Le parlement et le processus législatif

Introduction

Le pouvoir du parlement

Le pouvoir le plus important en Suisse, selon l'article 148 al 1, est le Parlement. C'est l'autorité suprême. Cependant, on a rajouté en 1999, "...sous réserve des droits du peuple et des cantons."

A l'origine, en 1848, les constituants ont souhaité établir une claire supériorité de l'Assemblée fédérale sur le Conseil Fédéral. Pour les constituants, le Conseil Fédéral était le comité du Parlement.

A l'époque on n'a pas prévu une évolution qui est pourtant aujourd'hui actuelle: la prise d'importance du CF par rapport au Parlement. Il ya eu en Suisse, un glissement du pouvoir de l'arène législative à une arène exécutive. Il faut bien retenir que ce n'est pas une évolution propre à la Suisse. Aujourd'hui, le Parlement est plutôt faible.

Selon Kriesi, il y a trois facteurs spécifiques à la Suisse qui contribue à l'affaiblissement du Parlement suisse par rapport à l'exécutif.

Premièrement: le système de gouvernement. Le fait que le Parlement ne puisse pas destituer le Gouvernement, induit une faiblesse du Parlement par rapport au Gouvernement.

Deuxièmement: la démocratie directe. Dans la plupart des pays, le Parlement est l'organe décisionnel final. En Suisse, en raison du développement de la démocratie directe, ce n'est pas le Parlement, mais le peuple qui a le dernier mot.

Troisièmement: le système de milice contribue à affaiblir le Parlement. En Suisse, on a encore un système de milice. Les parlementaires fédéraux ont une activité professionnelle. Il exerce de fait, leur mandat parlementaire, en parallèle de cette activité.

Cadre institutionnel

Parlement de discussion ou parlement de travail?

Dans un Parlement de discussion, comme sont nom l'indique, l'essentiel du travail se fait au plenum. A l'inverse dans un Parlement de travail, on délègue le travail de préparation des lois, aux commissions parlementaires.

L'Assemblée fédérale tend vers un parlement de travail.

Le poids des commissions parlementaire a été renforcé par la mise en place de commissions permanentes en 1992. Cette reforme a contribué au renforcement du Parlement dans son ensemble.

Fonctions du parlement

Fonction élective

L'Assemblée fédéral élit le CF mais aussi le Chancelier, ainsi que le juge et les membres du Tribunal Fédéral, mais aussi le Général en temps de guerre (comme en 1939-1945)

Fonction de recrutement

La plupart des Conseillers Fédéraux sont élus à partir des membres de l'Assemblée Fédérale. Ils ont donc, été parlementaires.

Fonction de contrôle

Assemblée Fédéral est chargée de la Haute surveillance du gouvernement et de l'administration. Dans les faits, c'est une fonction que le Parlement à de la peine à exercer (taille).

Fonction législative

Si une loi ne passe pas le cap de l'une des deux chambres, alors le processus s'arrête la. Etape importante du processus décisionnel (point de véto).

Le Processus législatif

Comment nait une loi, quel parcours décisionnel? Quels acteurs participent, avec quel poids?

On va voir le processus type, un parcourt standard.

Impulsion

Il faut que quelqu'un, un acteur, un parti politique, dépose une demande, lance, initie un processus. Il y a en Suisse, plusieurs sources possibles d'impulsion, de déclenchement: L'exécutif, le législatif, le peuple, les cantons (ont un droit de proposition), niveau international (une négociation international, qui conduit à des changements en droit interne).

D'un point de vue légal, il y a donc une série d'acteurs qui ont le droit d'initier le processus.

La Phase pré-parlementaire

L'avant projet, une fois qu'une idée est lancée, il faut qu'un groupe de l'administration élabore un texte qui sera sujet à discutions. L'avant projet peut être soumit à une pré-consultation (prise de température auprès des parties concerné pour tester la réception de ce projet de loi (c'est un mécanisme informel).

Il se peut ensuite que ce projet soit soumit à une commission d'experts à qui on va demander de développer le projet. Cette commission d'experts comme son nom ne l'indique pas, elle ne réunit pas que des experts.

Le plus souvent, ces commissions sont composées de personne issues des milieux concernés. Cette commission travail pendant 1 an et demie, une fois par semaine. Ensuite, il y a la procédure de consultation.

On soumet le texte prévu à une large consultation, de nouveau des acteurs concernés (cantons, partis politique, principaux groupes d'intérêt concernés ).

Une fois que cette procédure est terminée, il y a une consultation à l'intérieure: la consultation des offices et procédure de co-rapport. Cette phase de consultation interne à l'administration permet de porter un projet au CF et d'informer le CF sur d'éventuelles divergences au sein de l'administration.

Il appartient alors au CF d'arbitrer entre les départements.

Le CF adopte le projet de loi & un message qui accompagne ce projet. Le CF évalue, présente les objectifs dans ce message. Ce message est un peu la justification de la loi. Le CF adopte le projet de loi et le message ensemble et passe le projet à l'Assemblée fédéral. On entre alors dans la phase parlementaire.

Phase parlementaire

Le bureau des deux chambres se met d'abord d'accord sur l'ordre de délibération. Une fois que l'on se met d'accord, le projet est soumit à la commission compétente de la première chambre.

C'est cette commission qui étudie en premier ce projet. Ensuite, elle transmet ce dossier au plenum de la première chambre. La chambre vote d'abord l'entrée en matière. Puis, si l'entrée en matière est acceptée, on va discuter l'objet article par article. Une fois que l'on a fait toute la loi, on procède au vote d'ensemble. Une fois que ce vote d'ensemble est adopté, le projet de loi est transmis à la deuxième chambre qui va à son tour évaluer l'objet selon les mêmes modalités. Puis, il y aura aussi un vote d'ensemble dans la deuxième chambre.

Si les deux chambres sont d'accord, on peut passer au vote final dans les deux chambres. Si il Y a une divergence, on démarre la procédure de la navette. On joue au ping-pong jusqu'à trouver un terrain d'entente.

Ce nombre de navette est limité depuis 1992 à 2 allers-retours. Si ce n'est pas le cas, on convoque une conférence de conciliation, composée de représentant des deux chambres, qui propose un compromis, qui est soumit au vote finale dans chacune des deux chambres.

Il se peut que le compromis soit rejeté par l'une des chambres. Mais empiriquement, les deux chambres votent en accord.

Phase référendaire

Le vote populaire a lieu si l'objet est un amendement constitutionnel. Dans le cadre d'une loi, le référendum facultatif a lieu, si celui-ci est demandé et qu'un nombre de signature est atteint (50'000 signatures) dans les deux cas, le peuple a le dernier mots (Référendum obligatoire, facultatif, initiative populaire).

Impulsion

Impulsion parlementaire

L'impulsion parlementaire est une fonction classique du parlement. Sa principale tâche est de légiférer. Les parlementaires ont différents instruments pour exercer cette fonction d'impulsion

Instruments à disposition des députés

Le premier instrument, c'est l'initiative parlementaire.

Le parlement, grâce à cet instrument, peut mener le processus du bout en bout (de l'impulsion à l'adoption).

Le deuxième instrument, un peu moins puissant, mais plus facile à utiliser: la motion. Si cette motion est acceptée, dans les deux chambres, alors on va charger le CF et l'administration, de préparer un projet de loi. A la différence du premier cas, ce n'est pas le parlement qui fait tout de bout en bout.

Enfin, il yale postulat, qui est beaucoup moins puissant que les deux premiers. Le parlement peut demander un rapport sur un thème quel qu'il soit. Le plus souvent, le CF répond par un rapport, mais sans proposer un changement constitutionnel. L'avantage du postulat, c'est qu'il n'est pas nécessaire d'avoir l'approbation des deux chambres.