todos los aparatos que no cumplan estos nuevos requisitos. Esta estrategia sigue fomentando el desarrollo de electrodomésticos, equipos ofimáticos y vehículos cada vez más eficientes desde el punto de vista energético. Estas tendencias se han observado en Estados Unidos, Japón, los países nórdicos, Europa y Suiza.

Análisis comparativo de los enfoques de resolución de problemas públicos

¿Cómo se explica que distintos países, enfrentados al mismo reto de la eficiencia energética, desarrollen respuestas políticas diferentes? Los instrumentos políticos no se adoptan simultáneamente y el tipo o la combinación de estos instrumentos difiere de un país a otro. ¿A qué pueden deberse estas diferencias entre países? Se pueden plantear varias hipótesis para explicar la elección de los instrumentos de las políticas públicas. Examinaremos cuatro de ellas.

Influencia de la ideología política en el grado de restricción

Por regla general, sólo se adopta un instrumento político si su grado de restricción es compatible con la ideología de la mayoría en el poder. En otras palabras, la elección de un instrumento concreto suele ser un reflejo de los valores y creencias dominantes en el gobierno y la población en general en un momento dado. Esta es la razón por la que observamos variaciones en los planteamientos políticos de los distintos países: cada país tiene su propio conjunto de valores y creencias, que pueden influir en la forma de abordar cuestiones comunes como la eficiencia energética.

La ideología política dominante en cada momento puede influir en el tipo de instrumentos políticos que se pongan en marcha. Por ejemplo, un gobierno de centro-derecha puede favorecer los instrumentos informativos, mientras que un gobierno de izquierdas puede inclinarse más por la introducción de instrumentos incentivadores como los impuestos o las normas vinculantes. En el caso de Estados Unidos, se trata de un ejemplo muy instructivo. Las normas vinculantes fueron introducidas en 1978 por el Presidente Carter, que contaba con el apoyo de una mayoría demócrata. Esto correspondía a un contexto político más favorable a una mayor intervención gubernamental. Sin embargo, cuando el Presidente Reagan, que era de derechas, llegó al poder en 1981, intentó bloquear la aplicación de estas normas. Sin embargo, los tribunales acabaron obligándole a aplicarlas, lo que demuestra que las decisiones de política pública pueden verse influidas no sólo por la ideología política, sino también por otros factores, como el sistema jurídico.

La selección de los instrumentos de política pública suele estar influida por las convicciones ideológicas de los partidos políticos en el poder. Es probable que los partidos con una ideología más intervencionista y partidarios de un papel más activo del Estado favorezcan instrumentos políticos más restrictivos para alcanzar sus objetivos. Por el contrario, los partidos partidarios de una intervención mínima del Estado en la economía preferirán probablemente instrumentos menos restrictivos, como la información y el estímulo, en lugar de reglamentaciones estrictas o impuestos. Hay que subrayar, sin embargo, que muchos otros factores pueden influir también en la elección de los instrumentos, como el contexto socioeconómico, la presión de los grupos de interés y el clima de la opinión pública. Además, las realidades políticas y legislativas propias de cada país también pueden desempeñar un papel, como demuestra el ejemplo de la política energética en Estados Unidos bajo las administraciones Carter y Reagan.

Papel de la estructura y organización del grupo destinatario

La estructura y organización del grupo destinatario pueden influir considerablemente en la formulación y aplicación de una política. Los grupos destinatarios bien organizados, como industrias específicas o asociaciones profesionales, pueden ser más fáciles de alcanzar con determinadas políticas, ya que disponen de estructuras para comunicarse con sus miembros y aplicar el cambio. También pueden ser más capaces de ejercer presión a favor o en contra de determinadas políticas. Por otro lado, los grupos objetivo menos organizados, como el público en general o segmentos específicos de la población, pueden requerir enfoques diferentes. Por ejemplo, la educación pública y la sensibilización pueden ser herramientas clave para llegar a estos grupos. Además, la relación entre el grupo objetivo y el gobierno también puede influir en la política. Por ejemplo, si un gobierno tiene una relación de trabajo positiva con un grupo objetivo, puede ser más fácil aplicar las políticas. Sin embargo, si la relación es tensa, esto puede dificultar la aplicación de las políticas.

La organización y la influencia de los distintos grupos destinatarios desempeñan un papel importante en el proceso de formulación de las políticas públicas. Los consumidores, aunque mayoritarios, suelen estar menos organizados y, por tanto, tienen menos influencia en este proceso. En cambio, los productores, gracias a su fuerte organización y poder económico, suelen tener una influencia mucho más significativa. Pueden presionar a los responsables políticos, bien para impedir la adopción de determinadas medidas que podrían perjudicar sus intereses, bien para exponer sus puntos de vista. Por ejemplo, en el caso de las normas de eficiencia energética de los electrodomésticos, los productores pueden intentar evitar o retrasar la adopción de normas más estrictas que exigirían importantes inversiones en investigación y desarrollo de nuevas tecnologías. También pueden intentar influir en la redacción de estas normas para que sean menos restrictivas para su producción actual. Es importante que los responsables políticos tengan en cuenta esta dinámica a la hora de formular políticas públicas y garanticen un equilibrio entre los distintos intereses en juego.

El análisis de las partes interesadas y los grupos de interés es un componente esencial de la elaboración de políticas públicas. La elección de los instrumentos políticos no puede entenderse sin una comprensión precisa de la dinámica entre estos actores. Los grupos de interés, que pueden incluir actores como productores, consumidores, distribuidores y ONG, entre otros, tienen intereses distintos y a menudo contrapuestos. Cada uno de estos grupos tiene sus propios objetivos y recursos, y puede ejercer diversos grados de presión sobre el proceso político. Es teniendo en cuenta esta dinámica y negociando entre los diversos intereses en juego como los responsables políticos pueden desarrollar políticas que no sólo sean eficaces para alcanzar sus objetivos, sino también políticamente viables. En otras palabras, el análisis de los grupos de interés es esencial para comprender cómo se eligen los instrumentos políticos y cómo pueden aplicarse eficazmente.

Competencia o armonización internacional

La competencia internacional y la armonización son factores clave en la elección de los instrumentos de las políticas públicas. La competencia internacional puede animar a los países a adoptar políticas específicas para atraer inversiones, mejorar su competitividad económica o simplemente no quedarse atrás. Por ejemplo, si un país vecino aplica con éxito políticas de eficiencia energética que generan beneficios económicos y medioambientales, esto puede animar a otros países a adoptar medidas similares para no quedarse atrás. Por otro lado, la armonización internacional, a menudo promovida por organizaciones internacionales o acuerdos multilaterales, busca establecer normas comunes para facilitar la cooperación y el comercio internacional. En el campo de la eficiencia energética, esto podría significar la adopción de normas comunes de eficiencia para los aparatos eléctricos, lo que facilitaría el comercio entre países. Estos factores pueden actuar como poderosas fuerzas motrices para la elección y adopción de instrumentos políticos. Sin embargo, deben equilibrarse con las condiciones y necesidades internas de cada país.

El ejemplo clásico es el llamado "efecto California" o "race to the top effect". La idea es que un gran mercado como California (o, en el ejemplo, Estados Unidos) puede establecer normas estrictas que van más allá de la normativa federal o internacional. Debido al gran tamaño de este mercado, los productores suelen tener interés en cumplir estas normas elevadas, aunque vendan sus productos en otras regiones donde las normas son menos estrictas. Esto puede dar lugar a una "carrera hacia la cima" en la que otras jurisdicciones adoptan normas más estrictas para seguir siendo competitivas. En este ejemplo, los fabricantes estadounidenses de electrodomésticos de bajo consumo empezaron a exportar sus productos a Canadá, donde las normas eran menos estrictas. Esto tuvo un impacto negativo en el medio ambiente canadiense, y probablemente creó presión sobre los productores canadienses que tuvieron que competir con estos productos más baratos pero menos eficientes. En respuesta, Canadá adoptó normas similares a las de Estados Unidos para proteger su mercado y su medio ambiente. Este es un ejemplo de cómo puede producirse una armonización normativa en respuesta a la competencia económica y medioambiental internacional.

Para aplicar eficazmente una política energética, es crucial contar con una administración competente y dedicada. Esta administración debe ser capaz de gestionar la normativa, supervisar su aplicación, evaluar su eficacia y adaptar la normativa en consecuencia. Esta administración puede ser de ámbito local, regional, nacional o incluso supranacional, como es el caso de la Comisión Europea para los Estados miembros de la Unión Europea. La naturaleza exacta de la autoridad dependerá de las características del país, del tipo de política energética adoptada y del nivel de gobierno responsable de la política energética. La administración energética también tendrá que colaborar estrechamente con otras partes interesadas, como los proveedores de energía, los consumidores, los grupos ecologistas y los reguladores, para garantizar que la política energética se aplica eficazmente. Se trata de un proceso complejo que requiere buena coordinación, comunicación y conocimientos técnicos.

Cuando se adoptaron los primeros instrumentos de eficiencia energética en 1973 y 1974, muchos países aún no contaban con departamentos u oficinas dedicados específicamente a la energía. En aquella época, estas políticas solían ser gestionadas por los departamentos de asuntos exteriores o comercio. Con el tiempo, se crearon administraciones de energía, seguidas de administraciones específicas de gestión de la demanda energética. Más recientemente, con la aparición del concepto de desarrollo sostenible en 1987 y 1992 y tras la Conferencia de Río, hemos asistido a la aparición de estructuras administrativas dedicadas a este ámbito. Estas nuevas estructuras son esenciales para la aplicación eficaz de las políticas energéticas. Un ejemplo llamativo de la importancia de una administración eficaz es la introducción de las etiquetas energéticas en Canadá. Al principio, la ley no especificaba dónde debían colocarse estas etiquetas, lo que llevó a los fabricantes a pegarlas en la parte inferior de electrodomésticos como frigoríficos y lavadoras, cumpliendo así técnicamente la ley pero haciendo que la información fuera menos visible para los consumidores. Esto pone de manifiesto la importancia de contar con una administración capaz de supervisar y corregir la aplicación de las políticas para garantizar su eficacia.