Análisis de Políticas Públicas: Implementación y Evaluación

Vamos a hacernos la pregunta de qué sucede una vez que se ha formulado una ley y debe aplicarse y hacerse cumplir, incluso por parte de las administraciones públicas. Procederemos en tres etapas: en primer lugar, recordándonos qué es la aplicación y cómo se define cuando hacemos el análisis de las políticas públicas, es decir, el mensaje general es que se trata de un proceso abierto y altamente conflictivo que puede invertir por completo lo que se ha decidido en el plano de la programación; y luego nos centraremos en un elemento particular tomando un ejemplo de los procesos de implementación en Suiza que se relacionan con lo que se llama "polity", es decir, la arquitectura institucional federalista de Suiza y el hecho de que el federalismo de implementación dice básicamente que la Confederación formula las leyes, pero son los cantones y las comunas los que aplican. Esta configuración particular conlleva dificultades y puede ser también una ventaja en términos de implementación. En tercer lugar, también mostraremos lo importante que es analizar las acciones de aplicación para centrarse realmente en el terreno, es decir, el comportamiento de lo que se denomina burócratas de campo, burócratas callejeros o burocráticos en el mostrador. Tomaremos las entradas por ejemplos y no por grandes teorías.

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Implementación: un proceso abierto y complejo

Los estudios de implementación son de los años 70 y 80 en los Estados Unidos. El libro seminal de los estudios de implementación se llama Pressman and Wildavsky's Implementation, que explica la mecánica absolutamente increíble de la política pública y todos los funcionamientos que son necesarios para que la implementación funcione sin problemas. El subtítulo es How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation. Este subtítulo se refiere a la brecha que puede existir entre el desarrollo y la implementación sobre el terreno. Se han puesto en marcha varios estudios sobre la aplicación para examinar nuevamente estas actividades de aplicación.

La definición casi canónica de implementación es un proceso social en el que los actores afirman sus intereses, poderes y posibilidades de influencia. Leyes, ordenanzas y otras prescripciones son, en gran medida, ofertas prescriptivas que las diferentes aventuras pueden utilizar para diversos propósitos. Es una visión que estipula que el contenido de las políticas públicas dependerá de cómo los actores en el campo responsables de la implementación se apoyen en esta oferta normativa y de lo que hagan según su propio interés en lo que existe en las leyes. Si analizamos la implementación, realmente analizamos el proceso negociado y estratégico de aplicación de las leyes existentes, hablamos de un "juego de implementación" que ilustra esta descripción de la implementación como un proceso social, abierto y complejo.

Federalismo de ejecución - diversidad y déficit en los cantones

¿Cómo se traduce esto en acción en Suiza? Esto se refleja, en particular, en el hecho de que los cantones y municipios tienen en general la facultad de aplicar las leyes federales. Esto se llama federalismo de aplicación de la ley. La Confederación, el Consejo Nacional, el Consejo de Estado e incluso el voto de las democracias directas dominan en la formulación de las políticas públicas. En segundo lugar, cuando se trata de aplicar, aplicar y hacer cumplir esas leyes, los cantones suelen ser designados como responsables. Esta división de tareas, el gobierno federal formula y los cantones implementan y a menudo un poco más complejo que el enfoque dicotómico claramente separado presentado. Lo cierto es que existe una autonomía cantonal o incluso comunal en la aplicación de las leyes federales, lo que a menudo conduce a una extraordinaria diversidad en la aplicación de la misma ley. Así pues, la misma ley aplicada en un cantón o en otro cantón se traduce en leyes de ejecución, por lo que también tiene efectos sobre los ciudadanos totalmente diferentes, incluso en términos de la evidente desigualdad de trato de los ciudadanos suizos.

Veremos cómo los problemas de análisis clásicos ilustran los impactos en el federalismo de aplicación de la ley. La pregunta aquí es: ¿cuál es el impacto del sistema político en las políticas públicas, es decir, cuál es el impacto del federalismo en la implementación de las políticas públicas?

Ejemplo - Regulación de la fauna silvestre / caza (cf. estudio de Nahrath, 2000)

El primer ejemplo es un ejemplo actual de cómo se regula la caza en Suiza. Si miramos cómo se regula la caza y la fauna silvestre, hay una diversidad bastante impresionante y lo que llamamos un "laboratorio federalista", lo que significa que los cantones están experimentando con diferentes formas de regular la caza. ¿Por qué? El gobierno federal dice en la Constitución que existe un monopolio público sobre la asignación de los derechos de caza, pero corresponde a los cantones determinar qué régimen de caza podrán aplicar para regular quién puede cazar, pero también con qué intensidad. La Confederación se limita a ciertas cosas como las especies protegidas (no tenemos derecho a disparar nada), las armas utilizables o el uso de trampas; cuando analizamos las políticas públicas, entramos en ámbitos muy diferentes. Entonces, ¿cómo decidieron los cantones regular la caza, teniendo en cuenta el gran margen de maniobra que les otorga la Constitución Federal y, por tanto, la política federal?

Este mapa de Suiza muestra que hay tres formas principales de regular la caza. Hay una excepción nacional en Ginebra, donde la caza está prohibida. Hay un sistema de más cantones románicos alpinos y los dos cantones de Appenzell Interior y Exterior Rodas en los que el modo de regulación es el permiso, por lo que para cazar es necesario tener un permiso, y finalmente los cantones suizos de habla alemana han optado por un tercer tipo de modo de gestión que se llama "leasing".

En el caso del cantón de Ginebra, está prohibida la caza de particulares. Sólo los guardabosques que, desde la adopción de este reglamento en Ginebra, pueden matar animales. Esto se traduce en costos muy altos, ya que los guardabosques deben ser contratados para regular la vida silvestre. Esto también se refleja en la ausencia de percepción de la regia de caza en el sentido de que no se vende ninguna licencia, por lo que no hay ingresos económicos; y esto también se refleja en los efectos que algunos han denunciado como una ética de caza mal conducida. La ética de la caza reúne los principios fundamentales que los cazadores deben respetar, como por ejemplo el hecho de que no es necesario disparar de noche con rifles infrarrojos. Esto está prohibido por la ley incluso a nivel federal, pero en Ginebra, si cazamos durante el día, existe el riesgo de accidentes, por lo que disparan de noche sin cumplir la ley, pero ese es el precio que hay que pagar para aplicar realmente esta prohibición de la caza.

Bajo los sistemas de permisos, existe una regulación a través de la concesión de licencias a diferentes cazadores y estos irán a los cantones alpinos o obtendrán un permiso para cazar. Así pues, el acceso a la caza se regulará mediante la concesión de licencias. Por lo general, estas licencias no se regionalizan en el sentido de obtener una licencia y pueden cazarse libremente en todo el territorio cantonal. Ciertamente, a veces hay cuotas máximas que no se pueden superar, por lo que no podemos matar más animales de los que prevé la cuota. En la mayoría de las situaciones, el problema ahora mismo no es que matemos demasiados animales, sino que no matemos suficientes animales. La subexplotación de la fauna y la flora silvestres causa problemas, en particular los bosques y los cultivos, como el caso del jabalí en el cantón de Ginebra. Este sistema de gestión por permisos no permite realmente, contrariamente al sistema de Ginebra por ejemplo, una gestión equilibrada de la vida silvestre en todo el territorio.

El tercer modelo que encontramos es el modelo de leasing, totalmente distinto a la idea de que no asignemos permisos individuales, sino que atribuimos la gestión de un territorio durante 6 a 8 años a una asociación de caza y es que durante este período se regulará el número de animales que podemos dibujar y también será responsable del daño que la fauna cause al bosque o a los cultivos y cultivos. Si una empresa de caza ha administrado mal el territorio durante 6 a 8 años, entonces podemos perder nuestro contrato de arrendamiento y ser excluidos de la práctica de la caza.

El análisis empírico de estos tres sistemas ha demostrado que, en términos de sostenibilidad de la gestión racional del recurso "fauna silvestre", es generalmente el sistema de leasing el que resulta más eficiente. Es dando poder a una asociación de cazadores en un territorio en lugar de dar a los burócratas la posibilidad de matar o a individuos, a través de una licencia, la posibilidad de matar animales que tenemos el mejor manejo del recurso "vida silvestre".

Se trata, por lo tanto, de tres sistemas basados en la misma delegación de poderes a nivel federal, que son realmente muy diferentes en cuanto a la forma en que se aplican, pero también en cuanto a sus efectos. Eso es lo que el federalismo de ejecución típicamente permite. Hace posible experimentar en un laboratorio federalista con diferentes soluciones de aplicación y, en el caso de la caza, esto no ha resultado muy prometedor en el sentido de que todo el mundo habría aprendido sobre lo que los vecinos están haciendo y los efectos más o menos positivos de su forma de regular, pero en algunas otras políticas públicas, cuando hay diferencias cantonales tan marcadas, experimentamos formas de gestionar, por ejemplo, las drogas y el tabaco. En la política de drogas o en varias políticas sociales, la implementación del federalismo ha permitido la diversidad, pero también la experimentación y finalmente la elección de la mejor solución.

Ejemplo - Adquisición de bienes inmuebles por extranjeros (ver Delley et al., 1982)

Este segundo caso se refiere al análisis clásico realizado por Jean-Daniel Delley (profesor de derecho, UNIGE) sobre la adquisición de bienes inmuebles por extranjeros. Esta ley que todavía está en vigor y esta política que sigue vigente comenzó en la década de 1960 cuando nos dimos cuenta de que cada vez más terrenos, pero sobre todo edificios, habían sido adquiridos o deseaban ser adquiridos por extranjeros.

Algunos movimientos de la época decían que existía un control extranjero sobre el territorio suizo y que esto representaba un peligro real para el interés nacional. Ya en aquella época era una derecha más bien nacionalista que quería luchar contra la creciente influencia extranjera en el suelo suizo.

No eran los únicos que se centraban en esta cuestión, también había la izquierda que se preocupaba por el fenómeno observado, pero por una razón muy diferente, un marco completamente diferente que era por razones sociales, a saber, el hecho de que había capital extranjero que compraba edificios para especular sobre bienes inmuebles y que por lo tanto contribuía a la escasez de ciertas rentas moderadas o incluso al aumento de todos los alquileres en Suiza. Por último, había un tercer actor en ese momento que participaba en el debate, que era el resto de la derecha liberal derechista, que decía que no hay absolutamente ningún problema o regulación, ya que es necesario defender la propiedad privada, la tradición del libre comercio de Suiza y si un propietario privado es extranjero, eso no plantea ningún problema en sí mismo. Por lo tanto, no existe ninguna regulación estatal sobre la creación de ciertos edificios o el control de los alquileres, ni tampoco existe ningún peligro de control extranjero sobre la tierra.

Estas tres fuerzas estaban bastante equilibradas, no había una clara mayoría para uno de los tres partidos, por lo que se llegó a un compromiso que permitió todas las políticas. Se ha dicho que este problema debe ser efectivamente controlado, que los extranjeros que deseen adquirir bienes inmuebles en Suiza deben tener una autorización estatal, que debe ser formalmente autorizada por el Estado, pero la cuestión es en qué condiciones se puede conceder. En la ley, la autorización se concede si existe un interés legítimo. Es un concepto jurídico indeterminado. La legislación saliente debía ser aplicada por los cantones. Por lo tanto, son los cantones los que deben conceder o denegar los permisos a los extranjeros que desean adquirir un edificio los que tienen la responsabilidad de definir lo que significa en la práctica un "interés legítimo". La ley perseguía objetivos muy diferentes, no había un compromiso sólido a nivel de la Confederación, por lo que, inevitablemente, a nivel de implementación, había una instrumentalización de la ley federal según los intereses puramente cantonales y locales. Algunos han hablado de que los cantones han secuestrado la ley.

Este gráfico muestra que existe una situación inicial con prácticas cantonales bastante similares o comparables en cierta medida, y luego se introducen estas diversas leyes que intentan reducir o al menos controlar la adquisición de bienes inmuebles por parte de extranjeros. Los distintos cantones han optado por estrategias completamente diferentes.

El cantón de Valais ha afirmado que era una política de apoyo turístico gracias al capital extranjero, por lo que las estaciones se cimentarán con la afluencia de capital extranjero, por lo que Valais tiene una política de expansión turística y cualquiera podría obtener una autorización incluso cuando la Confederación cuestione ciertas autorizaciones e intereses legítimos. El desfile consistía en la creación de fideicomisarios locales con capital extranjero para que un pseudo-suizo pudiera adquirir una propiedad en nombre de un extranjero.

Por el contrario, un cantón turístico como Lucerna, en el que las fuerzas políticas locales han utilizado esta ley como una ley antiextranjera que no quiere perder el control sobre el desarrollo turístico, debe permanecer en la capital suiza. Si observamos la curva de autorización en Lucerna, se trata de cero. Realmente tenían la aplicación opuesta.

En el caso de Ginebra, hubo una política que básicamente fluctuó con la evolución del mercado inmobiliario.

Así pues, este ejemplo es realmente un ejemplo clásico, que es uno de los primeros estudios sobre la aplicación de las políticas públicas realizados por abogados que se preguntaron qué pasa con las leyes que aprobamos, especialmente cuando se formulan de forma muy vaga, de manera muy amplia, por ejemplo a través del concepto de interés legítimo.

Ejemplo - Reformas del seguro de discapacidad (ver estudio de Byland et al. 2015)

Si la ley se formula de manera mucho más concreta y precisa, quizás habrá menos variaciones y menos diferencias en la aplicación entre los cantones.

Reformas del seguro de discapacidad: ¿tratamiento desigual o convergencia entre cantones?

Esta curva representa la demanda del seguro de invalidez entre 1990 y 2011. En negrita, los déficits del seguro de invalidez que siguieron a una curva aproximadamente inversa se muestran en negrita, excepto que hay un punto de inflexión. Obviamente, se introdujo una política para tratar de reducir la concesión de rentas vitalicias y, por lo tanto, reducir el déficit del seguro de invalidez.

Si observamos cómo ha evolucionado esta política de discapacidad, hay tres períodos principales: 1999-2003,2004-2007 y 2008-2011. Cada uno de estos períodos se caracteriza por una política pública particular. En el primer caso, el instrumento de política pública fue la concesión de pensiones, es decir, alguien con discapacidad, alguien que tiene una discapacidad ya no puede trabajar y se le paga una pensión. Esta era la política clásica, la que animaba a muchas personas a solicitar pensiones y que se reflejaba en el crecimiento del déficit, o al menos en el aumento de los déficits del seguro de invalidez. Frente a esta observación, se decidió introducir una reforma en 2003, en la que se decidió que se concederían pensiones, pero que si no conseguíamos que la gente volviera al mercado laboral. Así que siempre damos pensiones, es el principal instrumento, pero seguimos intentando mantener a las personas con discapacidad en el mercado laboral. Por ejemplo, se les concedieron pensiones parciales, es decir, una pensión, pero siguen trabajando a tiempo parcial para mantenerlos en el mercado laboral, lo que reduce la presión sobre el seguro de invalidez. Esta medida resultó insuficiente para sanear los presupuestos del seguro de invalidez, lo que supuso una nueva restricción al seguro de invalidez, donde se dijo que íbamos a cambiar nuestra filosofía y la renta vitalicia es sólo un último recurso. Es necesario demostrar que no hay oportunidades en el mercado laboral, que no se han tomado todas las medidas necesarias para reincorporarse al mercado laboral antes de recibir una pensión. Esta es en realidad una restricción en la póliza de seguro de incapacidad. Cuanto más avanzamos, más difícil resulta obtener una pensión porque cuanto más tiempo esperamos a que trabajemos y seguimos estando incluidos en el mercado laboral, incluso a tiempo parcial.

¿Cómo se traduce esta política federal, que se aplica a nivel cantonal? Los cantones tienen oficinas de inteligencia artificial. Se hace una solicitud y la oficina de AI aceptará o rechazará, parcial o totalmente, la solicitud de pensión. Cómo se aplica esta política en los distintos cantones suizos.

Tasa de asignación de pensiones AI (oficinas AI) por cantón y plan.

Aquí se muestran los tres períodos y el promedio nacional de la tasa de aceptación de anualidades. Cuanto más avanzamos en el tiempo, más vemos que disminuye la tasa de aceptación de las solicitudes de pensión, por lo que hay cada vez menos pensiones aceptadas en comparación con las solicitudes formuladas. La pregunta del politólogo es si usted tiene las mismas posibilidades de obtener una renta vitalicia si está en un cantón u otro, o si la implementación a través de los cantones discriminará. La misma situación puede dar lugar a decisiones totalmente diferentes por parte de la administración cantonal con arreglo a la misma ley federal.

A menudo hablamos del síndrome del Lago de Ginebra cuando decimos que sólo los cantones románicos pagan pensiones. El cantón más restrictivo es Valais, el cantón de Neuchâtel ha experimentado una restricción en sus prácticas a lo largo del tiempo. Lo que observamos es que todos los cantones son cada vez más restrictivos, pero a ritmos muy diferentes. Como resultado de estas sucesivas reformas, parece haber más diversidad en la aplicación por parte de los cantones y, posiblemente, un trato más desigual entre los diferentes ciudadanos que se encuentran en los distintos cantones.

Taux d’octroi des rentes AI par les offices AI par régime (médiane et quartiles).

Aquí se muestran los gráficos de box plots con el cuartil mediano, primer cuartil, segundo, tercero y cuarto cuartil. La dispersión observada al principio se reduce inicialmente y aumenta significativamente en el tercer período. Hoy en día, las desigualdades políticas en el sentido político del término parecen haber aumentado entre los cantones. Se trata de un análisis puramente cuantitativo, por supuesto que sería necesario comparar archivos comparables en diferentes sistemas cantonales para ver si, de hecho, son las situaciones objetivamente similares de los discapacitados las que llevan a decisiones totalmente diferentes.

Exemple – Canons à neige

Cet exemple relève des différences qui existent entre ce qui est prévu par la loi et ce qui effectivement mise en œuvre, même dans le cas où la règle est très clairement définie. C’est ce qu’on appelle des déficits de mise en œuvre et des détournements de la loi. C’est-à-dire qu’il y a une loi qui existe, elle est on ne peut plus claire, mais elle est contournée au niveau local. Parfois, au niveau local, la mise en œuvre bute sur des configurations d’acteurs qui rendent tout simplement impossible l’application des règles. Les rapports de force sont tels qu’il y a un contournement en règle de ce qui se trouve dans la loi.

Dans le cas d’espèce, on a véritablement un enneigement artificiel qui est régulé et très clairement. Il y a un plan directeur qui fixe une norme qui ne souffre d’aucune interprétation qui est le fait qu’il n’y a pas le droit d’enneiger avant le premier novembre. Cette loi arrive dans un terrain dans le Valais dans la commune des Agettes qui est une petite ville qui devrait fusionner avec Sion, des milieux écologiques qui essaient de faire respecter l’enneigement artificiel seulement après la date du premier novembre, un promoteur local de Téléveysonnaz et puis des acteurs qui sont les producteurs d’hydroélectricité qui eux ont besoin d’eau pour turbiner et produire de l’électricité et qui ne voudraient pas que leur électricité soit trop utilisée à des fins d’enneigement parce que typiquement dans ces périodes et dans les périodes de froid, ils ont besoin d’hydroélectricité à d’autres fins, que cela soit industrielle ou de chauffage.

Les relations de pouvoir sont tellement fortes en faveur du groupe cible de cette politique publique donc de monsieur Fournier étant décrit comme un acteur touristique influant et quelqu’un au-dessus des lois et il peut, en toute quiétude, en l’annonçant sans trop sourciller, comme un fait acquis, mais qu’il y a une loi et qu’on la contourne parce qu’il est tout à fait naturel de la contourner. Ce qu’il y a de plus étonnant est la passivité de la commune et aussi la passivité des milieux écologiques qui visiblement n’ont pas poursuivi devant les tribunaux cet acte non légal.

Au niveau de la mise en œuvre, il n’y a pas de demande d’autorisation, il n’y a pas de réactions de la commune qui aurait dû l’octroyer ni de dénonciation auprès des cantons et il y a un accord tacite entre tous les acteurs pour dire qu’on n’applique pas certainement la loi.

Cet exemple est symbolique et parlant. Il y a des cas où il est un peu plus gênant parce que les enjeux sont plus importants que l’enneigement que quelques pistes de ski. Il faut retenir le concept de déficit de mise en œuvre, de trou de la mise en œuvre, d’implémentation gap quand, véritablement alors que la loi est claire, la résistance au niveau local empêche toute activation des normes juridiques.

Bureaucratie « de terrain »

Article détaillé : La théorie de la Street-Level Bureaucracy (SLB).

Définition

Il n’y a pas uniquement le fédéralisme d’exécution qui est un facteur explicatif des difficultés que l’on retrouve au niveau de la mise en œuvre, il y a aussi le fait qu’au sein même de l’administration, il y a certains acteurs que l’on appelle des "street-level bureaucrats", des agents de première ligne dit aussi des agents au guichet qui jouent un rôle décisif dans la mise en œuvre. Ces bureaucrates dits "de terrain" sont généralement des membres de l’administration qui sont en interaction directe et régulière avec les citoyens auxquels ils donnent des autorisations ou ils fournissent des prestations. Mais, dans l’exercice de leurs fonctions, ils bénéficient, d’une chose essentielle qui est le pouvoir discrétionnaire. Les règles qu’ils doivent appliquer ne sont pas suffisamment précises afin de leur dire comment se comporter dans tous les types de situations. C’est donc eux qui en fonction de leur marge d’appréciation vont décider de la manière dont sera mise en œuvre la politique. De plus, ce pouvoir discrétionnaire peut s’exercer parce que bien souvent, ils bénéficient d’une certaine autonomie vis-à-vis de leur hiérarchie.

Si on applique ces caractéristiques, à savoir interaction directe régulière, pouvoir d’interprétation et marge discrétionnaire, cela s’applique à de nombreux fonctionnaires dont certains peuvent jouer un rôle important. Ce sont par exemple les enseignants ou professeurs d’université qui sont des bureaucrates de terrain, mais aussi les policiers, les travailleurs sociaux, les juges, tout le personnel de la santé publique qui fournit des prestations, bien souvent, le nombre d’actes qu’ils doivent poser pour mettre en œuvre une politique publique sont tellement diversifiés que la loi ne peut pas prévoir toutes les situations concrètes, individuelles auxquelles ils seront confrontés. C’est donc à eux de juger sur le moment que faire, prendre une sanction, ne pas prendre une sanction, délivrer un soin, ne pas délivrer un soin, choisir un thème ou ne pas choisir un thème, etc. Lorsqu’on formule une politique publique, on est tout à fait conscient que l’on va pouvoir buter lors de la mise en œuvre sur la résistance des bureaucrates de terrain.

La thèse de Lisky qui est la personne à l’origine du terme « street-level bureaucracy », dans son ouvrage Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service publié en 1980 est que « I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers ». Il faut se concentrer sur les interactions de ces bureaucrates de terrain avec les citoyens parce que c’est là que se joue et se noue la politique publique. En fait, la politique publique est vraiment les décisions et les actions que prennent ces bureaucrates de terrain. C’est la manière dont ils développent des routines ou des stratégies afin de mettre en œuvre les politiques publiques dont ils sont responsables.

Exemple d'une réforme de politique sociale en Californie (cf. étude Meyer et al., 1998)

Cet exemple est celui des personnes qui étaient à l’aide sociale aux États-Unis. La réforme avait comme destinataires les personnes qui étaient récipiendaires de l’aide publique de l’assistance sociale et qui touchaient généralement une rente ou une aide financière dès qu’ils remplissaient certaines conditions comme s’ils n’avaient pas de travail, étaient dans une situation familiale difficile ou dans un quartier à problèmes. Le but de la réforme que l’on a voulu introduire en Californie qui s’inscrit parfaitement dans les buts d’activation dans le marché du travail dont on parle depuis une dizaine d’années dans tous les pays européens aussi était d’essayer de les réintégrer, de les réinsérer dans le monde du travail donc de promouvoir ce que l’on a appelé le workfare plutôt que le welfare. On promeut l’État social actif ; on est prêt à apporte une aide financière pour autant que le récipiendaire fasse aussi un effort pour se réintégrer et pour prendre toutes les mesures afin de réintégrer le marché du travail en particulier.

Lorsqu’on a souhaité introduire cette réforme, on s’est dit qui va concrètement la mettre en œuvre. C’était les bureaucrates de rue qui étaient des gens qui travaillaient dans des agences sociales à un niveau décentralisé dans des contés en Californie et on été tellement conscient que toute la réforme n’allait avoir d’effets que si ces gestionnaires dans les services sociaux jouaient le jeu qu’a été mis en place tout un programme de formation afin de leur expliquer qu’une nouvelle réforme était souhaitée, quel était le sens de cette réforme et surtout comment devaient-ils se comporter par rapport aux gens qui étaient récipiendaires de l’aide sociale. Donc, de manière ciblée on a vraiment insisté sur la formation, la sensibilisation, la motivation de ces bureaucrates de rue.

À été essayé, après avoir mis en œuvre la réforme, de regarder comment cela s’était passé. Les personnes qui ont analysé la mise en œuvre ont observé au travers d’approches ethnographiques comment les travailleurs sociaux discutaient avec les récipiendaires de l’aide sociale et est-ce qu’ils ont essayé de les inciter à se réintégrer sur le marché du travail. Ils ont regardé dans quatre comtés représentatifs au travers d’une observation directe des interactions de face-à-face entre la personne qui travaillait pour l’État et celui qui venait demander de l’aide sociale et ils ont également fait les entretiens après avec ces bureaucrates de terrain pour essayer de comprendre ce qui se passait. La surprise ou plutôt la désillusion était que lorsqu’ils ont fait ces observations, jamais, le mot d’ordre qui avait été donné, "it always pays to work", n’avait été mentionné par les bureaucrates de rue. Donc, la réforme était réduite à néant ; malgré la formation, malgré la sensibilisation, rien ne s’était passé.

À l’aune de ce cas, il faut retenir que vouloir mettre en œuvre une politique publique présuppose la collaboration, y compris des plus petits fonctionnaires que l’on a dans la hiérarchie. La politique d’éducation présuppose que les plus petits fonctionnaires de l’éducation comme, par exemple, les professeurs jouent un rôle pour appliquer une réforme. S’ils résistent, s’ils s’opposent à cela, ces petits bureaucrates de rue peuvent bloquer tout ce qui a été décidé en amont et y compris au niveau du parlement.