Introduction à la sous-discipline des relations internationales
Nous allons aborder des notions de base de la sous-discipline des relations internationales. Ce sont des notions essentielles : nous allons parler des unités de base du système international des États, comment l’internationalisation et la mondialisation transforme le système international, le système interétatique et nous allons parler des trois grandes théories, des trois grands paradigmes des relations internationales afin d’interpréter les objets que nous observons.
La COP21 est un mouvement global en support d’un traité international. C’est intéressant parce qu’historiquement on n’a pas discuté beaucoup du rôle de la société civile des citoyens dans la politique internationale. Ils ont été un peu séparés d’une politique un peu élitiste. Le climat et l’environnement font certainement partie d'un domaine où il y a une pression du bas de la citoyenneté et de la citoyenneté globale pour des politiques efficaces. Donc, les représentants de la société civile, les ONG sont nombreux aussi à Paris avec les États, les chefs d’États. C’est un cadre global qui est en train d’être négocié. L’idée est que nous avons un bien public global pour lequel nous devons coopérer, c’est une problématique qui transgresse les frontières nationales n’ayant pas de passeport comme le note Ban Ki Moon et qui donc nécessite cette mobilisation. Ce n’est pas seulement une mobilisation des États mais aussi une mobilisation de la société civile, même de la business community qui sont des entreprises qui sont éminemment liées à la problématique de l’utilisation des énergies à base de carbone. Finalement, même les maires des villes sont impliqués et essaient de soutenir ce processus. Il y une structure vraiment multi niveau qui implique des acteurs différents et qui s’est mise en place. Il y a des mesures de coopération qui se développent au niveau international et qui sont au-delà des traités internationaux où sont impliqués les ONG et les bureaucraties étatiques qui aussi contribuent au traitement de cette problématique si ce n’est plus seulement les traités internationaux qui comptent aujourd’hui pour la coopération.
Nous allons voir des connaissances globales sur cette thématique surtout en matière de gouvernance globale en regardant comment le système international s’est établi, dans quelle mesure il est en transformation et comment peut-on interpréter cette transformation du point de vue théorique.
Le système étatique et les relations internationales
Les Principes des Traités de Westphalie 1648
La question de savoir depuis quand a t-on des États n’est pas claire car jusqu’à récemment dans l’histoire, il y avait encore eu des empires en Europe. L’idée des États souverains est née formellement avec les traités de Westphalie qui ont mis fin à la guerre de Trente ans en Europe et qui ont codifiés les principes de la souveraineté étatique pour la première fois.
Un État, d’après cette définition, est caractérisé par la territorialité, c’est un ordre social qui est lié à un territoire défini, ces territoires sont mutuellement exclusifs, ils ont la juridiction sur leur propre territoire mais pas sur le territoire d’autres États. Ils sont souverains à l’intérieur dans le sens que les moyens de la force ont été monopolisés par l’État. La définition de Max Weber est encrée sur la monopolisation des moyens de la force d’une manière légitime donc qui est reconnu par la population de cet État. Ce n’est pas seulement le monopole de la force, on peut ajouter l’autorité juridique de la loi qui est exclusive à cet État mais aussi l’extraction de taxes et d’impôts qui est aussi une caractéristique de l’État avec la monnaie entre autre. Historiquement, dans les traités, on voit ces notions en latin que le roi était l’imperator dans son règne.
S’ajoute à la souveraineté interne donc effective monopolisation de la force et de l’autorité juridique de la loi aussi la souveraineté externe. La souveraineté externe désigne la relation entre les États et notamment le principe important de l’autonomie des États et de la reconnaissance mutuelle ainsi que la non-ingérence. C’est une norme très importante du système international qui garantie la survie des États mais aussi leur autonomie dans leur politique nationale, de défendre tout implication de l’extérieur dans les questions nationales d’un État. La norme de la non-ingérence se retrouve aussi dans la Charte de l’ONU ou encore dans celle de la Société des Nations et continue encore aujourd’hui d'être une norme importante mais qui est en train de se transformer parce qu’il y a de plus en plus de normes internationales de plus en plus contraignantes qui limitent d’une certaine manière cette exclusivité de l’autorité juridique pour la souveraineté intérieure ainsi que pour la non-ingérence au niveau de la souveraineté externe des États.
Ces trois principes sont les principes de base sur lesquels l’ordre international s’est établi et qui désigne la création d’États souverains.
La « globalisation » du système étatique
Comment les États se sont constitués de fait ? Il y a le traité de Westphalie de 1648 mais en Europe cela a duré plus longtemps jusqu’à ce que nous avons eu vraiment des États et abolis les empires. Du point de vue global, ce processus a pris bien plus longtemps.
L’année de la création du système onusien qui est l’organisation où tous les États souverains sont représentés, on comptait 50 États qui ont élaborés la Charte des Nations Unies et 51 qui l’ont tout de suite mise en œuvre. Donc, il y avait 51 États fondateurs de l’ONU en 1945 et aujourd’hui on compte 193 États qui sont pleinement reconnu et en plus il y a des territoires qui ne sont pas pleinement reconnus par la communauté internationale comme le Kosovo, comme la Palestine ou encore comme Taiwan. Donc, ce processus n’est pas terminé, ce n’est pas une entité donnée naturelle que d’avoir un État. C’est quelque chose de toujours en transformation.
Cette prolifération du système interétatique a été réalisée par la fin de la colonisation donc la décolonisation avec une hausse dans les années 1960 et 1970 et encore dans les années 1990 avec la démise de l’ex-Yougoslavie et de l’ex-URSS où il y eu une hausse d’États souverains. Néanmoins, le processus n’est pas achevé.
Implications du système étatique « westphalien » pour les relations internationales
Qu’est-ce que cette division du monde en États souverains représente ou implique pour les relations internationales ?
Si on applique l’idée de la non-ingérence, de la souveraineté externe et interne, il est assez vite clair qu’au niveau international il n’y a pas d’autorité. L’autorité politique ou encore juridique et militaire est ancrée au niveau des États. Au dessus des États, il n’y a pas d’autorité, il n’y a pas de lois, il n’y a pas de force internationale ou de hiérarchie au-delà des États.
Dans les années fondatrices du droit international, le droit international était limité à la coexistence des États et notamment aussi le droit de guerre qui est l’un des premiers aspects du droit international qui s’est développé. Si les États avaient des différends entre eux, c’était la force qui jugeait en dernier lieu et non pas des institutions internationales basées sur du droit reconnu.
Structures classiques de l'ordre international
Il est possible de représenter l’idée de l’anarchie au niveau international avec ce schéma.
On peut voir qu’à l’intérieur des États, il y a une hiérarchie entre l’État, le gouvernement et la société. La société est soumise à l’autorité du gouvernement, c’est une soumission volontaire et acceptée, c’est l’idée de la souveraineté partagée dans la conduite de la politique pour les systèmes démocratiques. Il y a aussi l’acceptation du droit, la force de la police et du militaire qui sont centralisés au niveau de l’État et qui produit cette hiérarchie envers la société.
Entre les États, il n’y a pas de hiérarchie, il n’y a pas d’ordre légal, c’est pourquoi on parle d’une anarchie au niveau international. La coordination se fait entre les États à travers le pouvoir, les négociations mais pas à travers un ordre reconnu.
L’« internationalisation » du système international
C’est l’image du moment où le système international s’est établi. À partir de 1945 particulièrement, mais on peut aller aussi plus en arrière afin de voir des forces qui transpercent cette idée de la souveraineté des États déjà avant la modernisation. Ces processus se sont accélérés ces dernières années à trois niveaux. On voit une internationalisation de l’ordre international au travers de :
- La mondialisation liée aux transactions sociales des sociétés et des populations des États qui sont de plus en plus en contact, en communication les uns avec les autres et interdépendants mais c’est aussi la diffusion de valeurs libérales qui a été un élément important de ces derniers siècles qui permet en même temps cette mondialisation et cette interpénétration au niveau des sociétés.
- Le deuxième niveau dans lequel on observe une internationalisation du système international c'est avec les organisations internationales et la création d’institutions au niveau international à travers lesquels les États coopèrent. Ce qui est intéressant, ce n’est pas seulement la prolifération quantitative de ces institutions donc pas seulement le fait qu’elles augmentent en nombre mais aussi et spécialement les dernières décennies du XXème siècle, nous avons observés une judiciarisation croissante donc une sorte de supranationalité de certaines organisations internationales qui se développe et devient contraignante envers les États. C’est une force contraignante d’institutions internationales. Un aspect lié à ce développement d’instances internationales et aussi l’intégration régionale qui n’est pas limitée à l’Europe.
- Avec les relations transgouvernementales et transnationales, nous parlons des acteurs non-étatiques ou non-gouvernementaux. Les organisations internationales, les traités internationaux sont conçus par des représentants des États et des gouvernements, par des représentants officiels et formels des États. Il y a aussi beaucoup de coopération, de réseaux et d’activités de gouvernance qui se développe au dessous de ce niveau diplomatique des représentas des États à travers des réseaux de bureaucrates, de personnes qui travaillent dans les départements de la finance ou les départements de l’environnement créant des réseaux entre eux, donc des spécialistes qui ont créé des réseaux entre eux dans lesquels ils s’échangent sur les politiques nationales et dans lesquels ils développent des pratiques communes. C’est un phénomène important que nous observons en particulier ces vingt dernières années qui a été nommé le trans-gouvernementalisme parce que ce n’est pas « inter-gouvernements » mais « trans-gouvernement », donc entre les exécutifs des États, entre les administrations. Les relations transnationales finalement, désignent des activités d’acteurs privés, des ONG mais aussi des compagnies multinationales et d’autres organisations de la société qui se manifestent dans la politique internationale.
« Mondialisation » des transactions sociales, interdépendance et libéralisme
Il n’y a pas de définition simple du phénomène de la mondialisation.
Anthony Giddens[réf. insuffisante] (sociologue britannique) donne pour définition de la mondialisation « The intensification of worldwide social relations which link distant localities in such a way that local happenings are shaped by events occurring many miles away and vice-versa ». Il définit la mondialisation à travers le phénomène qu’une activité dans un endroit lointain devient immédiatement ressenti dans un autre endroit comme le notre par exemple. Par exemple, pour le changement climatique, c’est l’émission de gaz à effet de serre au Sud qui nous touche éminemment parce que l’atmosphère est unique et donc on ne peut pas dire qu’il y a une séparation à ce niveau là entre la cause de problèmes ailleurs et la manifestation de problèmes dans un autre endroit. On pourrait aussi parler de crises et de guerres civiles mais aussi de catastrophes naturelles qui engendrent des flux migratoires qui aussi aujourd’hui se meuvent plus facilement au travers des frontières qu’auparavant.
La deuxième définition est de Robert Gilpin[réf. insuffisante] (chercheur en économie politique internationale) qui définit la mondialisation comme « The integration of the world-economy » la rapportant à l’économie. Ce sont les processus de production des biens qui sont partagés entre les États ; il y a des chaines de production qui se divisent entre des régions différentes jusqu’à ce que le produit final soit fait, notamment au niveau des marchés financiers il y a une forte interpénétration des économies. Au niveau économique, il y a une forte intégration des processus de production et de dispersion des biens et des services.
Pour Jan Aart Scholte[réf. insuffisante] (co-directeur du Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation), la mondialisation est la « De-territorialization – or...the growth of supraterritorial relations between people ». C’est la déterritorialisation des biens sociétales notamment à travers les moyens de communication et notamment les médias sociaux qui relient les gens en un rien de temps dans les coins les plus différents du monde.
La dernière définition est de David Harvey[réf. insuffisante](géographe britannique), pour qu’il la mondialisation est une « Time-space compression » qui est due notamment au changement technologique.
Si l’on veut une définition un peu compréhensive, la mondialisation décrit la transition d’une interdépendance entre entités distinctes, donc les États et leurs société nationale, envers un espace social partagé.
Le libéralisme
Dans cette perspective, les sociétés sont liées entre elles, au niveau sociétal, il y a une interdépendance croissante et cette interdépendance est aussi facilitée par la diffusion du libéralisme. Cette diffusion du libéralisme se manifeste à deux niveaux avec d’une part au niveau des politiques économiques avec le libre-échangisme qui est devenu la norme globale économique.
Apparaît sur cette carte en vert les membres de l‘organisation mondiale du commerce qui promeut le libre-échange entre les États ainsi que l’abolition de barrières tarifaires et non tarifaires au commerce. En jaune, ce sont les États avec un statut d’observateur ce qui implique qu’ils sont donc en voie de devenir membre qui est un statut préliminaire. Excepté pour quelques territoires très spécifiques, cela est devenu une organisation et une institution mondiale.
Du point de vue de la théorie des relations internationales libérales, on peut dire que le libre-échangisme non seulement promeut l’interdépendance entre les sociétés et les États et entre les États parce qu’on devient dépendant du commerce avec d’autres nations et de l’accès à d’autres marchés mais cette interdépendance implique une pacification du système international car cela devient plus coûteux d’aller en guerre vers des adversaires avec qui on est lié économiquement. Il y a aussi un projet de paix qui est lié à l’idée d’ouvrir les marchés économiques. Si les sociétés font du commerce, si elles sont dépendantes pour leurs biens économiques, cela est moins probable qu’elles soient prêtes à aller en guerre les unes contres les autres.
La deuxième transformation particulièrement depuis les années 1990 est le triomphe de la démocratie.
Apparaît en bleu la ligne des États démocratiques et en rouge la ligne des États autoritaires dans le monde. On voit en 1991 qu’il y a une démarcation qui est une inversion de la relation et la hausse de la démocratie ceci étant lié à la chute du communisme et des États qui étaient liés au bloc communiste. Dans les années 1990, ce développement a engendré une vague d’optimisme pour la coopération internationale. On a pensé au fait que maintenant les États deviennent tous démocratiques, avec ceci, on pense qu’il y a les droits de l’homme qui sont impliqués mais aussi une volonté plus forte de coopérer, de traiter de problèmes communs d’une manière coopérative et de transférer certaines compétences aussi à des organes comme des organisations internationales. Certains comme Francis Fukuyama qui a écrit un livre intitulé The end of History and the last men dans lequel il définissait l’idée qu’avec le triomphe de la démocratie, nous allions réaliser un monde pacifique, organisé à traverse des organisations internationales, stables et prospères. Aujourd’hui, nous vivons dans un monde différent voyant que cette diffusion n’est pas sans contre-mouvement. Il est trop tôt pour dire dans quelle direction le monde se développe parce qu’il y a le courant de la diffusion de valeurs communes, de la communication et de l’interconnexion des sociétés qui continue et en même temps il y a des contre-mouvements, des revendications qui déstabilisent le système mais c’est une phase de transition un peu ouverte. Les théories de relations internationales nous aident à prédire dans quelle direction le système va se développer.
Nous avons parlé de l’internationalisation du système international, de la mondialisation et de la diffusion du libéralisme, il faut aussi aborder la prolifération des organisations internationales et leur judiciarisation.
Organisations internationales, judiciarisation et intégration régionale
Ce tableau est un résumé quantitatif de la prolifération d’organisations internationales. Ces données sont issues de l’Union of International Organizatoin qui fournit des statistiques sur ces questions. Donc, il y a une prolifération très claire.
Ce qui est peut-être plus intéressant n’est peut-être pas seulement la création d’organisations internationales et le prolifération d’ONG, c’est aussi l’effet que ces institutions ont, à savoir si elles deviennent une force politique à leur propre titre ou si ce sont juste des plateformes dans lesquels les États négocient dans le cas des organisations intergouvernementales ou pour les ONG si se sont des acteurs qui se font entendre mais sans avoir de l’effet au niveau politique. La question est de savoir comment mesurer l’effet de ces acteurs internationaux.
Pour les organisations intergouvernementales, il est possible d’appliquer le concept de la judiciarisation qui a été développé en coopération avec des juristes de droit international et des politologues. Ce concept essaie de mesurer dans quelle mesure les normes internationales développées dans une organisation internationale sont contraignantes. Cette idée de mesurer le niveau de contrainte des normes envers les États qui sont en premier lieu leur adresseur, il est possible de regarder trois niveau :
- Niveau de l’obligation : à savoir, est-ce que ces normes internationales sont explicitement contraignantes pour les États ou pas. Il y a beaucoup d’instruments au niveau international qui ne sont explicitement pas contraignant comme par exemple la déclaration de l’Assemblée générale des Nations Unies sur les droits de l’homme de 1948 qui est une déclaration non contraignante explicitement. Certaines normes sont aussi devenues du jus cogens, du droit obligatoire et contraignant pour les États même s’ils n’ont pas ratifié le traité pertinent comme par exemple le génocide, la défense de la torture ou bien même la norme de non refoulement qui dit qu’on n’a pas le droit de refouler un réfugié vers un territoire où il craint pour son intégrité physique ou mentale. Il y a des normes qui ont acquis le statut de droit obligatoire. Il y a toujours des cas de non observation de ces normes mais cela ne veut pas dire qu’elles ne sont pas reconnues, même si elles sont violées, cela ne veut pas dire qu’elles ne sont pas reconnues comme légitime et valable. Entre ces deux extrêmes, il y a des degrés différents d’obligations liées à des normes internationales.
- Le deuxième niveau de la prolifération des normes internationales qui implique leur degré de judiciarisation et leur précision est de savoir si ce sont des normes très générales laissant beaucoup d’imagination aux États afin de décider de comment les mettre en œuvre ou est-ce que ces normes sont très précises, si précises qu’elles n’ont peut-être même plus besoin d’être traduites au niveau national par les parlements dans la loi nationale mais qu’elles peuvent être prises tel quel parce qu’elles sont déjà assez claires. Il y a une certaine évolution. On peut par exemple pour le cas du climat avec les négociations sur le climat appliquer ces trois dimensions. Le protocole de Kyoto n’avait aucune obligation pour les États en voie de développement, inclus la Chine, l’Inde et les grandes puissances émergentes, mais ils pouvaient participer. Les États-Unis étaient signataire de la convention cadre mais pas liés par les normes et les quelques normes contraignantes incluses dans le protocole de Kyoto. Ces normes incluses dans le protocole de Kyoto étaient très vagues parce qu’elles précisaient un niveau d’émission de gaz à effet de serre par État signataire mais sans préciser par quel moyen cette réduction de gaz à effet de serre devait être accompli ni le traité précisait des mécanismes de surveillance et d’évaluations de rapports interétatiques pour vraiment vérifier si ces obligations étaient respectées ou pas. Donc, c’était un cadre très vague, très peu précis qui avait été établi.
- Avec le troisième niveau, la question est de savoir dans quelle mesure y a-t-il une instance qui est responsable pour mettre en œuvre et imposer ces normes internationales si les États ne s’y tiennent pas. Il y a une absence de Cour internationale qui serait comparable avec une Cour nationale. Il y la Cour internationale de justice mais cette Cour ne peut agir seulement si les deux États qui ont une dispute acceptent d’avoir ce processus juridique, autrement, cette Cour ne peut entrer en matière. Ces dernières années, on voit une diffusion du processus de règlement de disputes plutôt juridique. Dans l’OMC, il y a un système assez élaboré qui implique aussi des mécanismes de sanctions entre les États qui ne se tiennent pas aux normes commerciales de l’OMC ou bien la Cour pénale internationale est un autre exemple dans le domaine des droits de l’homme pour une institution juridiquement forte qui peut notamment condamner des individus pour violation et conduite de certains crimes contre l’humanité comme le génocide et la torture systématique et certains crimes bien définis. Pour le climat, la question serait de savoir quelles seront les mécanismes de mise en œuvre des nouvelles obligations des États, seulement un système de rapports interétatique que les États documentent leur mesure au niveau international et en suite ces rapports sont évalués et ont leur donne certaines recommandations ou y aura t-il la possibilité de sanctions contre le non respect de certaines obligations mais aussi par qui, c’est-à-dire est-ce que ce sera une instance indépendante qui aura cet autorité, etc. En général, on peut dire que ces vingt dernières années, nous avons eu une tendance envers une plus forte judiciarisation des organisations internationales. Beaucoup de ces organisations sont bloquées mais ce blocage par exemple de l’OMC est peut-être aussi un résultat du fait que cette organisation est devenue plus contraignante est que les États sont maintenait moins près à se lier les mains. Les États veulent peut être garder leur flexibilité et cela serait même en ce sens d’une évolution envers un plus fort rôle des organisations internationales.
En haut, on voit les processus de prise de décision et de l’agenda setting. Cela revient un peu au cycle des politiques, nous pouvons aussi appliquer ces notions du cycle politique aux politiques internationales. Pour l’agenda setting, la question est de savoir qui sont les membres des organisations qui ont le droit de lancer des initiatives pour des nouvelles normes. Dans l’Union européenne, il y a la Commission européenne qui est indépendante des États, ce qui est un signe de forte judiciarisation et de supranationalité qui n’est pas le cas dans les organisations. Le deuxième point de la prise de décision est de savoir si les décisions sont prises par consensus, à l’unanimité des États et seulement par les États ; dans ce sens là, nous pouvons toujours dire que l’organisation internationale produit des normes qui reflètent la volonté de chaque État et qui dans ce sens sont consistantes avec l’idée de la souveraineté de l’État parce qu’il a volontairement donné sont accord à ces normes. Si nous avons un système de vote majoritaire comme dans l’Union européenne mais aussi dans le Conseil de sécurité de l’ONU où il y a des États qui peuvent être lié à une décision même s’ils ont voté contre, cette instance internationale devient plus supranationale parce qu’elle peut en fait décider de normes contraignantes envers des membres même s’ils n’ont pas donné leur accord. Dans le système de l’Union européenne c’est encore plus compliqué parce qu’il n’y a pas seulement les États au Conseil de l’Union européenne qui décide mais il y a aussi le Parlement de l’Union européenne qui a le même pouvoir de décision étant partagé et le Parlement de l’Union européenne est directement élu par les citoyens européens et donc indépendant des États. C’est pourquoi, on dit que l’Union européenne est très supranationale, plus supranationale que chaque autre organisation internationale. On voit qu’entre les différentes organisations internationales, il y a une variance dans ces dimensions.
Relations transgouvernementales et transnationales
Avec l’interdépendance des sociétés, des problèmes transfrontaliers émergent suscitant un intérêt pour des solutions communes ; plus les sociétés s’intègrent et plus les problèmes ne se limitent plus à des territoires étatiques et nécessitent plus de coopération. Donc, il y a l’établissement d’organisations internationales et l’établissement de normes internationales qui s’adressent à ces problèmes partagés. Nous avons vu qu’il y a une tendance à une plus forte judiciarisation de ces organisations et des normes internationaux, mais pas dans tous les domaines et pas pour toutes les organisations de la même manière mais nous observons le phénomène. Il n’y a pas seulement la prolifération d’organisation internationales et de traités multilatéraux depuis 1945 mais il y a aussi une tendance à les rendre plus contraignants.
Il y a un autre phénomène au niveau de l’organisation politique des États à part leur coopération dans les enceintes inter-gouvernementales qui est le phénomène de l’intégration régionale. Il y a une prolifération d’initiatives d’intégration régionales un peu partout dans le monde. Il y a le NAFTA dans le nord de l’Amérique qui est limité à une zone de libre-échange n’étant pas très ambitieuse n’étant pas un système comme en Union européenne traitant d’autres politiques de tous genre, donc cela est très économique.
Au sud de l’Amérique latine, il y a le MERCOSUR entre l’Argentine, le Brésil, le Paraguay, l’Uruguay et le Venezuela ainsi que la Bolivie. C’est aussi une zone de libre-échange mais qui ambitionne plus haut. Ces pays aimeraient avoir une union douanière et un marché commun, éventuellement une monnaie commune à l’avenir mais ce n’est pas encore le cas. Le MERCOSUR est ambitieux, ils ont aussi développé des politiques communes dans l’environnement, les droits sociaux, les droits des travailleurs pour leurs citoyens. Avec la montée en puissance de gouvernement de gauches ces dernières années, ils ont plutôt été en direction du domaine social. Avec les changements politiques notamment en Argentine et au Brésil, peut être que cela va changer mais cela reste une organisation qui fonctionne bien.
Il y a aussi l’Union africaine qui s’est aussi créé au début du nouveau millénaire en 2002. L’Organisation de l’unité africaine qui était son prédécesseur qui était plutôt centré sur la décolonisation. L’Union africaine est très ambitieuse, elle est basée sur des organisations sous régionales comme par exemple la CDAO qui est l’organisation ouest-africaine économique. Il y a plusieurs organisations sous régionales en Afrique qui ont un peu le même plan d’action notamment de libéraliser le commerce entre leurs pays membres et d’aller vers un marché commun et aussi une monnaie commune. Dans certaines régions africaines, il y a des unions monétaires mais cela est plutôt quelque chose qui est resté du temps colonial. Le plan de l’Union africaine prévoit aussi que ces différents marchés communs sous régionaux seront un jour unifiés pour un marché commun au niveau africain. La mise en œuvre de ces plans est retardée, certaines instances sous régionales fonctionnent beaucoup mieux que d’autres, mais c’est intéressant de voir ce phénomène d’organisation régionale qui se manifeste. L’Union africaine n’est pas seulement active sur le plan économique mais aussi sur le plan de la sécurité disposant d’un Conseil de sécurité pouvant d’une manière assez similaire d’avec le Conseil de sécurité de l’ONU prévoir des interventions militaires sur le territoire de leur État membre en cas de crise étant un phénomène assez récent. Donc, il y a une réplication du système onusien au niveau africain fonctionnant des fois mieux que d’autre. C’est un phénomène important qui va au-delà de ce que l’Union européenne fait en matière de sécurité.
Il y a aussi au sud est asiatique l’ASEAN qui est un réseau d’États qui se sont associés visant à avoir un marché commun. Normalement, la date de mise en place de cette zone était 2015, mais cela est loin de l’être. Ils ont néanmoins un plan d’intégration économique mais aussi culturel, social, ils développent des activités communes, un système d’échanges universitaire. Il y a l’idée d’échange culturel, social qui est soutenu.
Il y a une organisation des pays du Golf qui tend à réaliser également une union monétaire et l’Union eurasiatique qui a été lancé plus récemment par Vladimir Poutine entre la Russie et les États d’ex-URSS visant à une union douanière voulant concurrencer l’Union européenne notamment avec le conflit de l’Ukraine. L’ambition russe est d’inclure l’Ukraine dans cette organisation dans ce processus d’intégration économique dominé par la Russie n’étant pas compatible avec un traité d’association profond avec l’Union européenne. Ces organisations régionales peuvent aussi entrer en compétition.
Le régionalisme est un phénomène qui est assez récent ; depuis les années 1990, nous voyons la prolifération des ces organisations.
Aujourd’hui, nous avons une certaine fatigue du système multilatéral malgré cette tendance à la judiciarisation, l’OMC ne va pas trop bien, le système onusien, en tout cas le Conseil de sécurité est souvent bloqué, il y a de nouveaux conflits entre les États. Par contre, au niveau sous-étatique des administrations publiques, des bureaucraties, des technocrates, de plus en plus de liens s’établissent entre les départements. Directement en dessous des réseaux diplomatiques, des réseaux informels et des fois formels s’échangent sur les politiques publiques, sur les moyens de gérer des problèmes financiers de commerce, de santé mais aussi d’environnement et qui ainsi continuent un autre niveau d’intégration internationale, non pas à travers la diplomatie et la coopération formelle intergouvernementale mais à travers les pratiques de communication, d’échange et d’approximation entre les experts qui travaillent dans les exécutifs nationaux, dans les départements et les ministres.
Un exemple très connu est dans le domaine des finances avec le Comité de Bâle pour la régulation des banques. Il n’y a pas de traité international qui contienne des règles permettant de juger la stabilité des banques, pour prescrire certaines normes, ce qu’elles ont le droit de faire et pas le droit de faire. Ces questions ont été réglementées par des réseaux trans-gouvernementaux, notamment le Comité de Bâle qui est un réseau composé par les ministères des finances et surtout par les représentants et les chefs des banques nationales. C’était un club assez restreint des OCDE countries, mais maintenant d’autres États ont joint ce réseau comme la Chine. Les normes développées dans ces réseaux ne sont pas du droit international, ce sont des accords informels que ces représentants de départements ou de banque nationale adoptent, et ensuite, ce sont les États qui doivent formaliser ces normes dans leur droit national. Ce ne sont pas des normes contraignantes internationales mais des normes informelles mais qui ont une pertinence politique, sans nécessairement être transféré dans le droit national des fois, mais aussi des normes contraignantes si elles sont après formalisées au niveau du droit national. Il y a des phénomènes de ce genre dans toute sorte d’autres secteurs politiques.
Si on étudie la coopération internationale et la transformation du monde interétatique, il ne suffit de regarder la politique officielle et formelle entre les représentants des États, il y a des niveaux d’interpénétration politique dessous la diplomatie qui sont très importants. Si nous jugeons de la question de comment les nouvelles puissances émergentes vont s’intégrer dans ce système international, comment vont-elles coopérer dans les traités internationaux et les organisations internationales, cela est aussi important de regarder en dessous de la diplomatie dans ces réseaux, à savoir dans quelle mesure ils s’intègrent à ce niveau. Dès fois, ces relations transgouvernementales sont plus cordiales que les relations officielles diplomatiques. Mais bien sur, elles sont fragmentées, ce sont souvent au niveau de problèmes des fois plus techniques que cette forme d’insertion a lieu mais ce qui est important est que les États ne sont plus ces entités unitaires, ne sont plus représentées par leur chef d’État ou le ministre des affaires étrangères, ils sont actif au niveau international aussi au travers de leur sous-unité. Cela est important parce que les États sont désagrégés au niveau international, ils ne sont plus ces instances souveraines représentées par des représentants formels. Il y a plein d’acteurs étatiques qui agissent au niveau international la au-delà de ces relations diplomatiques. Il y a même les parlements qui ont des forums de rencontre. De plus en plus d’acteurs se mobilisent dans les relations internationales au niveau des instances publiques.
Comment mesurer l’influence des ONG ?
Le terme qui désigne la relation entre les acteurs privés au niveau international est les « relations transnationales ». Le terme « transnationalisme » désigne les relations entre acteurs privés et sociétaux et pas les institutions des États. Il y a toute une liste d’organisation possible et la question est de savoir quelle organisation n’est pas une ONG parce qu’en fait, le terme ONG est assez flou. Au sein de l’ONU, il y a certains critères afin de reconnaître des ONG et les accréditer ayant différents droits d’observation et de participation dans les processus de négociation.
Ce tableau montre qu’il y a une grande variété d’organisations qui sont reconnus comme des ONG. Il y a des organisations purement économiques comme les chambres du commerce qui sont réunis, aussi l’association médicale aérospatiale, la société de l’industrie chimique. Il y en a certaines sur cette liste qui ne sont pas qualifiés comme étant des ONG comme les Yakusa qui est la mafia japonaise ou Nestlé qui est une entreprise multinationale. Si on regarde la liste des organisations accréditées auprès de l’ONU et ayant le statut d’ONG, il y a une large variété d’organisations.
C’est un domaine très divers. Les critères de l’ONU afin de reconnaître une ONG sont assez flexible. Il faut qu’elle n’ait pas un but purement lucratif, pour cela, une entreprise n’est pas qualifiée. Le programme d’action de ces ONG doivent soutenir les objectifs des Nations Unies, l’organisation doit exister depuis au moins deux ans et avoir une structure physique avec un siège, un minimum d’organisation démocratique ce qui veut dire qu’une organisation qui serait dominée par une personnalité ou une secte ne remplirait pas les critères, devant aussi être ouverte à l’admission de nouveaux membres et ne devant pas être contraignante envers les membres. D’autre part, elle doit avoir des sources de financement indépendant et ne doit pas avoir été créée par un gouvernement. Au-delà de ces critères, il y a beaucoup de possibilité pour des organisations diverses.
Si on dit que les organisations non gouvernementales ont une influence en politique internationale, alors ont peut regarder les différentes phases du processus politiques afin de regarder les différents moyens qu’ont ces organisations à leur disposition. Donc, pour mettre un thème à l’agenda, initier un débat sur une question, ces organisations peuvent être active à l’extérieur des enceintes politiques à travers les manifestations, la mobilisation des médias, mais aussi à travers l’éducation et la diffusion d’informations et à l’interne à travers le lobbying et la transmission d’études et de rapports aux acteurs étatiques. Au niveau de la formulation des politiques et des normes, c’est surtout leur expertise qui peut leur donner une influence et en fait, la Charte de l’ONU et les statuts développés par l’ECOSOC prévoit différentes possibilités de contribution par écrit et oral et aussi de participation dans les délégations étatiques mais aussi au sein de délégation d’États faisant que des représentants officiel d’ONG ont accès à presque toutes les enceintes et prises de décisions. Souvent aussi, nous voyons que des ONG participent au financement de délégations étatiques et soutiennent les délégations étatiques des pays qui n’ont pas les capacités de s’impliquer dans ces différentes négociations internationales et notamment dans les pays en voie de développement pour qui les déplacements à ces négociations internationales sont coûteuses mais aussi au niveau de l’expertise qui doit être développé. Aussi à ce niveau là, les ONG peuvent avoir un rôle important dans la phase de la formulation des politiques donc des capacités à négocier.
Dans la phase de décision, c’est surtout du lobbying mais elles sont représentées à travers les délégations donc ont une implication indirecte et en suite elles deviennent de nouveau importante et de nouveau plus importante dans la phase de la mise en œuvre des décisions politiques à travers les rapports des ONG sur le respect des normes internationales. Il y a des rapports sur le respect des normes internationales dans beaucoup de domaines d’ONG qui ont la réputation et l’expertise afin de les concevoir mais qui ont aussi des ressources très spécifiques comme par exemple Amnesty International qui est une organisation non étatique qui a donc accès à certaines institutions et individus que les États n’auraient pas par exemple. Amnesty International peut par exemple avoir accès à des prisons dans des États tiers afin d’examiner dans quelle mesure les droits de l’homme sur les conditions de détention en prison sont respecté, dans quelles mesures la torture a lieu ou pas dans ces institutions et cela ne serait absolument pas possible pour un autre État d’aller visiter une prison par exemple en Afghanistan ce qui viole la norme de non ingérence. Ces acteurs privés ont plus de facilité, mais cela est toujours négocié mais ils ont des ressources à disposition très spécifiques.
Naming et shaming est donc l’appel au public à travers le fait de nommer des violations de normes et de provoquer une certaine gêne pour les États qui ne sont pas en conformité avec leurs obligations. C’est un rôle important à ce niveau là et de même pour l’évaluation.
Exemple d’une analyse empirique : accès des ONG aux OI dans différents domaines 1950 – 2010
C’est un champ d’étude intéressant que de voir quels moyens ces acteurs privés ont afin de contribuer à la gouvernance internationale. Il y a eu des analyses récentes sur cette thématique et notamment un article qui vient de paraitre de Tallberg intitulé Governance Problems, Policy Approaches, and Institutional Design publié en 2015 qui a analysé l’accès des ONG à différentes organisations internationales dans différentes secteurs politiques de 1950 à 2010.
Sur ce graphique, l’axe horizontal représente les années de 1950 à 2010. Il y a aussi des organisations à secteur multiple et de nombreux autres secteurs comme les affaires sociales, le développement, l’environnement, la sécurité, la technologie et le commerce. C’est donc une classification d’organisations internationales dans ces différents secteurs. Ils ont aussi compté et analysés les conditions d’accès des ONG dans ces organisations établissant un indexe qui peut prendre la valeur maximale de 2,5. On peut voir que dans le domaine des droits de l’homme, la présence des ONG est très forte, elle a augmenté rapidement ces dernières années comme par exemple dans le Conseil des droits de l’homme de l’ONU ayant notamment de droits de participation très complets. Le domaine des droits des l’homme est le domaine où nous avons le plus d’implication de ses ONG dans les organisations internationales et même dans l’environnement on voit que la courbe est restée assez basse. Par contre, il faut dire que dans le domaine de l’environnement, il n’y a pas beaucoup d’organisations internationales fortes avec le programme de l’environnement de l’ONU mais pas de world environmental organization, nous avons déjà peu d’organisation interétatiques, elles ont un mandat souvent très limité et les ONG sont plus active en dehors de ces organisations intergouvernementales. Ceci ne règle pas l’idée que les ONG ne sont pas importantes dans le domaine de l’environnement, c’est tout simplement qu’elles ne sont pas représentées dans les organisations internationales mais c’est aussi dû au fait que nous n’avons pas beaucoup d’organisations internationales avec un large mandat dans le domaine de l’environnement.
Conclusion : transformation du système international
Pour conclure ce bloc sur l’idée de l’internationalisation, sur l’idée du système international, nous avons, à la pointe de la pyramide les relations intergouvernementales, diplomatiques, donc les représentants des États qui jouent au niveau formel et qui travaillent sur l’idée de développer du droit international avec une judiciarisation ces dernières années. Il y aussi les relations transgouvernementales est les relations transnationales qui jouent un rôle. Il ne suffit pas uniquement regarder les relations entre les États, il faut regarder plus loin afin de comprendre le système international contemporain.
Trois perspectives théoriques sur le système international
Il y a des points de vue différents, des théories des relations internationales sur la question de savoir dans quel sens cette internationalisation, vraiment constitue un défi pour l’idée de la souveraineté de États, si nous avons une transformation dans le sens que la souveraineté est de plus en plus partagé à travers ces institutions internationales et que nous avons peut-être même une sorte de société globale qui se développe ou pas. Il y a des points de vue différents dans la théorie. Nous allons les notions principales des trois grands paradigmes théoriques des relations internationales.
Néoréalisme
Un des auteurs proéminent du néoréalisme est John Mearsheimer qui postule, dans l’article The False Promise of International Institutions publié en 1994, que « Realists... recognize that states sometimes operate through institutions. However, they believe that those rules reflect state calculations of self-interest based primarily on the international distribution of power. The most powerful states in the system create and shape institutions so that they can maintain their share of world power, or even increase it. In this view, institutions are essentially ‘arenas for acting out power relationships.’ ...institutions largely mirror the distribution of power in the system ». Il met en avant les limites des institutions internationales.
Les réalistes ne dénient pas qu’il y a des institutions internationales mais ces institutions internationales reflètent toujours à la base la structure des pouvoirs, la répartition des pouvoirs entre les États, les institutions internationales restent des instruments à la disposition des États puissants qui soutiennent ces organisations internationales tant qu’elles leur sont utile et quand elles ne le sont plus, ils ne vont pas les respecter, il n’y a aucune force contraignante internationale qui pourra assurer que les États se tiennent à ces institutions internationales une fois qu’ils perdent leurs intérêts. Par contre, les États puissants peuvent contraindre les autres États moins puissant au travers des institutions internationales à respecter certaines normes qui sont dans l’intérêt des États puissants. Donc, l’influence des organisations internationales dépend du soutien des grandes puissances derrières. Les institutions sont des instruments à la disposition des États puissants. On voit que les États ne participent pas à certaines discussions lorsqu’elles ne sont pas dans leur intérêt comme par exemple les États-Unis qui ne participent pas au protocole de Kyoto notamment parce que États émergeants n’étaient pas liés à ce cadre institutionnel donc les États-Unis prévoyaient des effets négatifs, coûts qui leur reviendrait s’ils participaient. Ils n’ont pas participé. Avec la Cour pénale internationale, là aussi les États-Unis ont fait opposition parce qu’ils n’acceptent pas l’idée de se soumettre à une structure supranationale qui pourrait se revendiquer contre des citoyens américains qui participent à des crimes contre l’humanité par exemple.
Donc, les grandes puissances sont libres de décider ou non si elles participent dans les institutions internationales et si elles le font, elles le font parce qu’elles ont un intérêt politique derrière.
Libéralisme
Le libéralisme est le deuxième grand paradigme et voit la question d’une autre manière. Il part de l’idée que nous avons un monde de plus en plus interdépendant et qu’à travers cette interdépendance, les États développent un intérêt rationnel à coopérer. Au-delà des rivalités potentielles, il y a de plus en plus de problèmes qui traversent les frontières et notamment aussi dans le domaine du commerce mais aussi de l’environnement, d’autres problèmes transnationaux où il est tout à fait rationnel de s’assurer de la coopération des autres, de s’assurer que les autres États participent à la résolution de ces problèmes. Donc, il y a une dynamique qui génère un intérêt pour la coopération internationale qui est indépendante des relations de pouvoir mais cette coopération internationale ne peut pas se faire spontanément autrement il n’y aurait pas le besoin d’institutions. Le problème est que l’on doit toujours se méfier du fait que certains États pourrait profiter de l’implication des autres et ils vont mois investir dans ce bien commun. Pour s’assurer de la bonne coopération des États concernés, il faut créer des institutions, il faut avoir des normes communes, des traités, des mécanismes de mise en œuvre et de surveillance de ces solutions que l’on veut apporter au problème commun.
Pour Robert Keohane dans International Institutions: Two Approaches publié en 1988, « ...This research program ... assumes ... rationality on the part of the actors. It begins with the premise that if there were no potential gains from agreements to be captured in world politics ... there would be no need for specific international institutions. ... Conversely, if cooperation were easy ... there would be no need for institutions to facilitate cooperation. ... It is the combination of the potential value of agreements and the dfficulty of making them that renders international regimes significant. In order to cooperate in world politics on more than a sporadic basis, human beings have to use institutions.... Even in the absence of hierarchical authority, institutions provide information (through monitoring) and stabilize expectations. They may also make decentralized enforcement feasible, for example by creating conditions under which reciprocity can operate... ». Si les États étaient prêts à coopérer sans autre ou bien à résoudrais les problèmes sans autre, on n’aurait pas besoin d’institutions internationales. Du coup, les institutions aident les États à s’en tenir à des solutions partagées au travers de la diffusion, de la réformation, de la transparence et la stabilisation des perspectives ainsi que de la mise en œuvre.
Dans le libéralisme, il y a une explication rationnelle de pourquoi les États sont prêts à établir des organisations et des normes communes indépendamment des relations de pouvoir. Ces organisations communes, une fois établies, peuvent être contraignante si accepté parce qu’elles ont ces systèmes de surveillance et de transparence, les violations contre leurs normes deviennent plus visible, il y a des mécanismes de réputation qui jouent mais aussi la possibilité de sanctions et de règlement de disputes formalisés. Ce qui est important est que les instituions ont un effet sur le comportement des États, elles peuvent contraindre les États à ne pas effectuer certaines mesures qui seraient en violation des normes auxquels ils se sont soumis.
Constructivisme
Le constructivisme est le troisième grand paradigme, en contraste avec le réalisme et le libéralisme, il n’opère moins au niveau des États qu’au niveau des sociétés. C’est un paradigme qui est très proche de l’idée de la mondialisation, de l’interpénétration des sociétés, de la communication transfrontalière et des liens transfrontaliers qui se manifeste au niveau institutionnel comme par exemple au niveau des ONG ou bien des médias sociaux et des autres médias plus traditionnels. Ce qui est important dans ce paradigme est que les organisations internationales sont aussi vues comme des enceintes de socialisation dans lesquels les États deviennent membre d’une communauté d’États partageant des perceptions communes et des valeurs communes à travers leur contact régulier dans les institutions. Il y a des études qui cherchent à prouver que rien que le fait de participer à l’ONU ou dans certaines sous instances de l’ONU comme le Conseil des droits de l’homme ou bien aux négociations environnementales pour le climat qui ont lieu chaque année ; ces rencontres graduelles socialisent les preneurs de décision aussi et les mène à avoir des décisions partagées et des valeurs partagées.
Sur l’environnement, cela est très intéressant à regarder parce que les questions climatiques sont difficiles à observer. Il y a eu longtemps une contestation des effets sur l’environnement de l’activité humaine, donc les acteurs politiques ont dû être convaincu qu’il y avait cette problématique. Il y a eu un processus de persuasion et d’apprentissage qui s’est fait et ce sont les théories constructivistes qui adressent ces phénomènes de partage d’idée, de discours, de socialisation dans lesquels des acteurs privés jouent un rôle prééminent.