Analyse des Politiques Publiques : mise en œuvre et évaluation

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Notre objectif est de comprendre ce qui se produit lorsqu'une loi, une fois formulée, entre dans la phase d'exécution et d'application, souvent gérée par les administrations publiques.

Nous allons aborder cette question en trois parties :

Premièrement, nous nous rappellerons ce qu'implique la mise en œuvre dans le cadre de l'analyse des politiques publiques. En somme, c'est un processus ouvert, souvent sujet à des conflits, qui peut, dans certains cas, bouleverser entièrement ce qui a été décidé lors de l'élaboration de la loi.

Deuxièmement, nous examinerons un aspect spécifique en nous référant à l'exemple de la Suisse et à ce que l'on appelle le « polity », à savoir l'architecture institutionnelle fédéraliste du pays. Dans le cadre de ce fédéralisme d'exécution, la Confédération établit les lois, mais ce sont les cantons et les communes qui les appliquent. Cette configuration unique peut engendrer à la fois des difficultés et des avantages lors de la mise en œuvre.

Troisièmement, nous soulignerons l'importance de se concentrer sur le terrain lors de l'analyse des actions de mise en œuvre. Plus précisément, nous nous intéresserons au comportement des bureaucrates sur le terrain, qu'ils soient sur le terrain, dans la rue, ou derrière un guichet. Plutôt que de se concentrer sur des théories abstraites, nous illustrerons nos points avec des exemples concrets.

La mise en œuvre : un processus ouvert et complexe

Les études de mise en œuvre ont commencé à prendre forme en tant que discipline distincte au sein des sciences politiques aux États-Unis dans les années 1970 et 1980. Elles ont été inspirées par une série de travaux académiques visant à comprendre pourquoi certaines politiques publiques ne produisaient pas les résultats escomptés une fois mises en œuvre. C'est la "école de la mise en œuvre" qui a réellement formalisé le sujet comme une branche distincte d'étude. Les chercheurs de cette école ont commencé à examiner le processus de mise en œuvre non plus comme une simple exécution des directives politiques, mais comme une phase complexe et multidimensionnelle du processus politique, impliquant de multiples acteurs, niveaux de gouvernement et dynamiques de pouvoir. Des chercheurs comme Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky et James Q. Wilson ont contribué à la théorie de la mise en œuvre avec des travaux influents. Pressman et Wildavsky, par exemple, ont écrit "Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland" en 1973, un ouvrage souvent cité comme le premier livre majeur sur le sujet. Ces travaux ont ouvert la voie à une compréhension plus nuancée de la mise en œuvre, en reconnaissant que la phase de mise en œuvre est en soi un processus politique complexe, souvent marqué par des conflits, des négociations et des compromis.

"Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation" est une œuvre fondatrice qui a véritablement lancé le domaine d'étude de la mise en œuvre des politiques publiques. Écrit par Jeffrey L. Pressman et Aaron Wildavsky en 1973, ce livre expose les défis complexes et souvent surprenants que présentent la mise en œuvre de politiques publiques. Le sous-titre du livre soulève une question centrale : comment les grandes attentes formulées à Washington peuvent se heurter à la réalité sur le terrain à Oakland. Il met en lumière le décalage potentiel entre la formulation d'une politique (l'intention) et sa mise en œuvre effective (la réalité). Cela pose des questions sur l'efficacité des programmes fédéraux, étant donné la complexité du processus de mise en œuvre. En révélant cette complexité, Pressman et Wildavsky ont ouvert la voie à une multitude d'études sur la mise en œuvre. Ces travaux ont cherché à comprendre les nombreux rouages nécessaires à une mise en œuvre réussie et à mettre en lumière les nombreux obstacles pouvant entraver ce processus. En faisant cela, ils ont contribué à une compréhension plus nuancée de la politique publique, qui reconnaît la mise en œuvre comme une phase essentielle et distincte du processus politique, plutôt que comme une simple formalité une fois la décision politique prise.

La définition presque canonique de la mise en œuvre est un processus social au cours duquel les acteurs font valoir leurs intérêts, leurs pouvoirs et leurs possibilités d’influence. Cette définition éclaire bien la complexité et la dynamique de ce processus. En effet, la mise en œuvre est souvent perçue comme un processus social impliquant divers acteurs qui cherchent à promouvoir leurs intérêts, à exercer leur pouvoir et à utiliser leurs moyens d'influence. Les lois, les ordonnances et autres prescriptions ne sont pas simplement des règles figées à appliquer ; elles constituent plutôt des offres normatives que les différents acteurs peuvent interpréter et utiliser de diverses manières pour atteindre leurs objectifs. En d'autres termes, ces "offres" servent de ressources que les acteurs sur le terrain peuvent exploiter, modifier, adapter ou même contester, en fonction de leurs propres intérêts et de la manière dont ils perçoivent ces offres normatives. Cette perspective souligne l'importance des acteurs de terrain dans la détermination du contenu réel d'une politique publique. Les décisions qu'ils prennent, les stratégies qu'ils adoptent et les interprétations qu'ils font des prescriptions légales peuvent influencer de manière significative le résultat final de la mise en œuvre, et par conséquent, l'impact effectif de la politique publique sur la société.

Décrire la mise en œuvre comme un "jeu d'implémentation" ou "implementation game" souligne bien son caractère négocié, stratégique et interactif. Plutôt que d'être un simple processus d'application mécanique de la loi, la mise en œuvre est un processus dynamique, dans lequel différents acteurs interagissent, négocient, coopèrent et parfois s'opposent, afin de faire avancer leurs intérêts et leurs objectifs. Ce "jeu" peut impliquer un large éventail d'acteurs, y compris les responsables de la mise en œuvre au sein de l'administration publique, les bénéficiaires de la politique, les groupes d'intérêt, les fournisseurs de services et d'autres parties prenantes. Chacun de ces acteurs peut avoir des intérêts, des priorités et des perspectives différents, et peut utiliser des stratégies différentes pour influencer le processus de mise en œuvre et ses résultats. Cette perspective met en évidence l'aspect ouvert et complexe de la mise en œuvre, en montrant que c'est un processus qui est façonné par des interactions, des négociations et des conflits continus entre différents acteurs. Elle souligne également le caractère incertain et imprévisible de la mise en œuvre, car le résultat du "jeu d'implémentation" peut dépendre de nombreux facteurs, y compris des dynamiques de pouvoir, des ressources disponibles, des conditions contextuelles et des événements imprévus.

Fédéralisme d'exécution - diversité et déficits dans les cantons

Comment cela se traduit concrètement en Suisse ? En Suisse, le fédéralisme d'exécution traduit concrètement la répartition des pouvoirs entre les niveaux de gouvernement dans le processus de mise en œuvre des politiques publiques. Dans ce système, la formulation des politiques est dominée par les institutions fédérales, notamment le Conseil national, le Conseil des États et parfois même le peuple par le biais de votes en démocratie directe. Cependant, une fois que ces politiques ont été définies, la responsabilité de leur mise en œuvre est généralement déléguée aux cantons et aux communes. Cette structure reflète le fort degré de décentralisation et d'autonomie locale en Suisse, permettant à chaque canton d'adapter la mise en œuvre aux conditions locales spécifiques. Toutefois, ce système peut également entraîner des variations dans la mise en œuvre entre les différents cantons, en fonction de leur interprétation des politiques, de leurs ressources et capacités, et de leurs priorités politiques. De plus, cela peut parfois conduire à des tensions entre le niveau fédéral et les cantons sur des questions telles que la répartition des ressources et des responsabilités, ou l'interprétation des lois fédérales.

La configuration du fédéralisme d'exécution en Suisse, où la Confédération élabore les lois et les cantons sont chargés de leur mise en œuvre, est en réalité plus complexe qu'une simple division des tâches. Cette division n'est pas toujours nette et rigide, et il existe souvent une marge de manœuvre importante pour les cantons, et même les communes, dans l'application des lois fédérales. Cette autonomie peut donner lieu à une diversité impressionnante dans la manière dont une même loi est mise en œuvre d'un canton à l'autre, et même d'une commune à l'autre. Cette diversité peut se refléter non seulement dans les actions spécifiques prises pour mettre en œuvre la loi, mais aussi dans les effets de cette mise en œuvre sur les citoyens. Ainsi, même si une loi est uniforme au niveau fédéral, la manière dont elle est appliquée et les effets qu'elle a peuvent varier considérablement d'un lieu à l'autre. Dans certains cas, cela peut entraîner des différences significatives dans le traitement des citoyens suisses, créant potentiellement des inégalités de fait entre eux. Cette situation souligne l'importance de prendre en compte les spécificités locales et régionales lors de l'analyse de la mise en œuvre des politiques publiques en Suisse. Elle met également en évidence la nécessité d'équilibrer l'autonomie locale et l'uniformité nationale dans la mise en œuvre des politiques publiques, afin d'assurer une application juste et équitable de la loi.

Nous allons examiner comment des questions d'analyse conventionnelles peuvent mettre en lumière les effets du fédéralisme d'exécution. Plus précisément, nous chercherons à comprendre comment la structure politique et institutionnelle - que nous appellerons "polity" - influence la mise en pratique des politiques - ou "public policy". En d'autres termes, nous explorerons comment le fédéralisme en Suisse affecte concrètement la mise en œuvre des politiques publiques.

L'analyse de l'impact du fédéralisme (polity) sur la mise en œuvre des politiques publiques (public policy) en Suisse requiert une compréhension de la manière dont le cadre institutionnel et politique du pays influence les pratiques de mise en œuvre. Le fédéralisme d'exécution, où les cantons et les communes sont en grande partie responsables de l'application des lois fédérales, a plusieurs implications importantes. Premièrement, le fédéralisme permet une certaine flexibilité dans l'application des politiques publiques. Cela signifie que les cantons peuvent adapter la mise en œuvre aux conditions locales spécifiques et aux besoins de leurs citoyens. Par exemple, une politique concernant l'éducation ou la santé peut être mise en œuvre différemment en fonction des ressources disponibles, des priorités politiques locales et des caractéristiques démographiques ou socio-économiques des cantons. Deuxièmement, le fédéralisme peut entraîner une certaine diversité dans la mise en œuvre des politiques publiques, avec des différences potentiellement significatives entre les cantons. Cette diversité peut être bénéfique en permettant une expérimentation politique et en favorisant l'innovation, mais elle peut aussi entraîner des inégalités et des variations dans la qualité des services fournis aux citoyens. Troisièmement, le fédéralisme peut engendrer des défis en matière de coordination et d'efficacité. La coordination entre les différents niveaux de gouvernement peut être difficile, surtout lorsque les responsabilités sont partagées ou lorsque les politiques exigent une action concertée à plusieurs niveaux. De plus, la fragmentation des responsabilités peut rendre plus difficile le suivi et l'évaluation de l'efficacité des politiques. En somme, le fédéralisme en Suisse a des impacts significatifs sur la mise en œuvre des politiques publiques, offrant à la fois des opportunités d'adaptation et d'innovation, mais posant également des défis en matière d'égalité, de coordination et d'efficacité.

Exemple – Régulation de la faune / chasse (cf. étude Nahrath, 2000)

Le premier exemple que nous allons étudier est la régulation de la chasse en Suisse, un sujet actuel. En examinant la manière dont la chasse et la faune sont gérées, on observe une diversité assez notable des approches, reflétant ce que l'on pourrait qualifier de "laboratoire fédéraliste". Autrement dit, les cantons expérimentent différentes méthodes pour réguler la chasse, créant ainsi une variété d'approches et de solutions à travers le pays.

Pourquoi est-ce ainsi ? Selon la Constitution fédérale suisse, l'attribution des droits de chasse est sous monopole public. Cependant, il incombe aux cantons de déterminer le régime de chasse à mettre en œuvre pour réguler non seulement qui peut chasser, mais aussi à quelle intensité. La Confédération se limite à réguler certains aspects tels que les espèces protégées (on ne peut pas chasser n'importe quel animal), les types d'armes utilisables et l'utilisation de pièges. Quand on analyse les politiques publiques, on se retrouve parfois dans des domaines très variés. Ainsi, nous allons examiner comment les cantons, face à la grande marge de manœuvre que leur accorde la Constitution fédérale, ont choisi de réguler la chasse.

Il existe plusieurs manières dont les cantons suisses peuvent réguler la chasse, en fonction de leur interprétation de la Constitution et des lois fédérales. Cela peut donner lieu à une variété de régimes de chasse, chaque canton adaptant les règles à ses propres besoins et circonstances. Par exemple, certains cantons peuvent choisir d'attribuer les droits de chasse sur une base individuelle, peut-être en fonction des compétences du chasseur ou de son expérience. D'autres cantons peuvent préférer un système de licences, peut-être en limitant le nombre de licences disponibles ou en les attribuant par tirage au sort. En outre, chaque canton a la capacité de déterminer l'intensité de la chasse qui est autorisée. Cela peut inclure des réglementations sur le nombre d'animaux qui peuvent être abattus, sur les espèces qui peuvent être chassées, ou même sur les moments de l'année où la chasse est autorisée. L'impact de cette diversité de réglementations est double. D'une part, il permet une certaine expérimentation et innovation dans la gestion de la chasse, chaque canton pouvant adapter ses règles pour répondre au mieux aux besoins locaux. D'autre part, il peut également conduire à des inégalités, avec des chasseurs dans certains cantons potentiellement soumis à des règles plus strictes que ceux dans d'autres cantons. Cette analyse montre comment l'autonomie accordée aux cantons dans le cadre du fédéralisme suisse peut influencer la mise en œuvre des politiques publiques. Bien que cela puisse permettre une certaine flexibilité et adaptation aux conditions locales, cela peut également conduire à des disparités entre les régions.

Cette répartition de la régulation de la chasse en Suisse démontre bien la diversité des politiques publiques issues de l'interprétation des lois fédérales par les différents cantons. Dans le canton de Genève, la chasse est purement et simplement interdite, ce qui constitue une exception unique dans le pays. Cela reflète probablement des valeurs environnementales plus fortes, ainsi qu'une densité de population élevée qui rend la chasse moins praticable. Dans les cantons romans, alpins, ainsi que les cantons d’Appenzell Rhodes Intérieure et Extérieure, la régulation de la chasse passe par un système de permis. Cela signifie que toute personne souhaitant chasser doit obtenir un permis, qui est probablement délivré sur la base de certains critères, comme la compétence du chasseur ou son expérience. Enfin, dans les cantons suisses alémaniques, la chasse est régulée par un système d’« affermage ». Dans ce système, les droits de chasse pour une certaine zone sont "loués" à un individu ou à un groupe, qui a alors le droit d'y chasser pendant une période déterminée. Cela permet une gestion plus intensive et ciblée de la faune. Cette variété de régimes de chasse montre comment les cantons peuvent adapter les lois fédérales à leurs propres besoins et circonstances, conduisant à une diversité de politiques publiques à travers le pays. Cela souligne également l'importance d'examiner la mise en œuvre des politiques publiques au niveau local pour comprendre pleinement leur impact.

Dans le canton de Genève, la chasse est strictement réservée aux gardes-chasses professionnels, rendant ainsi la chasse privée interdite. Cette réglementation particulière engendre plusieurs conséquences notables. Tout d'abord, elle entraîne des coûts significatifs pour le canton. En effet, le recrutement de gardes-chasses professionnels pour gérer la population animale engendre des dépenses importantes. En outre, le canton de Genève ne perçoit pas de revenus issus de la vente de permis de chasse, ce qui serait le cas si la chasse privée était autorisée. De plus, cette régulation particulière de la chasse est associée à certaines critiques en termes d'éthique cynégétique, c'est-à-dire les principes moraux qui régissent la pratique de la chasse. Par exemple, il est généralement interdit de chasser la nuit à l'aide d'armes à infrarouge, pour des raisons de sécurité et de respect de la faune. Cependant, à Genève, ces règles ne sont pas toujours respectées, en raison du risque d'accidents si la chasse est pratiquée en journée. Les gardes-chasses sont donc parfois contraints de chasser la nuit, en contradiction avec la loi fédérale, afin de maintenir l'interdiction de la chasse privée. Cela illustre comment la mise en œuvre d'une politique publique peut conduire à des dilemmes éthiques et pratiques, nécessitant un équilibre délicat entre les différentes priorités et contraintes.

Dans le cas des cantons qui adoptent le régime de permis de chasse, l'accès à cette activité est réglementé par la délivrance de permis à différents chasseurs. Ceux-ci peuvent alors chasser sur l'ensemble du territoire cantonal dans les limites définies par le permis, souvent sous forme de quotas d'animaux à ne pas dépasser. Cependant, ce système de régulation par permis présente ses propres défis. Notamment, il est fréquent que la faune soit sous-exploitée, c'est-à-dire que le nombre d'animaux abattus soit inférieur aux quotas définis. Ce phénomène peut entraîner des déséquilibres écologiques, avec des impacts négatifs sur les forêts et les cultures. Par exemple, dans le canton de Genève, une population trop importante de sangliers peut causer des dégâts considérables aux cultures. Ainsi, contrairement au système en place à Genève, où la gestion de la faune est assurée par des professionnels, le régime de permis de chasse ne garantit pas nécessairement une gestion équilibrée de la faune sur l'ensemble du territoire cantonal. Il révèle ainsi les limites d'une approche décentralisée de la mise en œuvre des politiques publiques, où les variations locales peuvent conduire à des résultats inégaux.

Le troisième modèle d'administration de la chasse que l'on trouve en Suisse est celui de l'affermage. Ce système diffère de manière significative des deux précédents en ce qu'il n'attribue pas des permis individuels de chasse, mais confie plutôt la gestion d'un territoire à une association de chasseurs pour une période de 6 à 8 ans. Au cours de cette période, l'association est chargée de réguler le nombre d'animaux pouvant être chassés et elle est également responsable des dommages causés par la faune à la forêt ou aux cultures. Au terme de chaque cycle de 6 à 8 ans, le droit d'affermage est remis aux enchères. Si une association de chasseurs a mal géré son territoire pendant cette période, elle risque de perdre son droit d'affermage lors de la prochaine enchère, ce qui pourrait entraîner son exclusion de la pratique de la chasse. Ce système d'affermage crée donc une incitation à une gestion responsable de la faune et de son impact sur l'environnement local.

L'analyse empirique menée sur ces trois systèmes de gestion de la chasse a révélé que, en termes de durabilité et de gestion rationnelle de la faune, c'est généralement le système d'affermage qui s'avère le plus efficace. En confiant la responsabilité de la gestion de la faune à une association de chasseurs pour une zone spécifique, on obtient de meilleurs résultats que ceux obtenus soit en confiant cette tâche à des bureaucrates, soit en accordant à des individus la possibilité de chasser via un permis. L'affermage semble favoriser une gestion plus efficace et durable de la faune que les autres méthodes examinées.

Bien que ces trois systèmes découlent de la même délégation de compétences au niveau fédéral, ils se distinguent nettement en termes de modalités de mise en œuvre et d'impacts. C'est précisément ce qu'autorise le fédéralisme d'exécution : il offre un cadre pour expérimenter diverses solutions d'application dans un "laboratoire fédéraliste". Dans le cas de la chasse, ce système a permis de tirer des leçons précieuses des différentes approches employées par les cantons. Cependant, ce processus d'apprentissage et d'adaptation n'est pas uniquement limité à la gestion de la chasse. Il se retrouve dans diverses autres politiques publiques. Par exemple, dans le domaine de la régulation des drogues, les cantons de Genève, Zurich et Bâle ont expérimenté différents modes de gestion. De ces expériences, on peut ensuite tirer des enseignements et adopter le modèle qui s'avère le plus efficace. Cela vaut également pour diverses politiques sociales : le fédéralisme d'exécution permet non seulement de bénéficier d'une diversité d'approches, mais aussi de tester différentes solutions, pour finalement choisir et adopter celle qui s'avère être la plus efficace. Cela montre que, dans de nombreux domaines, le fédéralisme d'exécution peut être un outil précieux pour l'innovation et l'amélioration des politiques publiques.

Exemple – Acquisition d'immeubles par les étrangers (cf. étude Delley et al., 1982)

La loi fédérale suisse sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, communément appelée "Lex Koller", a été mise en place dans les années 1960 en réponse à l'augmentation du nombre d'achats de propriétés par des non-résidents. Cette législation visait à contrôler l'acquisition de biens immobiliers par des personnes étrangères en Suisse. La loi a été mise en place pour protéger les intérêts nationaux et pour éviter une inflation immobilière excessive qui pourrait rendre le logement inabordable pour les résidents suisses. Il s'agit d'une mesure protectionniste destinée à protéger le marché immobilier suisse contre la spéculation étrangère. Jean-Daniel Delley, professeur de droit à l'Université de Genève, a effectué une analyse classique de cette politique. Il est intéressant d'examiner comment la mise en œuvre de cette loi a été influencée par le fédéralisme d'exécution suisse, et comment elle a pu varier d'un canton à l'autre.

Dans les années 1960, certains groupes en Suisse se sont inquiétés de l'augmentation des achats de propriétés par des personnes à l'étranger, craignant que cela ne conduise à un contrôle étranger accru sur le sol suisse. Ces préoccupations étaient particulièrement prononcées au sein de certains secteurs de la droite politique, qui avaient une vision plus nationaliste. Ils ont soutenu que cette tendance représentait une menace pour les intérêts nationaux suisses, notamment en raison de l'augmentation des prix de l'immobilier qui rendait le logement moins abordable pour les résidents suisses et du fait que le contrôle étranger accru sur le sol suisse pourrait menacer la souveraineté nationale. Ces inquiétudes ont contribué à l'élaboration de la loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, connue sous le nom de "Lex Koller". Cette loi visait à restreindre l'achat de propriétés en Suisse par des non-résidents, dans le but de protéger le marché immobilier suisse et de préserver la souveraineté nationale.

Outre les préoccupations nationalistes de la droite, la gauche suisse avait également des inquiétudes concernant l'augmentation des achats de biens immobiliers par des étrangers, mais pour des raisons très différentes. La gauche était principalement préoccupée par l'impact socio-économique de ces acquisitions. Plus précisément, ils craignaient que l'achat de biens immobiliers par des investisseurs étrangers, dans le but de spéculer sur le marché immobilier, n'entraîne une augmentation des loyers à travers le pays. Cela pourrait, à son tour, rendre les logements moins abordables pour de nombreux Suisses, en particulier pour ceux à revenu modéré. En outre, cela pourrait contribuer à la rareté des logements à loyer modéré, exacerbant encore les problèmes de logement en Suisse. Ainsi, alors que la droite s'inquiétait principalement de la souveraineté et du contrôle étranger, la gauche s'inquiétait des implications socio-économiques de l'augmentation des achats de biens immobiliers par des étrangers. Ces préoccupations conjointes ont contribué à façonner le débat sur la politique en matière de propriété immobilière pour les non-résidents.

Un troisième groupe d'acteurs a également pris part au débat, à savoir la droite libérale. Cette faction politique n'a vu aucune nécessité de réglementation dans cette question. Au lieu de cela, ils ont défendu le principe de la propriété privée et l'approche traditionnelle de la Suisse en matière de libre-échange. Selon eux, le fait qu'un propriétaire soit étranger ne pose pas de problème en soi. Par conséquent, ils s'opposaient à toute intervention de l'État dans la construction de biens immobiliers ou le contrôle des loyers, et ils ne voyaient pas non plus de danger dans l'idée d'une influence étrangère sur le territoire suisse. Pour eux, le marché libre devrait être le principal déterminant des transactions immobilières, indépendamment de la nationalité du propriétaire.

Les forces de ces trois parties étaient plutôt équilibrées, et aucune majorité claire ne se dégageait pour l'une d'entre elles. Ainsi, un compromis a été trouvé qui permettait à toutes les parties d'exprimer leur point de vue. On a reconnu qu'il fallait effectivement exercer un contrôle sur cette question, et qu'un étranger souhaitant acquérir un immeuble en Suisse devrait obtenir une autorisation formelle de l'État. Cependant, la question restait de savoir dans quelles conditions cette autorisation pouvait être accordée. C'est là qu'est entrée en jeu la subtilité de la mise en œuvre, et où le rôle du fédéralisme d'exécution a été crucial dans l'application concrète de cette politique.

Dans le texte de la loi, l'autorisation pour acquérir un immeuble est accordée "s'il y a un intérêt légitime". C'est ce qu'on appelle un concept juridique indéterminé, qui laisse une grande marge de manœuvre dans son interprétation. Selon la structure fédérale de la Suisse, ce sont les cantons qui ont été chargés de mettre en œuvre cette loi. Ainsi, les cantons ont eu la responsabilité de définir concrètement ce que signifie "intérêt légitime". La loi visait des objectifs très différents et il n'y avait pas de consensus solide au niveau fédéral. De ce fait, on a pu observer lors de la mise en œuvre de la loi une utilisation de celle-ci en fonction des intérêts spécifiques des cantons et des régions locales. Certains ont qualifié cela de "détournement de la loi" par les cantons, car l'interprétation de l'intérêt légitime variait largement d'un canton à l'autre, en fonction de leurs propres priorités et préoccupations.

Ce graphique montre qu’il y a une situation de départ avec des pratiques cantonales qui sont dans une certaine mesure assez similaires ou comparables et en suite, on introduit ces différentes lois qui essaient, si ce n’est de réduire, en tout cas de contrôler l’acquisition d’immeubles par les étrangers. Les différents cantons ont choisi des stratégies totalement différentes.

Le canton du Valais a dit que c’était une politique de soutien touristique grâce aux capitaux étrangers donc on va bétonner les stations notamment avec l’afflux de capitaux étrangers, donc le Valais a une politique d’expansion touristique et n’importe qui pouvait obtenir une autorisation même quand la Confédération mettait en doute certaines autorisations et l’intérêt légitime. La parade était de créer des fiduciaires locales avec des capitaux étrangers pour permettre effectivement l’acquisition d’un immeuble par un pseudo-suisse pour le compte d’un étranger.

Au contraire, un canton touristique comme Lucerne dans lequel les forces politiques en présence au niveau local ont utilisé cette loi comme une loi anti-étrangère ne voulant perdre le contrôle sur le développement touristique, il faut que cela reste en capitaux suisses. Si on regarde la courbe des autorisations à Lucerne, elle est à peu près au niveau zéro. Ils ont vraiment eu l’application opposée de la loi.

Dans le cas de Genève, il y a eu une politique qui, en gros, fluctuait avec l’évolution du marché du logement.

Donc, cet exemple qui est vraiment un exemple classique, qui est l’une des premières études sur la mise en œuvre des politiques publiques qui étaient faites par des juristes qui se sont demandé ce qu’il advient des lois que l’on adopte surtout quand elles sont formulées de manière très vague, de manière très large comme par exemple au travers du concept d’intérêt légitime.

Exemple – Réformes de l’assurance invalidité (cf. étude de Byland et al. 2015)

Est-ce que si la loi est formulée de manière beaucoup plus concrète, beaucoup plus précise, on va peut-être avoir moins de variations, moins de différences dans la mise en œuvre entre les cantons.

Réformes de l’assurance invalidité : inégalités de traitement ou convergence entre cantons ?

Cette courbe représente la demande pour une assurance invalidité entre 1990 et 2011. En gras apparaissent les déficits de l’assurance invalidité qui suivaient une courbe à peu près inverse sauf qu’on voit un point d’inflexion. Visiblement, il y a eu une politique qui a été introduite afin d’essayer de réduire l’octroi des rentes et donc de réduire les déficits de l’assurance invalidité.

Si on regarde comment a évolué cette politique sur l’invalidité, il y a trois grandes périodes : 1999 – 2003, 2004 – 2007 et 2008 – 2011. Chacune de ces périodes se caractérise par une politique publique en particulier. Dans le premier cas, l’instrument de la politique publique était l’octroi de rentes, c’est-à-dire que quelqu’un a une infirmité, quelqu’un qui a une invalidité ne peut plus travailler et on lui octroie une rente. C’était la politique classique, celle qui incitait beaucoup de personnes à demander des rentes et qui s’est répercutée par une croissance du déficit, en tout cas l’augmentation des déficits de l’assurance invalidité. Face à ce constat, a été décidé d’introduire en 2003 une réforme dans laquelle on s’est dit qu’on va octroyer des rentes, mais que si on n’arrive pas à replacer les gens dans le marché du travail. Donc, on octroie toujours la rente, c’est l’instrument principal, mais on essaie quand même de maintenir les gens même avec une invalidité dans le marché du travail. Par exemple, on leur accordait des rentes partielles, c’est-à-dire qu’on touche une rente, mais on travaille toujours à temps partiel permettant de se maintenir dans le marché du travail et cela permettent de réduire la pression sur l’assurance invalidité. Cette mesure s’est avérée insuffisante afin d’assainir les budgets de l’assurance invalidité, ce qui fait qu’on a eu encore une restriction supplémentaire dans l’assurance invalidité où on a dit qu’on va changer de philosophie et la rente ne vient qu’en ultime recours. Il faut prouver qu’il n’y a pas de possibilités sur le marché du travail, que toutes les mesures n’ont pas été prises pour se réinsérer dans le marché du travail avant de pouvoir bénéficier d’une rente. C’est en fait une restriction dans la politique d’assurance invalidité. Plus on avance dans le temps et plus il devient difficile d’obtenir une rente parce que plus on attend que l’on travaille et que l’on soit toujours inséré même à temps partiel dans le marché du travail.

Comment se traduit cette politique fédérale qui est appliquée au niveau des cantons ? Les cantons ont des offices AI. On formule une demande est l’office AI va accepter ou refuser, accepter partiellement ou totalement la demande de rente. Comment se traduit la mise en œuvre de cette politique dans les différents cantons suisses.

Taux d’octroi des rentes AI (offices AI) par canton et régime.

Apparaissent ici les trois périodes et apparaît la moyenne nationale du taux d’acceptation des rentes. Plus on avance dans le temps et plus on voit que le taux d’acceptation de demande de rente chute, donc il y a de moins en moins de rentes qui sont acceptées par rapport aux demandes qui sont formulées. La question qui intéresse le politologue est de savoir si on a les mêmes chances d’avoir une rente si on est dans un canton ou dans un autre ou, est-ce que la mise en œuvre qui passe par les cantons va être discriminante. La même situation peut déboucher sur des décisions de l’administration cantonale totalement différente en vertu de la même loi fédérale.

On parle souvent de syndrome lémanique en disant qu’il y a que les cantons romans qui donnent des rentes. Le canton le plus restrictif est le Valais, le canton de Neuchâtel a connu une restriction dans ses pratiques au travers du temps. Ce que l’on observe est que tous les cantons deviennent de plus en plus restrictifs, mais à des rythmes très différents. Suite à ces réformes successives, il semble y avoir plus de diversité dans la mise en œuvre par les cantons et éventuellement plus d’inégalités de traitement entre les différents citoyens qui sont dans différents cantons.

Taux d’octroi des rentes AI par les offices AI par régime (médiane et quartiles).

Sont représentés ici les box plots avec la médiane, le premier quartile, le deuxième, le troisième et le quatrième quartile. La dispersion que l’on observe au début se réduit dans un premier temps et augmente sensiblement dans la troisième période. Aujourd’hui, les inégalités de traitement dans le sens politique du terme semblent s’être accrues entre les cantons. C’est une analyse purement quantitative, il faudrait bien sûr comparer les dossiers comparables dans différents systèmes cantonaux afin de voir si, effectivement, ce sont des situations objectivement similaires de handicapé qui débouchent sur des décisions totalement différentes.

Exemple – Canons à neige

Cet exemple relève des différences qui existent entre ce qui est prévu par la loi et ce qui effectivement mise en œuvre, même dans le cas où la règle est très clairement définie. C’est ce qu’on appelle des déficits de mise en œuvre et des détournements de la loi. C’est-à-dire qu’il y a une loi qui existe, elle est on ne peut plus claire, mais elle est contournée au niveau local. Parfois, au niveau local, la mise en œuvre bute sur des configurations d’acteurs qui rendent tout simplement impossible l’application des règles. Les rapports de force sont tels qu’il y a un contournement en règle de ce qui se trouve dans la loi.

Dans le cas d’espèce, on a véritablement un enneigement artificiel qui est régulé et très clairement. Il y a un plan directeur qui fixe une norme qui ne souffre d’aucune interprétation qui est le fait qu’il n’y a pas le droit d’enneiger avant le premier novembre. Cette loi arrive dans un terrain dans le Valais dans la commune des Agettes qui est une petite ville qui devrait fusionner avec Sion, des milieux écologiques qui essaient de faire respecter l’enneigement artificiel seulement après la date du premier novembre, un promoteur local de Téléveysonnaz et puis des acteurs qui sont les producteurs d’hydroélectricité qui eux ont besoin d’eau pour turbiner et produire de l’électricité et qui ne voudraient pas que leur électricité soit trop utilisée à des fins d’enneigement parce que typiquement dans ces périodes et dans les périodes de froid, ils ont besoin d’hydroélectricité à d’autres fins, que cela soit industrielle ou de chauffage.

Les relations de pouvoir sont tellement fortes en faveur du groupe cible de cette politique publique donc de monsieur Fournier étant décrit comme un acteur touristique influant et quelqu’un au-dessus des lois et il peut, en toute quiétude, en l’annonçant sans trop sourciller, comme un fait acquis, mais qu’il y a une loi et qu’on la contourne parce qu’il est tout à fait naturel de la contourner. Ce qu’il y a de plus étonnant est la passivité de la commune et aussi la passivité des milieux écologiques qui visiblement n’ont pas poursuivi devant les tribunaux cet acte non légal.

Au niveau de la mise en œuvre, il n’y a pas de demande d’autorisation, il n’y a pas de réactions de la commune qui aurait dû l’octroyer ni de dénonciation auprès des cantons et il y a un accord tacite entre tous les acteurs pour dire qu’on n’applique pas certainement la loi.

Cet exemple est symbolique et parlant. Il y a des cas où il est un peu plus gênant parce que les enjeux sont plus importants que l’enneigement que quelques pistes de ski. Il faut retenir le concept de déficit de mise en œuvre, de trou de la mise en œuvre, d’implémentation gap quand, véritablement alors que la loi est claire, la résistance au niveau local empêche toute activation des normes juridiques.

Bureaucratie « de terrain »

Article détaillé : La théorie de la Street-Level Bureaucracy (SLB).

Définition

Il n’y a pas uniquement le fédéralisme d’exécution qui est un facteur explicatif des difficultés que l’on retrouve au niveau de la mise en œuvre, il y a aussi le fait qu’au sein même de l’administration, il y a certains acteurs que l’on appelle des "street-level bureaucrats", des agents de première ligne dit aussi des agents au guichet qui jouent un rôle décisif dans la mise en œuvre. Ces bureaucrates dits "de terrain" sont généralement des membres de l’administration qui sont en interaction directe et régulière avec les citoyens auxquels ils donnent des autorisations ou ils fournissent des prestations. Mais, dans l’exercice de leurs fonctions, ils bénéficient, d’une chose essentielle qui est le pouvoir discrétionnaire. Les règles qu’ils doivent appliquer ne sont pas suffisamment précises afin de leur dire comment se comporter dans tous les types de situations. C’est donc eux qui en fonction de leur marge d’appréciation vont décider de la manière dont sera mise en œuvre la politique. De plus, ce pouvoir discrétionnaire peut s’exercer parce que bien souvent, ils bénéficient d’une certaine autonomie vis-à-vis de leur hiérarchie.

Si on applique ces caractéristiques, à savoir interaction directe régulière, pouvoir d’interprétation et marge discrétionnaire, cela s’applique à de nombreux fonctionnaires dont certains peuvent jouer un rôle important. Ce sont par exemple les enseignants ou professeurs d’université qui sont des bureaucrates de terrain, mais aussi les policiers, les travailleurs sociaux, les juges, tout le personnel de la santé publique qui fournit des prestations, bien souvent, le nombre d’actes qu’ils doivent poser pour mettre en œuvre une politique publique sont tellement diversifiés que la loi ne peut pas prévoir toutes les situations concrètes, individuelles auxquelles ils seront confrontés. C’est donc à eux de juger sur le moment que faire, prendre une sanction, ne pas prendre une sanction, délivrer un soin, ne pas délivrer un soin, choisir un thème ou ne pas choisir un thème, etc. Lorsqu’on formule une politique publique, on est tout à fait conscient que l’on va pouvoir buter lors de la mise en œuvre sur la résistance des bureaucrates de terrain.

La thèse de Lisky qui est la personne à l’origine du terme « street-level bureaucracy », dans son ouvrage Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service publié en 1980 est que « I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers ». Il faut se concentrer sur les interactions de ces bureaucrates de terrain avec les citoyens parce que c’est là que se joue et se noue la politique publique. En fait, la politique publique est vraiment les décisions et les actions que prennent ces bureaucrates de terrain. C’est la manière dont ils développent des routines ou des stratégies afin de mettre en œuvre les politiques publiques dont ils sont responsables.

Exemple d'une réforme de politique sociale en Californie (cf. étude Meyer et al., 1998)

Cet exemple est celui des personnes qui étaient à l’aide sociale aux États-Unis. La réforme avait comme destinataires les personnes qui étaient récipiendaires de l’aide publique de l’assistance sociale et qui touchaient généralement une rente ou une aide financière dès qu’ils remplissaient certaines conditions comme s’ils n’avaient pas de travail, étaient dans une situation familiale difficile ou dans un quartier à problèmes. Le but de la réforme que l’on a voulu introduire en Californie qui s’inscrit parfaitement dans les buts d’activation dans le marché du travail dont on parle depuis une dizaine d’années dans tous les pays européens aussi était d’essayer de les réintégrer, de les réinsérer dans le monde du travail donc de promouvoir ce que l’on a appelé le workfare plutôt que le welfare. On promeut l’État social actif ; on est prêt à apporte une aide financière pour autant que le récipiendaire fasse aussi un effort pour se réintégrer et pour prendre toutes les mesures afin de réintégrer le marché du travail en particulier.

Lorsqu’on a souhaité introduire cette réforme, on s’est dit qui va concrètement la mettre en œuvre. C’était les bureaucrates de rue qui étaient des gens qui travaillaient dans des agences sociales à un niveau décentralisé dans des contés en Californie et on été tellement conscient que toute la réforme n’allait avoir d’effets que si ces gestionnaires dans les services sociaux jouaient le jeu qu’a été mis en place tout un programme de formation afin de leur expliquer qu’une nouvelle réforme était souhaitée, quel était le sens de cette réforme et surtout comment devaient-ils se comporter par rapport aux gens qui étaient récipiendaires de l’aide sociale. Donc, de manière ciblée on a vraiment insisté sur la formation, la sensibilisation, la motivation de ces bureaucrates de rue.

À été essayé, après avoir mis en œuvre la réforme, de regarder comment cela s’était passé. Les personnes qui ont analysé la mise en œuvre ont observé au travers d’approches ethnographiques comment les travailleurs sociaux discutaient avec les récipiendaires de l’aide sociale et est-ce qu’ils ont essayé de les inciter à se réintégrer sur le marché du travail. Ils ont regardé dans quatre comtés représentatifs au travers d’une observation directe des interactions de face-à-face entre la personne qui travaillait pour l’État et celui qui venait demander de l’aide sociale et ils ont également fait les entretiens après avec ces bureaucrates de terrain pour essayer de comprendre ce qui se passait. La surprise ou plutôt la désillusion était que lorsqu’ils ont fait ces observations, jamais, le mot d’ordre qui avait été donné, "it always pays to work", n’avait été mentionné par les bureaucrates de rue. Donc, la réforme était réduite à néant ; malgré la formation, malgré la sensibilisation, rien ne s’était passé.

À l’aune de ce cas, il faut retenir que vouloir mettre en œuvre une politique publique présuppose la collaboration, y compris des plus petits fonctionnaires que l’on a dans la hiérarchie. La politique d’éducation présuppose que les plus petits fonctionnaires de l’éducation comme, par exemple, les professeurs jouent un rôle pour appliquer une réforme. S’ils résistent, s’ils s’opposent à cela, ces petits bureaucrates de rue peuvent bloquer tout ce qui a été décidé en amont et y compris au niveau du parlement.

Annnexes

• Cours : Administration et mise en œuvre des politiques publiques