Public Policy Analysis: Definition and cycle of public policy

When we look at the analysis of public policies, also called public action, we try to find out why the government or parliament intervenes in a particular area in order to regulate, for example, security issues or issues of equal pay for men and women, or the salary of the civil service. In other words, when we look at public policy analysis, we are interested in what the government does, how it does it, and the effects of government actions in different areas such as security; why would the state decide to intervene to start protecting, for example, theatres, need to intervene, how does it decide to do so and what is the potential deterrent effect in terms of security that can be expected from the state's actions?

We are going to deal with the concrete state or the State in action, which is what the state does concretely on a day-to-day basis. These public policies, we are all directly and daily confronted with them. We will illustrate the plurality of the State's fields of intervention, the diversity of public policies that are pursued.

Here we will try to define what constitutes public policy and public action by approaching public actions through the cycle of public policy. This session focuses on public policy analysis and the public policy cycle.

We will proceed in five stages: first, to position the so-called public policy analysis approach within political science, then we will present a number of very concrete examples that should challenge our daily experience in order to show us the plurality of public policies currently being pursued by the State and all the challenges facing the State when it has to design and implement a public policy, in the third point we will move towards a working definition of a public policy, and then we will see how this definition of "public policy" can be used to define it.

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Public policy analysis in political science 


We will see how to position public policy analysis within political science. It is possible to make a detour through the English language in order to clearly show the specificities of public policy analysis. In French, we speak of "du politique" or "de la politique". In English, there are three different terms that cover very different realities of the political phenomenon. These three terms are "polity", "politics" and "public policy". Public policies concern the third level.

The three themes must be introduced because there are inevitably interactions between these three complementary facets of the political phenomenon.

Polity

This first English term covers what are commonly referred to as "political systems" or "political regimes". So, we are interested in this type of approach in political science, we ask ourselves the question of what are the rules, the structures and the institutions that are in place in a political system. To take a sporting image that Americans love, it is the "frame of the political game".

We have seen that the Swiss system has certain specificities; it is neither a parliamentary system nor a presidential system, it is a somewhat hybrid case between the two. There are other specificities of the Swiss political system such as direct democracy, for example, the possibility of launching a popular initiative if you have 100,000 signatures in order to put on the agenda a public problem, which we call "public policy". There is also, through direct democracy, the possibility of opposing a public policy that would have been decided by parliament through an optional referendum. There are specificities such as direct democracy that can be found in some political systems, but not in others. Direct democracy is certainly the most widely practised form of direct democracy in Switzerland, but it is also practised in several American states such as Oregon and California, for example. Federalism is the fact that there is a division of tasks and roles, particularly in the conduct of public policies between confederation, cantons and communes.

In Switzerland, there is the perfect bicameralism with the same weight of the House of Representatives of the People, which is the National Council and the Upper House of Representatives of the cantons, which is the Council of States. In other countries that are more centralized, there is not necessarily a second chamber, or representation of local interests at the parliamentary level. Therefore, the question that will interest us is to what extent these rules, these structures, these institutions of a political system, of a democratic regime will facilitate or prevent the conduct of public action. Is it easier to carry out a spatial planning policy in a centralised system where the centre decides how the different parcels of land are to be allocated, or is it better to have a federalist system such as Switzerland which allows the communes to determine their own allocation plan and how they will use their space? This is a question that arises and is of interest to people who do public policy analysis.

To come back to direct democracy, is it easier to put on the agenda certain problems, such as moral issues such as abortion, end of life or medically assisted procreation, stem cell research, if we can use an instrument such as the popular initiative rather than if we cannot use it in some countries where it simply does not exist? It can be assumed that the different rules in a political system will have a decisive influence on the content and process of public action.

Politics

This dimension is more attractive to political games or power struggles. This is typically what we analyze when we look at electoral sociology, namely what power struggles we have between parties and who wins elections. If we look at this politics' dimension, this procedural dimension of politics, we will focus on political parties, for example. One example is the interest in the Swiss political system, with the rise of the SVP since the 1990s and the increasing polarization of the various political parties. It is not only the political parties that are struggling to gain power, there are also interest groups, representatives of big business leaders like Économie suisse, representatives of peasants like the Swiss Farmers' Union, representatives of tenants like ASLOCA, representatives of alterglobalists like ATTAC, who are actors who form pressure groups, interest groups or political parties.

The interesting question here is, if, for example, we have a change of government, if we have new electoral results, a new majority that is coming to power, does that change anything? For the conduct of public action, if the left replaces the right-wing in power, does it change the employment policies we are pursuing? This seems obvious to those who are interested in political parties, it seems to be empirical evidence if we think of very emblematic cases like the arrival of Barack Obama after George W. Bush; the Obama care which is the American health care system was certainly not possible under a republican majority, it was made possible under a Democratic majority. So, indeed, the alternation of the parties in power could translate into a major transformation of the public policies that are carried out, the contents of public action. However, even to stay on the case of Obama, he did not shut down Guantanamo Bay, for example, he did not succeed in reducing firearms, so for those public policies in particular, the change of government did not make any difference at all. It is really an empirical question to know whether "yes", following a majority overthrow, we will observe or not a change in public actions that are public. For example, if we look at Nicolas Sarkozy and François Hollande and look at the 35-hour policy, one wonders whether labour regulation has really changed or, in tax matters, whether there has been a transformation of tax levies when we move from right to left in this case.

Public Policies

The "politics" dimension is not at the heart of public policy analysis, however, it is an explanatory factor. When we are genuinely interested in public policy, we are interested in the substantial dimension of the state, which is what the state does, the decisions it makes, the actions it takes, the changes in the behaviour of citizens that it imposes or tries to encourage. The simplest apprehension of public policies is simply to take the nominal public policies mentioned in the press:"public employment policy","environmental policy","equal pay policy","monetary policy","social policy" or "security policy". When we talk about "public policy", we are talking about the final results of the political game. The most concrete action taken by the State takes the form of actions aimed in particular at citizens. A professor and his students are in a public policy that is a tertiary education policy, it is a public policy interaction. A teacher provides administrative services in terms of education and therefore this is part of public policy.

Public policies focus on the results of public action and not on power struggles or the institutional architecture of a political system. Nevertheless, this approach is not blind to these other two dimensions in the sense that it is generally assumed that public policy will depend on who is in power and what the rules of the game are. So we will pay particular attention in public policy analysis to comparative approaches where we try to change who is in power or, for example, to change the countries we compare by taking centralised countries or federalist countries, presidential countries or even parliamentary countries or hybrid cases like Switzerland.

When we look at public policy, there is a double ambition, namely that it is public policy analysis and analysis for public policy. Public policy analysis really refers to the willingness to describe correctly, to understand, to interpret and even to explain how politics works, it is an analytical and empirical approach with also a theoretical ambition, trying to find regularities in the state's operating models. From the outset, there is a more prescriptive and normative ambition which was to say that public policy analysis must also serve to improve the content of public policies, and thus to formulate proposals and recommendations in order to have public policies that are more effective and useful, and of better quality.

When analysing public policies, one is at the level of the results of public action, one distinguishes oneself from electoral sociology or comparative analysis of public policy systems while not being totally isolated, but tries to find out to what extent institutional rules or power relations influence the content of policies.

This public policy approach is much more recent than the two previous approaches. It's something that only dates back to the 1960s. This is much more recent than descriptive approaches in terms of political system.

Examples of public policies

How are public actions translated in the field? We are all confronted, whether we like it or not, with government intervention and public policies. We will review some of the public policies that are carried out, not in a totally arbitrary way and without any order, but according to the actual organization of the state. We will see that the State deals with very different problems that affect us all almost every day, and these public policies are carried out by different federal departments and different ministries. Thus, all the public administration that we observe has the mission to formulate and implement public policies, to conduct public action, there is therefore a specialization of the administration in relation to one or other of these public policies. We will see how, at the moment, a particular ministry or department of the Federal Government is responsible for carrying out a particular public policy and, above all, what coordination issues exist between different ministries. It should be noted that not all public policies are equally important. In particular, in public opinion, not all problems are considered to be of equal importance, there are issues that appear to be priorities such as, for example, immigration, the environment or employment. Similarly, when we analyze public policies, we will see that the means allocated to the conduct of these public policies, whether it be the number of public servants or budgets, are very different from one public policy to another.

Justice et Police

Le rapport TETRA (« terrorist travellers ») est donc les suisses qui voyagent dans des pays afin de se former au djihad, et il y a une task force appelée TETRA qui est composée par FEDPOL, le ministère public de la confédération, mais aussi des services de renseignement de la confédération essayant de savoir combien de jeunes vont se former au djihad en partant de la Suisse. C’est un rapport officiel que l’on peut retrouver dans l’analyse faite par la task force TETRA publié en novembre 2015 qui stipule que si on regarde la Suisse, y a-t-il des gens qui sont soit déjà radicalisé soit en voit de radicalisation qui quittent la Suisse pour aller se former au djihad dans différents pays. Il y a 71 individus qui ont été formellement identifiés, une quarantaine de jeunes hommes ou hommes et 31 femmes. Il n’y a pas encore tout à fait parité, mais il y a quand même un nombre impressionnant de djihadistes recensés et reconnus, enregistré par l’État, entré dans la politique de sécurité de l’État. Ceci est géré par le Département fédéral de la justice et police sous l’égide de Madame Sommaruga.

Depuis 2001, 71 départs vers des zones de conflits ont été enregistrés, selon les chiffres du Service de renseignement de la Confédération (SRC). Image: SRC

Le nombre de personnes parties vers des zones de conflits sont: 13 vers la Somalie, 1 personne vers l'Afghanistan/Pakistan et la plus grande majorité, soit 57, vers la Syrie et l'Irak.

Ce qui nous intéresse est la flèche inverse, à savoir que font les gens lorsqu’ils essaient de revenir. Ce rapport stipule qu’il y a déjà eu 22 refus d’entrée sur le territoire de djihadistes en Suisse à nouveau de la part d’acteurs qui mènent une politique de sécurité, concrètement, ce sont la police fédérale et les polices cantonales, ce sont les gardes-frontières et les services de renseignement.

Cependant, il faut noter qu’il n’y a pas de tendance claire de la provenance des personnes parties faire le djihad, il y a des enquêtes sur d’éventuels réseaux comme à Winterthur, mais l’enquête est en cours et il n’y a pas de communication officielle de la part de FEDPOL ou du service de renseignement de la confédération sur provenance ou les différences quant à la provenance régionale des djihadistes suisses. D’autre part, la « communication officielle » stipule que la part des femmes reste minime.

Aujourd’hui, ce débat a pris une ampleur très importante obnubilant les médias et elle prend la tête d’un grand nombre de personnes. Ce n’était pas une politique qui était très visible jusqu’au 13 novembre 2015, mais aujourd’hui, cela est tout en haut de l’actualité. Le débat prend une ampleur dans la mesure où on commence à discuter de plein de choses qui étaient déjà dans le pipeline de l’État, qui ne faisait pas l’objet de débat politique comme, par exemple, s’il faut « oui » ou « non » modifier la participation de la Suisse à Schengen qui prévoit la suppression des frontières quand tout va bien, mais l’article 2§2 prévoit aussi que l’on peut réintroduire les frontières quand on est dans une situation d’urgence, une situation d’alarme. Donc, on peut aujourd’hui dans le cadre de l’accord Schengen que la Suisse a signé, sur lequel le peuple a voté en 2005 et a accepté à 56% prévoit une politique de sécurité. Lire les trois premiers articles de Schengen permet de voir que le débat est posé de manière un peu curieuse.

Donc, l’abandon des frontières est quelque chose qui est débattu, mais pas de manière tout à fait raisonnable. De la même manière, il y a, aujourd’hui, une loi sur le renseignement adopté par le parlement qui prévoit que l’on puisse mettre des chevaux de Troie dans les ordinateurs privés en cas de suspicion, faire des écoutes téléphoniques afin de pouvoir faire des suivis de personnes à leur insu si on suppose qu’elles représentent un danger pour les concitoyens voire pour l’entièreté du pays.

Qu’advient-il de cette loi aujourd’hui ? Il y a tout le débat de savoir si la norme de sécurité de l’État doit primer sur celle de la liberté individuelle et est-ce qu’il est acceptable que l’État surveille des comportements même sans le savoir afin de protéger l’ensemble de la population. Donc toute la question est de savoir où va-t-on mettre le curseur, où va-t-on trouver un point d’équilibre entre la protection de la population, la sécurité et protection des libertés individuelles. Actuellement, cette loi essaie de permettre à l’État d’observer de manière un peu plus rapprochée certaines personnes qui pourraient représenter une menace. La gauche et les Verts, lorsque cette loi a été adoptée, ont décidé de lancer un référendum facultatif donc de contester la majorité parlementaire qui l’a accepté. Si le nombre de signatures est nécessaire est collecté, alors, les citoyens et citoyennes seront appelés à voter pour savoir s’ils souhaitent éventuellement un peu plus d’intrusion dans leur sphère privée pour leur défendre leur sécurité ou au contraire le maintien total des libertés individuelles au risque éventuel d’une attaque terroriste. C’est un choix concret auquel sera confronté les citoyens et citoyennes si jamais le referendum abouti et s’ils sont appelés à voter sur cette loi.

Environnement, transports, énergie et communications

Dans le cadre du département dit de l’environnement, des transports, de l’énergie et des communications, département géré par madame Leuthard.

source:La Liberté, Alex.

Madame Leuthard mène une politique de mobilité. Les chauffeurs des CFF sont un peu inquiets parce qu’il y a un rétrécissement des voies, dans le sens où l’on veut le réduire de 20 milliards d’ici à 2030 les coupes des CFF. C’est un programme-choc de l’économie. Les dépenses publiques sont de l’ordre de 66 milliards, donc cela n’est pas rien, cela correspond à un tiers des dépenses publiques qui pourraient faire l’objet d’une économie d’ici à 2030.

En dehors de ces politiques de mobilités qui concernent les CFF, ce département mène d’autres politiques publiques qui nous concernent tous régulant par exemple l’accès à la téléphonie mobile, les télécommunications, d’autres industries de réseau comme, par exemple, les réseaux d’électricité.

Défense, Protection de la population et Sports

L’armée relève du département de la défense, de la protection de la population et des sports dirigés par monsieur Maurer qui est UDC. Ce qui avait fait l’actualité après le refus de l’achat des Grippen, l’armée aura bientôt besoin de nouveaux appareils. Récemment, dans le cadre d’un exercice usuel, un avion est tombé.

Intérieur

Le département fédéral de l’intérieur est géré par monsieur Berset. Récemment, monsieur Berset a obtenu l’extension de la période de travail des femmes avant qu’elles ne puissent bénéficier de la retraite. Donc, vu l’évolution démographique ne Suisse, il y a de moins en moins de cotisants et de plus en plus de retraités qui touchent des rentes et face à ce déséquilibre notamment en terme démographique, face aussi à des incertitudes quant à la productivité du travail, Berset a proposé d’augmenter l’âge de la retraite pour les femmes. Il y a une mobilisation de rue contre cette augmentation de l’âge de la retraite.

Économie, formation et recherche

Monsieur Schneider-Ammann est responsable de l’économie, de la formation et de la recherche, il a fait face à un problème qui est celui de la cherté du franc par rapport à l’euro. Si le franc est en évolution défavorable par rapport à l’euro, cela va poser des problèmes en termes de coût de production en Suisse, mais aussi en termes de cherté des exportations. Pour une majorité d’acteurs économique sur le marché domestique, la cherté du franc est un réel problème. La question est de savoir ce que l’on fait contre cette cherté du franc, il y a peu de moyens d’action parce que c’est la Banque Nationale qui gère cette politique publique et la Banque Nationale est largement indépendante du pouvoir politique, elle peut prendre des décisions sans devoir en référer ou avoir l’aval du Conseil fédéral. Par exemple, l’abandon du taux planché, une fois cette décision prise, il va falloir prendre des mesures d’accompagnement afin d’essayer par exemple de soutenir des secteurs économiques qui sont les plus durement touchés. En termes de recherche, c’est quelque chose qui nous concerne aussi. S’il y a une transformation majeure du ratio entre l’euro et le franc suisse, lorsqu’on reçoit des projets européens et un budget européen, il y a beaucoup moins de marge de manœuvre en Suisse pour engager des chercheurs puisque l’euro vaut moins. Si on passe de 1,2 CHF pour 1 euro à la parité, on perd 20% de ses capacités d’achat, on supprime 20% des chercheurs. Par exemple, le projet Human brain pèse un milliard.

Donc, la stabilité des taux de change ou les mesures d’accompagnement lorsqu’il y a de grandes modifications par exemple des taux de change est une politique publique économique très importante qu’il faut mener.

Finance

Le secret bancaire à la corde - Silvan (swen) Wegmann, Aargauer Zeitung, 21.02.2009

Madame Widmer-Schlumpf a du véritablement gérer des politiques publiques qui ont été fortement médiatisées et qui ont été presque symboliquement la destruction de mythes suisses. Il faut penser aux enjeux qui ont été gérés et aux transformations des politiques publiques auxquels on a assisté sous la dernière législature comme avec le blanchiment d’argent et des mesures beaucoup plus restrictives afin de détecter les fonds déposés soit par des dictateurs soit par des barons de la drogue soit par des terroristes dans des comptes anonymes suisses, l’évasion et la fraude fiscale avec tous les gens de l’extérieur qui venaient déposer leurs fonds en Suisse avant d’échapper à leur fisc national, ce qui n’a pas été accepté très longtemps par les pays de l’Union européenne, par les pays de l’OCDE, mais surtout par les États-Unis après la crise financière de 2007 – 2008, la Suisse a du revenir en arrière sur sa subtile distinction juridique entre « évasion » et « fraude fiscale ». On peut penser aussi aux fonds en déshérences ou au secret bancaire qui ont été mis à mal notamment sous l’égide d’acteurs internationaux.

La différence entre science politique et relations internationales pour l’analyse des politiques publiques ne fait pas grand sens. Nombre de politiques publiques sont à l’interface d’un État-nation, d’organisations internationales et d’organisation supranationale. Dans la majorité des cas, c’est la Suisse en interaction avec d’autres organisations ou d’autres pays que s’élaborent ou se mettent en œuvre les politiques publiques.

Affaires étrangères

Les affaires étrangères sont gérées par monsieur Burkhalter. La thématique des réfugiés est aujourd’hui au cœur des attentions non seulement des associations de défense de certains droits humains, mais aussi de l’administration publique puisqu’au départent fédéral des affaires étrangères, la DDC qui est l’agence d’aide au développement, mais aussi la division de sécurité humaine se préoccupe de ces thématiques qui sont de plus en plus prégnantes et présentent dans les médias.

L’aide humanitaire, un axe d’intervention parmi d’autres. © DDC

Résumé

Les chaines du Fulfirsten dans le massif Saint Gallois.

Nous avons vu de manière sélective un nombre important de politiques publiques afin de montrer la pluralité des champs d’intervention de l’État qui sont préstructurés par l’organisation administrative du pouvoir exécutif. Il y a sept départements fédéraux en Suisse parce que la constitution prévoit que tout conseiller fédéral est en même temps membre du collège exécutif et chef d’un département. C’est à nouveau une spécificité institutionnelle suisse. Dans n’importe quel autre pays, il y a ce que l’on appelle des remaniements ministériels dans lequel on crée, on défet des ministères et le nombre de ministères n’est pas du tout fixé. En Suisse, le nombre de conseillers fédéraux donc de départements administratifs est limité à sept, aussi fixe que les chaines du Fulfirsten dans le massif Saint Gallois. Si on essaie de réformer le système fédéral en passant à neuf conseillers fédéraux, c’est une tâche difficile, il y a eu de nombreuses tentatives sans jamais parvenir à réformer l’exécutif de la confédération.

Dans chacun des ministères, il y a généralement un secrétaire général qui va essayer de coordonner verticalement les actions que prennent les différents offices au sein de ces administrations. Les offices, ce n’est rien d’autre que les divisions administratives ou les organisations qui sont chargées de thèmes plus spécifiques dont traite le ministre. Si on prend le ministère fédéral de l’intérieur, il y a un office fédéral de la culture, il y a la bibliothèque nationale suisse, le bureau de l’égalité fédéral entre homme et femme, mais il y a aussi les assurances sociales. Donc, dans chaque ministère, il y a un secrétaire général qui coordonne ce qui se passe à l’intérieur de ce ministère.

Il y a en plus dans certains ministères des secrétariats d’État qui sont des espèces de sous-ministres, ce sont des gens qui ont une certaine autonomie afin de représenter le gouvernement, pour représenter le chef de département notamment à l’extérieur. Si on prend le cas du département fédéral des affaires étrangères, il y a un secrétariat d’État qui est monsieur Yves Rossier, très présent médiatiquement, qui négocie notamment certaines choses avec l’Union européenne. Il y a d’autres secrétaires d’État au niveau, par exemple, de la politique des migrations avec monsieur Gattiker, et il y a en a également au niveau de la négociation des questions financières internationales avec monsieur Jacques de Watteville. Il y a un secrétariat d’État à l’économie avec madame Ineichen-Fleisch, et un secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation avec monsieur Dell'Ambrogio. Ce sont des gens qui comptent énormément dans la conduite des politiques publiques, ce sont des espèces de « super-fonctionnaires » qui avec les secrétaires généraux soutiennent très fortement l’action des chefs de département qui ne sont rien d’autre que les sept membres du Conseil fédéral. Les impacts généralement d’une personne dans un système consensuel sont assez peu sensibles sur le contenu des politiques publiques, pas sur la gesticulation partisane de tous les jours et même l’arrivée de monsieur Blocher au pouvoir ne s’était pas traduite dans tous les domaines par des changements majeurs mêmes si en matière de durcissement de lois sur les étrangers, il y avait eu un impact notable.

Les employés de la Confédérations. source: La Confédération en bref. Ed.2015

Au-delà de la description de l’organigramme, ce qu’il faut retenir est que l’importance des politiques publiques n’est pas la même dans tous les départements. Il est possible de regarder le nombre de personnes qui sont dans les différents départements afin d’essayer de mesure l’importance qu’accorde le système politique suisse à différents enjeux, à différentes politiques publiques. Il y a environ 38000 employés, on constate qu’il y a 11400, donc près de 30% des fonctionnaires qui travaillent toujours en matière de défense. Par contre, pour tout ce qui est de l’intérieur, il n’y en a que 2200, soit environ 6% des fonctionnaires qui s’occupent des affaires intérieures. Néanmoins, ce premier indicateur sur le nombre de fonctionnaires que l’on dispose pour conduire des politiques publiques ne dit pas tout sur l’importance relative de ces politiques publiques ; on pourrait se dire qu’au-delà des ressources personnelles, il faut regarder les ressources financières donc la part des dépenses publiques qui est consacrée aux différentes politiques publiques qui sont menées dans les départements.

Les employés de la Confédérations. source: La Confédération en bref. Ed.2015

Si on regarde ces deux exemples, on voit qu’il y a uniquement 6,4 milliards consacrés à la défense, donc sensiblement moins de 10% du budget alors que le département fédéral de l’intérieur gère environ 17 milliards, par rapport à l’entièreté du budget, cela représente plus d’un quart du budget. Il y a une grande disproportion entre le nombre de fonctionnaires que l’on a dans les départements et le budget public que gèrent ces fonctionnaires. Ce sont deux indicateurs sommaires qui ne nous disent pas tout encore sur l’importance des politiques publiques. Il y a des politiques publiques très importantes qui requièrent peu de personnel et qui ont peu d’impact budgétaire et notamment toutes les questions d’enjeux dit « moraux » comme par exemple la politique sur l’avortement qui a véritablement polarisé pendant des décennies la scène politique suisse dont les implications financières ou les implications en termes de personnel de la fonction publique nécessaire pour gérer ces enjeux n’est pas très élevée.

source: La Confédération en bref. Ed.2013

Si on regarde maintenant ce graphique, on a ici représenté les recettes et les dépenses de la confédération. Il y a environ 63,7 milliards qui sont dépensés par la confédération. Les dépenses les plus importantes se situent pour près d’un tiers dans le domaine des assurances sociales, de la prévoyance sociale comme l’assurance invalidité, l’assurance vieillesse et surveillance ou encore l’assurance-chômage qui est typiquement quelque chose qui est géré par le département fédéral de l’intérieur avec uniquement 6% des fonctionnaires. Par contre, la défense nationale représente moins de 8% du budget. Le côté vert représente les recettes de la confédération avec l’impôt direct et tout le monde paie une TVA sur les différents biens et services qu’il consomme et cela est l’autre grand volet des recettes de la confédération. Cette représentation fait fantasmer et rêver à peu près tous les autres pays dans la mesure où les recettes sont supérieures aux dépenses. Cela fait même rêver les genevois surtout. Il y a 65 milliards pour 63,7 milliards. Il y a un surplus, certains parlent de bénéfices ; c’est une situation absolument exceptionnelle qui est liée à un mécanisme introduit en 2003 au niveau de la confédération, à savoir un frein à l’endettement, c’est-à-dire qu’on n’a pas le droit de dépenser plus que l’on a de recettes, on doit équilibrer les budgets publics, en tout cas sur une période conjoncturelle. Il est certes possible d’avoir des dépenses excédentaires, dans une période de récession, mais alors il faut avoir des surplus budgétaires en période de croissance économique comme c’est le cas apparemment maintenant.

Donc, il y a eu en Suisse, dès 2003, une gestion des finances publiques très restrictive ce qui fait que l’on a pu éviter des situations à la Grecque, à l’Espace ou à la France.

Évolution dette suisse entre 1999 et 2013.

Dette brute des finances publiques suisse entre 2000 et 2013.

Ce graphe est une représentation de l’endettement et des dettes brutes. Donc, si on cumule des déficits budgétaires, on doit empreinte de l’argent sur les marchés financiers, il y a une charge de la dette qui va potentiellement augmenter et une dette elle-même qui pourrait augmenter. Sur ce graphique est représenté la dette brute de la confédération, mais aussi des cantons et des communes ainsi que des assurances sociales et le taux d’endettement qui décline graduellement donc une situation financière des collectivités publiques qui est très saines et qui fait fantasmer presque tous nos voisins surtout lorsqu’ils voient ce graphique.

Ce graphique présente le taux d’endettement dans les pays de la zone euro et en Suisse. En gros, dans la zone euro, on a dit à tous les pays qui voulaient participer à la zone euro qu’il faut respecter certains critères et notamment les critères de Maastricht, à savoir qu’il ne doit pas y avoir un ratio de plus de 60% de la dette par rapport au PIB à l’entièreté des valeurs qui sont créées pendant une année. Le critère pour rentrer dans la zone euro est d’être en dessous des 60%. Tous les pays, presque, qui sont dans la zone euro, ne respectent pas la règle qu’ils se sont eux-mêmes donnée, et comme bien souvent, la Suisse est la seule qui pourrait entrer dans la zone euro parce qu’elle respecte les critères qu’elle ne s’est pas donnés, mais qu’elle s’impose volontairement. C’est la même chose dans un tas de directives européennes, si on fait une comparaison de la mise en œuvre des directives européennes. La Suisse applique beaucoup mieux et de manière volontaire toutes les normes européennes que font les pays européens. C’est une situation pour assainir les dépenses publiques et donc réduire les dépenses. Ces contraintes en termes de dette, de budget sont essentielles si on veut comprendre de quelle ressource on dispose lorsqu’on mène des politiques publiques.

En termes de sécurité, les grandes mesures qui ont été prises par le renseignement de la confédération ont été d’augmenter de six personnes le dispositif de renseignement en Suisse après les incidents de Charly Hebdo et de l’Hypercasher ; et on a même réduit ces effectifs supplémentaires à quatre personnes par la suite en considérant peut-être qu’on n’avait pas les ressources de mener une politique plus ambitieuse.

Il y a donc sept ministères qui ont un nombre de fonctionnaires très différents, qui gèrent des dépenses publiques dont l’ampleur est aussi très nuancés selon les départements ce qui indique aussi les priorités que donne l’État à l’une ou l’autre de ces politiques publiques même si toutes les politiques publiques ne se mesurent pas en termes d’importance, au nombre de fonctionnaires qu’elles occupent ou au nombre de francs qui sont dépensés dans les secteurs concernés.

Définition d'une politique publique 


Une définition de travail doit pouvoir s’appliquer à toutes les politiques publiques que l’on peut identifier d’un point de vue empirique.

La définition des travails est la suivante, à savoir qu’une politique publique est un enchainement de décisions et d’activités intentionnellement cohérentes prises par différents acteurs publics dans le but de résoudre un problème collectif.

Si on fait de l’analyse des politiques publiques, on pense que l’État est là et que les fonctionnaires sont notamment là afin de résoudre des problèmes collectifs. C’est une vision instrumentale que l’on a de l’État ; l’État prend des décisions, mène des actions dans le but de résoudre des problèmes qui sont construits comme des problèmes collectifs.

Généralement, ce n’est pas un acteur public, mais une pluralité d’acteurs publics qui doivent ensemble essayer de résoudre ce problème que cela soit la croissance du chômage, la pollution des eaux par les phosphates ou que cela soit le manque de formation en science politique suisse. Donc, il y a une multitude d’acteurs qui ensemble vont devoir se coordonner et ces acteurs peuvent venir, certes, de différents ministères, mais ils peuvent venir aussi de différents niveaux de pouvoir. Il se peut que les acteurs qui ensemble mènent une politique publique se retrouvent au niveau de la confédération, au niveau des cantons et au niveau des communes. Parfois même, certaines tâches de conduite des politiques publiques sont déléguées à des acteurs privés.

Cette multitude d’acteurs qui essaient ensemble de résoudre des questions de politique publique est compliquée parce que ces acteurs appartiennent à des organisations différentes, défendent parfois des intérêts différents et ont des ressources en termes de personnel, de finance, des ressources cognitives en termes d’informations et de connaissance qui sont parfois différentes et donc il y a un grand besoin de coordination entre tous ces acteurs.

En matière de sécurité, ne serait-ce que pour contrôler les frontières, il y a besoin d’une coordination élevée entre la police fédérale, peut-être l’armée, les gardes-frontières qui sont tous dans des départements différents, mais certainement aussi les polices cantonales.

Si on prend cette définition au sérieux, c’est-à-dire le fait qu’une politique publique est un enchainement de décisions et d’activités prises par plusieurs acteurs qui se coordonnent pour résoudre un problème public, alors, on voit que le concept de politique public est un construit analytique. Si on veut analyser une politique publique, il faut reconstruire cette politique publique, elle n’existe pas donnée dans un livre avec une frontière clairement définie. C’est le travail de reconstruction auquel invite l’analyse des politiques publiques. Ce n’est pas quelque chose qui est donné que l’on trouve en ouvrant un livre ou un rapport, c’est quelque chose que l’analyste doit reconstruire notamment en identifiant le problème, les acteurs et les actions que mènent les différentes parties prenantes d’une politique publique.

Comment a-t-on proposé d’analyser ces politiques publiques ? L’approche systémique était la première tentative de dire comment analyser les politiques publiques et le deuxième concept de cycle de politique publique qui doit être structurant pour les prochaines séances.

Approche systémique d'Easton 


Article détaillé : La théorie systémique.

David Easton (1917 - 2014).

Parmi les premiers à s’intéresser à l’analyse des politiques publiques se trouvait Easton qui a proposé une approche systématique pour analyser les politiques publiques et surtout pour positionner les politiques publiques dans le système politique. Avec le concept de systémisme, on relie ce qui se passe dans la réalité politique à l’un des éléments d’un système, différents éléments qui sont en relation les uns avec les autres, des effets d’interactions des uns sur les autres et le tout est en équilibre néo-statique. 


Easton a représenté les politiques publiques. Il y a un système politique dans lequel on trouve typiquement le gouvernement, le parlement, pouvoir judiciaire et l’administration, ce système politique public va prendre des décisions ou des actions. Typiquement, il va produire des politiques publiques.

Pourquoi est-ce que le système de politique public décide d’intervenir tout d’un coup dans un domaine et décide d’investir des ressources ?

Cela est certainement parce qu’en amont, il fait face à des demandes et à des soutiens. Il y a des acteurs qui demandent que l’État intervienne dans un domaine en particulier. Il n’est pas facile d’articuler les demandes et surtout de se faire entendre par l’État parce que l’État, non seulement, fait face à une multitude de demandes pour intervenir comme, par exemple, le fait qu’on aimerait bien qu’il y ait encore des bourses pour étudiants malgré les restrictions budgétaires ; et il faut aussi l’objet de soutiens plus ou moins fort de la part de certains groupes et parfois même de la part des groupes qui formulent les demandes. Donc, on pourrait imaginer que par exemple, les associations d’agriculteurs demandent un soutien à l’État dans le cadre d’un marché de l’agriculture libéralisé. Il leur assure un certain soutien typiquement au travers d’un soutien partisan. L’UDC, avant d’être un parti de droite radicale avait surtout une base agrarienne, c’était un parti des agriculteurs. Donc, ils formulent des demandes, on aimerait plus de soutien pour le secteur de l’agriculture, on assure un certain soutien au travers notamment du parti de l’UDC et au travers de ses représentants au parlement, au gouvernement voire dans l’administration. Face à ces demandes et à ces soutiens, le système de politique public va développer des politiques publiques qui vont en suite déboucher sur des décisions, des actions comme, par exemple, l’octroi de paiements directs pour plusieurs milliards aux agriculteurs, donc des subventions aux agriculteurs.

Là où l’approche est véritablement systémique, est que si ces politiques publiques satisfont les demandes initiales, alors, par un effet de rétroaction, le système sera en équilibre. Les politiques publiques satisfont des demandes sociales, garantit un soutien à l’État, donc la politique publique est maintenue et permet à tout le système public d’être dans une situation d’équilibre. On pourrait aussi dire que les demandes sont faites par les banquiers qui demandent à l’État de ne surtout pas décider de ne pas intervenir, ils les soutiennent comme, par exemple, en finançant les partis (c’est un cas purement fictif), et les gens qui se trouvent au gouvernement disent qu’ils vont répondre à leur demande pour pouvoir bénéficier de leur soutien en prenant la décision de ne pas avoir de politique publique forte, mais de simplement déléguer la régulation de ce secteur à l’association suisse des banquiers en particulier. On pourrait imaginer que des particuliers en matière environnementale demandent à l’État d’intervenir pour, par exemple, protéger le paysage, assure un certain soutien à l’État en disant que s’ils le font, ne sera pas lancé d’initiative populaire ou contester les décisions devant les tribunaux, et face à ces revendications qui sont plus ou moins crédibles, l’État va mener des politiques de protection du paysage.

Donc, cette approche donnait un poids très important aux politiques publiques dans le sens où c’est la qualité de ce qui se fait en termes de politique publique qui va permettre aux gens qui formulent des demandes ou offrent des soutiens à l’État d’être satisfait ou insatisfait et donc de remettre en cause ou de ne pas remettre en cause le fonctionnement du système, le tout étant en équilibre.

Ce modèle très simple, on peut aussi le lier à la théorie de la démocratie. On dit souvent que la démocratie est le gouvernement par le peuple et le gouvernement pour le peuple. Une gestion démocratique de l’État est une gestion qui permet à une pluralité d’acteurs au travers la liberté d’expression et la liberté de la presse, d’articuler leurs demandes ou leurs revendications et qui leur permet aussi, par exemple, au travers du système électoral, d’offrir leur soutien, par exemple, aux partis politiques qui sont en concurrence pour participer au système politique. Cela est la démocratie comme étant le gouvernement par le peuple qui est la possibilité de participer et d’articuler des demandes vis-à-vis de l’État, c’est la légitimité primaire de l’État. Bien souvent, lorsqu’on veut transformer des systèmes politiques qui ne sont pas démocratiques, on se concentre que là-dessus en disant qu’on organise des votations et que cela suffira.

La deuxième dimension que montre ce graphique est les politiques publiques qui sont menées, cette légitimée secondaire de l’État ou le gouvernement pour le peuple. Les politiques publiques sont là pour servir les citoyens et les citoyennes, les politiques sont là pour résoudre les problèmes qui affectent les citoyens et les citoyennes. Selon ce modèle, tout État a besoin d’une double légitimation : en amont et en aval, primaire et secondaire, gouvernement par le peuple, gouvernement pour le peuple. La qualité des politiques publiques, les outputs qui sont produits est véritablement central dans l’équilibre d’un système politique. Donc, même si on s’intéresse plutôt à des enjeux de nature démocratique ou à des enjeux de types « régime politique », on a intérêt à concentrer aussi sur ce qui sort de l’État, sur les politiques publiques qui sont menées.

Cycle d'une politique publique 


Ce modèle avait certes certaines vertus, mais néanmoins, on s’est rapidement posé la question de savoir ce qui se passe dans cette « boite noire ». Les premières approches qui ont suivi l’approche systémique ont essayé d’ouvrir cette « boite noire » que représentait l’État. Ils se sont intéressés à voir comment se fabriquaient les politiques publiques au sein de l’État ; comment passait-on de revendications à des décisions et des actions. C’est afin d’aborder ce qui se passe dans cette boite noire qu’on a développé le modèle du cycle d’une politique publique.

C’est une approche qui date des années 1970, qui a une certaine vertu heuristique et qui représentait véritablement un saut qualitatif dans la matière d’aborder les politiques publiques. Une politique publique cherche à résoudre des problèmes collectifs. Donc, le cycle d’une politique publique représenté sous la forme d’un cercle va débuter quand un problème émerge. Ce problème doit être perçu par acteurs privés et des acteurs publics. Ces acteurs privés et ces acteurs publics doivent être en suite en mesure d’inscrire ce problème à l’agenda, de dire que ce problème est prioritaire, que ce problème interpelle l’État, que ce problème doit être résolu par l’État, il faut adopter une politique publique en la matière, on ne peut pas ne rien faire.

Donc, la première étape que l’on observe véritablement dans une politique publique est la perception d’un problème et réussir à attirer l’attention des décideurs politiques sur ce problème. Cela est quelque chose de très difficile à faire. Une majorité de problèmes n’arrive jamais à accéder à l’agenda gouvernemental. Il n’arrive pas à retenir l’attention des décideurs.

Partons de la fiction qu’un problème a été inscrit à l’agenda. Cela est parfois fait par un choc externe comme, par exemple, un attentat ou encore un accident nucléaire, une crise économique majeure, c’est parfois fait par d’autres moyens. Si ce problème est mis à l’agenda, la politique publique va chercher à le résoudre. Donc, on va rentrer dans une phase dans laquelle on formule différentes solutions alternatives pour résoudre ce problème. En suite, on procède au choix d’une solution par rapport à une autre. Généralement, cette phase de formulation de l’alternative et d’adoption d’une solution, typiquement dans une loi, cela relève du travail de l’administration, du gouvernement et du parlement. Parfois, le texte législatif adopté est contesté donc on implique encore le peuple dans la phase d’adoption formelle de la politique publique. Généralement, dans le système politique suisse, on distingue une phase de formulation au niveau préparlementaire qui est contrôlé par le gouvernement, une phase de débat et de décision au niveau parlementaires, et éventuellement une troisième phase si un referendum facultatif est lancé ou s’il y a un referendum obligatoire qui est une phase référendaire.

Donc, la deuxième étape consiste véritablement à trouver une solution et à l’ancrer dans un texte de loi. Une fois que cette solution a été trouvée, qu’elle a eu un consensus suffisant pour être adopté, intervient la phase de mise en œuvre, d’implication, d’exécution ; donc, ce qui se trouve dans une loi doit être appliqué, doit être exécuté par l’administration. Les administrations ne fonctionnent toute pas parfaitement donc il se peut que parfois cette phase de mise en œuvre soit compliquée, qu’il y ait des déficits, des troubles. La loi n'est tout simplement pas appliquée ou elle est mal appliquée. Admettons que la politique ait traité d’un problème important et ait débouché sur une solution, aie été correctement mis en œuvre, le dernier élément que l’on a dans ce cycle d’une politique publique est la phase d’évaluation des effets de la politique. À ce moment-ci, on se pose la question de savoir si tout ce qui a été fait en amont permet de résoudre le problème auquel on fait face. C’est une phase véritablement réflexive dans laquelle on essaie de regarder si la loi a été bien mise en œuvre, si elle a été bien formulée et si le problème qu’on essaie de résoudre à lui-même été bien compris. À nouveau, ce n’est pas évident que ce cycle se déroule de manière parfaitement linéaire, une majorité de politiques publiques ne faisant vraiment jamais l’objet d’une évaluation. Admettons que l’évaluation ait été réalisée, on peut démontre que la politique est efficace ou au contraire qu’elle ne permet pas d’atteindre les objectifs et en fonction des résultats de l’évaluation, on va pouvoir reconsidérer le problème que l’on cherchait à résoudre et se dire que si le résoudre n’est pas parfaitement résolu, on va se lancer dans un nouveau cycle d’une politique publique. Si, au contraire, la politique publique déploie tous les effets voulus, alors, on pourrait très bien imaginer l’abandon de cette politique.

Ce modèle du cycle d’une politique publique doit être perçu en fait comme une succession de cycle ou comme une spirale. Les politiques publiques sont des exercices à l’incisif jamais abouti et qui, systématiquement passent par des phases de redéfinition du problème, de transformation de la solution, de transformation législative, de redéfinition des activités de mise en œuvre et éventuellement de nouvelles évaluations.

Ce modèle dit du « cycle d’une politique publique », qui a permis le dépassement du modèle du systèmisme parce qu’il a permis d’ouvrir la « boite noire » a notamment comme avantage que l’on peut très clairement distinguer les différentes questions d’analyse en fonction des différentes étapes du cycle de politique publique. Si on s’intéresse à l’agenda, on peut se poser la question de savoir pourquoi certains problèmes retiennent l’attention du pouvoir politique et pourquoi d’autres pas.

Qu’est-ce qui dans la construction des problèmes publics explique que l’État des fois s’intéresse à certains secteurs et des fois pas du tout ? si on s’intéresse à la phase de formulation et d’adoption, on pose des questions très classiques pour un politologue, c’est-à-dire quelle coalition d’acteurs permet d’adopter une politique publique concrète ; quelle coalition notamment de partis politiques permet d’avoir une majorité qui va favoriser l’adoption d’une loi ; si on est dans une démocratie directe, quelle majorité du peuple ou des cantons va permettre l’acception d’un referendum obligatoire. Ce sont donc des questions très ciblées sur des acteurs qui se trouvent véritablement au cœur du parlement. Si on est au niveau de la mise en œuvre, on se concentre plutôt sur l’action de l’administration et on va se poser la question de savoir quelles sont meilleur dispositif pour mettre en œuvre une politique publique, quel est le meilleur type d’arrangement administratif pour favoriser une bonne exécution des politiques publiques.

Au niveau de l’évaluation, la question pourrait être de savoir qui doit faire de l’évaluation des politiques publiques, qui doit contrôler si les politiques publiques sont bien mises en œuvre, bien formulées et adressent les bons problèmes. Ce type de question est traité par les gens qui se concentrent sur la phase d’évaluation. Il y a par exemple la Cour des comptes qui fait des évaluations de politiques publiques sur des sujets très divers. Le premier rapport de la Cour des comptes qui évaluait une politique publique était en matière de prostitution. Si on s’intéresse au marché de la prostitution à Genève, il faut lire le rapport de la Cour des comptes disponible sur le site de la Cour des comptes. Ils ont travaillé après sur des sujets un peu plus techniques comme notamment le chèque annuel de formation, les jeunes en rupture et les chômeurs en fin de droit.

Donc, le modèle du cycle d’une politique publique permet d’amener une certaine dynamique dans ce qui se passe au sein même de l’appareil d’État, permet de segmenter les questions en fonction de différentes étapes d’analyse et est tout à fait compatible avec l’idée qu’une politique publique vise à résoudre un problème. On est bien dans un cycle de résolution de problèmes et pour ceux qui préfèrent l’ingénierie à la science politique, il y a une parfaite adéquation entre le cycle d’une politique publique et les différentes étapes classiques de la résolution d’un problème, que cela soit un problème d’ingénieur, un problème médical ou un autre type de problème technique. On fabrique et on construit les politiques publiques de la même manière même si les règles du jeu et les acteurs qui participent à cette politique publique sont certes un peu différents.