Análisis de Políticas Públicas: Implementación y Evaluación

Vamos a hacernos la pregunta de qué sucede una vez que se ha formulado una ley y debe aplicarse y hacerse cumplir, incluso por parte de las administraciones públicas. Procederemos en tres etapas: en primer lugar, recordándonos qué es la aplicación y cómo se define cuando hacemos el análisis de las políticas públicas, es decir, el mensaje general es que se trata de un proceso abierto y altamente conflictivo que puede invertir por completo lo que se ha decidido en el plano de la programación; y luego nos centraremos en un elemento particular tomando un ejemplo de los procesos de implementación en Suiza que se relacionan con lo que se llama "polity", es decir, la arquitectura institucional federalista de Suiza y el hecho de que el federalismo de implementación dice básicamente que la Confederación formula las leyes, pero son los cantones y las comunas los que aplican. Esta configuración particular conlleva dificultades y puede ser también una ventaja en términos de implementación. En tercer lugar, también mostraremos lo importante que es analizar las acciones de aplicación para centrarse realmente en el terreno, es decir, el comportamiento de lo que se denomina burócratas de campo, burócratas callejeros o burocráticos en el mostrador. Tomaremos las entradas por ejemplos y no por grandes teorías.

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Implementación: un proceso abierto y complejo

Los estudios de implementación son de los años 70 y 80 en los Estados Unidos. El libro seminal de los estudios de implementación se llama Pressman and Wildavsky's Implementation, que explica la mecánica absolutamente increíble de la política pública y todos los funcionamientos que son necesarios para que la implementación funcione sin problemas. El subtítulo es How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga ... Morals on a Foundation. Este subtítulo se refiere a la brecha que puede existir entre el desarrollo y la implementación sobre el terreno. Se han puesto en marcha varios estudios sobre la aplicación para examinar nuevamente estas actividades de aplicación.

La definición casi canónica de implementación es un proceso social en el que los actores afirman sus intereses, poderes y posibilidades de influencia. Leyes, ordenanzas y otras prescripciones son, en gran medida, ofertas prescriptivas que las diferentes aventuras pueden utilizar para diversos propósitos. Es una visión que estipula que el contenido de las políticas públicas dependerá de cómo los actores en el campo responsables de la implementación se apoyen en esta oferta normativa y de lo que hagan según su propio interés en lo que existe en las leyes. Si analizamos la implementación, realmente analizamos el proceso negociado y estratégico de aplicación de las leyes existentes, hablamos de un "juego de implementación" que ilustra esta descripción de la implementación como un proceso social, abierto y complejo.

Federalismo de ejecución - diversidad y déficit en los cantones

¿Cómo se traduce esto en acción en Suiza? Esto se refleja, en particular, en el hecho de que los cantones y municipios tienen en general la facultad de aplicar las leyes federales. Esto se llama federalismo de aplicación de la ley. La Confederación, el Consejo Nacional, el Consejo de Estado e incluso el voto de las democracias directas dominan en la formulación de las políticas públicas. En segundo lugar, cuando se trata de aplicar, aplicar y hacer cumplir esas leyes, los cantones suelen ser designados como responsables. Esta división de tareas, el gobierno federal formula y los cantones implementan y a menudo un poco más complejo que el enfoque dicotómico claramente separado presentado. Lo cierto es que existe una autonomía cantonal o incluso comunal en la aplicación de las leyes federales, lo que a menudo conduce a una extraordinaria diversidad en la aplicación de la misma ley. Así pues, la misma ley aplicada en un cantón o en otro cantón se traduce en leyes de ejecución, por lo que también tiene efectos sobre los ciudadanos totalmente diferentes, incluso en términos de la evidente desigualdad de trato de los ciudadanos suizos.

Veremos cómo los problemas de análisis clásicos ilustran los impactos en el federalismo de aplicación de la ley. La pregunta aquí es: ¿cuál es el impacto del sistema político en las políticas públicas, es decir, cuál es el impacto del federalismo en la implementación de las políticas públicas?

Ejemplo - Regulación de la fauna silvestre / caza (cf. estudio de Nahrath, 2000)

El primer ejemplo es un ejemplo actual de cómo se regula la caza en Suiza. Si miramos cómo se regula la caza y la fauna silvestre, hay una diversidad bastante impresionante y lo que llamamos un "laboratorio federalista", lo que significa que los cantones están experimentando con diferentes formas de regular la caza. ¿Por qué? El gobierno federal dice en la Constitución que existe un monopolio público sobre la asignación de los derechos de caza, pero corresponde a los cantones determinar qué régimen de caza podrán aplicar para regular quién puede cazar, pero también con qué intensidad. La Confederación se limita a ciertas cosas como las especies protegidas (no tenemos derecho a disparar nada), las armas utilizables o el uso de trampas; cuando analizamos las políticas públicas, entramos en ámbitos muy diferentes. Entonces, ¿cómo decidieron los cantones regular la caza, teniendo en cuenta el gran margen de maniobra que les otorga la Constitución Federal y, por tanto, la política federal?

Este mapa de Suiza muestra que hay tres formas principales de regular la caza. Hay una excepción nacional en Ginebra, donde la caza está prohibida. Hay un sistema de más cantones románicos alpinos y los dos cantones de Appenzell Interior y Exterior Rodas en los que el modo de regulación es el permiso, por lo que para cazar es necesario tener un permiso, y finalmente los cantones suizos de habla alemana han optado por un tercer tipo de modo de gestión que se llama "leasing".

En el caso del cantón de Ginebra, está prohibida la caza de particulares. Sólo los guardabosques que, desde la adopción de este reglamento en Ginebra, pueden matar animales. Esto se traduce en costos muy altos, ya que los guardabosques deben ser contratados para regular la vida silvestre. Esto también se refleja en la ausencia de percepción de la regia de caza en el sentido de que no se vende ninguna licencia, por lo que no hay ingresos económicos; y esto también se refleja en los efectos que algunos han denunciado como una ética de caza mal conducida. La ética de la caza reúne los principios fundamentales que los cazadores deben respetar, como por ejemplo el hecho de que no es necesario disparar de noche con rifles infrarrojos. Esto está prohibido por la ley incluso a nivel federal, pero en Ginebra, si cazamos durante el día, existe el riesgo de accidentes, por lo que disparan de noche sin cumplir la ley, pero ese es el precio que hay que pagar para aplicar realmente esta prohibición de la caza.

Bajo los sistemas de permisos, existe una regulación a través de la concesión de licencias a diferentes cazadores y estos irán a los cantones alpinos o obtendrán un permiso para cazar. Así pues, el acceso a la caza se regulará mediante la concesión de licencias. Por lo general, estas licencias no se regionalizan en el sentido de obtener una licencia y pueden cazarse libremente en todo el territorio cantonal. Ciertamente, a veces hay cuotas máximas que no se pueden superar, por lo que no podemos matar más animales de los que prevé la cuota. En la mayoría de las situaciones, el problema ahora mismo no es que matemos demasiados animales, sino que no matemos suficientes animales. La subexplotación de la fauna y la flora silvestres causa problemas, en particular los bosques y los cultivos, como el caso del jabalí en el cantón de Ginebra. Este sistema de gestión por permisos no permite realmente, contrariamente al sistema de Ginebra por ejemplo, una gestión equilibrada de la vida silvestre en todo el territorio.

El tercer modelo que encontramos es el modelo de leasing, totalmente distinto a la idea de que no asignemos permisos individuales, sino que atribuimos la gestión de un territorio durante 6 a 8 años a una asociación de caza y es que durante este período se regulará el número de animales que podemos dibujar y también será responsable del daño que la fauna cause al bosque o a los cultivos y cultivos. Si una empresa de caza ha administrado mal el territorio durante 6 a 8 años, entonces podemos perder nuestro contrato de arrendamiento y ser excluidos de la práctica de la caza.

El análisis empírico de estos tres sistemas ha demostrado que, en términos de sostenibilidad de la gestión racional del recurso "fauna silvestre", es generalmente el sistema de leasing el que resulta más eficiente. Es dando poder a una asociación de cazadores en un territorio en lugar de dar a los burócratas la posibilidad de matar o a individuos, a través de una licencia, la posibilidad de matar animales que tenemos el mejor manejo del recurso "vida silvestre".

Se trata, por lo tanto, de tres sistemas basados en la misma delegación de poderes a nivel federal, que son realmente muy diferentes en cuanto a la forma en que se aplican, pero también en cuanto a sus efectos. Eso es lo que el federalismo de ejecución típicamente permite. Hace posible experimentar en un laboratorio federalista con diferentes soluciones de aplicación y, en el caso de la caza, esto no ha resultado muy prometedor en el sentido de que todo el mundo habría aprendido sobre lo que los vecinos están haciendo y los efectos más o menos positivos de su forma de regular, pero en algunas otras políticas públicas, cuando hay diferencias cantonales tan marcadas, experimentamos formas de gestionar, por ejemplo, las drogas y el tabaco. En la política de drogas o en varias políticas sociales, la implementación del federalismo ha permitido la diversidad, pero también la experimentación y finalmente la elección de la mejor solución.

Ejemplo - Adquisición de bienes inmuebles por extranjeros (ver Delley et al., 1982)

Este segundo caso se refiere al análisis clásico realizado por Jean-Daniel Delley (profesor de derecho, UNIGE) sobre la adquisición de bienes inmuebles por extranjeros. Esta ley que todavía está en vigor y esta política que sigue vigente comenzó en la década de 1960 cuando nos dimos cuenta de que cada vez más terrenos, pero sobre todo edificios, habían sido adquiridos o deseaban ser adquiridos por extranjeros.

Algunos movimientos de la época decían que existía un control extranjero sobre el territorio suizo y que esto representaba un peligro real para el interés nacional. Ya en aquella época era una derecha más bien nacionalista que quería luchar contra la creciente influencia extranjera en el suelo suizo.

No eran los únicos que se centraban en esta cuestión, también había la izquierda que se preocupaba por el fenómeno observado, pero por una razón muy diferente, un marco completamente diferente que era por razones sociales, a saber, el hecho de que había capital extranjero que compraba edificios para especular sobre bienes inmuebles y que por lo tanto contribuía a la escasez de ciertas rentas moderadas o incluso al aumento de todos los alquileres en Suiza. Por último, había un tercer actor en ese momento que participaba en el debate, que era el resto de la derecha liberal derechista, que decía que no hay absolutamente ningún problema o regulación, ya que es necesario defender la propiedad privada, la tradición del libre comercio de Suiza y si un propietario privado es extranjero, eso no plantea ningún problema en sí mismo. Por lo tanto, no existe ninguna regulación estatal sobre la creación de ciertos edificios o el control de los alquileres, ni tampoco existe ningún peligro de control extranjero sobre la tierra.

Estas tres fuerzas estaban bastante equilibradas, no había una clara mayoría para uno de los tres partidos, por lo que se llegó a un compromiso que permitió todas las políticas. Se ha dicho que este problema debe ser efectivamente controlado, que los extranjeros que deseen adquirir bienes inmuebles en Suiza deben tener una autorización estatal, que debe ser formalmente autorizada por el Estado, pero la cuestión es en qué condiciones se puede conceder. En la ley, la autorización se concede si existe un interés legítimo. Es un concepto jurídico indeterminado. La legislación saliente debía ser aplicada por los cantones. Por lo tanto, son los cantones los que deben conceder o denegar los permisos a los extranjeros que desean adquirir un edificio los que tienen la responsabilidad de definir lo que significa en la práctica un "interés legítimo". La ley perseguía objetivos muy diferentes, no había un compromiso sólido a nivel de la Confederación, por lo que, inevitablemente, a nivel de implementación, había una instrumentalización de la ley federal según los intereses puramente cantonales y locales. Algunos han hablado de que los cantones han secuestrado la ley.

Este gráfico muestra que existe una situación inicial con prácticas cantonales bastante similares o comparables en cierta medida, y luego se introducen estas diversas leyes que intentan reducir o al menos controlar la adquisición de bienes inmuebles por parte de extranjeros. Los distintos cantones han optado por estrategias completamente diferentes.

El cantón de Valais ha afirmado que era una política de apoyo turístico gracias al capital extranjero, por lo que las estaciones se cimentarán con la afluencia de capital extranjero, por lo que Valais tiene una política de expansión turística y cualquiera podría obtener una autorización incluso cuando la Confederación cuestione ciertas autorizaciones e intereses legítimos. El desfile consistía en la creación de fideicomisarios locales con capital extranjero para que un pseudo-suizo pudiera adquirir una propiedad en nombre de un extranjero.

Por el contrario, un cantón turístico como Lucerna, en el que las fuerzas políticas locales han utilizado esta ley como una ley antiextranjera que no quiere perder el control sobre el desarrollo turístico, debe permanecer en la capital suiza. Si observamos la curva de autorización en Lucerna, se trata de cero. Realmente tenían la aplicación opuesta.

En el caso de Ginebra, hubo una política que básicamente fluctuó con la evolución del mercado inmobiliario.

Así pues, este ejemplo es realmente un ejemplo clásico, que es uno de los primeros estudios sobre la aplicación de las políticas públicas realizados por abogados que se preguntaron qué pasa con las leyes que aprobamos, especialmente cuando se formulan de forma muy vaga, de manera muy amplia, por ejemplo a través del concepto de interés legítimo.

Ejemplo - Reformas del seguro de discapacidad (ver estudio de Byland et al. 2015)

Si la ley se formula de manera mucho más concreta y precisa, quizás habrá menos variaciones y menos diferencias en la aplicación entre los cantones.

Reformas del seguro de discapacidad: ¿tratamiento desigual o convergencia entre cantones?

Esta curva representa la demanda del seguro de invalidez entre 1990 y 2011. En negrita, los déficits del seguro de invalidez que siguieron a una curva aproximadamente inversa se muestran en negrita, excepto que hay un punto de inflexión. Obviamente, se introdujo una política para tratar de reducir la concesión de rentas vitalicias y, por lo tanto, reducir el déficit del seguro de invalidez.

Si observamos cómo ha evolucionado esta política de discapacidad, hay tres períodos principales: 1999-2003,2004-2007 y 2008-2011. Cada uno de estos períodos se caracteriza por una política pública particular. En el primer caso, el instrumento de política pública fue la concesión de pensiones, es decir, alguien con discapacidad, alguien que tiene una discapacidad ya no puede trabajar y se le paga una pensión. Esta era la política clásica, la que animaba a muchas personas a solicitar pensiones y que se reflejaba en el crecimiento del déficit, o al menos en el aumento de los déficits del seguro de invalidez. Frente a esta observación, se decidió introducir una reforma en 2003, en la que se decidió que se concederían pensiones, pero que si no conseguíamos que la gente volviera al mercado laboral. Así que siempre damos pensiones, es el principal instrumento, pero seguimos intentando mantener a las personas con discapacidad en el mercado laboral. Por ejemplo, se les concedieron pensiones parciales, es decir, una pensión, pero siguen trabajando a tiempo parcial para mantenerlos en el mercado laboral, lo que reduce la presión sobre el seguro de invalidez. Esta medida resultó insuficiente para sanear los presupuestos del seguro de invalidez, lo que supuso una nueva restricción al seguro de invalidez, donde se dijo que íbamos a cambiar nuestra filosofía y la renta vitalicia es sólo un último recurso. Es necesario demostrar que no hay oportunidades en el mercado laboral, que no se han tomado todas las medidas necesarias para reincorporarse al mercado laboral antes de recibir una pensión. Esta es en realidad una restricción en la póliza de seguro de incapacidad. Cuanto más avanzamos, más difícil resulta obtener una pensión porque cuanto más tiempo esperamos a que trabajemos y seguimos estando incluidos en el mercado laboral, incluso a tiempo parcial.

¿Cómo se traduce esta política federal, que se aplica a nivel cantonal? Los cantones tienen oficinas de inteligencia artificial. Se hace una solicitud y la oficina de AI aceptará o rechazará, parcial o totalmente, la solicitud de pensión. Cómo se aplica esta política en los distintos cantones suizos.

Tasa de asignación de pensiones AI (oficinas AI) por cantón y plan.

Aquí se muestran los tres períodos y el promedio nacional de la tasa de aceptación de anualidades. Cuanto más avanzamos en el tiempo, más vemos que disminuye la tasa de aceptación de las solicitudes de pensión, por lo que hay cada vez menos pensiones aceptadas en comparación con las solicitudes formuladas. La pregunta del politólogo es si usted tiene las mismas posibilidades de obtener una renta vitalicia si está en un cantón u otro, o si la implementación a través de los cantones discriminará. La misma situación puede dar lugar a decisiones totalmente diferentes por parte de la administración cantonal con arreglo a la misma ley federal.

A menudo hablamos del síndrome del Lago de Ginebra cuando decimos que sólo los cantones románicos pagan pensiones. El cantón más restrictivo es Valais, el cantón de Neuchâtel ha experimentado una restricción en sus prácticas a lo largo del tiempo. Lo que observamos es que todos los cantones son cada vez más restrictivos, pero a ritmos muy diferentes. Como resultado de estas sucesivas reformas, parece haber más diversidad en la aplicación por parte de los cantones y, posiblemente, un trato más desigual entre los diferentes ciudadanos que se encuentran en los distintos cantones.

Taux d’octroi des rentes AI par les offices AI par régime (médiane et quartiles).

Aquí se muestran los gráficos de box plots con el cuartil mediano, primer cuartil, segundo, tercero y cuarto cuartil. La dispersión observada al principio se reduce inicialmente y aumenta significativamente en el tercer período. Hoy en día, las desigualdades políticas en el sentido político del término parecen haber aumentado entre los cantones. Se trata de un análisis puramente cuantitativo, por supuesto que sería necesario comparar archivos comparables en diferentes sistemas cantonales para ver si, de hecho, son las situaciones objetivamente similares de los discapacitados las que llevan a decisiones totalmente diferentes.

Ejemplo - Cañones de nieve

Este ejemplo pone de relieve las diferencias entre lo que prevé la ley y lo que realmente se aplica, incluso cuando la norma está muy claramente definida. Esto se conoce como déficit de implementación y apropiación indebida de la ley. En otras palabras, hay una ley que existe, es muy clara, pero se burla a nivel local. A veces, a nivel local, la implementación se enfrenta a configuraciones de actores que simplemente hacen imposible la aplicación de las reglas. El equilibrio de poder es tal que hay una adecuada elusión de la ley.

En este caso, realmente tenemos una cubierta de nieve artificial que está regulada y muy claramente definida. Existe un plan maestro que establece un estándar que no sufre ninguna interpretación, que es el hecho de que no hay derecho a la nieve antes del 1 de noviembre. Esta ley llega a un campo en el Valais en la comuna de Agettes, que es un pequeño pueblo que debe fusionarse con Sión, los entornos ecológicos que tratan de hacer cumplir la nieve artificial sólo después del 1 de noviembre, un promotor local de Téléveysonnaz y luego los actores que son los productores de hidroelectricidad que necesitan agua para la turbina y producir electricidad y que no quieren que su electricidad sea suministrada por la electricidad.

Las relaciones de poder son tan fuertes a favor del grupo meta de esta política pública, es decir, que el Sr. Fournier sea descrito como un actor turístico influyente y alguien por encima de la ley y que pueda, en toda serenidad, anunciándolo sin demasiadas cejas, como un hecho dado, pero que hay una ley y que podemos eludirla porque es muy natural. Lo más sorprendente es la pasividad del municipio y también la pasividad de los círculos ecológicos que evidentemente no persiguieron este acto ilegal ante los tribunales.

Por lo que se refiere a la aplicación, no hay ninguna solicitud de autorización, no hay reacciones del municipio que debiera haberla concedido o denuncia a los cantones, y hay un acuerdo tácito entre todos los actores para decir que la ley no se está aplicando.

Este ejemplo es simbólico y habla. Hay casos en los que es un poco más incómodo porque las apuestas son más altas que la nieve que algunas pistas de esquí. Debemos mantener el concepto de déficit de implementación, brecha de implementación, brecha de implementación cuando, aunque la ley está realmente clara, la resistencia a nivel local impide cualquier activación de las normas legales.

Burocracia "de terreno"

Article détaillé : La théorie de la Street-Level Bureaucracy (SLB).

Definición

No sólo está el hecho de que el federalismo de implementación es un factor que explica las dificultades encontradas en la implementación, también está el hecho de que dentro de la propia administración hay ciertos actores llamados "burócratas callejeros", los agentes de primera línea también dicen que los agentes en el mostrador juegan un papel decisivo en la implementación. Estos llamados burócratas "de campo" suelen ser miembros de la administración que interactúan directa y regularmente con los ciudadanos a los que conceden autorizaciones o prestan servicios. Pero en el cumplimiento de sus deberes, sin embargo, gozan de un elemento esencial del poder discrecional. Las reglas que deben seguir no son lo suficientemente precisas como para decirles cómo comportarse en todo tipo de situaciones. Por lo tanto, son ellos quienes, en función de su margen de discrecionalidad, decidirán cómo se aplicará la política. Además, este poder discrecional puede ejercerse porque a menudo disfrutan de un cierto grado de autonomía frente a sus superiores.

Aplicando estas características, es decir, la interacción directa regular, el poder interpretativo y la flexibilidad discrecional, esto se aplica a muchos funcionarios públicos, algunos de los cuales pueden desempeñar un papel importante. Por ejemplo, son los maestros o profesores universitarios los burócratas de campo, pero también los policías, los trabajadores sociales, los jueces, todo el personal de salud pública que prestan servicios, a menudo el número de actos que tienen que realizar para implementar políticas públicas son tan diversos que la ley no puede anticiparse a todas las situaciones concretas e individuales que tendrán que enfrentar. Por lo tanto, les corresponde a ellos juzgar en qué momento tomar una sanción, no tomar una sanción, no tomar una sanción, no tomar una sanción, no entregar un cuidado, no entregar un cuidado, no elegir un tema o no elegir un tema, etc. Por lo tanto, les corresponde a ellos decidir lo que quieren hacer. Al formular las políticas públicas, somos muy conscientes de que seremos capaces de acabar con la resistencia de los burócratas de campo durante la implementación.

La tesis de Lisky, que es la persona detrás del término "burocracia a nivel de calle", en su libro Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service (Burocracia a nivel de calle: Dilemas del individuo en el servicio público) publicado en 1980, es que "Yo sostengo que las decisiones de los burócratas a nivel de calle, las rutinas que establecen y los dispositivos que inventan para hacer frente a las incertidumbres y presiones de trabajo, se convierten efectivamente en las políticas públicas que llevan a cabo. Yo sostengo que la mejor manera de entender la política pública no es que se haga en las legislaturas o en las suites del piso superior de los administradores de alto rango, porque de maneras importantes se hace en las oficinas abarrotadas y en los encuentros diarios de los trabajadores de la calle ". Tenemos que centrarnos en la forma en que estos burócratas interactúan con los ciudadanos sobre el terreno, porque ahí es donde se desarrolla y configura la política pública. De hecho, la política pública es en realidad las decisiones y acciones que estos burócratas de campo toman. Así es como desarrollan rutinas o estrategias para implementar las políticas públicas de las que son responsables.

Un ejemplo de reforma de la política social en California (ver Meyer et al., 1998)

Este es el ejemplo de las personas que recibieron asistencia social en los Estados Unidos. Los beneficiarios de la reforma son las personas que reciben asistencia social pública y que, en general, perciben una pensión o asistencia financiera tan pronto como cumplen determinadas condiciones, como si no tienen trabajo, se encuentran en una situación familiar difícil o en un barrio conflictivo. El objetivo de la reforma que queríamos introducir en California, que está perfectamente en línea con los objetivos de activación del mercado laboral de los que hemos hablado durante los últimos diez años en todos los países europeos, era intentar reintegrarlos en el mundo del trabajo, reintegrarlos en el mundo del trabajo y, por lo tanto, promover lo que se ha llamado trabajo en lugar de bienestar. Se promueve el Estado Social Activo; está dispuesto a prestar asistencia financiera siempre que el beneficiario se esfuerce por reintegrarse y adopte todas las medidas necesarias para su reinserción en el mercado laboral, en particular.

Cuando quisimos introducir esta reforma, decidimos quién la iba a aplicar. Fueron los burócratas callejeros quienes fueron personas que trabajaron en agencias sociales a nivel descentralizado en los distritos de California y eran tan conscientes de que toda la reforma sólo iba a tener un efecto si estos gerentes de servicios sociales jugaban el juego, que se puso en marcha todo un programa de capacitación para explicarles que se quería una nueva reforma, cuál era el significado de esta reforma y, sobre todo, cómo deberían comportarse en el futuro. De modo que, de una manera selectiva, realmente insistimos en la formación, sensibilización y motivación de estos burócratas callejeros.

Se ha intentado, después de implementar la reforma, ver cómo sucedió. Los que analizaron la implementación observaron a través de enfoques etnográficos cómo los trabajadores sociales discutieron con los beneficiarios de la asistencia social y trataron de alentarlos a reincorporarse al mercado laboral. Buscaron en cuatro condados representativos a través de una observación directa de las interacciones cara a cara entre la persona que trabajaba para el estado y la persona que venía a pedir asistencia social, y también hicieron las entrevistas posteriores con estos burócratas de campo para tratar de entender lo que estaba ocurriendo. La sorpresa o más bien la desilusión fue que cuando hicieron estas observaciones, la consigna que se había dado,"siempre vale la pena trabajar", nunca había sido mencionada por los burócratas de la calle. Así pues, la reforma no se redujo a nada; a pesar de la capacitación, a pesar de la sensibilización, no había ocurrido nada.

En este caso, hay que recordar que el deseo de implementar políticas públicas presupone la colaboración, incluso con los funcionarios públicos más pequeños de la jerarquía. La política educativa presupone que los funcionarios de educación más pequeños, como los docentes, por ejemplo, desempeñan un papel en la aplicación de la reforma. Si se resisten, si se oponen, estos pequeños burócratas callejeros pueden bloquear todo lo que se ha decidido por adelantado, incluso a nivel parlamentario.