The fundamental principles of relations between States

The fundamental principles of relations between States

Données clés

Professeur(s)	Robert Kolb

Lectures

The principle of non-use of force and international peacekeeping

The principle of non-use of force and international peacekeeping is a crucial issue in public international law. The moment is not free of irone for this kind of subject while the events in Syria have kept us on our toes in recent weeks.

We will address the legal position in relation to the principle of non-use of force and international peacekeeping.

The first remark concerns the importance of the question of peacekeeping and the non-use of force; the importance of the question comes from the fact that the primary purpose of any legal order is to ensure social peace and to amend private peace. In German, it is said "Jede Ordnung ist Friedensordnung", in other words that every legal order is an order of peace.

The issue is important, because peacekeeping is a condition for maintaining social peace and any work of civilization. We will not deal with a myriad of subjects if the primary problem in our society was survival.

The question of social order in the sense of peacekeeping is the very first question that a legal order must address, because the law fights anarchy. Everything to everyone who judges his causes himself is imposed by force such as he perceives them himself is the use of force by all social bodies, to police society we must address the situation where members of the social body use force.

For centuries, and especially in the Middle Ages, lords could use private justice, resulting in a general situation that manifested itself through endemic wars and regular destruction.

If the issue is so essential in domestic law, that the State has been created to ensure peace, then the question arises almost even more seriously in international relations, it is not this or that lord who can cause trouble, but powerful States with weapons.

The nuisances of armed conflicts are particularly high and the social peace function is a particular problem of acuity.

The second remark is that for a long time, since the 17th century and the Westphalian treaties, the question of peacekeeping and the use of force was not a fundamental issue of international law.

If the question was so important, why wasn't it addressed in traditional international law?

The arrangement of classical international law was an arrangement of indifference to the non-use of force; States could use force for their own political causes without the law interfering with it.

In the 19th century, the answer would have been quite simple, to know if France and the United States want to intervene in Syria would come out of their own political decision and from the point of view of law, there is only the obligation to declare war.

On the other hand, traditional law attached consequences to the entry into war. If a State chose to use force, there were consequences "in bello", i.e. on the way war was conducted, with a prohibition on the use of certain weapons that were too destructive or on the killing of prisoners of war, as well as on the neutrality of States that were not belligerents.

What we have just mentioned, the "durante bello" obligations, have nothing to do with the political choice to enter or not to enter a war; some legal consequences followed from the entry into the war, but the law remained instrumental.

The classical law was too weak to assume such a function. States in the 19th century did not want to ensure limitations on their ability to wage war; a sovereign state because it is sovereign automatically has by virtue of its sovereignty the right to wage war. In 1879, Chile attacked Bolivia, which is not illegal under 19th century law.

The second question is why international law has changed?

States did not want stronger intervention, the choice to go to war was a sovereign one.

Why do modern texts such as the United Nations Charter impose a prohibition on the use of force subject to certain exceptions?

Over time, the importance of maintaining peace in a more modern and different society has been recognized. International society has believed its interdependencies; in these increasingly complex and balanced environments, it was in the public interest to maintain peace.

There are also more specific aspects that explain the change, all these more specific aspects have in common that they symbolize a war that has become more and more destructive and devastating.

The war of the 18th and 19th centuries was often a war of little destruction, there were well formed and reduced armies until the Napoleonic wars. These professional soldiers could fight the battlefields with limited impact on society, on the other hand kings and dynasties maintained acceptable relationships, the rule was only a rule of the game to extend its domination. All this actually tends to contain the war.

Throughout the 19th and early 20th centuries in particular, these idyllic assumptions disappeared, and modern warfare was considerably brutalized to the point of becoming a scourge.

We have a whole series of reasons for this evolution:

• the fact that war becomes a national cause with the conscription of a mass army and the hatred that mobilizes the nation leading to a war of a completely different scale.
• the technological evolution leading to modern weapons as well as the development of aviation during the First World War.
• industrialisation, which also contributed to the brutalisation of war, because modern war from the 19th century onwards is no longer necessarily won at the front, but upstream with industrial production, an industry that can support the war effort is needed. This means that the opposing belligerent will no longer only hit the combatants at the front, but also the industries, inducing that civilians will also be affected.

War has changed in nature, it has become a disaster and a cataclysm; in view of this political and social transformation of war, we wanted to give it another answer. What was considered as a legitimate means of settling a dispute in the past relating to the classical vision, in the 20th century such a logic was no longer possible, war is a scourge and can degenerate into generalized wars, that is why there was a fundamental change of perspective in the matter.

The United Nations Charter is the founding text on this subject

How does the Charter fit into international peacekeeping?

The first remark is that the Charter is based on the idea and principle that the use of force should be repressed as much as possible in international relations, at least when it is used by individual States.

War is no longer seen as a means of foreign policy by which to settle a dispute or impose one's own interests.

However, the Charter is not a pacifist instrument. What the Charter does not want individual States to use force for causes that seem good to them, the Charter recognizes that force must sometimes be used, it reserves it on the one hand for States when they act in self-defence, that is, that a State is attacked by armed forces can and must resist by force, the Charter recognizes the usefulness of "police operations". The Charter recognizes that there are situations in international relations where force must be used to prevent greater harm from occurring.

The judgment of such a situation is reserved to the United Nations and more particularly under Article 24, paragraph 1 to the United Nations Security Council. Not that this body is particularly angelic, but for the Charter, it is the only body that combines strength with a certain force of control and equity.

Charte des Nations Unies - article 24

Charte des Nations Unies - article 27

The Charter tries to do the same as we have in domestic law, we would legitimately be concerned if everyone could use force for causes that seem good to them. On the other hand, when there is a need to use force, it is necessary to turn to the police. For the Charter, the police is the Security Council, a body that may not be ideal, but it guarantees a minimum of multilateralism that means that everyone cannot do what they want.

Experiments of generalized force were already made in the 19th century leading to the politics of the gunboat and the First and Second World War.

Charte des Nations Unies - article 2

It is remarkable that, unlike Russia and China, in the West since the previous one in Kosovo, a whole series of politicians believe that either we go through the Security Council and authorise action, but if it does not do so we proceed to a unilateral reaction, either with or with the Council, but this is not the legal situation, from the point of view of law only the Security Council can use action or there is use of force unless there is an assumption of self-defence.

It is interesting to see that Western leaders no longer seem to take Article 2(4) seriously.

The argument that the Security Council is blocked is a magnificent one. As if by chance, the Security Council is always blocked when China or Russia uses a veto, but never when the West does. In the past the USSR used the most vetoes today it is the United States.

Charte des Nations Unies - article 39

Charte des Nations Unies - article 40

Charte des Nations Unies - article 41

Charte des Nations Unies - article 42

Charte des Nations Unies - article 43

Charte des Nations Unies - article 44

Charte des Nations Unies - article 45

Charte des Nations Unies - article 46

Charte des Nations Unies - article 47

Charte des Nations Unies - article 48

Charte des Nations Unies - article 49

Charte des Nations Unies - article 50

Charte des Nations Unies - article 51

In Chapter VII of the United Nations Charter, "Action in the event of a threat to the peace, breach of the peace and act of aggression", we have the competence of the Security Council.

The competences of the Security Council go beyond the framework of ordinary international law, the Security Council can do things that would otherwise be illegal under international law, which States cannot do, but which are recognised by the Security Council, which has a police function. The Security Council can take peaceful sanctions or non-military coercive measures such as embargoes or the Security Council could take military action with United Nations military forces, but since the United Nations has never received military forces it cannot itself use military force.

In United Nations practice, we have come to an alternative regime which consists in authorizing Member States to use force when the Security Council gives them the power to do so through a resolution. The established formula is "authorizes Member States to take all necessary measures (...)". Using this formula means that the use of force has been authorized if necessary.

Peacekeeping sometimes means having to act urgently to prevent aggression, stop massacres, react to serious violations of the law, but as in domestic law we prefer the police to do so, in the same way we try in international law to centralize this in multilateralism.

Charte des Nations Unies - article 51

Section 51 deals with self-defence, or "self-defence" in English.

Thus, we have a triptych in the Charter that is coherent in itself, although it is not always truly functional. On the one hand, States are told not to use force as a means of foreign policy, there is no desire for anarchy in the use of force by everyone and the fact that, through the use of force, the strongest is imposed on the weakest, which is neither the mark of civilisation nor the mark of justice.

On the other hand, the Charter provides for the use of force and organizes it, but centralizes it in a body representing the international community, namely the United Nations and the Security Council, on which the five permanent members sit, and it must take decisions when there are citizens who threaten international peace.

Someone is set up to ensure that the necessary actions are taken, including by force. There is one exception, in the case of armed aggression a State can and must defend itself, this is the exception of self-defence. Self-defence is only granted in the event of armed aggression.

If self-defence were to be opened up to every violation of international law, States would be able to intervene anywhere in the world as in the case of serious human rights violations. If we open this way, we open the way for the use of force to be much more important than the Charter wanted to authorize it beyond the idea of repressing anarchy. However, no State acts for reasons other than war for altruistic interests.

Armed retaliation is prohibited because self-defence is only granted as an exception to self-defence because it is necessary for self-defence and therefore we must concede this because a state needs self-defence to defend itself.

On the other hand, armed reprisals do not represent the situation of necessity because the danger and arrested, there is nothing left to protect directly at this stage. In this case, military action is no longer an action of necessity, but a punishment action.

The mission of the International Criminal Court is to prosecute and punish persons; in principle, a State does not have the mission and competence to punish another State because between States there is the principle of equal sovereignty. States are peers and one does not have to punish the other.

Sometimes it is difficult to know very precisely whether it is an armed reprisal or not, as Israel did when it used reprisals after the fact.

Charte des Nations Unies - article 51

Charte des Nations Unies - article 2

Chapter VII is the heart of the United Nations Charter, but only somewhere, actually.

Chapter VII is the chapter devoted to collective security action, it is the great hammer, it is unique in international relations that a body has such extensive competence as the Security Council has under this chapter.

It is a chapter dedicated to action, as the title of Chapter VII makes very clear, "action in the event of a threat to the peace, breach of the peace and act of aggression", while the rest of the Charter faithfully reflects the other aspect of the United Nations, namely that it is an organization where discussion, coordination and cooperation take place.

The Security Council is supposed to act and we want it to be able to act with as many possibilities as possible.

Chapter VII is the one that captures the imagination the most. Everyone is more or less familiar with Chapter VII, but in the Charter, Chapter VII is not in substance the most important, because the drafters of the Charter hoped that Chapter VII would not have to be applied.

As the Charter tries to preserve peace, it tries to do so without the need for action to maintain or restore peace in extremis. The Charter strives to ensure that preventive action is avoided.

Economic and social actions and the peaceful settlement of disputes, these chapters VI and VII have been inserted in the Charter, competences have been conferred on the world organisation in this field with the simple aim of having more diversified actions in order to maintain peace.

The drafters of the Charter were aware that if there is a great disparity in the world, it does not guarantee peacekeeping. If there are such strong differences between States, there is a risk of violence; we try to deal with it not because if economic and social causes were valid causes in themselves, but from 1945 they were perceived as a means by which peace could actually be maintained; we work on the fact that there would be better conditions so that peace could prevail.

The Charter tries to deal with these things with limited resources, because you cannot settle a dispute against the will of the people concerned, you cannot impose the settlement of a dispute.

Chapter VII in the logic of the Charter is what is fundamental and distinguishes the current organization from the weakness of the League of Nations and at the same time the Charter is not focused on Chapter VII.

The other remark on Chapter VII is that the drafters of the Charter wanted the Security Council to be able to act with as few obstacles as possible.

The logic of the "highway" is that of the strongest possible executive that has the means to act promptly and decisively.

First of all, the Security Council is centred around major powers, which had not been the case in the League of Nations. The Charter is more realistic, without the great steps of hope of imposing peace, only a preponderant force can be imposed on the aggressor.

The strong executive is characterized by the absence of legal limits to the Security Council's action. States cannot legally do a whole series of things when the Security Council can do almost anything. In law, the Security Council is discussed, especially in terms of ius cogens, i.e. some fundamental norms that it cannot violate, otherwise the Security Council is free.

A State cannot use force unilaterally under article 2, paragraph 4, while the Security Council may, because article 42 gives it absolutely discretionary power to use force if it considers it necessary.

Charte des Nations Unies - article 42

A State cannot arrest a ship that does not fly its flag on the high seas, whereas the Security Council can demand a blockade and derogate from the freedom of the sea. The Security Council does not violate the freedom of the sea and does not violate the non-use of force, but it derogates from it. The freedom of the sea, the non-use of force and other standards do not bind the Security Council as it binds a State, the Security Council is not bound by these standards it can provide for other regimes. These other plans will even have legal priority over other plans and agreements under section 103.

Charte des Nations Unies - article 103

As for customary law, assuming it is applicable to the Security Council, the decision of the Security Council will have priority under the lex speciali rule.

The absence of legal limitations is reflected in the complete absence of a power of the International Court of Justice to review the legality of Security Council decisions; the Court does not have the power at the request of a United Nations Member State that would feel aggrieved in this right to review Security Council decisions. The Court has no jurisdiction in this matter, which was entirely intended in 1945, because the League of Nations had been totally legalistic, which had bad press and immobilized the Security Council of the League of Nations.

What are the limits of the Security Council?

These are solely political limits in line with the logic of the Charter, which is to be more political than legal in order to distinguish itself from the League of Nations. Only the vote is the only real limit, you need 9 votes out of 15.

This implies bargaining and control, because one cannot act without a qualified majority, if there is not sufficient consensus the action is not decided by the Security Council and cannot be undertaken, what the minority will always call a "Security Council blockage".

The strong executive stems from a more positive regime, i. e. from certain legal rules that strengthen the power of the Security Council.

Two rules further strengthen the Security Council. What are these provisions?

First of all, Article 25 to be read in conjunction with Article 2 in paragraph 5.

Charte des Nations Unies - article 2

Charte des Nations Unies - article 25

Charte des Nations Unies - article 49

Simply put, Security Council decisions under Chapter VII are either legally binding or binding on Member States, they must be implemented.

In addition, the members of the United Nations must assist each other in the implementation of Security Council measures, as recalled in Article 2, paragraph 5 and Article 49.

Finally, it is necessary to recall Article 103 of the United Nations Charter.

If there is a conflict for members of the United Nations between an obligation under the Charter and an obligation under another treaty such as, for example, a trade treaty, the lex speciali and lex posterior are not applied but the primacy of the obligation under the Charter.

If there is an arms embargo on State X and State Y has a treaty with the target State of sanctions committing it to deliver arms to it, then that treaty is not invocable, because the embargo obligation prevails for the United Nations member that has undertaken it.

All this strengthens the Security Council.

Contrary to what many people, and almost all journalists, believe, a negative vote by one of the five permanent members of the Security Council is not a veto.

The veto only applies when we have a decision that would otherwise have been adopted as to whether we have a 9:1 majority.

If we have a majority of 9 is that the decision would be invoked because there is the required majority, then we look at whether one of the five permanent members voted "no", then in this case we will say that he issued a veto. The majority is in favour, but there is a veto and the decision is not adopted.

If one or more of the five members vote against, but the majority for a decision is not reached anyway, then there is no veto.

Secondly, according to the text of the Charter when the right of veto applies, namely when the question is not a procedural matter - if the question is not procedural, there is no veto - in this case, it is taken as an affirmative vote of nine of its members in which all the votes of the permanent members are included.

According to the text of the Charter in Article 27(3), in order for a decision to be adopted on matters that are not procedural, a majority of 9 affirmative votes must be cast in which the 5 permanent members must be, therefore they must have voted in accordance with the text in the affirmative, the five permanent members must have voted "yes".

Charte des Nations Unies - article 27

According to subsequent practice, this was changed very early on following the Iranian crisis and the presence of Soviet troops after the Second World War in Iran.

A decision is now considered adopted if there is no contrary vote by one of the big five; therefore, unlike the text of the Charter, abstention is not considered a veto. In the text of the Charter, it is sufficient to abstain to ensure that the decision is not adopted, to abstain is not to vote in favour.

According to the subsequent United Nations practice accepted by the International Court of Justice and endorsed in the 1971 Namibia case, it is on the contrary the negative vote of one of the five permanent members that counts as a veto.

A resolution that passes with a majority of 9 out of 15 is possible with 5 abstentions of the five permanent members is possible and a decision is invoked in such cases.

This has changed because the Soviets understood relatively early on that it was better to be able to abstain without blocking a resolution, because it gives more flexibility to foreign policy, there is a greater nuance in its foreign policy.

Thus it is possible to mark an opposition without blocking, one can bargain without preventing the resolution. This practice has never been challenged, the Charter has been amended by many things according to subsequent practice.

When can the Security Council act by taking the extraordinary measures it can take under Chapter VII?

Charte des Nations Unies - article 39

The vault article is article 39, which states that the Security Council may take measures such as sanctions in article 41 or military measures in article 42 in three cases, i. e. there are three conditions, events that trigger the Security Council's possible action.

Charte des Nations Unies - article 41

Charte des Nations Unies - article 42

In other words, the Security Council must first qualify a certain situation as X, Y or Z and if it succeeds in doing so, the door is opened to take sanctions or other measures, or even military measures. This is the first key to ensuring that the Security Council can take action:

1. threat to peace
2. breach of the peace
3. act of aggression.

If the Security Council decides on an act of aggression, it may take measures, including by force, if the Security Council decides on a breach of the peace, it may also take measures.

What is the difference between "breach of the peace" and "act of aggression"?

Dans la rupture de la paix, le Conseil de Sécurité procède par un constat tout à fait neutre et objectif ; par rupture de la paix cela signifie que la paix n’est plus et comme la mission du Conseil de Sécurité est de maintenir la paix il faut agir.

Dans l’agression il y a un concept juridique qui est que la rupture de la paix n’est qu’un constat d’un fait, l’agression est toute une connotation juridique, de plus si on constate un acte d’agression on constate qu’il y a un agresseur.

Dans le cas de l’Irak et du Koweït en 1991 il y eut un acte d’agression, L’Irak est l’agresseur. Le Conseil de Sécurité ne qualifie presque jamais rien d’acte d’agression, car c’est un organe politique et diplomatique et il préfère rester le plus neutre possible.

Comme il n’est pas nécessaire de qualifier quelque chose d’agression pour prendre des mesures il vaut mieux s’en abstenir. Le Conseil de Sécurité n’aime pas s’inférer dans des concepts juridiques qui pourraient avoir des conséquences juridiques et qui plus est diplomatiques, ce n’est pas très bien de dire à quelqu’un qu’il est l’agresseur, on se prive de moyens diplomatiques.

La menace contre la paix permet au Conseil de Sécurité de mener des actions préventives. Il n’y pas de rupture de la paix, il n’y a pas d’hostilité, il n’y a pas lieu de rétablir la paix parce qu’elle n’est pas rompue. Il y a des situations qui laissent présager une telle rupture comme des discours belliqueux, des armées qui sont amassées, des menaces d’interventions sont des menaces contre la paix.

Dans sa pratique, le Conseil de sécurité a été beaucoup plus large, il a assumé une fonction de gouvernance ou de quasi-gouvernance ; il a qualifié de choses de menace contre la paix des situations très diverses comme ne pas extrader certains terroristes dans l’affaire libyenne, ou le fait qu’il y eut de flux de réfugiés dans l’affaire haïtienne ou encore le fait que certains traités n’ont pas été ratifiés sur la non-prolifération ou l’interdiction de certaines armes.

Le Conseil de Sécurité a eu une vision large des menaces contre la paix.

En bref le Conseil de Sécurité a une interprétation très large de ce qui est désormais la menace contre la paix, les actions antiterroristes sont toutes fondées sur la menace contre la paix.

C’est une interprétation très large, car le Conseil de Sécurité essaie de jouer un tant soit peu le gouvernement mondial ce pour quoi il n’est pas toujours bien armé.

C’est un organe peu bien armé pour légiférer. On le comprend lorsqu’il s’agit de l’action militaire, mais lorsqu’il s’agit de légiférer pour de l’antiterrorisme du point de vue de la théorie de la démocratie cela reste une base très étroite pour prendre des mesures, mais l’avantage est qu’on peut prendre des mesures contraignantes selon l’article 25 de la Charte. Si on passait par l’Assemblée générale beaucoup plus légitime, car elle n’a pas l’efficacité de l‘action, elle ne peut que recommander donc nous n’avons pas l’efficacité de l’action.

Charte des Nations Unies - article 2

Charte des Nations Unies - article 25

Quels sont les problèmes d’interprétation juridique que nous avons suite à cette disposition ?

Indéniablement il y a des aspects juridiques et des problèmes juridiques à l’intérieur de cette disposition.

On considère que cet article reflète le droit coutumier, évidement cet article s’adresse aux membres, mais du point de vue du droit international général cette disposition à son parallèle dans le droit coutumier confirmé par la Cour International de Justice dans l’affaire Nicaragua de 1986.

« Force »

Le mot « force » n’est pas anodin, si la Charte avait été écrite quelques années avant on aurait utilisé le mot « guerre », mais ici c’est le terme force qui apparait. Entre « guerre » et « force » il y a une différence juridique de taille. La guerre du point de vue du droit est un état juridique, une situation juridique subjective.

La guerre dans sa mouture traditionnelle était considérée comme un acte juridique. Par le fait de déclarer la guerre, un État pouvait se mettre dans un « état de guerre » et donc jouir de tous les droits et devoirs particuliers que lui confère cette situation juridique qui s’appelait la guerre.

Inversement toute utilisation de violence n’était pas une guerre, il fallait la déclarer, car c’était un acte de volonté. Si bien donc que dans les années 1920 lorsqu’il y a eu des actions de représailles armées par des États sur des territoires étrangers il n’y avait pas de guerre.

Suite au bombardement de Corfou par les italiens en 1923, ces derniers ont justifié leur acte comme une opération de représailles suite à une violation du droit international par la Grèce puisqu’un général italien envoyé pour une enquête fut assassiné, c’est n’est donc qu’une simple représaille armée.

Si nous avions dans la Charte la formule « guerre », la situation de Corfou ne serait pas interdite, il y aurait l’utilisation de la « force », mais pas de « guerre ».

D’ailleurs pendant des années des États ont joué là-dessus en évitant de qualifier quelque chose de guerre afin d’éviter d’appliquer les lois de la guerre, éviter les interdictions de recourir à la guerre ; la Charte coupe court à ces difficultés, car elle ne se rattache pas à la guerre, mais va directement au fait.

En même temps, il est accepté que l’article 2§4 ne s’applique qu’à la force militaire soit la force physique de l’État. On fait une distinction entre ce qui relève de la force physique et de l’influence.

Pour le non-recours à la force seul est la force physique et militaire y compris avec les moyens modernes ; en revanche la pression politique ou économique doit être analysée dans le principe de non-intervention dans les affaires intérieures, il n’y a que certaines pressions particulièrement fortes qui sont interdites à travers le principe de non-intervention.

« Menace »

Les membres de l’organisation renoncent à utiliser la menace et l’emploi de la force. Ni l’emploi de la force ni la menace ne sont des interdictions absolues. L’emploi de la force n’est pas absolument proscrit, en cas de légitime défense on peut utiliser la force, en toute logique on peut aussi menacer de recourir à la force si l’emploi de la force était en elle-même licite. Il y a des situations de clair-obscur, toute menace n’est pas interdite.

« dans leurs relations internationales »

Une fois de plus, l’article 2.4 ne s’applique qu’aux conflits entre États, on ne peut menacer ou utiliser la force contre un autre État. En revanche l’article 2.4 ne s’applique absolument pas à l’intérieur du territoire d’un État, cela à la conséquence remarquable que cela n’interdit pas à des personnes de prendre les armes pour combattre leur gouvernement, cela s’appelle une « insurrection », et que le droit international n’interdit pas le gouvernement de représailles sur la rébellion par l’utilisation de la force ; cela est à l’intérieur d’un État, mais pas dans les relations internationales. Toutefois, il peut y avoir une menace contre la paix qui peut appeler une action du Conseil de Sécurité, mais nous ne sommes pas en revanche dans le 2.4.

Savoir ce qui relève du droit interne et du droit international n’est pas toujours simple. Par exemple, savoir si une ligne d’armistice transforme l’espace qu’elle traverse en un espace international ou de savoir si la ligne d’armistice ne transforme pas les espaces qu’elle traverse en un espace internationale – évidement les lignes d’armistices ne sont pas des frontières reconnues-.

Ainsi, la règle générale est qu’il n’y a pas de 2.4 pour les conflits armés non-internationaux.

L’article 51 de la Charte des Nations-Unies porte sur la légitime défense.

Charte des Nations Unies - article 51

La première chose tout comme pour l’article 2.4, et que la jurisprudence confirme, est que l’article 51 reflète le droit international coutumier, il ne s’agit pas d’un article appliqué qu’aux membres des Nations-Unies, en même temps et parallèlement à l’article 51, une règle de droit coutumier dans l’affaire nicaraguayenne de la Cour Internationale de Justice de 1986, on trouve plus ou une moins le même article dans le droit international coutumier.

La deuxième remarque est que la règle est la non-utilisation de la force 2.4 et que l’exception est l’article 51 ; un État ou plusieurs États peut/peuvent utiliser la force dans le cas de légitime défense, c’est une exception du principe général du non-recours à la force.

Dans le dessin de la charte, l’article 51 constituait une concession introduite relativement tard et toute une série d’États avait peur comme les États-Unis d’Amérique qui n’avait pas la même position que depuis l’éclatement de la guerre froide.

On saisit que tout d’abord du point de vue didactique saisir l’architecture peut permettre de mieux cerner les choses et du point de vue juridique cela peut avoir une plus grande importance, car les exceptions sont d’interprétation fixe, si l’exception est une exception l’interprétation devrait plutôt tendre à être stricte et non pas large.

La troisième remarque est que la légitime défense permet la légitime défense individuelle et la légitime défense collective. La légitime défense se trouvait initialement au chapitre VIII. La légitime défense collective signifie qu’en cas où plusieurs États sont attaqués et se défendent par une coalition d’États, juridiquement des États tiers peuvent venir en aide à une victime.

Charte de l'OTAN - article 5

La quatrième remarque est que la terminologie utilisée dans l’article 51 différencie de celle de l’article 2.4. L’article 2.4 interdit l’utilisation de la force, l’article 51 permet la légitime défense dans le cas d’une agression armée.

Le texte anglais différencie, il parle d’une « armed attack » soit une attaque armée, les deux notions ne sont pas exactement identiques et ce n’est pas le seul point où les versions différencient ; c’est une trace de la rédaction tardive de cet article.

Nous saisissons qu’il y a une différence, il doit y avoir des cas où on utilise de la force contre lesquels une légitime défense n’est pas conseillée, on peut avoir une utilisation de la force qui n’est pas suffisamment puissante pour être une agression armée, or si l’utilisation de la force n’arrive pas au seuil de l’agression armée il n’y a pas de légitime défense.

La jurisprudence essaie de définir le seuil entre une utilisation de la force - 2.4 - et l’utilisation de la force armée – article 52 - qui ne sont pas concentriques. L’article 2.4 utilise toute utilisation de la force alors que l’article 51 autorise l’utilisation de la force anarchique que si un État a reçu une attaque armée selon une telle proportion.

Il s’agit de maintenir la paix et de ne pas ouvrir immédiatement l’escalade de la force, mais aussi de barrer la route à l’unilatéralisme. Le droit international essaie de tenir compte de cette situation en restreignant l’utilisation de la force le plus possible et compatible avec l’ordre que la Charte essaie d’instaurer.

La pratique de la Charte montre que des États comme Israël ont une conception plus large et que toute utilisation de la force peut les mener à réagir. Le texte de la Charte ne donne pas place à ces arguments, car il fait une distinction.

Qu’est-ce qu’exactement une agression armée ?

On trouve la réponse dans la réponse dans la résolution 3314 du 14 décembre 1974 de l’Assemblée générale des Nations-Unies et plus particulièrement dans l’article 33. La résolution 3314 est la résolution sur la définition de l’agression.

L’article 3 énumère une série de situations considérées comme une agression selon le droit international. Dans cet article et dans la liste des lettres allant a à g on trouve les cas qui sont typiquement des cas d’agression armés, c’est une liste qui n’est pas exhaustive.

Résolution 3314 des Nations Unies sur la définition de l'agression - Article 3

À l’article a on trouve l’invasion qui est typiquement une attaque armée, mais des cas plus subtils se trouvent comme à la lettre g qui est l’armement irrégulier de groupes armés.

Une autre remarque est qu’il y a un problème de plus en plus urgent à savoir qui doit être l’attaquant et l’attaqué, qui doit être l’agresseur et l’agressé.

Dans la vision initiale de la Charte il n’y a pas de doutes que d’un côté comme de l’autre on considère qu’il y a des États, mais l’article 51 dans son texte n’est pas ainsi limité, à fortiori la règle coutumière ne contient pas de manière manifeste une telle limitation.

Surtout depuis les attaques d’Al Qaeda du 11 Septembre on s’est posé la question de savoir si l’agresseur pouvait être autre qu’une entité étatique à savoir un groupe terroriste.

On pourrait ramener les attaques d’Al Qaeda au gouvernement d’Afghanistan, mais si on écarte cette hypothèse, demeure la question de savoir quand est-il si l’État d’Afghanistan qui n’a pas commis d’attaque, alors peut-on utiliser la force ?

Le droit est en train de se mouvoir. Nous n’allons pas commenter la question, mais jusqu’à présent la Cour Internationale de Justice a refusé d’élargir la notion de légitime défense au-delà d’un attaquant étatique. La Cour exige que même si un groupe armé est armé il faut qu’il y ait une attribution à un État.

La Cour est donc stricte, on se fonde sur l’affaire des activités armées République du Congo contre Ouganda de 2005.

Le Conseil de Sécurité semble quant à lui beaucoup plus large, car dans la résolution 1373 qui fait suite à l’attaque contre les tours jumelles, le Conseil semble convaincu que les États-Unis devraient utiliser le droit de légitime défense. La question est d’importance.

Le rôle du Conseil de Sécurité est la raison pourquoi l’article 51 se trouve dans le chapitre VII.

Pourquoi n’ont ils pas ajouté cela à l’article 2.4 ?

Cela a été inséré plutôt dans l’article 5 puisque le Conseil de Sécurité a des fonctions importantes y compris dans le cas de la légitime défense.

Le dessin général de la Charte est que la légitime défense et un semblant de droit de défense légitime intérimaire, il se coulera un certain temps entre le moment de l’attaque et de l’invasion et de la décision du Conseil de Sécurité ; comme un laps de temps s’écoulera de toute manière on considérait qu’il fallait concéder le droit de légitime défense, mais autrement dire que lorsque le Conseil de Sécurité agira le droit de légitime défense est subordonné au Conseil de Sécurité.

Il y a donc une hiérarchie très claire, tant que le Conseil de Sécurité n’a pas agi on peut agir en légitime défense et continuer même après que le Conseil de Sécurité aura pris des mesures ; mais dans le cas où le Conseil de Sécurité aura pris une certaine mesure, on ne pourra plus se fonder sur une décision de légitime défense.

En d’autres termes, en cas de conflit entre une mesure de légitime défense et une mesure collective prise par le Conseil de Sécurité de manière contraignante la mesure du Conseil de Sécurité l’emporte.

Il y a dans l’article 51 un complément à l’article 103 de la Charte.

« […] jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationale »

Cette phrase ne signifie pas qu’un État ne peut plus se fonder sur la légitime défense lorsque le Conseil de Sécurité a pris une mesure.

Ce n’est pas parce que le Conseil de Sécurité a pris une mesure selon par exemple l’article 41 de la Charte qu’on doit arrêter la légitime défense, ce n’est qu’en cas de conflit de mesures que les mesures du Conseil de Sécurité l’emportent.

En tout dernier lieu, cela ne se trouve pas dans la Charte, mais dans le droit coutumier Nicaragua en 1886, la légitime défense est soumise aux règles de la nécessité et de la proportionnalité.

La nécessité peut dire que la légitime défense doit être précisément nécessaire pour se défendre contre l’agression en cours. Toutes les mesures prises en légitime défense doivent s’avérer nécessaires pour repousser l’attaque adverse.

C’est la raison pour laquelle il est interdit en droit international de prendre des représailles armées parce qu’un État n’est plus couvert par la légitime défense, car la représaille armée est justement basée sur le fait qu’il n’existe plus une nécessité de se défendre.

Dans le cas d’une attaque d’un missile qui s’est abimé quelque part, on a été frappé, mais l’attaque est terminée ; il possible de se défendre contre cette situation, mais il faut le faire immédiatement.

Si on attend des jours et des semaines, on est plus dans une nécessité, on s‘arroge de punir un autre.

Lorsqu’il y a une souveraineté égale entre les États, aucun État n’est juge sur un autre. Un État souverain n’a pas la mission de distribuer des bons et des mauvais points à un autre État sinon la souveraineté est supérieure par rapport à un autre.

Quant à la proportionnalité ce n’est pas le même problème, ce n’est pas que les mesures doivent être nécessaires pour repousser, l’attaque, c’est la question de l’intensité de la réponse par rapport au type d’agression qui a été subit.

La proportionnalité est plus importante dans le spectre bas lorsqu’on a essuyé des attaques limitées et perd de son intensité lorsqu’on subit une attaque importante, si on subit une invasion on est plus dans l’obligation de soupeser la réponse, ça n’a pas de sens, il faut réagir sur tous les fronts.

Plus on monte dans le spectre plus la proportionnalité perd en importance et plus on diminue en proportionnalité le spectre de la proportionnalité gagne en importance.

Entre les contre-mesures et la légitime défense, il y a toute une série de parallélismes.

La neutralité

Il faut faire trois remarques sur la neutralité : il y a la neutralité ordinaire et la neutralité perpétuelle.

Il y a peu d’États qui sont soumis généralement par des obligations conventionnelles à une obligation de neutralité perpétuelle, dans la très grande majorité des cas la neutralité découle uniquement de la neutralité ordinaire.

La neutralité ordinaire est le cas d’un État qui n’est pas obligé de rester sans agir et qui fait un choix souverain face à un conflit armé qui éclate dans le monde soit participer dans ce conflit international du côté de l’agresseur en violation du droit, du côté de l’agressé en situation de légitime défense ou de ne pas participer au conflit armé et rester neutre.

La neutralité ordinaire ne se pose comme problème et n’existe comme régime que dans le cas où éclate un conflit armé international, les États tiers prennent une décision d’y entrer ou d’en rester à l’écart, en l’absence d’un conflit armé international il n’y a pas de statut de neutralité.

Un État en vertu de sa souveraineté a la possibilité de faire ce choix en vertu d’un conflit armé international.

Dans certains traités de légitime défense collective, il y a obligation de venir en aide, mais c’est du droit international particulier fondé sur les traités.

Le droit international conventionnel oblige qu’un État, quoiqu’il arrive, est toujours neutre et tel est le statut de la Suisse en vertu de l’acte final de la conférence de Vienne de 1815.

La Suisse n’était pas représentée lors de cette conférence, mais elle a acceptée après l’intervention des grandes puissances de devenir un État neutre, les puissances trouvaient aussi leur intérêt, car la Suisse était dans une partie particulièrement sensible de l’Europe entre l’Autriche des Habsbourg et la France.

Maintenir la paix en Europe était donc basé sur la neutralisation de la Suisse du point de vue des grandes puissances, pas que, mais surtout.

La neutralité perpétuelle implique que l’État neutre a des obligations en état de paix, il est obligé de rester neutre et en temps de paix, il doit prendre des mesures pour rester neutre cela signifie que l’État neutre perpétuellement ne peut pas faire partie d’une alliance dans laquelle il peut être amené à utiliser la force comme dans le cadre d’une alliance défensive, cela n’est pas possible pour l’État perpétuellement neutre.

Comme il y a obligation de défendre le territoire neutre en cas de violation, il faut un minimum d’armées puisqu’en vertu de la neutralité on y est contraint.

Une remarque encore, nous l’avons déjà abordé, la neutralité n’existe que dans le cadre d’un conflit armé international, il n’existe pas de neutralité au sens du droit international en dehors d’un conflit armé international qui est un conflit armé entre plusieurs États.

À ce moment-là, il y a neutralité occasionnelle, voire perpétuelle.

Dans un conflit armé non international, il n’y a pas de neutralité, il n‘y a aucun devoir de neutralité qui découlerait automatiquement dans ce cas là. Il y a un devoir de ne pas intervenir dans les affaires d’un État en proie à une guerre civile ; à plus fort encore, il n’y a pas de neutralité en dehors de tout conflit armé donc en état de paix sauf pour l’État en situation de neutralité perpétuelle.

En matière de politique de neutralité, on peut dire ce que l’on veut, mais il faut faire la distinction entre le droit de neutralité qui est extrêmement réduit qui ne porte que sur les conflits internationaux, et tout le reste est de la politique de neutralité qu’on peut discuter.

Quel est le contenu du droit de neutralité ?

Le neutre a des devoirs d’abstention, d’impartialité et de prévention en cas de neutralité permanente.

La doctrine récente et aussi le rapport du Conseil Fédéral de 1993, considère que la neutralité s’applique que dans les conflits interétatiques. En revanche, on estime que la neutralité n’est pas applicable en mesure du chapitre VII de la Charte des Nations-Unies y compris si le Conseil de Sécurité décide d’appliquer la force. Dans le cas de sanctions, on ne considère que ce n’est pas une mesure qui concerne la neutralité.

Afin de saisir, la neutralité ne s’applique ni aux mesures pacifiques du Conseil de Sécurité ni aux mesures où le Conseil de Sécurité prévoit l’utilisation de la force, mais cela ne veut pas dire qu’un État soit obligé d’utiliser la force.

Le Conseil de Sécurité autorise les États membres à utiliser la force lorsque c’est nécessaire, autorise les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires, une autorisation est une faculté, un État neutre n’est pas obligé, il ne peut pas le contre, mais n’est pas obligé d’y participer.

Annexes

• Zourek Jaroslav. Enfin une définition de l'agression. In: Annuaire français de droit international, volume 20, 1974. pp. 9-30.