The Swiss Federal Administration: an overview

The administration is one of the key actors in any public policy involved in putting issues on the agenda that are attractive to public policy, but also in the implementation of laws and ordinances. We will discuss the administrative phenomenon in Switzerland.

Quote-parts de l’État : Confédération, cantons, communes

State quotas are indicators used to measure the share of the public sector in a given country. Quotas relate public expenditure to gross domestic product.

If we look at the evolution of the quota share in different countries, we can characterize more or less liberal countries. This graph shows Switzerland's position in relation to other countries relating public expenditure, including social spending. If we compare public expenditure to GDP, the Swiss figure is about 38%. In other words, public expenditure in Switzerland represents 38% of GDP. Switzerland appears to be a liberal country at the same level as Australia, the United States, Great Britain or Canada. Switzerland stands out from neighbouring France and the Scandinavian countries.

The State's share is based on statistics produced by the State. It is difficult to know what is being put into public spending. The Swiss occupational and health insurance system differs from the social security system in France or other countries. If these compulsory levies are added, then Switzerland's share of the tax is around 50%. There is a debate about whether Switzerland can be described as a liberal state with a low quota or whether Switzerland is moving towards a directist economy.

If we look at the diachronic evolution of the State quota in 1850, the quota was 16.6%. There is an increase in public interventionism by the public sector in the Swiss economy. This growth began in the 1960s and 1970s with the advent of the welfare state. There has been some growth in the various public policies, such as environmental public policies.

If we look at who is contributing, the Confederation's share also tends to increase very strongly. The Confederation's share was only 18% in 1850 to one third today, reflecting a form of centralisation at the level of the Confederation. The Swiss principle is the principle of subsidiarity, i. e. for any new administrative service, the Confederation needs constitutional and legislative competence. There is a trend over time that shows growth in the share of the public sector, but especially the federal public sector.

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These graphs show for the last twenty years the evolution of the share of expenditure and the evolution of the share of taxes, i. e. the share of taxes in GDP. Public interventionism has stabilized somewhat in recent years.

The federal government spends around 63 billion a year. This graph shows the cumulative debt. The debt between 2010 and 1013 tends to fall below 60%. With the Maastricht criteria, the debt cannot exceed 60% of GDP. Although Switzerland is not a member of the euro area, it is committed to meeting this criterion. Switzerland is not subject to the Maastricht criteria. Against other euro-affected countries, their debt is exploding. Switzerland has a healthy financial situation.

In Switzerland, the financial situation being sound, this will have an impact on public policies. We are talking about public administration in a federal state by looking at the situation at the federal level.

L’administration fédérale

D’un point de vue juridique, l’administration se décline en trois grands groupes :

• l’administration centrale comprend la chancellerie fédérale qui est l’État major et les sept départements fédéraux ;
• l’administration décentralisée comprend les commissions à pouvoir décisionnel, d’autorités indépendantes et des établissements et entreprises autonomes ;
• l’administration déconcentrée (d’un point de vue spatial) comprend par exemple les directions des douanes.

En Suisse, la situation financière étant saine, cela va avoir un impact sur les politiques publiques. On parle d’administration publique dans un État fédéral en s’intéressant de la situation au niveau de la Confédération.

Pour certains politologues, le système suisse favorise le départementalisme. Le Conseil fédéral défend les intérêts, le prestige et les ressources de son département et passe peu de temps à piloter l’État, à diriger le pays et à avoir une vision stratégique proactive. Il y a une spécificité au sein du Conseil fédéral qui est qu’il n’y a pas de chef dans le sens d’un Premier ministre ou chef de l’État. Le président est un « primus inter pares ». Lorsqu’il y a un conflit entre départements, il n’y a pas un Premier ministre qui peut arbitrer. Le principe qui réside est le principe de consensus.

Il y a une énorme fixité dans le nombre de ministères et de Départements qui existe. L’État devant se transformer, on va observer une évolution des structures administratives non pas au niveau de Département, mais au niveau des offices qui sont dirigés au sein de chaque Département. Chaque Département est subdivisé en offices.

Il y a peu de secrétariats d’État parce que le peuple s’est prononcé contre à de nombreuses reprises. Le secrétaire général coordonne verticalement ainsi que des secrétariats d’État qui on une fonction capitale dans la représentation suisse à l’étranger et dans les dossiers que le Conseil fédéral ne peut pas prendre en charge.

Rappel des réformes de l’administration fédérale

Les principes directeurs des réformes relevaient de savoir si tous les offices sont dans le bon Département ou si a t-on créé des offices pour des raisons historiques se trouvant à un endroit et qu’il faut déplacer. On s’est posé la question au sein de chacun des offices de comment améliorer le processus de gestion au sein de ces offices.

Le renforcement des États majors fut suggéré par deux rapports, le premier étant le rapport Hongler en 1967 et le second le rapport Huber en 1971). La Loi sur l’organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l’administration fédérale de 1978 instaure :

• Chancellerie fédérale ayant un rang ministériel étant nommé par Parlement ;
• Secrétaires d’État aux « affaires extérieures » ainsi qu’à l’éducation et la recherche ; - Secrétariat général choisi par le Conseil fédéral dès 1991 ;
• Deux collaborateurs personnels soit un microcabinet ministériel.

Le Groupe de travail « Structure de direction de la Confédération » de 1991 propose cinq modèles de gouvernement. Une première réforme vient avec la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration de 1997. C’est un premier échec en 1996 avec 61% de « non » pour une participation 31%. C’est un refus populaire de 10 nouveaux Secrétaires d’État. La séparation de la « réforme de l’administration » et de la « réforme de la direction de l’État » est abandonnée en été 2004 par le Conseil fédéral suite à un refus du Parlement du modèle d’un gouvernement à deux cercles (ministres délégués).

La LOGA de 1997 et l’OLOGA de 1998 apportent quelques principales innovations :

• compétence d’organiser l’administration attribuée entièrement au Conseil fédéral. Avec le Compromis antérieur de la LOA en 1978, seul le Parlement peut créer un office, le Conseil fédéral pouvant l’attribuer à un département ou à un groupement d’offices.
• possibilité de gérer certains offices par « mandat de prestations et enveloppe budgétaire » (GMEB).

L’enjeu est de connaître la connexité des tâches.

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Par exemple, l’État construit de routes et en même temps, l’État protège l’environnement. Lorsqu’on construit des routes, il faut s’interroger sur l’impact environnemental de ce type d’infrastructure. Ces deux offices ont été regroupés au sein du même Département avec de faciliter les négociations. Le fait de rassembler ces deux offices dans un sein d’un même département fait sens. Ces grandes manœuvres n’ont jamais abouti.

Trois grands principes sous-tendent les réformes :

• regroupement ou amélioration de la coordination des tâches entre départements ;
• regroupement ou amélioration de la coordination des tâches dans les départements ;
• optimisation des processus et des instruments de gestion.

L’administration fédérale selon le « modèle » dit des quatre cercles

• Premier cercle : Secrétariats généraux, Office fédéral de la justice, Secrétariat d’État à l’économie
• Deuxième cercle : Office fédéral de météorologie et de climatologie, Office fédéral de topographie, Office fédéral de la communication
• Troisième cercle : Institut fédéral de la propriété intellectuelle, domaine des EPF, Institut suisse des produits thérapeutiques (2001), PUBLICA (2002), Institut suisse de sécurité technique (2004)
• Quatrième cercle : CFF, RUAG Suisse, Swisscom, la Poste

Au sein de l’administration fédérale, on constate une croissance du nombre d’équivalents temps plein jusqu’au milieu des années 1990. Depuis le milieu des années 1990, il y a une chute et une réduction du nombre de fonctionnaires au niveau de l’administration centrale.

Ceci est le résultat d’une politique qui vise à arrêter de recruter des fonctionnaires. On observe le même phénomène des régies fédérales scindées avec la libéralisation de certains secteurs. Les effectives des entreprises publiques étaient bien plus importantes qu’au sein même de l’administration. Pour les entreprises publiques, il y a une accroissance, mais une réduction depuis les années 2000.

Un autre moyen de mesurer la quote-part et de mesurer la part des emplois publics. On constate une réduction des fonctionnaires ainsi qu’une réduction des employés des entreprises publiques. On considère toujours d’utilité publique certains services contribuant à la cohésion économique sociale et territoriale d’un État. Par exemple, Swisscom remplit un mandat de service public. Il est possible de dire que les employés de Swisscom d’un point de vue fonctionnel établissent la même mission qu’un fonctionnaire.

L’administration ministérielle

Du point de vue de l’administration ministérielle en termes de pourcentage, le Départements qui a toujours et de très loin le plus de fonctionnaires est l‘armée. Plus d’un fonctionnaire sur trois et garant de la neutralité suisse. Les Départements sont très différents quant aux effectifs et au nombre de fonctionnaires qui y travaillent.

Cette vision de l’importance stratégique du nombre de fonctionnaires qui détermine l’importance stratégique d’un ministère est trompeuse. Il faut regarder le budget ou encore l’importance que l’on accorde aux politiques publiques que le fonctionnaire doit mettre en œuvre. Il ne faut pas se fier uniquement aux effectifs, mais regarder aussi les dépenses pour se rendre compte de la force d’un Département.

La prévoyance sociale est aujourd’hui importante contrairement à la défense.

En termes de prévoyance sociale, entre 2001 et 2011, on constate des augmentations importantes des budgets alloués comme avec la prévoyance sociale, mais aussi au niveau de la formation et de la recherche. À contrario, le budget destiné à la défense diminue.

Ce tableau permet d’avoir une perspective encore plus longue comparant les données entre 1950 et 2010 pour comparer les politiques publiques données. Cela permet de s’interroger sur l’évolution des structures administratives pour accompagner l’évolution des politiques publiques.

Quels critères pour organiser l’administration fédérale ?

Il faut s’interroger sur les perspectifs, les dépenses et les modes de gestion administrative. Très peu de contraintes sont posées au Conseil fédéral.

L’article 42 de la LOGA dit qu’il faut veiller à respecter un équilibre entre les sept conseillers fédéraux à savoir un équilibre matériel et politique, une connexité des tâches et des impératifs de gestion. Le regroupement fonctionnel permet une optimisation des politiques publiques. Ce regroupement fonctionnel n’est pas abouti. La gouvernabilité des Départements interroge la capacité à gérer les Départements.

Pour mesurer la gouvernementalité des Départements, il faut s’intéresser aux services directement subordonnés aux chefs de Département. On appelle aussi cela du « span of control ». Les effectifs sont différents, les moyens sont différents et les capacités de gouvernementalité sont différentes. Cela pose des questions de structures pour une gouvernementalité idéale du service public.

L’administration de milice

Hormis l’administration fédérale qui peut inclure les entreprisses de service public, il y a une administration de milice. On a délégué à des commissions extraparlementaires et organes paraétatiques de mise en œuvre. Théoriquement, ce ne sont pas des fonctionnaires qui y siègent, mais des représentants d’autorité politique, mais aussi des représentants de groupes d’intérêts qui sont des lobbys allant assumer des fonctions qu’assume l’administration en formulant des propositions de loi ou encore en étant une instance de recours contre des décisions imposées.

On distingue les commissions consultatives ou encore les commissions décisionnelles. Aucun département ne se prive de cette administration de milice à travers des commissions. Le Département fédéral de l’intérieur recourt le plus à ces commissions.

Le nombre de ces commissions est de nouveau à la hausse suite à une baisse dans les années 1990.

Ces commissions extraparlementaires posent des problèmes :

• représentativité des commissions extraparlementaires : en 1970, elle sont composées à 20% de fonctionnaires, à 20% de cantons et de communes, à 22% d’entreprises privées ou mixtes, à 18% d’organisations professionnelles et à 11% professeurs d’université ;
• pouvoir de définition, de cadrage voire de décision (compromis) lors de la phase préparlementaire ;
• Poitry (89), Kriesi (95), Sciarini (02) : cette « administration de milice » ne parvient pas à faire émerger un consensus précisément dans les cas importants et/ou controversés...

Les problèmes des organes paraétatiques de mise en œuvre révèlent une autre face cachée de l’iceberg qui intervient lors de la mise en œuvre des politiques parlementaires. En 1979 on dénombre 189 organes, 11000 personnes et 730 millions de subsides fédéraux. On recouvre des organisations privées qui exécutent des missions de service public lorsqu’on applique les lois. Des organisations professionnelles, des associations de producteurs, des interprofessions vont par exemple gérer la politique agricole ou encore la politique de formation professionnelle. Les problèmes soulevés sont ceux de la représentativité, du rôle, de l’efficacité ainsi que des coûts.

Résumé

Les quatre messages principaux sont que la quote-part est faible, il y a un déséquilibre au niveau des départements fédéraux. Dans la phase de formulation des lois, il y a un rôle central assuré par les commissions parlementaires et dans l’aval du processus de décision, il y a des organisations paraétatiques souvent professionnelles qui se chargent d’exécuter les lois rendant le phénomène administratif suisse très multiforme.