Gli attori della politica estera americana

Gli attori della politica estera americana

Données clés

Faculté	Lettres
Département	Département d’histoire générale
Professeur(s)	Ludovic Tournès
Cours	Gli Stati Uniti e il Mondo

Lectures

• Introduzione al Corso di Storia Transnazionale del XIX e XX secolo: Gli Stati Uniti e il Mondo
• La conquista del territorio degli Stati Uniti
• Dall'Eccezionalismo all'Universalismo americano
• Gli attori della politica estera americana
• Impero della Libertà o Repubblica Imperiale (1890 - 1939)?
• L'economia: un new deal mondiale?
• Il perseguimento di un ordine mondiale
• L'americanizzazione del mondo: mito o realtà?

Descriveremo questi diversi attori e vedremo come interagiscono nel tempo. La politica estera americana è caratterizzata in primo luogo da un dispositivo e da un macchinario estremamente importante in quanto si tratta di una diplomazia che è diventata globale all'inizio del XX secolo. Si tratta di una diplomazia multisettoriale che si sta sviluppando in tutta una serie di settori essendo uno degli elementi assolutamente fondamentali della nozione di superpotenza. Quando si parla di una superpotenza, spesso si prendono gli aspetti politico-militari, ma ce ne sono molti altri con la capacità di intervenire in vari campi. Questa diplomazia è portata avanti da numerosi attori, sia professionali che privati.

Il Dipartimento di Stato non è l'unico attore della politica estera americana che si occupa di questioni di storia transnazionale. Questa natura multipolare della politica estera americana è l'interazione permanente tra attori pubblici e privati che non sono responsabili della funzione diplomatica. Quando si tratta di politica estera degli Stati Uniti, la distinzione tra pubblico e privato è estremamente sfumata, perché c'è un continuo avanti e indietro tra il settore pubblico e quello privato. Questo fenomeno è una colonizzazione del settore pubblico da parte di attori privati. C'è anche una proliferazione di istituzioni pubbliche il cui carattere pubblico è talvolta offuscato dalle agenzie federali.

È discutibile se la politica estera americana sia o meno un'entità coerente. Ancora oggi, la posizione americana è difficile da determinare perché diversi attori si stanno esprimendo ed è difficile vedere come sono d'accordo. La politica estera è anche permanentemente tra la centralizzazione, cioè il coordinamento da parte degli organi statali, e il decentramento, cioè l'amministrazione e il governo possono essere completati o messi in concorrenza o contraddetti da altre istituzioni che tirano in un'altra direzione. Non appena gli Stati Uniti avranno una politica sempre più globale, ci sarà una diversificazione dei centri decisionali.

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Diarchia Presidente/Congresso

La ripartizione originale dei poteri

Questa diarchia è assolutamente fondamentale perché abbiamo due capi dell'esecutivo sia in politica interna che estera. Il sistema "checks and balance" è un sistema politico fondamentalmente segnato dall'equilibrio dei poteri, ad ogni potere c'è un contropotere reso obbligatorio dalla costituzione americana per raggiungere la sintesi tra un forte potere di lotta contro gli elementi esterni e il rispetto della libertà all'interno per evitare la tirannia.

I poteri del Congresso

Il Congresso è la potenza dominante negli Stati Uniti all'inizio. Il Congresso è l'elemento fondamentale del sistema politico americano all'inizio. È il Congresso che ha il potere di dichiarare la guerra e di porvi fine attraverso la ratifica dei trattati, dà ai militari i mezzi finanziari e logistici per funzionare, dal punto di vista dell'attuazione della politica estera è il Congresso che approva le nomine in tutte le amministrazioni federali e in particolare il Segretario di Stato che è una posizione chiave. D'altra parte, il Congresso e il Senato, attraverso la Commissione Affari Esteri, possono occuparsi di tutta una serie di questioni, compresa la possibilità di ascoltare i funzionari dell'amministrazione. Il Senato e il Congresso regolano anche l'immigrazione. È un'istituzione fondamentale e fondatrice che nella prima storia americana aveva la maggior parte delle prerogative.

I poteri del Presidente

Il Presidente arriva secondo nella Costituzione solo nell'articolo. Nella cultura giuridica americana, un presidente è un tiranno al potere, per questo motivo il presidente viene eletto attraverso il Congresso, ma può anche essere rimosso dal Congresso. È il capo dell'esercito. Il presidente può lanciare un'operazione militare senza l'abrogazione del parlamento per un periodo limitato di tempo fino a 60 giorni, dopo di che richiede l'approvazione del Congresso e della commissione per gli affari esteri, ed è quello che è successo nell'intervento in Kosovo nel 1999, ad esempio. Questo segna anche un rafforzamento delle prerogative del Presidente degli Stati Uniti. Nel negoziare e firmare i trattati, egli rappresenta la nazione. Questa è una delle cose che il presidente ha preso in mano, ma poi il Congresso deve ratificarla. Dal 1789 al 1989 non sono stati ratificati solo 21 trattati su oltre 1500 firme, tra cui il Trattato di Versailles. Nomina anche i Segretari e gli Ambasciatori.

Il cambiamento dell'equilibrio di potenza =

Si tratta sia di un equilibrio di potere che di un equilibrio di potere dalla fine del XVIII secolo ai giorni nostri. Siamo ancora in un tale processo con quattro idee generali:

• continuo rafforzamento dei poteri del presidente [cfr. l'aumento degli accordi esecutivi a scapito dei trattati]: dalla fine del XIX secolo e fino ad oggi, c'è stato un rafforzamento dei poteri del presidente rispetto ai poteri del Senato. Con la continua espansione americana e il suo emergere sulla scena internazionale, ciò sarà in linea con le prerogative presidenziali in materia di politica estera. Un trattato può essere firmato come tale o come "accordo esecutivo". Quando è considerato un trattato, deve passare attraverso il Congresso, altrimenti se è un accordo esecutivo, il testo firmato non passa attraverso il Congresso. Il presidente farà in modo che i testi firmati siano accordi esecutivi per aggirare il potere del Senato.
• in tempi di crisi, il Congresso si siede dietro il presidente.
• in tempi di espansione, il ramo esecutivo è preminente con forti personalità come Wilson e Roosevelt.
• dal 1980 il rapporto è diventato sempre più conflittuale: c'è un equilibrio di potere, ma è diventato sempre più conflittuale internamente ed esternamente dagli anni Settanta e Ottanta con un cambio di maggioranza superiore al 90% del tempo.

Dalla creazione della Repubblica Americana fino alla fine del XIX secolo il Congresso ha avuto un predominio in politica estera, anche se Monroe ne ha preso le distanze già nel 1804. C'è una cerniera tra gli anni Novanta del XIX e il 1914, quando c'è un cambiamento molto chiaro nell'equilibrio di potere segnato da Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson, che rompe il quadro piuttosto ristretto delle prerogative presidenziali. Roosevelt si è assunto la missione di "americanizzare il mondo..." mentre Wilson ha incarnato l'ascesa della politica estera americana partecipando di persona alla conferenza di Versailles.

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  Theodore Roosevelt nel 1904.

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  Thomas Woodrow Wilson.

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  Franklin D. Roosevelt, nel 1933.

Nel periodo tra le due guerre, c'è stato un continuo aumento dei poteri del presidente. Il periodo dal 1919 alla seconda guerra mondiale fu segnato da un forte confronto tra il presidente e il Congresso, che si basava su un equilibrio di potere tra queste due istituzioni. Prima c'è l'opposizione al Trattato di Versailles del 1919, che è prima un voto del Senato contro Wilson piuttosto che contro il Trattato di Versailles, ricordando che è lui che ha la capacità di decidere se ratificare o meno il trattato. A partire dagli anni '30, quando Roosevelt arrivò, il confronto tra il Presidente e il Congresso riprese, in particolare per l'attuazione del New Deal in politica interna, ma c'era una forte opposizione in politica estera, poiché le leggi sulla neutralità furono votate dal Congresso contro il parere di Roosevelt.

Dopo queste forti opposizioni, negli anni Trenta del secolo scorso, arrivò il tempo della seconda guerra mondiale, il tempo in cui il Congresso rimase unito dietro Roosevelt, quello che Arthur Schlesinger chiamò l'inizio della "presidenza imperiale" fino agli anni Cinquanta, quando il potere presidenziale era all'apice della politica estera e della politica interna.

Negli anni Cinquanta del secolo scorso si è verificato un cambiamento nel quadro in cui il Congresso ha riconquistato un vantaggio con la guerra del Vietnam, che è stata prima contestata dall'opinione pubblica e poi dal Senato, in particolare per quanto riguarda le spese che essa comportava. Nel 1972 è stato approvato il Case Zablocki Act, che richiede al presidente di consultare il Congresso per qualsiasi accordo esecutivo che limiti le sue capacità. Nel 1973 è stato approvato il War Power Act, che stabilisce che il Presidente deve chiedere l'approvazione del Congresso per un impegno delle truppe militari statunitensi oltre i due mesi. Questi sono due elementi significativi dell'oscillazione del pendolo.

A partire dagli anni '70, il Senato ha iniziato a valutare i programmi federali, in particolare i programmi federali rivolti al mondo esterno. Dopo la seconda guerra mondiale, gli Stati Uniti hanno intrapreso l'attuazione di politiche di aiuto globale. Negli anni Ottanta, la presidenza Reagan ha rilanciato la guerra fredda senza fare riferimento al Congresso, un periodo in cui l'iniziativa era in gran parte nelle mani dell'amministrazione federale.

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  Ritratto ufficiale di George H. W. Bush nel 1989.

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  Bill Clinton, 42° Presidente degli Stati Uniti.

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  George Walker Bush, 43° Presidente degli Stati Uniti.

Il decennio degli anni Novanta è stato segnato da uno scontro quasi costante tra la presidenza di Bill Clinton, che, praticamente per tutto il suo mandato, ha avuto a che fare con un Senato a maggioranza repubblicana, e quindi la politica estera americana è stata segnata da tutta una serie di decisioni presidenziali e contro-decisioni. C'è l'intervento in Somalia nel 1994, ma molto rapidamente il Congresso rifiuta di continuare a finanziare questo intervento che ha portato al ritiro degli Stati Uniti e al fallimento dell'intervento. Nel 1995 gli Stati Uniti sono intervenuti in Jugoslavia alla guida della NATO. L'intervento è stato effettuato, ma non ci è voluto molto perché venisse rifiutato. A partire dagli anni Novanta, gli Stati Uniti hanno bloccato il pagamento della partecipazione americana all'Onu, come deciso dal Congresso, e ancora oggi ci sono somme non versate all'Onu come contributo. Nel 1999, il Trattato per la messa al bando totale degli esperimenti nucleari, che era una priorità di Clinton, è stato rifiutato di essere ratificato. Durante la presidenza Clinton, c'è stata una grande interferenza tra politica interna ed estera.

Nel decennio 2000, dopo l'11 settembre, è stato approvato il Patriot Act per rafforzare le prerogative del Presidente nella lotta al terrorismo. Tra il 2001 e il 2004, il Congresso è stato solidale con il presidente George W. Bush. L'invasione dell'Afghanistan e dell'Iraq è stata possibile solo perché l'ufficio presidenziale ha riacquistato le sue prerogative.

C'è un filo conduttore molto chiaro nell'equilibrio di potere tra la presidenza e il Congresso. C'è un processo che si è evoluto a favore del polo presidenziale.

Il labirinto burocratico

Questa è l'idea che nell'attuazione della politica estera americana. Sono sempre più numerose le istituzioni coinvolte nella politica estera americana. È un fenomeno capitale nella storia americana che è la proliferazione della proliferazione burocratica che è un fenomeno di tutti i grandi stati industriali con una proliferazione di organizzazioni burocratiche e amministrative. Per comprendere la politica estera americana, questa dimensione deve essere presa in considerazione.

Negli anni Settanta, Graham Alisson ha sviluppato il concetto di "politica burocratica". È un'idea che permette di pensare al processo decisionale politico e statale nel contesto di un processo decisionale complesso e di rivalità interdipartimentali. Questo labirinto burocratico è colossale negli Stati Uniti per illustrare questa polifonia della politica estera americana. Il fenomeno a lungo termine dell'ascesa del presidente americano è una disarchia tra l'amministrazione federale e il Congresso dell'altro.

I dipartimenti

Il Department of State

Organigramma del Dipartimento di Stato.

Il Dipartimento che è il più importante fin dall'inizio è il Dipartimento di Stato, perché divide l'amministrazione federale nell'attuazione della politica estera. Nel 1789 era una piccola amministrazione, mentre dal XX secolo in poi si è ingrandita. Il Dipartimento di Stato ha visto il suo personale passare da 6 persone nel 1789 a 20000 negli anni '60. Il segretario di Stato aveva 6 sottosegretari che dovevano negoziare tra loro. L'organo di governo è il Policy Planning Staff. Ci sono tutta una serie di piani che rendono complessa l'attuazione di questa politica.

Nel lungo periodo, c'è un'amministrazione molto tradizionale del Dipartimento di Stato fondata come una diplomazia tradizionale che è il business dei professionisti e che finalmente ha richiesto molto tempo per adattarsi alle nuove realtà della diplomazia. È una concezione abbastanza classica delle relazioni internazionali.

Questo Dipartimento di Stato, che funzionava in simbiosi con il Presidente all'inizio del XIX secolo, vedrà deteriorarsi i suoi rapporti con il Presidente, poiché le prerogative del Presidente saranno sempre più esercitate a scapito del Congresso, ma anche a scapito del suo Segretario di Stato, che inizialmente aveva una capacità d'azione, diventando un collaboratore piuttosto che un esecutore testamentario. I rapporti diventano difficili perché il segretario di Stato è riluttante ad accettare il rafforzamento dei poteri presidenziali. Gradualmente, il Dipartimento di Stato sarà emarginato e competerà con altri dipartimenti che prenderanno più iniziativa nella definizione della politica estera.

Il Department of Defense

Il Dipartimento della Difesa, che in origine era diviso in un Dipartimento di Guerra e un Dipartimento Navale, sarà fuso per formare il Dipartimento della Difesa. È un reparto che diventerà sempre più importante. Nell'ascesa del Dipartimento della Difesa, ci sono le due guerre mondiali e in particolare l'immediato dopoguerra. Nel 1945 c'è una parziale smobilitazione perché ci sono ancora altri fronti e la guerra fredda incombe. Il Dipartimento della guerra, che deve essere sgonfiato dopo un conflitto, rimane importante, soprattutto perché i segnali rimangono rossi in tutta una serie di aree. L'arrivo della Guerra Fredda arrivò con l'approvazione del National Security Act che finalmente fuse il Dipartimento della Guerra, la Marina, la Marina degli Stati Uniti e il Dipartimento dell'Aviazione in un "super dipartimento" della difesa simboleggiato dal Pentagono. Nel 2009 sono 2 milioni di dipendenti, un budget di 500 miliardi di dollari. Durante la guerra fredda, il 75% dell'amministrazione americana lavorava per questo dipartimento. Oggi il Dipartimento della Difesa è subentrato al Dipartimento di Stato.

Struttura DoD a partire da marzo 2012.

Altri dipartimenti renderanno speciale il rapporto degli Stati Uniti con il mondo perché la politica estera statunitense e l'espansionismo americano si esprimono in altri modi in una molteplicità di settori politici.

Il Treasury Department

Organigramma del Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti.

Il Dipartimento del Tesoro diventa estremamente importante, soprattutto in occasione dei negoziati sul Trattato di Versailles. Gli Stati Uniti, all'indomani della prima guerra mondiale, svolgeranno un ruolo finanziario in particolare nelle questioni economiche del periodo interbellico con la questione dei risarcimenti, dei debiti di guerra, dei crediti alleati che saranno risolti attraverso una serie di piani come il piano Dawes e il piano Young. L'elaborazione di questi piani è stata fatta in gran parte con l'aiuto del Dipartimento del Tesoro, che ha svolto un ruolo sempre più importante nella diplomazia americana, poiché le questioni economiche sono diventate sempre più importanti nelle relazioni internazionali. All'indomani della seconda guerra mondiale, il Dipartimento del Tesoro ha avuto un ruolo di primo piano nel conferenza di Bretton Woods. Dagli anni '70 in poi, questo dipartimento ha accresciuto il suo ruolo, in particolare in materia finanziaria durante i vertici del G8.

Il Department of Commerce

Il Dipartimento del Commercio gestisce le relazioni economiche e commerciali degli Stati Uniti con il resto del mondo. Dal momento in cui la potenza americana ha acquisito importanza, nel corso del XX secolo il suo ruolo aumenterà. I principali negoziati intorno al GATT e all'OMC sono in gran parte concepiti nel Dipartimento del Commercio.

Il Department of Justice

Considerando il recente sviluppo degli organismi giudiziari internazionali nel corso del ventesimo secolo, in particolare la Corte internazionale di giustizia e la Corte penale internazionale, il Dipartimento di giustizia ha un posto in prima fila. Questo Dipartimento svolgerà un ruolo di primo piano nella lotta contro il traffico di droga.

La politica estera è stata inizialmente concepita nel Dipartimento di Stato, ma con l'espansione degli Stati Uniti e l'ampliamento delle sue aree di intervento, si è verificata una polarizzazione dei luoghi in cui sono state prese le decisioni di politica estera americana.

Il National Security Council [NSC]: un Dipartimento di Stato... di nuovo?

Ci sono altri organismi che hanno un ruolo nell'attuazione della politica estera americana, in particolare il Consiglio di Sicurezza Nazionale, che una volta era considerato un Dipartimento di Stato bis. È stato creato dalla legge sulla sicurezza nazionale nel 1947. Si tratta di un piccolo organismo destinato al necessario coordinamento degli organi di politica estera nel contesto della guerra fredda. I suoi piccoli membri cresceranno rapidamente. Si tratta di un organismo che presto eclisserà il Dipartimento di Stato perché avrà un accesso più diretto al presidente coinvolto nell'attuazione delle principali politiche estere statunitensi a partire dagli anni Sessanta.

Les services de renseignement

Les services de renseignement sont des organismes qui se sont multipliés à partir des années 1910 et 1920. Lorsqu’on arrive à la fin des années 1980, il y a 10 services de renseignements identifiés aux États-Unis qui se concurrencent souvent. La multiplication des services de renseignement a notamment empêché la circulation des informations concernant l’attaque Pearl Harbour menant à une centralisation des services.

Jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale, on considère qu’il ne doit pas y avoir un seul service de renseignent qui aboutirait à créer une situation proche de l’État nazi allemand. Avec la Deuxième Guerre mondiale, il y a un processus de centralisation qui se fait avec la création de l’Office of War Information en 1941 qui diffuse l’information et la propagande. Deux informations majeures sont créées avec l’Office of War Information [OWI] et l’Office of Strategic Services [OSS] en 1942 qui s’occupe du renseignent et de l’espionnage. Les prérogatives de ces deux agences sont apriori bien délimitées.

Entre 1945 et 1947, un démantèlement est envisagé, mais avec l’avènement de la Guerre froide, le processus de centralisation va être avancé avec le National Security Act qui va créer la CIA fusionnant les OWI et OSS. La CIA a pour mission de collecter les renseignements en particulier dans les pays communistes et de mener toute une série de missions secrètes. La CIA est placée directement sous l’autorité du National Security Council. En 1961 la CIA va planifier l’opération de la Baie des cochons qui fut un échec, mais aussi l’opération Condor ainsi que toute une série d’autres choses comme le financement de contrats au Nicaragua pour renverser le régime marxiste-léniniste en place.

Les scandales de la Guerre froide vont mener au vote de l’Intelligence Oversight Act [IOA] en 1991 pour encadrer les activités de la CIA. Toutefois, la CIA ne signifie pas la fin des autres services de renseignement. Il y aune centralisation officielle avec la création de la CIA, mais dans les faits la question du renseignement reste décentralisée. De plus, il y a une concurrence entre le FIB qui s’occupe des affaires intérieures et de la CIA qui s’occupe de la sécurité extérieure. Lorsqu’il s’agit de lutte contre le terrorisme, ces deux services sont en concurrence. Il y a des liens extrêmement ténus entre différentes structures.

Les agences gouvernementales

C’est encore un autre étage de la politique étrangère. Les agences gouvernementales sont des structures publiques ou parapubliques qui sont plus ou moins rattachées aux Départements étant à la fois liées et à la fois autonomes. Ce sont des agences fédérales indépendantes des Départements ou des secrétariats, mais prennent une partie de leurs prérogatives auprès de ces Départements ou secrétariat.

La politique étrangère américain est un mille feuilles entre des organisations extrêmement différentes qui rendent compte à des gens extrêmement différents. Le contrôle sur tous ces organismes n’est pas aussi fort de ce qu’on pourrait croire. Il y a une multitude de structures ad hoc et non rattachées aux Départements comme le United States Information Agency [USIA] créé en 1953 puis intégrée au Department of State en 1999, l’United States Agency for International Development [USAID], 1961. Partiellement intégrée au Department of State après 1989, le Arms Control and disarmament Agency [ACDA] est fondé en 1961 puis intégré au Department of State en 1999.

Les acteurs privés

Les acteurs privés paraissent au départ assez simples, mais sont plus compliqués qu’il n’y parait. Les acteurs privés ont un rôle dans la politique extérieure américaine. Dans la politique étrangère américaine, les acteurs privés sont encore plus importants que dans d’autres pays. L’État fédéral, dans l’histoire américaine, ne vient qu’en second. Historiquement, l’État fédéral est faible s’imposant progressivement au cours du XXème siècle, les acteurs ayant gagné en importance vont la maintenir.

La question de la division entre acteurs publics et acteurs privés est étroitement liée à la question de l’intérêt général. L’intérêt général, l’intérêt, public, l’intérêt de la nation n’est pas seulement en théorie incarnée par le souverain. Plus généralement, ce qui définit l’intérêt général aux États-Unis, sont les rapports de forces des différents acteurs de la politique étrangère américaine. L’intérêt général américain n’est que le résultat de l’équilibre des différentes forces qui investissent le champ politique permettant d’expliquer un certain nombre d’aspects de la politique étrangère américains.

Les acteurs privés participent à la politique étrangère de trois manières :

• par le lobbying : faire pression sur la puissance publique pour orienter la politique étrangère dans telle ou telle direction ;
• par l’action de terrain : en menant leur « propre diplomatie » ;
• par le travail d’expertise : dans la construction de la politique étrangère.

Le lobbying au Congrès

Le lobbying s’exerce en particulier au Congrès. Le lobbying fait partie intégrante de la culture politique américaine étant même indiquée dans la constitution de 1787 en tant que « droit de pétition » signifiant que tout citoyen a le droit de pétitionner auprès du Congrès. C’est un élément essentiel de la liberté d’expression qui fonde un droit le lobbying qui va s’institutionnaliser dans toute la politique américaine autant étrangère qu’intérieure. Le lobbying est construit selon le principe du Checks and Balances avec l’idée que tout le monde puisse exprimer son opinion et l’emporte celui qui est capable de plus mobiliser en sa faveur. L’intérêt général était la résultante d’une somme d’intérêts représentant le système de lobbying.

Le lobbying est d’abord une pratique allant être vraiment encadrée juridiquement à partir des années 1940 afin d’éviter un certain nombre d’excès puis reconnu juridiquement comme tel dans le Federal Regulation of Lobbying Act de 1946 et complété par le Lobbying disclosure Act de 1995 qui détermine de façon précise quels sont les groupes accrédités au Congrès. C’est une série de groupes d’intérêts qui ont vont être parfois eux-mêmes représentés par des cabinets spécialisés à Washington.

On distingue trois types d’organisations et de lobbys qui travaillent en matière de politique étrangère auprès du Congrès.

• ONG : comme Human Rights Watch;
• lobbies économiques : toutes les associations syndicales comme la American chamber of Commerce ou les associations patronales comme la National Association of Manufacturers et la AFL-CIO. Ce sont toute une série de grandes associations représentant des groupes des secteurs de la production qui vont s’adresser au Congrès pour faire valoir les intérêts de leur branche corporatiste ;
• groupes éthiques : pratiquement toutes les diasporas ont leur groupe de pression auprès du Congrès comme les Israéliens qui vont pousser à la mise en œuvre d’une politique étrangère en faveur d’Israël, le lobby cubain, les Arméniens, etc.

Les lobbys ne sont pas nécessairement d’origine privée. L’administration fédérale suscite parfois un certain nombre de lobbys pour outrepasser le Congrès comme l’American Israel Public Committee et administration afin de soutenir l’administration Eisenhower dans la mise en œuvre d’une politique étrangère en faveur de l’État israélien ou encore le lobby cubain dans le cadre de l’administration Reagan pour durcir la politique d’immigration.

L’action sur le terrain

Le travail de lobby n’est que l’un des éléments de l’action des acteurs gouvernementaux, une bonne partie de ce travail se fait sur le terrain. Dans une perspective transnationale, ces acteurs agissent à côté, en dehors, contre, de manière parallèle à l’administration. En agissant parallèlement, ils agissent en dehors des frontières étatiques et du contexte étatique. Les acteurs non gouvernementaux ne sont pas en relation avec des pays, la question de la frontière ne les intéresse pas particulièrement. Leur latitude d’action n’est pas celle du gouvernement américain généralement plus souple et réactif par rapport aux évènements. On peut se demander si ces acteurs non gouvernementaux sont complètement indépendants ou au contraire structurellement dépendants de l’État américain. Aucune organisation non gouvernementale américaine n’est complètement indépendante du gouvernement américain, de plus, elles n’ont pas la même conception de l’intérêt national que de l’intérêt de l’État.

La politique étrangère est menée par une kyrielle d’organisations agissant parallèlement. Les missions protestantes à travers le monde, par exemple, ont à la fois leur spécificité, agissant quelque par ensemble, mais surtout, il y a des structures qui sont des organisations qui sont des mouvements évangélisés promouvant en même temps un mode de vie et des valeurs anglo-saxonnes en particulier constituant une force de frappe non négligeable au long du XIXème siècle.

Les grandes fondations philanthropiques qui se développent à partir de la fin du XIXème siècle est tout au long du XXème mettent en œuvre une diplomatie philanthropique. Les fondations sont des organisations mettent en place des campagnes humanitaires en Amérique latine, en Asie et en Europe qui sont à la fois des campagnes d’éradication de maladies et qui en même temps le font avec un appareil américain qui permet de moderniser les appareils de santé publique. C’est une projection de la politique étrangère américaine. Ces grandes organisations, comme la fondation Rockefeller dans l’entre-deux-guerres, la fondation Ford dans la Guerre froide, mènent une véritable diplomatie avec des fonds importants.

Les ONG vont se développent durant la Première guerre mondiale, comme le CARD dans l’entre-deux-guerres comme avec des comités d’aide aux réfugiés. Entre 1975 et 1988 va être mis en place Watch-Human Rights Watch et en 1993 va être fondé Transparency International. Ce sont des organisations humanitaires qui vont agir notamment dans la Première Guerre mondiale. Ces organisations participent d’une projection globale des États-Unis dans le monde incarnant un certain nombre de principes.

Les industriels est les banquiers vont mener une diplomatie bancaire dans l’entre-deux-guerres, avec la mise en place des prêts qui permettent un certain nombre de reconstructions dans l’après Première guerre mondiale en coordination avec de Département d’État. Le rôle est tellement important qu’ils sont plus expansionnistes que le gouvernement américain lui-même parce que leurs intérêts financiers ne sont pas les intérêts géopolitiques du gouvernement américain de l’époque notamment afin de pénétrer un certain nombre de marchés bancaires.

Les institutions d’expertise : les think tanks

C’est une des originalités du système politique américain et de la politique étrangère américaine. L’expertise joue un rôle majeur dans la politique étrangère américaine dans la mesure ou finalement, assez tôt, dès la fin du XIXème siècle, il y a eu l’idée d’appuyer la décision politique sur des données précises, scientifiques et objectives et, finalement, le décideur devait s’appuyer sur le scientifique pour construire sa politique étrangère et sa décision en la matière. Les États-Unis émergent à partir de la fin du XIXème siècle comme puissance mondiale. L’idée est qu’ils doivent construire une politique étrangère mondiale alors ils doivent avoir des instruments de pilotage de cette politique afin de leur permettre d’intervenir sur tous les terrains géographiques. C’est l’idée de disposer des instruments qui permettent d’intervenir partout et à tout moment notamment en disposant d’une expertise scientifique importante.

Avec la question des think tanks, on est dans une distinction acteurs privés – publics extrêmement flous parce que, finalement, les think tanks sont là pour faire le lien entre la sphère publique et la sphère privée et, en général ; entre le monde académique qui est pourvoyeur de savoirs et le monde politique qui a besoin de savoirs pour mener sa politique et des actions concrètes. C’est l’idée de faire un pont et de fournir un savoir précis utilisable. Le système du think tank est un savoir de type académique, mais qui en même temps doit être utilisable par le monde politique. Ce sont des organisations parfois privées, parfois publiques, parfois les deux avec un caractère mixte relevant souvent de leur financement. Des gens sont à la fois des fonctionnaires de l’administration fédérale, parfois des universitaires privés, parfois les deux, il y a une perméabilité institutionnalisée. Les think tanks sont un pourvoyeur en matière de politique étrangère étant une composante du Foreign Policy Establishment qui représente un milieu qui est un petit groupe qui fait la politique étrangère américaine.

Il y a plusieurs générations de think tanks.

Première génération

Stained glass window dedicated to Andrew Carnegie in the National Cathedral.

La première génération apparait à la fin du XIXème siècle et au début du XXème siècle avec la Carnegie Endowment for International Peace [CEIP] fondée en 1910 qui fait partie des multiples organisations fondées par Carnegie magna de l’acier aux États-Unis avec l’objectif de promouvoir le droit international à l’échelle du monde. Non seulement, c’est une organisation qui met en place toute une série d’études sur ce qu’est le droit international, d’autre part, elle soutient toute une série d’institutions qui développent le droit international. La Cour permettant d’arbitrage créé suite à la conférence de La Haye est créée avec de fonds qui proviennent de Carnegie. Va être aussi soutenue la mise en place de la Cour permanente de justice internationale en 1921. La fondation fait aussi du lobbying auprès des milieux politiques et juridiques américains pour insérer les États-Unis dans toute une série de milieux internationaux. Cette fondation est dominée par les grands barons du parti républicain mettant en exergue le caractère hybride de ces organisations.

Elihu Root en 1902.

Le Council on Foreign Relations est créé en 1921 à l’initiative d’Elihu Root. Il est créé en réaction au refus de la ratification du traité de Versailles qui divise une bonne partie de la classe politique américaine. Finalement, il y a toute une fraction internationaliste des milieux politiques et universitaires américains qui soutient qu’il faut contrebalancer le refus du traité de Versailles en insérant au maximum les États-Unis dans l’arène internationale à travers l’élaboration de solutions. Au départ, le Council on Foreign Relations réfléchit à la place que les États-Unis devraient avoir dans le système international.

À partir de 1922 est créé la revue Foreign Affairs qui va permettre développée une expertise sur ces questions. Pendant la Deuxième Guerre mondiale, dès 1939 – 1940, le Council on Foreign Relations se met au service du Foreign Department of State lançant toute une série d’études appelées les « War and Peaces Studies » qui regroupent de nombreux travaux, soit 682 rapports rendus, analysant ce que va être le monde d’après 1945 et comment devrait être la politique étrangère américaine dans le monde d’après 1945. Un des principaux responsables de ce programme est John Foster qui devient en 1953 le secrétaire d’État de Eisenhower. Le Council on Foreign Relations devient un laboratoire politique important en matière de politique étrangère.

L’Institute of Pacific Relations a été créé en 1925. C’est une institution qui regroupe des acteurs privés et publics des États-Unis qui sont une sorte de fédération de différents centres d’expertises situés aux États-Unis Est et dont les différents centres sont coordonnés par la section américaine étant une structure mixte semi-publique, semi-privée. Cet institut s’occupe des questions géopolitiques de la région pacifique créant notamment la revue Pacific Affairs en 1926. Si cet institut s’occupe de la région du Pacifique n’est pas un hasard, car après la Première Guerre mondiale, le Pacifique est une zone géographique vers laquelle s’oriente le politique étrangère américaine d’où l’idée de bénéficier d’une expertise précise sur les questions géopolitiques et de pouvoir alimenter le cercle de décideurs politiques sur ce qui se passe sur ces régions.

Le Committe for Economic Development est fondé en 1942 pendant la Deuxième Guerre mondiale. C’est l’un de ces multiples instituts d’expertises se créant pendant cette période et qui va plancher sur l’ordre économique d’après guerre et la réorganisation de l’économie mondiale abreuvant, en particulier le département du trésor, de travaux qui vont influencer l’attitude du rôle des décideurs lors de la conférence de Bretton Wood qui trace le cadre de l’économie d’après guerre. Va aussi être élaboré des travaux, notamment la genèse du plan Marshall. Une des conclusions rêvant de ces études est qu’une partie de l’Europe va être complètement détruite et va devoir avoir besoin de lourds crédits pour soutenir leur économie.

Deuxième génération

La deuxième génération apparait après la Deuxième Guerre mondiale et avec la Guerre froide. Une chose les distingue, évidemment, le contexte de Guerre froide tout à fait différent de celui d’après la Première Guerre mondiale et pendant la guerre.

Le contexte légué est celui légué par la Deuxième Guerre mondiale et par la Guerre froide qui va être la promotion des questions scientifiques et le rôle important de la science dans la guerre. Les questions scientifiques vont produire des arguments, mais va aussi guider la politique notamment la conférence de Bretton Woods et les conférences d’après-guerre ou les économistes ont joué un rôle tout à fait fondamental.

Les organisations sont beaucoup plus institutionnalisées que durant les années 1910 – 1920 tendant à devenir des bureaux d’études en contrat avec l’État fédéral. Les liens sont institutionnalisés avec les contrats et le gouvernement fédéral qui va commander des études sur des sujets précis. C’est le cas de la RAND Corporation créé en 1948.

La RAND Corporation est un produit du contexte de la Guerre froide mettant en exergue la perméabilité entre public – privé qui et quasi institutionnalisé, car la RAND Corporation est issue d’un accord entre la firme Douglas et l’US Air Force. La RAND Corporation va travaille sur des recherches de nouveaux armements dans le cadre de la course aux armements entre les États-Unis et l’URSS. L’objectif est de permettre aux États-Unis de garder une avance concernant l’armement nucléaire. Il s’agit aussi de connaître les impacts des armes chimiques et nucléaires sur l’être humain et l’environnement. La RAND Corporation travaille également sur la mise au point de ce qui va devenir la doctrine de la dissuasion qui est au cœur de la notion d’équilibre de la terreur qui est devenue le centre de l’opposition géopolitique dans le cœur de la guerre froide. Le Mutual assured destruction [MAD] est le fait que, si jamais un adversaire attaque, les dommages qu’il subira par la riposte sont tellement importants, qu’il ne va pas mener son attaque. C’est l’idée que les États-Unis ont un arsenal nucléaire de plus en plus important, mais qu’il ne faut pas l’utiliser sinon la destruction serait trop importante. La systématisation de la réalité et de la doctrine est largement le fait de la Rand corporation. Une division des sciences sociales dont le directeur est Hans Speier, s’intéresse aux questions de propagande afin d’en assurer les effets sur les pays visés.

Le Center for Strategic and International Studies est créé en 1962 est un think tank bipartisan spécialisé dans les questions de sécurité.

Le Project for a New American Century [PNAC] créé en 1997 a vécu jusqu’en 2006. Ce think tank est clairement étiqueté et lié à la mouvance néoconservatrice du parti républicain. Son objectif est de promouvoir un leadership américain global du point de vue politique et du point de vue militaire afin de réinventer son leadership dans le contexte d’un nouvel ordre mondial. Les fondateurs de ce think tank sont des gens connus comme Dick Cheney, Donald Rumsfeld ou encore Paul Wolfowit. Ce projet regroupe à la fois des politiques, mais aussi des universitaires comme Robert Kagan et des publicistes comme William Kristol.

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  Portrait de Dick Cheney.

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  Portrait officiel de Donald H. Rumsfeld, 2002.

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  Portrait officiel de Paul Wolfowitz.

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  Robert Kagan à Varsovie (Pologne) le 17 avril 2008.

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  William Kristol, en 2011.

L’objectif prioritaire du PNAC est le remodelage de la carte géopolitique du Proche-Orient. C’est le contexte de la fin des années 1990 où la Guerre du golf a eu lieu, l’Irak a été expulsé du Koweït, et l’idée est d’apporter la démocratie par la force si nécessaire, mais aussi terminer la première Guerre du golf en faisant tomber Saddam Hussein. Ce programme va être mis en place sous le gouvernement Bush, ces personnalités devenant les artisans de la mise en œuvre de ce programme mis en place par le PNAC. À la faveur du retour au pouvoir d’un certain nombre de gens, le projet théorisé dans le cadre de ce think tank devient la ligne politique de George Bush facilité par l’attentat du 11 septembre qui a changé les cartes dans la politique étrangère américaine qui a permis à l’état de doctrine officielle. La passerelle est aussi opaque entre public et privé avec Dick Cheney qui vient vice-président en même temps qu’il possède des intérêts dans le cadre de la société Halliburton qui est une société qui va obtenir des contrats pétroliers dans le cadre de l’après deuxième Guerre du golf.

Les institutions d’expertise : les acteurs privés dans l’administration fédérale

Ce ne sont pas des institutions en tant que telles, mais des acteurs qui collaborent étroitement avec l’administration fédérale dans toute une série de domaines particuliers. L’Inquiry qui émerge dans les années 1917 – 1919 est tout un staff d’experts venus avec Wilson à la conférence de la paix qui ont travaillé pendant deux ans aux questions de remodelage politique de l’Europe regroupant des historiens, économistes, anthropologues, linguistes et démographes en prévision de ce que va être la participation des États-Unis à la paix à travers toute une série de questions et d’études. Le deuxième corps le plus important dans la délégation américaine est l’Inquiry.

La Deuxième Guerre mondiale permet de mettre en avant le même processus, mais de manière décupler. Dès le début de la guerre, toute une série d’experts est mandatée pour travailler sur tout un certain nombre de questions. Ce sont en particulier des émigrés de l’inteligencia européenne qui vont travailler dans le milieu de l’administration fédérale pendant toute la guerre. Le centre de tout ce travail est l’OSS avec le Research and Analysis Branch qui est d’abord une branche plus ou moins indépendante puis qui est intégré au Department of State en 1945. Elle s’occupe du renseignent puis est créé en 1941 la Division of Special Research. À la fin de la Deuxième Guerre mondiale, une partie part dans les universités, une partie va dans le Département d’État. Au moment où la CIA va se créer, une partie des universitaires vont y jouer un rôle parfois tout à fait important. Les grands départements emploient aussi des acteurs privés comme le de département d’État travaillant avec des think tanks institutionnalisés, mais va engager un certain nombre de gens comme le départent de la défense. On peut aussi bien considérer que le processus de décision est diligenté au sommet par l’administration fédérale, mais on peut aussi considérer que l’administration fédérale est colonisée par un certain nombre d’acteurs privés.

Les institutions d’expertise : les universités

Les universités, qui sont pour une partie privée, jouent un rôle important dans la production de l’expertise établissant un partenariat avec l’administration fédérale. La question de la sécurité nationale aux États-Unis est un objectif prioritaire. Notamment culturellement, la notion de sécurité est très importante afin de comprendre la politique étrangère américaine, mais le rôle du savoir scientifique dans la préservation de la sécurité nationale joue un rôle important. C’est une réalité de l’après-guerre et notamment dans le cadre de la Guerre froide.

Les area studies sont tout un ensemble d’études interdisciplinaires qui portent sur des aires géographiques précises mêlant des aspects historiques, politiques, linguistiques afin de comprendre certaines aires géographiques. Ce sont des départements interdisciplinaires. L’expansion dans l’université américaine est intimement liée avec l’émergence des États-Unis dans le cadre des relations internationales. Ces spécialités permettent de guider la politique étrangère américaine. Ce sont des disciplines qui sont étroitement liées au contexte géopolitique.

Ces area studies commencent de façon timide dans l’entre-deux-guerres, mais la Deuxième Guerre mondiale leur donner une expansion considérable, car les États-Unis arrivent au statut de grande puissance et les area studies cela fournit le cadre aux États-Unis pour façonner leur politique mondiale. Ce son des structures qui sont dans les années 1930 et la Deuxième Guerre mondiale financées par des fondations privées et qui après la Deuxième Guerre mondiale vont être financées par des fonds intergouvernementaux. Il y a une continuité directe entre l’OSS et les areas studies. Dans le cadre de l’OSS, des spécialistes travaillent en fonction de certaines régions, une fois démobilisés, vont trouver des emplois dans les universités qui commencent à créer des départements d’area studies. Les grands secteurs où se développent les area studies et d’abord la Russie, car il est tout à fait clair qu’il y a un besoin de la part de l’administration fédérale de connaître son ennemi. Le développement de toutes ces spécialistes fournit des pourvoyeurs d’expertise sur des régions susceptibles d’intéresser l’administration fédérale.

La question de la psychologie et de la propagande dans le cadre de la Guerre froide est centrale, car c’est une guerre géopolitique est aussi une guerre de propagande, culturelle et de messages puisque les deux puissances savent très bien qu’elles n’entreront amas en guerre mutuellement. La guerre de propagande est un instrument important de la Guerre froide. Les psychologiques vont être mobilisés dans la mise en place de la politique américaine dans le cadre de la Guerre froide pour décoder la propagande russe et la cibler.

À travers la question des acteurs privés et de l’expertise, on voit bien que suivant les contextes et de part et d’autre des deux guerres, les agences gouvernementales et l’agence fédérale ont joué un rôle tout à fait important dans le rôle de ces disciplines ce qui ne veut pas dire non plus que les disciplines universitaires ont subsumé avec le champ politique, le champ de production du savoir qui n’est à peu près pas indépendant du champ politique et vis-versa.

Allegati

• Casey, Steven. "Selling NSC-68: The Truman Administration, Public Opinion, and the Politics of Mobilization, 1950-51*." Diplomatic History 29.4 (2005): 655-90.