El servicio público

El servicio público

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Vamos a examinar el nivel micro de la administración pública, por lo que vamos a estudiar formas de gestionar el servicio público, cómo gestionar a las personas en la administración pública, cómo gestionar los recursos humanos, cómo gestionar las carreras, cómo motivar a las personas, cómo hacer que se impliquen en sus puestos de trabajo en la medida de lo posible. En primer lugar, tendremos en cuenta a todos los funcionarios públicos, es decir, a todas las personas que trabajan en la administración pública, y luego distinguiremos entre dos tipos de gestión del personal: un modo que tiende a ser más hacia lo que se llama el sistema de carrera [1], cuáles son las ventajas y desventajas de este modo, y otro modo que será lo que se llama el sistema de empleo o posición [2] y por lo tanto cuáles son las ventajas y desventajas de este segundo modo. Dado que los dos modos se oponen en gran medida entre sí, discutiremos la posición de Suiza en relación con esta cuestión del sistema de carrera frente al sistema de empleo. Este primer punto se refiere al servicio público en su conjunto. Un segundo punto se refiere a la cuestión de los métodos de contratación, pero esta vez ya no de todos los funcionarios públicos, sino de los altos funcionarios, es decir, de los funcionarios con responsabilidades en la función pública, que pueden estar adscritos a ministerios como el jefe de departamentos o los jefes de importantes administraciones centrales.

Distinguiremos entre dos tipos de métodos de reclutamiento: el método de reclutamiento basado en los méritos [1] y el llamado sistema de corrupción [2] y luego examinaremos las ventajas y desventajas de estos métodos de reclutamiento. El siguiente punto se deriva inmediatamente de la comparación entre el sistema de méritos y el sistema de deterioro, que es la cuestión de la politización de la función. ¿Los altos funcionarios públicos tienen que estar muy cerca de los políticos y los miembros del gobierno, o debería garantizarse la neutralidad de la administración pública? Hay varios tipos diferentes.

Languages

English

Français

Sistema de carrera profesional versus sistema de empleo

Para el conjunto del servicio público, cómo se entra en el servicio público, pero si se trata de los grados más bajos, cómo se progresa en el servicio público, cuáles son las condiciones de trabajo que se pueden dar a los empleados del servicio público, como tal, la literatura distingue generalmente entre dos tipos de gestión de carrera:

• el sistema de carrera;
• el sistema de empleo.

Sistema de carrera

En el sistema de carrera, el funcionario se contrata generalmente en el grado básico. Esto significa que se le contrata en el nivel inferior de la jerarquía y, a partir de su contratación, tiene derecho a una garantía de empleo que no significa que esté obligado a permanecer en la función pública durante toda su carrera, pero, si así lo desea, puede permanecer en la función pública. Entra en el nivel más bajo y puede progresar en la jerarquía de la administración a lo largo de su carrera teniendo en cuenta años de antigüedad, teniendo en cuenta también las prestaciones que ha podido dar. En otras palabras, usted entra en el fondo y sube con una forma de garantía de empleo.

Hay varios elementos. La contratación de personal es externa, pero se refiere principalmente a los grados situados en la parte inferior de la jerarquía. Para los demás grados, los más altos de la jerarquía, son las formas de contratación interna las que se favorecerán, la promoción interna de los funcionarios públicos se favorecerá más que la apertura de puestos y la posibilidad de contratar a personas procedentes del sector privado o de otros organismos o colectivos, otras empresas o colectivos. La contratación externa corresponde principalmente a los grados inferiores. Una vez que la persona es reclutada, esto se puede hacer sobre la base de un concurso escrito que es el más frecuente en este modo de sistema de carrera, y es sobre la base del resultado de este concurso que las personas serán elegidas para entrar en el nivel más bajo. Una vez en el servicio público, hay una garantía de carrera, hay derecho a una carrera profesional y esa carrera se hará en un conjunto de puestos que es extremadamente jerárquico. En el sistema de carrera, hay una visión piramidal de la administración pública que parte de la base, pero existe la posibilidad, según la antigüedad y el rendimiento, de ascender en los distintos niveles jerárquicos. Existe un régimen legal, el funcionario público tiene una situación laboral que está garantizada de por vida y, por lo tanto, es extremadamente complicado, en un sistema de carrera, despedir a funcionarios o poner en tela de juicio la relación laboral con estos funcionarios. Las condiciones de promoción se basan en la antigüedad o también tienen en cuenta la evaluación del rendimiento del interesado. En los medios de comunicación, lo que a menudo se conoce como el "Principio de Pedro" se refiere a menudo: si eres promovido automáticamente, de la misma manera, automáticamente, hay un momento en que llegas a tu nivel de incompetencia. Es la idea de la promoción automática lo que significa que automáticamente en el servicio público, es obviamente una visión muy peyorativa y muy negativa de la administración pública, habrá un buen número de personas en los niveles más altos de la administración pública que serán incompetentes porque han sido promovidas automáticamente, teniendo en cuenta su antigüedad. Es un sistema jerárquico, muy a menudo los funcionarios públicos que son miembros de la administración pública se dividen a veces en órganos administrativos, clases o niveles jerárquicos. En Suiza se hablará mucho más de clase o de nivel, en Francia, por ejemplo, habrá una tendencia a hablar de órganos administrativos. En el sistema de carreras, habrá una tendencia a contratar generalistas, personas que han asistido a una escuela particular pero no son especialistas en un campo particular. La especialización se realiza a través de la experiencia profesional, es decir, a través del ejercicio de la propia profesión en el contexto de la administración pública.

La primera ventaja es la idea de experiencia y continuidad administrativa. Siempre hay las mismas personas que están en la administración pública y, por lo tanto, adquirimos una experiencia más importante y al mismo tiempo, si siempre son las mismas personas las que trabajan en la migración pública, hay una continuidad del trabajo que se realiza. Si hay demasiada rotación y rotación del personal, esta continuidad podría verse amenazada. En otras palabras, es la idea de la experiencia adquirida y la continuidad de la administración. La segunda ventaja es la idea de separar las cuestiones políticas. Si la administración se compromete a largo plazo, esto significa que no depende de las fluctuaciones gubernamentales. El gobierno puede cambiar la administración. Esto significa que la administración no estará politizada ni marcada por cuestiones partidistas. El tercer punto que a menudo se plantea es la idea de que existen tradiciones administrativas que pueden desarrollarse a través de la continuidad. Las tradiciones pueden desarrollarse porque de hecho el conocimiento se acumula y así se aprende conocimientos, rutinas, frente a tal o cual problema, a saber comportarse porque se ha ido acumulando a lo largo de la carrera a lo largo de los años una experiencia que permite manejar mejor los problemas, es la idea de memoria administrativa que se puede encontrar en la Ciencia Política de la administración. Un enfoque comparativo de Eymeri publicado en 2006. Todas las ventajas se consideran muy favorables al desarrollo de una "motivación de servicio público". La idea de motivación para ser un servicio público sería un sistema que podría ser muy favorable al desarrollo de esta motivación de servicio público, este deseo de ponerse al servicio del público.

Por el lado de la desventaja, lo primero es que es probable que la administración pública funcione en el vacío. Si son siempre las mismas personas que trabajan juntas, poco a poco, en lugar de abrirse al mundo exterior, es probable que operen en el vacío. Con los colegas de la oficina de al lado, desarrollaremos nuestras propias soluciones sin quizás escuchar soluciones u otras soluciones que puedan venir de fuera. Es el contrapunto a la idea de una tradición administrativa, podemos desarrollar tradiciones, pero si estamos demasiado inmersos o encerrados en estas tradiciones, evitará la innovación o nos impedirá desarrollar soluciones originales. Al mismo tiempo, en este primer punto también existe el riesgo de que una administración pública homogénea y acostumbrada a trabajar en común se oponga a las políticas y, por lo tanto, evite las iniciativas políticas. En Crozier, encontramos la idea del poder paralelo, pero con el sistema de carrera, muy claramente, podemos ver más fácilmente el surgimiento de poderes paralelos porque las personas están acostumbradas a trabajar juntas y por lo tanto se apoyarán con un espíritu corporativista más importante que puede surgir. La segunda desventaja es que si estamos acostumbrados a trabajar juntos, corremos el riesgo de no mostrar iniciativa e innovación, con el riesgo de establecernos en formas rutinarias, con el riesgo de una administración pública más lenta, de la robotización de la administración pública, que puede conducir a una menor eficiencia. Este sistema es quizás menos sensible a la idea de los factores humanos, ya que al poner a las personas en la rutina, no vamos a intentar movilizar este factor humano, su capacidad de innovación y creatividad que de otro modo podría existir. Esto está muy cerca de Weber, es un sistema que está muy expuesto a las críticas tanto por parte de Crozier como de la crítica psicosociológica.

Sistema de empleo

A diferencia del sistema de carrera, existe el sistema de empleo. Es algo muy diferente. Los funcionarios públicos no necesariamente son contratados en el nivel más bajo de la jerarquía, sino que son contratados para cubrir un puesto o puesto de trabajo de duración determinada y por un período de tiempo que puede ser de duración determinada. Si necesitamos un informático en un lugar así, pondremos un anuncio de trabajo y luego contrataremos a alguien para, digamos, cinco años en un puesto en particular. Contratamos a alguien que no necesariamente está en el fondo de la jerarquía, lo contratamos donde tiene que estar, y no lo contratamos por tiempo indefinido. No hay ninguna garantía de empleo en este sistema, por lo que se pueden contraer compromisos de duración variable. No hay derecho a una carrera; no hay derecho a avanzar en la jerarquía, a ascender en la jerarquía del servicio público. Estamos en un sistema muy diferente y vamos a llamarlo "sistema contractual". Las personas que participan en el sistema de empleo tienen un contrato de trabajo tanto como las empresas. Están comprometidos en una función específica, con una duración precisa, y no hay intención de que esto suceda en el tiempo y les permita ascender en la jerarquía, por lo que tienen jerarquías y responsabilidades más importantes.

En lo que respecta a la organización de la administración pública, se hace mucho más hincapié en un conjunto de puestos de trabajo que en una jerarquía piramidal. Hay personas que estarán trabajando en diferentes puestos de trabajo en diferentes empleos, pero con una jerarquía que estará menos presente que en la visión de los sistemas de carrera. El sistema de carrera es piramidal, el sistema de empleo será mucho más horizontal. Esto no significa que no haya jerarquía, sino que se trata de cosas en las que hay más yuxtaposición de posiciones al mismo nivel que una organización piramidal con diferentes puestos de trabajo y posiciones que se pueden encontrar en la administración pública. En cuanto a la especialización de los funcionarios públicos, no contratamos a generalistas, sino a personas especializadas en el puesto o trabajo que deben ocupar. Hay un enfoque de la contratación, criterios y sistema de contratación que es diferente del que se encuentra en el sistema de carrera, insistiendo en las cualificaciones, la experiencia y la especialización de las personas en cuestión. El método de contratación es muy similar al del sector privado, por lo que los funcionarios públicos se benefician de un sistema contractual y no legal. Cuando hay puestos que suben con puestos de responsabilidad, no hay una posición privilegiada para las personas que están en el lugar. Siempre hay un nuevo concurso y el concurso está abierto no sólo a los funcionarios de la administración, sino también a cualquier candidato que desee presentar su candidatura. Existe la idea de una contratación externa que estaría abierta a todos los puestos y empleos de la administración pública. Cuando cambias de empleo en la administración pública, no se considera una promoción, sino el hecho de que aceptas otro trabajo completamente diferente, lo que significa que siempre tendrás un procedimiento de contratación establecido. No estamos en los procedimientos de ascenso; estamos en proceso de reclutar de nuevo y estamos en pie de igualdad con otros candidatos que podrían postularse para el mismo puesto. Es una concepción del servicio público muy alejada de la propuesta de Weber. Tratamos de responder a diferentes críticas, pero al mismo tiempo, si este sistema tiene ciertas ventajas, obviamente también tiene desventajas que pueden ser muy importantes.

¿Cuáles son las ventajas que se podrían plantear? Está la cuestión de la especialización del personal. Contratamos generalistas en el sistema de carrera, aquí contratamos especialistas, son personas que serán muy agudas y competentes, lo que puede ayudar a mejorar la calidad de los servicios. Existe la cuestión de la eficacia, ya que siempre se debe pedir a las personas que busquen soluciones más eficaces e innovadoras a los problemas a los que se enfrentan. Hay una cuestión que gira en torno a la noción de motivación. Con el sistema de carrera, si damos demasiados beneficios, demasiada seguridad laboral a las personas en el servicio público, el riesgo es que estas personas ya no estén motivadas para hacer lo mejor que puedan. También existe el riesgo de que esta persona favorezca un espíritu de esprit de corps, un espíritu egoísta y que este espíritu pueda estar desfasado o desfasado con la idea de servicio público, que es la idea de interés general. Este sistema de empleo tiene por objeto responder a ambas críticas al sistema de carrera. Con el sistema de empleo, hay un menor riesgo de poder paralelo ya que las personas están allí por un período de tiempo limitado, hay menos riesgo de que haya un desarrollo del esprit de corps, del corporativismo, La cuestión del interés personal, según la cual la objeción de Crozier sería menos importante y menos pertinente para un sistema de empleo, y luego está la cuestión de la motivación que se tiene en cuenta, pero que se tiene en cuenta por factores extrínsecos. No le garantizamos el trabajo porque de lo contrario usted no necesita desempeñarse bien para mantener su trabajo. En el sistema de empleo, es exactamente lo contrario. Esto significa que en el sistema de empleo, si quieres mantener tu trabajo, si quieres ganar la nueva competencia, vas a tener que dar lo mejor. Existe esta forma de motivación que interviene en gran medida extrínsecamente, para mantener un empleo, para seguir trabajando al servicio de la administración pública, será necesario dar lo mejor de sí mismo. Resumiendo estos tres a las ventajas: especialización, eficiencia y todo lo relacionado con la motivación y no poder desarrollar poderes paralelos.

Entre las desventajas, lo que se menciona es lo contrario de las ventajas. La primera desventaja es la idea de incertidumbre y ansiedad. Si usted no está seguro si va a mantener su trabajo, puede preguntarse si esta incertidumbre y ansiedad son realmente los elementos que hacen posible desarrollar un trabajo de calidad. El segundo elemento es lo que algunas personas llaman una forma de monotonía del trabajo, usted es contratado en un trabajo particular, usted es experto en un campo, especialista en un campo, usted siempre va a hacer el mismo tipo de trabajo y no tiene ninguna perspectiva para el futuro. Hacer siempre lo mismo también puede conducir a la monotonía. La última desventaja es la cuestión de la continuidad de la administración pública. Si todos se comprometen sobre la base del sistema de empleo, significa que la rotación y rotación del personal serán extremadamente importantes y, por lo tanto, de alguna manera, como dice Eymeri, este sistema podría conllevar el riesgo de ver el riesgo de reinventar el agua caliente cada vez. No podemos basarnos en las tradiciones administrativas, en la memoria administrativa, pero siempre debemos reinventar soluciones que pueden ser bastante banales y que ya han sido pensadas por otros.

Estos dos sistemas son ampliamente opuestos y pueden ser considerados como dos ideales típicos. Por un lado está el sistema de carrera y por otro el sistema de empleo. En los servicios públicos concretos, existentes y empíricos, siempre hay una mezcla de ambos. En algunos casos, se dará prioridad al sistema de carrera y, para otros elementos u otros tipos de compromisos, se utilizará en su lugar el sistema de empleo. Esto no excluye, por supuesto, el hecho de que en la mayoría de los casos predomine uno de estos sistemas sobre el otro.

La situación en Suiza

¿Y la situación en Suiza? La situación en Suiza es muy interesante porque es muy reveladora de la evolución de las reflexiones que se han llevado a cabo sobre este tema del sistema de carrera y empleo. Durante mucho tiempo, la cuestión de la gestión de la carrera profesional en Suiza estuvo regulada por la Ley federal de 30 de junio de 1927 sobre el estatuto de los funcionarios públicos. Esta ley estableció el sistema de funciones basado en una serie de características. En general, la contratación se basaba en un proceso de contratación competitivo con la publicación de un anuncio de empleo. Sobre la base de este anuncio, cualquiera podría presentar su candidatura. No hubo exámenes escritos, no hubo concursos escritos ni se invitó a personas. Suiza no aplicó esta característica del sistema de carrera, pero fue el jefe del servicio quien tenía un poder discrecional significativo. La persona, entonces, fue contratada por un período administrativo de cuatro años, fue contratada para desempeñar una función específica que se integra en el "estado de obligaciones". Había un apéndice, un documento administrativo que enumeraba todas las funciones y oficios que la Administración Pública necesitaba, cuáles eran los niveles de competencia y dónde ubicarlos en la pirámide de la Administración Pública. No estamos en el marco de mandatos formalmente garantizados de por vida sobre el papel, las carreras están muy reguladas, la gente está en una posición, un lugar en la jerarquía administrativa que está muy claramente identificado. Si quieren ascender en la jerarquía, saben a qué nivel superior podrán llegar. Tenemos la impresión, con estos diferentes elementos, de que nos encontramos en una mezcla bastante interesante del sistema de carrera y del sistema de empleo. De hecho, durante mucho tiempo, los mandatos de la administración pública federal fueron siempre renovados, a menos que se produjera una falta grave de conducta. Esto significa que el período administrativo de cuatro años es una limitación formal de la duración del contrato, pero en realidad se puede decir que las personas tenían una garantía de empleo y, por lo tanto, una forma de seguridad en el empleo que es muy típica del sistema de carrera. Es como si existiera de facto una garantía de empleo y seguridad laboral a lo largo de toda la carrera. Esto es muy jerárquico y es fácil identificar las trayectorias profesionales donde la gente progresará y ascenderá a través de la jerarquía. Son elementos muy cercanos al sistema. Desde 1927 hasta la aprobación de la siguiente ley en el año 2000, titulada Ley del personal de 24 de marzo de 2000 (LPers), el sistema suizo de facto, aunque no sea el caso en la ley, es un sistema muy similar al sistema de carrera. Otro elemento que también es importante en el sistema suizo y la garantía de un seguro de jubilación, que es un fondo de pensiones generoso. En la función pública y en muchos lugares, incluso ahora, el empleador aportará el doble de lo que ha aportado el empleado. Es el sistema tal como se diseñó hasta finales de los años noventa. Incluso antes de finales de los años noventa, fue un sistema que había sido objeto de mucha discusión y cuestionamiento lo que llevó a la adopción de los LPers. Esta ley de personal de la confederación fue una señal importante y se está extendiendo en casi todos los cantones suizos. Bélanger y Roy in Evolution del marco jurídico y reglamentario de la administración pública suiza publicado en 2013 detalla las situaciones que se dan en los cantones suizos. Vamos a estar hacia algo que represente un cambio muy importante en la gestión de los funcionarios públicos en Suiza. En otras palabras, avanzamos hacia un sistema de empleo, que no es un sistema de empleo puro.

¿Cuáles son las principales innovaciones y cambios en comparación con la Ley de 1927? Un primer cambio importante es la abolición del estatuto de funcionario. Estamos más en un régimen estatutario, avanzando hacia algo diferente. Esto se traduce en elementos que pueden parecer contradictorios. El período administrativo de cuatro años se suprimirá y dejará de existir en su estado actual. Al mismo tiempo, esto da lugar a una pérdida de seguridad en el empleo y, por lo tanto, también a una reducción de la protección contra los despidos. Las personas que sean miembros de la administración pública federal serán contratadas por tiempo indefinido. Al mismo tiempo, habrá la posibilidad de despedir a estas personas. Por lo tanto, cuando los despidos eran excepcionales, los despidos se convierten en algo más concebible con esta nueva ley. La duración del contrato es indefinida, pero hay motivos de despido. Hay una serie de razones enumeradas en el acto y si la persona no cumple con esas razones, entonces pueden ser despedidos. El primer ejemplo sería el rechazo del trabajo que se puede esperar razonablemente de la persona. Los incumplimientos repetidos de la prestación se considerarán causa de despido. El rendimiento juega un papel importante. En este sistema, si uno no se desempeña bien, puede ser considerado un motivo válido de despido. Al mismo tiempo, vamos a abandonar el sistema de funciones extremadamente jerárquico, también vamos a abandonar la escala salarial y el aumento salarial automático. El salario que reciba el funcionario al final del año dependerá no sólo de la función, no sólo de su experiencia y antigüedad, sino también de la prestación. A los responsables de servicios se les da más flexibilidad en la gestión del personal. En el caso de la función pública, se desea dar más poder a la cooperación social, es decir, autorizar a los empresarios y a los trabajadores a firmar convenios colectivos de trabajo que permitan completar esta ley sobre el personal. La ley define un marco general, y si, por ejemplo, los empleados de correos y los empleadores postales llegan a la mesa para adoptar un convenio colectivo, este convenio colectivo que se completará será legal y, por lo tanto, definirá las condiciones de trabajo en el marco de la oficina de correos. Las condiciones de trabajo no sólo están reguladas por la ley, sino que también se gestionan a través de la cooperación social. Las autoridades federales se han mostrado muy dispuestas a ir más allá. Se planteó la idea de decir que deberían eliminarse los motivos justos para los despidos, que el servicio público debería poder despedir a las personas de la misma manera y con la misma facilidad que tenemos en el sector privado. No hay razón para que los funcionarios públicos estén más protegidos que los empleados privados. Se trata de ideas que todavía no se han adoptado, por lo que aún estamos en proceso de aprobación de esta ley del personal, que se aprobó en el año 2000, aplicada desde 2004 y ampliamente adoptada por la población suiza en aquel momento.

Está claro que existe un movimiento hacia el sistema de empleo que ha debilitado la situación de las personas en el servicio público, pero que al mismo tiempo puede haber energizado el servicio público.

Métodos de contratación (funcionarios superiores): mérito versus botín

Nos ocuparemos de la función pública superior, es decir, los funcionarios más importantes, los jefes de departamento, los miembros del gabinete de ministros, es decir, todos los altos cargos en la jerarquía de la función pública o en la jerarquía de los ministerios o departamentos, según la modalidad de organización de la función pública. Hay dos formas distintas de contratar altos funcionarios de este nivel:

• el principio del botín;
• principio del mérito.

El principio del botín es que los altos funcionarios públicos deben ser nombrados por los políticos y, por lo tanto, los políticos tendrán en cuenta sus ideas y su pertenencia al partido político adecuado. Hay una idea de ósmosis entre la administración pública superior y el mundo político que se pone en marcha porque se dice que los altos funcionarios trabajarán mucho mejor con los gobiernos y los ministros si están del mismo lado y siguen las mismas ideas. En inglés es el "Spoils System" donde los altos cargos de la administración pública se asignan en función de la pertenencia al partido adecuado.

Principio de botín (spoils system): posiciones distribuidas según afiliación partidista (favor del príncipe, patrocinio)	Principio de Mérito (merit system): igualdad de oportunidades de acceso y selección objetiva (sobre la base de un concurso)
La politización es un factor dinámico:"regenera" el servicio público (volumen de negocios beneficioso, motivación) Si todavía tenemos las mismas personas que ejercen las responsabilidades de la función pública superior, habrá una forma de tradición y rutina que se asentará, mientras que si las personas cambian con el gobierno y hay una alta tasa de rotación, esto significa que siempre tendremos nuevas personas motivadas, para que revitalice y regenere el servicio público.	Garantizar la competencia, profesionalidad e imparcialidad de los funcionarios públicos y el atractivo del servicio público (estabilidad) Ya no es decisiva la pertenencia a un partido político, sino más bien la competencia y la profesionalidad de las personas afectadas. Esto es algo diferente y pondrá de relieve la igualdad de oportunidades de acceso y también formas objetivas de selección. Se creará un concurso que permitirá determinar la persona más competente y profesional en relación con el puesto de que se trate. El principio del mérito también garantiza la imparcialidad; hay funcionarios que son imparciales y podrán perseguir el interés público, no los intereses partidistas. Existe la idea del atractivo del servicio público. Con el principio del botín, con el cambio de gobierno, hay un cambio muy significativo en las cumbres de la administración pública. Con el principio del mérito, existe una mayor estabilidad en la administración pública, lo que también puede contribuir a su atractivo. Tener una posición a largo plazo es una perspectiva que puede ser más interesante que hacer un "casillero" al servicio de la administración pública.
L’apolitisme est une illusion : même ceux qui se disent apolitiques ont, en pratique, souvent un comportement partisan L'idée d'apolitisme l'idée qu’un fonctionnaire pourrait ne pas avoir de préférence partisane est une illusion. On a tous nécessairement, aux yeux de ceux qui défendent ce principe des dépouilles, des préférences partisanes. Au lieu de les cacher ou de prétendre qu'on n'en a pas autant l'afficher clairement.	Loyauté et neutralité vis-à-vis du pouvoir politique sont possibles en échange de garanties de carrière Une critique faite au principe du mérite souvent avancée est de se dire que finalement s'ils n'ont pas les mêmes idées que les personnes au service desquels il peut y avoir un risque de décalage. Les tenants du principe du mérite vont insister au contraire sur le fait que la loyauté et la neutralité offre une garantie de carrière d'aucune garantie et de sécurité de l'emploi. Cela veut dire que les gouvernements vont passer et les fonctionnaires vont être d'une certaine façon au service de différents gouvernements parce que cela fait parti aussi de l’un des éléments et de l’une des conséquences de la stabilité de l'emploi qui leur est garantie.
La politisation permet une coopération optimale entre les élus politiques et l’administration (relation de confiance entre ministres et hauts fonctionnaires) C’est coopération optimale entre les élus l'administration. Puisqu'on est du même bord, on aura plus facilement des relations de confiance qui vont pouvoir s'installer.	Le système des nominations politiques induit un cercle vicieux : méfiance du nouveau pouvoir politique vis-à-vis des affidés, démobilisation des fonctionnaires, renforcement des cabinets... Dans un système de dépouille ou de nomination politique, cela peut induire un cercle vicieux si les gens qui ont été nommés en vertu de ce système de dépouille restent en place. Le gouvernement change, mais on reste en place. Il pourrait y avoir dans un tel système des formes de méfiance qui s'installerait entre les nouveaux élus, donc la nouvelle tendance politique qui est au pouvoir, et les personnes qui sont celles qui assument les hautes responsabilités de la fonction publique, il pourrait même y avoir une forme de démobilisation de ses fonctionnaires et donc cela pourrait contribuer à péjorer la qualité des prestations qui sont fournies par ces fonctionnaires. Par contraste, si les personnes sont nommées en fonction de leurs compétences et de leurs professionnalisés, il n’y a pas cette source possible de méfiance qui découle du fait qu'on ne partage pas les mêmes idées politiques.
La politisation permet d’attirer aux débats et aux partis les volunteers ou militants, en donnant la possibilité de leur offrir des postes Cela permet d'attirer à la politique des personnes. Lorsqu’on gagne la bataille électorale, on gagne aussi les dépouilles de la bataille électorale à savoir les postes de responsabilité dans la haute fonction publique. Cela va permettre de partager les dépouilles entre militants et entre personnes qui sont de la même obédience idéologique et partisane.	Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen (pas de politisation des dossiers et des décisions administratives) Une telle administration basée non pas sur une appartenance partisane, mais sur de la compétence, de la professionnalité, sur de la neutralité et une forme d’impartialité est quelque chose qui va dans le sens d'un traitement plus intègre, plus honnête qui va plus dans le sens de l'égalité de traitement des citoyens. Il n’y aura pas de favoritisme ou de clientélisme ou moins facilement dans ce système du mérite.
L’administration publique doit refléter en son sein les différentes tendances de la société civile (représentativité) Si un parti politique et dominant dans la population, s'il obtient plus de suffrages au niveau d'une élection ou d'une votation, il n’est pas illogique que cette représentativité soit également reflétée au niveau de la composition de la haute administration publique.	Une administration apolitique est une condition nécessaire pour assurer la continuité du service public (en cas d’alternance politique) L’idée stabilité de l'emploi est aussi ce qui va permettre d'assurer la continuité de l'administration publique, la continuité du service public qui est beaucoup plus complexe dans un système de dépouille. Il y a une stabilité qui fait que l'administration publique va pouvoir exercer dans la continuité en dépit des fluctuations au niveau des élus et des membres élus des gouvernements.

Por un lado, se trata de una afiliación partidista con un cierto número de ventajas y, por otro lado, de mérito con un cierto número de ventajas, pero que obviamente puede ser discutido en ambos casos en relación con esto.

En cuanto a la lealtad y neutralidad, muchos autores tienen la idea de una forma desilusionada de escepticismo, es decir, si son altos funcionarios de la administración pública y ven pasar gobiernos de diferentes colores, acaban perdiendo un poco de su idealismo y la idea de que tienen que servir al interés público y al interés general.

En todos los países, hay una combinación que puede ser diferente de estos dos sistemas y cómo integrar o tratar de conciliar las ventajas de estos dos sistemas:

• en los Estados Unidos, es un sistema de deterioro que sigue siendo muy dominante hoy en día. Se trata de un sistema que fue muy predominante hasta mediados de los años setenta, que entonces estaba ligeramente cualificado y ahora tenemos un fuerte retorno de este sistema de restos. El Presidente de los Estados Unidos tiene la oportunidad de nominar a un número de los denominados "nombramientos políticos" que son miembros de la administración pública superior sobre los cuales tiene una prerrogativa de nombramiento que es casi total. Depende realmente de la decisión del presidente, por lo que con mucha frecuencia son los militantes de partidos políticos los que son asignados a su cargo y puestos allí explícitamente para supervisar la administración pública. Estos nombramientos se basan en gran medida en el principio del botín. En 1978, Jimmy Carter dijo que este sistema fue demasiado lejos, así que tuvimos que calificar y equilibrarlo introduciendo otro sistema, otra parte del servicio público que sería gobernado por el sistema de méritos. Introdujo el "cuadro ejecutivo superior", en el que los nombramientos ya no son nombramientos políticos, sino que se basan en el mérito y la profesionalidad, así como en la cualificación de las personas interesadas. En los Estados Unidos hay dos componentes, uno claramente politizado y otro más profesionalizado basado en el mérito. Cuantitativamente, podemos ver que actualmente, los dos componentes son aproximadamente iguales. En caso de conflicto, los nombramientos políticos tendrán precedencia sobre otras formas de nombramiento, es decir, sobre las personas nombradas en función de los méritos. Dicho esto, Obama e incluso Clinton también habían ido en esa dirección, que era fortalecer el poder de los "nombramientos políticos", y Carter es realmente alguien que era una excepción.
• un exemple qu'on présente souvent comme étant à l'opposé est celui du Royaume-Uni où on est au contraire dans un système de mérite traditionnel où les personnes sont nommées en vertu de leur compétence, de leur expertise et de leur qualification. On insiste sur le fait que le haut fonctionnaire anglais a été, en tout cas jusqu'à la fin des années 1970 très largement apolitiques. Ce n’est pas un haut fonctionnaire qui est choisi en vertu de son appartenance politique, mais c’est ce qu’on appelle souvent un « serviteur de la couronne ». La haute fonction publique ce qu'on appelle aussi le « Civil Service » est traditionnellement géré sans intervention politique. C'est le « Civil Service » lui-même qui va gérer l'avancement des carrières et qui va décider qui va grimper dans la hiérarchie. Il y a une forme d'autorégulation de la haute fonction publique par les hautes fonctionnaires eux- mêmes et qui peut aboutir qui peut aboutir à des formes de scepticisme institutionnel désabusé et ironique. Dans la haute fonction publique, on est au service de tous les gouvernements. C’est la vision traditionnelle de la haute fonction publique en Grande-Bretagne très clairement basée sur le système du mérite. Avec l'arrivée de Thatcher et depuis lors les choses ont passablement évolué, il y a une volonté du politique de contrôler les nominations et des hauts fonctionnaires. Depuis ce moment-là, il y a des négociations qui se mettent en place entre le « Civil Service » et le gouvernement. Cela s’est traduit avec que notamment avec l'adoption d'un programme qu'on appelle « Next Step » créant des agences de prestataires de services qu'on appelle des « Executives Agency » et ces agences ne vont pas recruter leur personnel dans le « Civil Service » dans les personnes qui sont rattachées à ce civil service, mais vont plutôt ouvrir les recrutements à d'autres formes d'appartenance est donc il y a un passage très clair à une forme de systèmes d'emploi avec des recrutements externes qui sont possibles et ces recrutements externes sont bien évidemment marqués par des décisions politiques. Pour la Grande-Bretagne, on est dans un même système, mais qui se déplace un tout petit peu vers un système de dépouille qui prend aussi en compte la notion de système d’emploi.
• En Francia, hay una presencia muy importante en la contratación de altos funcionarios públicos, en la forma en que son nombrados a los funcionarios públicos, en los llamados "grandes órganos". En Francia, una característica muy importante es que las personas en el momento de la contratación inicial ya pueden distinguirse como altos funcionarios. Si has seguido la escuela correcta, cuando salgas de la escuela, ya puedes ser contratado como miembro de la administración pública. Por lo tanto, perteneceremos a lo que llamamos "grandes cuerpos". Estos órganos pueden ser órganos administrativos como el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, los órganos técnicos como los ingenieros de minas, los ingenieros de puentes y carreteras, etc. Todas estas personas son contratadas como altos funcionarios en el caso de la administración pública francesa. Esto es lo que Bourdieu llama la "nobleza del Estado" con mucha connivencia entre las diversas personas que han formado parte de este sistema y una administración pública que, por lo tanto, es muy prestigiosa. Cuando en el marco francés haya un predominio de funcionarios que representen a unas 700 personas, este nombramiento se efectuará en concertación entre los órganos administrativos, el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, etc., y las autoridades políticas. Por lo tanto, hay una mezcla de un sistema de méritos que proviene de pertenecer o haber estudiado en las escuelas correctas, y un sistema que está siendo despojado para que el poder político pueda tener una influencia significativa en el nombramiento de funcionarios de muy alto rango. Otra característica del sistema francés es que, dado que existe un nombramiento político, también puede haber frecuentes viajes de ida y vuelta entre diferentes cargos para personas de la alta administración pública. Si el poder político cambia, las personas seguirán siendo altos funcionarios porque mantendrán su estatus de por vida en el régimen francés, pero no podrán seguir ocupándose de funciones tan importantes, tan próximas al poder político. Las personas serán adscritas a oficinas ministeriales y pueden ser adscritas a funciones muy importantes en el sector privado. En Francia, esto es lo que llamamos el "régimen hinchado", lo que significa que podemos estar muy cerca de un ministro en algún momento, después de lo cual podemos ser trasladados a otra función administrativa, pero políticamente menos expuestos, o podemos unirnos al consejo de administración de EDF o a un banco en particular. También utilizamos el término "ósmosis" en relación con esto, lo que significa que en Francia existen muchos vínculos muy fuertes de ósmosis entre las altas oficinas de la administración pública y las altas posiciones de la economía privada. Tiene muchos pasajes, sinergia entre estas funciones elevadas.
• Alemania es un sistema de carrera con un sistema muy influenciado por la idea de carrera y, por lo tanto, también por el principio de mérito. Al mismo tiempo, para los funcionarios, también existe en Alemania una negociación que se puede establecer entre el poder político y el departamento de personal, así como con aquellos que se supone que deben gestionar los recursos de personal del ministerio en cuestión. Hay una negociación que se puede establecer entre el mérito y la cuestión de la aceptabilidad política y esta negociación se referirá a los 3000 políticos Beamten, es decir, a los 3000 funcionarios de muy alto rango que estarán muy cerca del poder político.
• en los Países Bajos, hay algo muy similar. En los Países Bajos, estamos tratando con gobiernos de coalición y, por lo tanto, el nombramiento de funcionarios públicos se hace mediante la consideración del mérito y la negociación entre las partes. En Alemania, las negociaciones se llevan a cabo con poder político, el rasgo característico del sistema holandés es que la negociación tendrá en cuenta los méritos, pero también la negociación interpartidaria entre los distintos partidos que forman parte de la coalición.

En relación con esta cuestión del principio del mérito y el principio del botín, hay muchas combinaciones posibles. En algunos países existe un sistema de escombros claramente dominante, en otros el sistema de méritos y hay combinaciones que parecen más híbridas.

Politización de la función pública - tentativas de tipología de las relaciones político-administrativas

Todos estos elementos plantean la cuestión de la politización del servicio público. Cómo abordar esta cuestión de la politización o el grado de politización del servicio público. Si tomamos los elementos presentados, hay algunas cosas que parecen casi seguras, es decir, un sistema de carrera es más bien apolítico, un sistema de empleo sería más político puesto que los nombramientos se hacen más a menudo, el sistema sería bastante politizado, el sistema de méritos, por otra parte, sería un sistema más bien apolítico en el que los altos cargos públicos no estarían marcados por preferencias partidistas.

Los enlaces son muy complejos. El grado de politización y la vinculación entre empleos, carreras, botines y méritos es algo complejo y por ello ha dado lugar a diversas tentativas de tipologías que intentan decirnos cuáles son los grandes modelos que podemos observar en las relaciones entre la administración pública, la función pública, los altos funcionarios y el gobierno y qué grado de politización se puede observar en relación con esto.

Tipología según Timsit y Hood

Una primera tipología combina lo que se encuentra en la literatura, especialmente en la Teoría de Administración de Timsit (1986) y en The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes (2001) de Hood. Distinguen tres tipos de relaciones administrativas en su trabajo:

• un régimen de estricta separación entre la función pública y el poder político. Por un lado, la administración pública funcionará según su propia lógica de forma autónoma y, por otro, el poder político que a su vez funcionará también según su propia lógica de forma autónoma. En este marco, la gestión de la carrera, las condiciones de trabajo, los salarios y los métodos de contratación de los funcionarios públicos serán decididos de forma autónoma por los representantes de la administración pública. Por ejemplo, en el caso británico, la "Administración Pública" establece las normas para la gestión de la función. Existe una brecha entre ambos sistemas, por un lado el servicio público y la administración pública y por otro el poder político. Esto significa que el poder político no va a involucrarse en el funcionamiento de la administración pública, sino que también va a pedir a los funcionarios públicos un deber de discreción para no asumir el mandato político, por lo que la posición política es mantenerse alejado del juego político. El gobierno no interfiere en asuntos administrativos y, del mismo modo, la administración no adopta una posición en asuntos políticos. Es la idea de "deber de discreción". También significa que en caso de fracaso, no es el funcionario quien "saltará", sino el ministro quien tendrá que asumir el fracaso y quien puede ser sancionado por ello. Un ejemplo es la "administración pública" del Reino Unido, lo que significa lo que sucedió antes de Margaret Thatcher. No hay sistemas de deterioro establecidos en relación con esto, hay una voluntad de separar los dos muy claramente.

• El segundo tipo identificado por Timsit y Hood es el régimen de ósmosis entre el servicio público y el poder político. Estamos más bien en un régimen donde los dos están separados con un sello entre ellos, por el contrario, habrá interpenetración de los dos mundos. Esta forma de ósmosis entre los dos mundos puede tomar una forma radical y extrema, es decir, el servicio público debe ser representativo del equilibrio de poder entre los partidos políticos. Dos ejemplos serían Bélgica y Austria. Los funcionarios públicos son nombrados sobre la base de su afiliación política. La composición de la administración pública debe reflejar el equilibrio de poder y los partidos implicados. Eso sería una versión radical de la ósmosis. Nuestra versión es una versión intermedia, lo que significa que hay interpenetración, pero esta interpenetración también reconoce que hay una forma de autonomía y neutralidad. La política y la función pública no están completamente identificadas o confundidas, no deben gestionarse según las mismas reglas que existen territorios de autonomía política, que hay territorios de autonomía de la función pública, sino que hay zonas de influencia e interpenetración de estos dos territorios. La administración ya no es el maestro completo de las carreras en la administración pública. Puede haber, por ejemplo, los cargos más altos en los nombramientos partidistas. En Francia existe un elemento partidista en el nombramiento de altos funcionarios, en Alemania existe el mismo componente entre mérito y aceptabilidad. El gobierno intervendrá en la gestión de la administración pública. En particular, lo hará a través de gabinetes ministeriales o asesores políticos que se utilizarán para garantizar que la administración política actúe en la dirección que se espera de ella. Los altos funcionarios, junto con los ministros, asumen la responsabilidad del fracaso.

• el tercer régimen que identifican se refiere claramente al sistema de empleo. Esto es lo que llaman el "régimen contractual". Esa es exactamente la exención de NextStep que Margaret Thatcher puso en marcha. Los altos funcionarios son nombrados directores de agencias ejecutivas y, por lo tanto, las condiciones de trabajo ya no son estatutarias, sino contractuales, se negociarán mediante un contrato individual, de acuerdo con un mandato y, por lo tanto, el salario, las condiciones de trabajo, las horas de trabajo, pero también se pueden negociar primas entre el poder político y las personas interesadas. Estamos en un sistema de empleo donde hay una responsabilidad del director de la agencia, pero al mismo tiempo una autonomía que se les deja en la forma en que tendrán que lograr los resultados que se esperan de ellos. Los responsables son claramente los altos funcionarios afectados, será asumir la responsabilidad de los fracasos y errores.

Aberbach, Putnam & Rockman (1981) : « Bureaucrats and Politicians in Western Democracies »

Esta tipología se basa en un criterio que consiste en saber cuál es el papel y el grado de participación de los altos funcionarios en el ciclo de las políticas públicas, hasta qué punto los altos funcionarios participan en el desarrollo de las políticas. Si no están involucrados en absoluto, estaremos en la parte superior del tablero y cuanto más bajo vayamos, más fuerte será la aplicación.

M1: Policy / administration	Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C'est un modèle de séparation complète du pouvoir politique et l'administration qui veut dire aucune implication des fonctionnaires dans toutes les tâches politiques. Il a une séparation complète des deux.
M2: Facts / Interests	Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : expertise neutre, conseil. C’est un modèle où les fonctionnaires sont impliquées dans la gestion et dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ils peuvent amener de l'expertise et du conseil, mais ils ne sont pas codécideurs du contenu d'une politique publique. Ils amènent des informations, du conseil, de l'expertise, mais n'appartiennent pas et ne sont pas formellement associés au processus de décision.
M3: Energy / Equilibrium	Implication des fonctionnaires dans la gestion des politiques publiques : conduire et ajuster les politiques en fonction des situations concrètes. c'est un modèle où les fonctionnaires peuvent négocier, sont impliquées dans la gestion des politiques publiques et peuvent en fonction des situations concrètes négocier la manière de mettre en œuvre la politique publique. Il y a une marge de manœuvre et une marge d'interprétation qui peut exister et cette marge de manœuvre permet de trouver des équilibres entre des points de vue qui seraient opposés ou qui apparaîtraient comme étant difficiles à concilier.
M4: Pure Hybrid	La distinction entre les deux fonctions disparaît progressivement (rôle des hauts fonctionnaires à toutes les phases du processus de décision politique). Le fonctionnaire serait associé au même titre que le pouvoir politique à la définition des objectifs, à la définition des problèmes sociaux, à la définition des solutions, etc.

B.G. Peters (1987) : « Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making »

Peters se basó en otro criterio que es el criterio del grado de conflicto que se puede observar en las relaciones entre política y administración. ¿Estamos en relaciones pacificadas o incluso de connivencia, de consenso o estamos en relaciones más conflictivas? Peters identifica cinco modelos.

M1: Policy / administration	Doctrine classique (Wilson, Weber) de la séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative. C’est un modèle de séparation, mais avec une soumission de l'administration au pouvoir politique. C’est un modèle de séparation avec une hiérarchie qui est claire et qui est en faveur du pouvoir politique et le pouvoir politique domine et va dire à l’administration ce qu'elle va faire, il n’y a pas de conflictualité.
M2: Village life	Dirigeants politiques et fonctionnaires s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis. Les dirigeants politiques et les fonctionnaires s'entendent comme « larrons en foire », ils sont d'accord sur les objectifs, sur les valeurs, sur la manière de travailler, il y a un accord très important sur la manière de conduire l'administration.
M3: Functional village life	Dirigeants politiques et fonctionnaires, appartenant à un même secteur ou domaine, s’accordent sur les valeurs et objectifs poursuivis et développent des liens privilégiés avec les groupes de pression. Dans un secteur donné de l'administration publique, il va y avoir une convergence forte entre le pouvoir politique, les ministres en place et l'administration publique. Une communauté d'intérêts se met en place, mais non pas au niveau de toute l’administration publique, mais au niveau d’un secteur ou d'une fonction.
M4: Adversarial	Rapports conflictuels entre les dirigeants politiques et les fonctionnaires (dont l’issue est incertaine) On est en présence d'adversaires et donc il y a une conflictualité et des désaccords qui sont fort entre l’administration publique et le pouvoir politique est on ne sait pas dans quel sens vont aller ces désaccords, on ne sait pas si c'est l'administration publique où le pouvoir politique qui va pouvoir l'emporter à la fin et imposer son point de vue.
M5: Administrative	Séparation entre la fonction politique (gouvernementale) et la fonction administrative, au profit des hauts fonctionnaires. On a un pouvoir politique qui serait complètement apathique qui fait que finalement ce qui se fait, l'action publique se décide au niveau de la haute administration publique et non pas au niveau du pouvoir politique.