Actions

Gouvernance polycentrique, minilatéralisme : une gouvernance environnementale en voie de fragmentation

From Baripedia

Depuis deux années, on assiste à une nouvelle littérature sur la gouvernement polycentrique qui constate que non seulement les problèmes environnementaux son de plus en plus « saucissonné » mais, en plus, un même problème environnemental peut faire l’objet de multiples accords, de multiples négociations variées et il y a une gouvernance internationale de l‘environnement qui se fragmente et éclate. Selon les perspectives, cela affaiblie ou renforce l’action internationale dans le domaine environnemental comme les complexe de régimes, le minilatéralisme, la gouvernement environnemental fragmenté.

Quelle est la forme et la structure des régimes climatiques internationaux ? Comment expliquer la prolifération des dispositifs de régulation internationaux ? Quelles limites aux régimes fragmentés ?

Les bienfaits de la gouvernance polycentrique : l’approche normative d’E. Ostrom[edit | edit source]

Osrtom est la première femme et politologue de l'environnement qui a reçu le prix Nobel d’économie.

Cartographie énergie-climat[edit | edit source]

The regime complex for managing climate change.png

On retrouve des initiatives bilatérales entre États, on retrouve des clubs. La gouvernance polycentrique est que pour une même ressource, le bien commun se retrouve de plus en plus encadré par une multiplicité d’institutions et d’accords qui sont là pour s’en occuper.

Les qualités de la gouvernance polycentrique : l’approche normative d’Ostrom - 2010[edit | edit source]

Ostrom va mettre en avant les avantages de la gouvernance policentrée. C’est une approche normative parce que son but est de montrer que cela est plus efficace pour lutter contre le changement environnemental. Ostrom est une néoinstitutionnaliste libéral ayant pour perspective de considérer que ce n’et pas parce qu’un problème environnemental se pose à l’échelle planétaire qu’on doit forcement le résoudre à l’échelle planétaire parce qu’un problème tel que le changement climatique qui pose des question à la fois à l’échelle local. Sous l’étiquette de changement climatique et des problèmes planétaires, il y a des actions préconisées à différents niveaux est que toutes ne sont pas indispensable à l’échelle gouvernemental. Ainsi, il y a différents types d’institutions à de multiples niveaux, de l’échelon local à l’international chacune étant relativement indépendante dans la conception de ses normes. L’idée est que chaque région du monde et communauté doit trouver ses propres règles. C’est une reconnaissance de la diversité des processus d’actions. D’autres part, il y a des effets d’apprentissages et des dispositifs plus souples et plus efficaces permettant d’adhérer à des enjeux et des actions requises à différents niveaux. Ostrom défend que l’échelle globale n’est pas un passage obligé pour résoudre les problèmes environnementaux liés aux biens communs planétaires.

Des exemples d’intervention à de multiples niveaux [Ostrom, 2010][edit | edit source]

La coalition des villes pour le climat comme C40 et la Fondation Clinton diffuse des standards pour l’efficience énergétique. Le Plan Climat de Barack Obama et une transposition à l’échelle supérieure de la politique climatique de la Californie. Le paquet climat-énergie de l’Union européenne appelé 3 x 20 ambitionne aussi le marché carbone et l’engagement dans les MDP, il y a aussi la CNUCC et Kyoto. On voit une multiplication des initiatives volontaires d’échelles locale et régionale. Ces institutions et programmes sont sur un périmètre régionale.

Les risques et les limites, « polycentric systems are not a panacea! There are no panaceas » : [Ostrom, 2010][edit | edit source]

Les limites sont la fuite de carbone [carbon leakage], les inégalités d’accès aux technologies alternatives, le maintien de risque de passager clandestin [free-riding] problèmes de certification et de spéculations. Ostrom reconnaît ces limites mais ces limites sont tout aussi importantes et similaires pour un traité global et ayant force de loi tel que le promeuvent les européens en cherchant un successeur à Kyoto.

Le régime complexe « climat-énergie », définition[edit | edit source]

La fondation de nouvelles arènes de coopération [McGee & Taplin 2009, Karlsson-Vinkhuyzen and McGee, 2013][edit | edit source]

La base des tous ces travaux est qu’on assistait depuis les années 2000 à des forums minilatéraux en comparaison au forum multilatéral, regroupant de 7 à 17 pays et se situant en marge de la CNUCC.

La première conférence minilatérale est la Asia Pacific Partnership [APP] de 2005-2009. L’objectif est de lutter conjointement contre le changement climatique est de renforcer l’efficience énergétique. L’administration américaine va développer une arène qui est un forum propre à ses propres objectifs en dehors de la CNUCC se concentrant sur la zone Pacifique avec pour objectif de mettre en valeur les cobénéfices. Ils vont défendre que toute lutte contre le changement climatique doit trouver des bénéfices dans la question énergétique comme développer des alternatives au pétrole.

Dans l’APP il n’y a pas d’engagement contraignant, les États membres de ce forum font s’engager de façon volontaire essayant de partager les expériences, de pouvoir des actions communes. Ce forum a été doté d’un financement assez modeste de 200 millions de dollar afin de préparer Copenhague et de proposer une alternative à Kyoto. Toutefois, à la fin de Copenhague, ce forum est stoppé.

La déclaration de l’APEC sur le climat de 2007 est une organisation multilatérale de coopération économique. L’APEC rassemble l’Australie, les États-Unis, le Canada et la Chine afin d’attaquer frontalement la philosophie politique qu’il y a en arrière plan du protocole de Kyoto. L’objectif énoncé par le premier ministre australien Howard est « the Kyoto model—top-down, prescriptive, legalistic and Euro- centric—simply won’t fly in a rising Asia Pacific region ». C’est une contestation de la façon dont les nations collaborent et coopèrent sur le changement environnemental. La Chine a refusée l’idée même d’accord car en 1007 – 2008 la Chine était en retrait alors qu’aujourd’hui la position a évoluée.

L’initiative du MEF commence en 2007. Il a commencé par être le forum des grands émetteurs comprenant une quinzaine de pays dont la Chine. Sauf que la Chine a refusé de reconnaître le nom de « major emitter » devant le forum de « major economies forum » mettant en place toute une série de réunion avec l’idée de rassembler l’ensemble des pays développés, de mettre en place des standards communs afin d’atteindre une baisse généralisé des émissions de gaz à effet de serre.

Ces arènes et ces forums qui ont émergé et qui ont rassemblés de pays réfractaires aux principes mêmes fondateurs constitutionnels du protocole de Kyoto donc opposés à une gouvernance de l’environnement par le haut et qui ont pour point commun de se situer dans la région Pacifique cherchant à se départir d’une vision européo-centré de la gouvernance environnementale.

Le sommet de Gleneagles en 2005 a introduit une nouvelle voie de discussion au G8 et au G20, soit entre les grandes économies à propos de la relation étroite et le co-bénéfice entre lutte contre le changement climatique et développement de sécurité énergétique. C’est du même ordre que ce qu’a fait l’APEC pour trouver des synergie entre changement climatique et développement économique. Le G8 considère que la lutte contre le changement climatique aussi une façon d’améliorer la sécurité énergétique de États. Si les États diversifient leurs sources d’approvisionnements et dépendent moins du pétrole et peut être plus d’énergie renouvelable, on gagne sur le terrain climatique et sur l’autonomie énergétique des pays.

C’est un vrai changement de vision sur le changement climatique parce que la Convention des Nations unies sur le changement climatique n’a jamais vraiment traitée jusqu’en 2007 des questions d’énergie. Le sommet de Gleneagles est la première fois où les États mixe problème énergétique et problème climatique. Les pays industrialisés se sont fixés un objectif de baisse de 80% de leur production de gaz à effet de serre d’ici à 2050.

La fondation de nouvelles arènes de coopération [McGee & Taplin 2009][edit | edit source]

Il existe un système avec la Convention sur le changement climatique des nations Unies qui est assez pesant, malgré tout on observe une diversification des arènes.

En terme d’analyse de discours, ce que McGee et Taplin appellent une coalisation discursive est qu’il y a un contraste entre ce qui est prévu par le protocole de Kyoto vis-à-vis de ces nouveaux forums qui veulent proposer une alternative non seulement d’action mais aussi une autre vision de comment les États doivent se coordonner pour lutter en matière de changement climatique avec une critique ferme à l’égard du protocole de Kyoto.

Le principe véhiculé est de ce concentrer sur une coalisation discursive qui va promouvoir les questions de modernisation écologique qui sont une technique discursive que l’on retrouve très fréquemment autour de la croissance verte, du fait de considérer l’environnement comme une chance pour l’économie. En Suisse, cela se retrouve dans le discours des verts libéraux. Il y a une tendance d’une partie des verts à promouvoir l’économie comme un moyen de reconversion économique avec comme modèle typique le modèle allemand. Le modèle de modernisation écologique est tant substantiel que procédural :

  • substantielle parce qu’il propose un discours alternatif disant que la lutte contre l’environnement n’est pas une contrainte mais une opportunité devant être vue comme un moyen de renforcer l’économie.
  • au plan procédural c’est un autre vision de la gouvernance de l’environnement où on va se concentrer sur des actions volontaires, des engagements souples, les instruments de marché à travers les marchés du carbone, les mécanismes de Kyoto, soit toute une série d’instruments marchands non-contraignants qui vont permettre aux industries de se moderniser d’une manière souple progressive.

Cette vision portait dans ces nouvelles arènes des contrastes avec deux autres coalitions discursives portées notamment dans l’article écrit par Bä̈ckstrand et Lövbrand :

  • la gouvernementalité verte est le discours sur l’environnement porté surtout par l’Union européenne. Au plan procédural c’est un discours qui considère que le multilatéralisme est essentiel pour lutter contre le changement climatique, donc une arène multilatérale forte avec une croyance en le protocole de Kyoto et la convention sur le changement climatique avec une gouvernance par le haut top-down qui soit solide. On voit le contraste avec les États-Unis qui ont une vision non-contraignante du multilatéralisme environnemental. L’enjeu est de promouvoir davantage de sanctions imposées par le haut, de promouvoir des commutés épistémiques tel que le GIEC qui vont être en mesure de remettre à l’échelle globale les problèmes et d’imposer quelque part aux États de négocier fortement et d’apporter des règles communes et contraignantes. C’est l’idée d’un gouvernement mondial.
  • l’environnementalisme civique met en scène la relation entre l’environnement et le social ou entre l’environnement et le développement et les questions de responsabilité commune et différencier, de solidarité entre pays industrialisés et en développement à l’échelle planétaire promu par les pays les moins avancés comme le G77 et avec l’appui de certaines ONG et de l’Union européenne. Dans ce cadre, plus que les questions de gouvernance planétaire de l’environnement, ce qui va importer est comme les gouvernances en matière d’environnement va réallouer les richesses environnementales.

Se joue un contraste derrière l’émergence de nouvelles arènes. L’un supporte actuellement le protocole de Kyoto qui est la gouvernementalité verte, l’autre inclus dans toute une série de dispositif afin de promouvoir la coopération nord – sud et une troisième qui serait une coopération alternative.

Lors de la conférence des parties sur le changement climatique de décembre 2012 à Doha au Qatar a eu lieu un psychodrame sur un terme. Les États préparent actuellement un accord sur le climat post-Kyoto qui devrait émerger à la conférence de Paris en décembre 2015. Dans le cas de la préparation de Paris 2015, à Doha en 2012, les États on fixés la feuille de route de 2012 à 2015. L’Union européenne a proposé de travailler sur « la mise en place d’un accord commun et contraignant sur le climat ». Tout le débat fut la question de la force légale que certains auraient voulu voir supprimé parce que d’aucuns promeuvent un accord non-contraignant, souple ou très ouvert sur la question climatique. La question de la contrainte pèse très lourd dans les négociations. Le blocage se situe actuellement sur ce qu’on doit faire à l’échelle internationale.

Un continuum de la fragmentation vers l’intégration[edit | edit source]

Fragmentation vers l'intégration Aboot et Keohane et Victor 2011.png

Concernant la fragmentation institutionnelle, on a une vision de la gouvernance mondiale proche de la vision du monde néoréaliste où les accords internationaux sur l’environnement subissent la fragmentation mais ne la résolvent pas étant un palliatif marginal.

À droite représente l’idéal type, c’est-à-dire un régime institutionnel pleinement intégré comme celui de la gouvernementalité verte autour d’une gouvernance mondiale forte et cohérente.

Ces deux visions du monde ne donnent pas une intelligibilité correcte de ce que l’on voit et observe. On est ni ans un fragmentation institutionnelle total, ni dans une intégration complète de la gouvernance environnementale. Pour représenter les choses, les auteurs présentent deux positions intermédiaires plus proche de la réalité observée. Ce sont deux modèles marqués par leur diversité et la diversité des accords

Les régimes emboités sont par exemple, la convention sur le changement climatique et le protocole de Kyoto. Cela est emboité et mis en cohérence dans le droit international avec une hiérarchie. Les régimes emboités sont des sphères incluses les unes dans les autres. La convention sur le changement climatique comprend toute une série de dispositifs dont le protocole de Kyoto. Il y a une diversité d’arènes de discussions mais toutes sont mises en cohérence de façon hiérarchique et intégrée.

L’autre tendance qui ressemble d’avantage à la constellation sur climat sont les complexes de régimes où l’idée centrale et qu’il y a une multiplicité de dispositifs parfois même non-hiérarchisés sans forcement une relation hiérarchique entre les différentes dimensions qui peut entrer en conflit pour la régulation d’un même objet pouvant se chevaucher et ne présentant pas une cohérence évidente au départ.

Chevauchement et systèmes de régimes environnementaux internationaux [Raustiala & Victor, 2004][edit | edit source]

Un régime complexe est un ensemble d’institutions et de gouvernements pour un domaine donné qui ont pour caractéristique d’être partiellement non-hiérarchique et qui se chevauchent. La définition anglaise est, {{citation|regime complex : an array of partially overlapping and nonhierarchical institutions governing a particular issue-area […] existence of several legal agreements that are created and maintained in distinct fora with participation of different set of actors}.

Ce sont des éléments liés entre eux, sans dispositif hiérarchique ou système de gouvernance supérieure.

Les propriétés des régimes complexes [Raustiala & Victor, 2004, Keohane & Victor, 2011, Abbott, 2011][edit | edit source]

Dans différentes arène au départ, on été développé des régimes qui on peut être gagné en importance dans des accords de coopération mais il est très compliqué et couteux dans la sphère politique autant qu’au plan international de supprimer des forums et on est toujours dans une logique d’accumulation ou de suppression. Il y a une complexification progressive des régimes au fur et à mesure de leur développement. Cela renvoi vers les sentiers de dépendance et éventail de choix institutionnel limités.

L’idée est que non seulement les États vont avoir intérêt à faire valoir leurs intérêts au sein d’une arène mais aussi promouvoir de nouvelles arènes qui sont plus proches de leurs intérêts. La lutte ne va pas se passer au sein d’une même arène mais on va avoir intérêt à modifier le cadre de la négociation et à proposer de nouvelles arènes qui adhèrent davantage à leurs propres intérêts et à leurs propres visions du monde. Cela renvoi à l’investissement variable des intérêts et forum shopping ou forum shifting qui signifie faire valoir ses intérêts dans différents forums passant de l’un à l’autre en essayant de faire évoluer chacune des arènes dans le même sens et dans la même logique. Cela peut être aussi stratégique.

Il y a aussi des complexes menant à des inconsistances ou des injonctions contradictoires entre les différents régimes se focalisant sur des interventions à la charnière des régimes ou sur le maintien d’interventions spécialisées dans différents forums. Cela peut offrir des opportunités aux acteurs étatiques de jouer sur ces contradictions et d’essayer d’investir plus ou moins tel ou tel forum qui adhère le plus à ses propres idées. Une stratégie est la médiation et l’autre est l’exclusion pour pousser encore plus à la fragmentation.

Ce que montre l’approche par les systèmes de régime est que les États disposent de marge de main œuvre stratégique on seulement dans les processus de négociation mais aussi dans les contraintes cadre de ces processus.

Facteurs explicatifs des régimes complexes [Keohane & Victor, 2011][edit | edit source]

Le premier facteur est les enjeux stratégiques et la diversité des intérêts. Le deuxième facteur est l’incertitude. Les institutions sont là afin que les États ajustent leurs comportements entre eux. Le troisième facteur est que les aspects de changement climatique relèvent de caractéristiques très vastes soit d’emboitements d’enjeux peu clairs comme le productive linkage. Le caractère très varié du problème climatique est la forte diversité fonctionnelle fait qu’il y a une complexité́ du problème. D’autre part, il faut élaborer des solutions en fonction du public cible qui va nécessiter tout une ensemble d’adaptations. La diversité de publics cibles fait qu’on ne peut tout traiter dans une même arène. L’enjeu est de voir quelle cohérence à donner à cette gouvernance de l’environnement extrêmement et de plus en plus fragmentée.


Légitimité, équité : les limites d’une gouvernance 
environnementale fragmentée

Les clubs qui émergent ont tendance à trancher rapidement la question, en revanche la question de l’équité est posée très fortement. On doit revenir sur une évaluation de la gouvernance polycentrique en terme de légitimité et d’équité.

Componants of legitimacy of international norms.png

Source-based legitimacy [Karlsson-Vinkhuyzen and McGee, 2013][edit | edit source]

Les auteurs vont évaluer ces clubs comparativement à la convention sur le changement climatique. Leur conclusion est importante. D’une part, les forums minilatéraux sont peu ancrés dans les faits scientifiques. Les seuls travaux scientifiques mobilisés sont ceux d’économistes. D’autre part, il n’y a pas de perspective historique, ce sont des clubs créés ponctuellement dans un contexte préparatoire ne prenant des engagements à long terme. De plus, en terme de discours, ce sont des clubs centrés sur un type de discours en faisant une revendication en opposition aux enjeux d’équité ou de gouvernementalité verte.

Légitimité procédurale [Karlsson-Vinkhuyzen and McGee, 2013][edit | edit source]

Ces clubs impliquent peu ou pas d’instances gouvernementales autres que leurs membres et c’est le cas du partenariat d’Asie Pacifique qui compte un petit nombre d’État mais aussi du G8 qui n’accueille que quelques économies étant peu incluses concernant les pays les moins avancés. La participation des ONG a longtemps fait débat. Leur implication est relativement limitée tranchant avec l’engagement des ONG dans les conférences des parties chaque moi de décembre. La transparence est relativement faible ne rendant pas de compte par exemple de l’état des discussions.

Légitimité substantielle [Karlsson-Vinkhuyzen and McGee, 2013][edit | edit source]

Les auteurs discutent l’impact sur l’efficacité. En réalité, ces arènes ont promues des objectifs comme celui de baisse de 80% des émissions d’ici à 2050. Le problème est qu’à l’inverse de la convention sur le changement climatique, ils n’ont pas de processus de vérification ou de comptabilité de la baisse des émissions. Non seulement, il n’y a pas de sanction mais en plus il n’y a pas d’instruments de vérification.

Les enjeux d’équité et d’équilibre et de redistribution nord – sud sont finalement largement éludés et on ne traite que d’une seule perspective sur la gouvernance environnementale autour de la gouvernance écologique.

Quels impacts sur le multilatéralisme ? [Eckersley, 2012][edit | edit source]

Il faut s’intéresser aux impacts de cet éclatement du passage à une gouvernance de club dit aussi minilatéral de l’environnement. Pour Eckersley, il faut évaluer la gouvernance climatique actuelle sur deux plans en terme de justice et d’équité :

  • justice substantielle : est-ce que ce que nous produisons en termes d’accords internationaux sur l’environnement est juste. En terme de justice substantielle, le protocole de Kyoto et la convention sur le changement climatique sont assez performant parce qu’elles appliquent la responsabilité commune et différencié et la responsabilité historique ;
  • justice procédurale : qui participe à la décision pour la gouvernance internationale de l’environnement. Le constat de Eckersley est que cela est assez juste.

Tant en terme de justice procédurale que en justice substantielle, tant le protocole de Kyoto que la convention des Nations unies sur le protocole de Kyoto sont relativement juste. Le seul problème est que cela est inefficace car il faut discuter et trouver un accord à 190 États.

On observe une opposition entre deux visions des choses :

  • multilatéralisme inclusif : c’est la position des négociateurs français voulant négocier jusqu’au bout un accord à 190 États ;
  • minilatéralisme exclusif : il faut continuer sur la voie de la fragmentation mais cela engendre une perte en matière de justice procédurale, et en matière de justice substantielle cela évacue l’équité entre pays développés et pays en développement.

Quel avenir pour le multilatéralisme ? [Eckersley, 2012][edit | edit source]

Pour Eckersley, la convention sur le changement climatique a innovée en posant sur la table le principe de responsabilité commune et différencié et pourquoi pas mettre en place une représentation commune mais différenciée. Eckersley propose une sorte de petit parlement environnemental planétaire avec les avantages du minilatéralisme mais sans inconvénient parce que cela serait plus inclusif.

Annexes[edit | edit source]

Références[edit | edit source]