La structure d’État, le régime politique et la neutralité de la Suisse

La neutralité

WilliamEmmanuel Rappard est né à New York en 1883 et décède à Genève en 1958, il futnotamment professeur, recteur et diplomate suisse. Défenseur de la neutralitésuisse.

• Jeunesse

Néd'une famille thurgovienne qui vivait aux États-Unis à New York d'un pèrenégociant en broderie et d'une mère travaillant dans son entreprisepharmaceutique familiale. Il passa son enfance et le début de son adolescenceaux États-Unis. La famille Rappard quitta les USA pour s'installer à Genève oùWilliam termina son cursus scolaire et entama son parcours académique.

• Études

Étudiant,il a fréquenté de nombreuses universités : à Paris il a été l’élève d' AdolpheLandry (1874-1956) qui, semble-t-il, l’a marqué et d’Halévy ; en Allemagne(Berlin) il a suivi les cours de Wagner et de Schmoller, à Harvard de Taussiget à Vienne de Philippovich qui l’a encouragé à s’intéresser à l'OrganisationInternationale du Travail (OIT).

• Vie active

Professeurassistant à Harvard de 1911 à 1912, il est nommé en 1913 professeur d'histoireéconomique à l’Université de Genève. Ami d'Abbott Lawrence Lowell, président deHarvard de 1909 à 1933, connaissant le colonel House et Walter Lippmann, il ajoué un rôle important dans l’attribution du siège de la Société des Nations àGenève. Il présida la commission des mandats de la Société des Nations. Il travailla aussi en tant que juriste. Il possédait donc une formation pluridisciplinaire.

En 1927, il fonda l'Institut Universitaire de Hautes Études Internationales de Genève, il y accueillit de nombreux réfugiés en provenance des États totalitaires voisins. Il fut également membre dans les années trente du"Comité international pour le placement des intellectuels réfugiés".Il fut aussi recteur de l'université de Genève à 2 reprises.

En1942, le Conseil fédéral le désigne comme interlocuteur pour d'importantesnégociations (entre autre renouer les relations avec les pays alliés), alorsqu'il n'est pas fonctionnaire fédéral, mais professeur à l'université. Ilplaidera également pour le retour des organisations internationales à Genève.

Àla fin des années trente, il s’opposa à la fondation Rockefeller qui auraitvoulu que l’IUHEI se consacre aux études économiques et abandonnel’enseignement comme l’avait fait la Brookings Institution. À cette occasion ilreçut le soutien de Lionel Robbins qui le tenait en haute estime. Membre de ladélégation Suisse auprès de l’OIT de 1945 à 1956. Un des fondateurs de laSociété du Mont-Pèlerin.

Sabibliographie touche au droit, à l’histoire, à la statistique ainsi qu’auxrelations internationales.

Rapparda abordé la neutralité en tant que chercheur et en tant qu’acteur.

La neutralité de la Suisse, des origines au XXe siècle

PourRappard le terme neutralité ne suscite par l’enthousiasme. Il relève, enfrançais, l’adjectif neutre rime trop bien avec l’épithète pleutre aveclaquelle il est souvent accouplé pour ne pas subir d’emblée une véritabledépréciation ; de plus il sert aux biologiste a définir les organesasexué, les chimistes les substances sans saveur. La neutralité est l’attituded’un pays qui refuse ou de s’interdire d’intervenir dans les conflits quioppose les un aux autre les États tiers ».

La neutralité est l’aptitude d’unpays qui refuse ou s’interdit de s’opposer à des conflits qui implique des paystiers

L’historienRappard montre que cette politique de neutralité remonte à Marignan conférence.

Laneutralité remonte à la défaite de Marignan (1515) lorsque les Suisses ont été battupar François Ier. C’est alors que la neutralité est devenu le principedirecteur de la politique étrangère Suisse.

Àl’époque la Suisse avait deux possibilités pour assurer son existence:

• soit s’allier à la France des Bourbons soit à l’Autriche des Habsbourg, le risque étant de devenir sujet de l’un de ces deux pays
• soit s’abstenir de toute intervention dans les guerres continuelles entre la France et l’Autriche

Ainsila neutralité était une manière pour les suisses de maintenir leurindépendance.

Aprèsla réforme, la neutralité va être une manière de maintenir les confédérés. Ens’alliant étroitement avec les coreligionnaire étranger, la Suisse risquaitd’éclater. Le principe de neutralité élaboré dans le conflit entre l’Autricheet la France va être également utilisé dans le domaine religieux.

Laneutralité Suisse devint un principe ayant pour but d’assurer la sécurité extérieurmais aussi de préserver la sécurité intérieur afin d’éviter que des conflit confessionnellesne viennent faire éclater l’unité.

Cettepolitique de neutralité poursuivit au cour des siècle était aussi conforme à l’intérêtdes belligérants.

Laguerre de la ligue des Habsbourg menaçait les frontières de la confédération,Louis XIV et Léopold Ier avaient engagés les suisses à défendre leur territoirecontre d’éventuelles incursions de leurs ennemies. Cependant, les Suisses vont demander que lesfrançais et autrichiens participent aux frais de mobilisations ; ils s’exécutèrent.

Ainsila neutralité devint un élément essentiel du patrimoine institutionnel desconfédérés jusqu’à la fin du XVIIIe siècle.

Àla chute de Napoléon, ce statut est de nouveau reconnu le 20 novembre1815 : la neutralité et l’indépendance de la Suisse sont dans les brefs intérêtsde l’Europe entière.

L’actedu 20 novembre 1815 qui est un traité international signé par lespuissances européennes disait « la neutralité et l’inviolabilité de lasuisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans le vraiintérêt de l’Europe tout entière ».

Duranttout le XIXème siècle la Suisse va maintenir sa politique de neutralité.

La guerre de 1914-1918

La Suisse est coupée en deux :

• les alémaniques sont favorable à l’Empire Allemand et de Guillaume II
• les Romands s’indignent des exactions et de la violation de la neutralité de la Belgique par les troupes allemandes

Rappardva intervenir dans le débat politique pour défendre la neutralité, dénonce lesdangers remettant potentiellement en cause la neutralité de la Suisse.

Ilœuvre afin que les Suisses divisés restent unis dans la volonté de demeurer àl’écart du conflit extérieur restant prêt à défendre la nation contre toutagresseur.

En1917 Rappard est envoyé aux États-Unis pour faire entendre la Suisse neutre etassurer son approvisionnement. Les entrevus et entretient qu’il a avec lesjournalistes et l’entourage de Wilson vont lui permettre de faire valoir lesintérêts de la Suisse et son principe de neutralité.

Ilmontre que les suisses ont besoin autant de l’aide politique que l’appui économiquedes États-Unis, réussissant à rallier l’opinion américaine.

Aucours de son entretient avec Wilson, Rappard à la présence d’esprit de rappelerau président des États-Unis les passages qu’il avait consacré dans l’un de seslivres à la Suisse :

• principe d’entraide
• respect des libertés de chacun
• tolérance mutuelle

L’évocation de son livre place Wilson sur un terrain cher exposant son dessin de nouvel ordre mondial : de l’avenir de l’Europe dépend l’avenir de la Suisse.

Rappardsuggère une déclaration des États-Unis suggérant la neutralité de la Suisse. Le5 décembre 1917 les États-Unis reconnaissent la neutralité Suisse et s’engagentà fournir du blé.

En1918, lors d’un autre tête à tête avec le président Wilson ils décident que laSociété des Nations doit naitre de la paix. Seul les nations faisant la paix seront admis à la table des négociations.

La Suisse n’étant pas un belligérant elle ne pourra adhérer à la Société des Nations seulement après sa création.

La conférence de la paix

Lestravaux commencent à Paris en 1919 visant à la création de la Société desNations ; pour que la Suisse soit renseigné sur les débats, Rappard est l’envoyéofficieux des suisses car elle ne peut participer aux négociations mettant enplace la charte de la Société des Nations.

Cesdémarches auprès des délégations alliées et particulièrement auprès de ladélégation américaine vont concourir à la désignation de Genève comme siège dela Société des Nation ainsi qu’à l’entrée de la Suisse avec son statut deneutralité.

Lesalliés considèrent qu’un statut de neutralité ne peut trouver sa place dans laSociété des Nations formant un nouvel ordre international fondé sur le droit.

Lesalliés sont défavorable au statut de neutralité car dans le nouvelle ordremondial, la neutralité bas en brèche la solidarité mondiale.

Rappardpropose au Conseil Fédéral que le maintien de la neutralité Suisse soit dansl’intérêt de la communauté internationale : il déconseille au ConseilFédéral que l’adhésion soit subordonné à la reconnaissance de la neutralité.

Finjanvier 1919 le bruit cours à Paris que Genève sera le futur siège de laSociété des Nations. Cela créerait un statut spécial pour le pays hôte quiserait celui de la neutralité sans en avoir le nom.

Cependant,en avril 1919 les alliés ne sont pas favorables à la création d’un statutspécial.

Max Huber, juriste du départementpolitique fédérale qui se nomme actuellement le département des affairesétrangères, vient à Paris avec l’idée que la garantie de la neutralité de laSuisse pourrait être interpréter à la lumière de l’article 21 « lesengagements internationaux, tels que les traités d'arbitrage, et les ententesrégionales, comme la doctrine de Monroe, qui assurent le maintien de la paix,ne seront considérés comme incompatibles avec aucune des dispositions duprésent Pacte »

Ilétait indispensable que la Suisse obtienne un statut spécial sinon le peupleSuisse refusera d’entrer catégoriquement dans la Société des Nations. Rappards’entretient avec Wilson rappelant que si la Suisse doit rentrer dans laSociété des Nations il faudrait il vote du peuple et des cantons.

Le28 avril, la Conférence de la Paix, réunie au Quai d’Orsay, fait de Genève lesiège de la Société des Nations écartant Bruxelles et La Haye.

Cependantaucune assurance positive ne veut être formulée concernant le statut spécial dupays hôte.. Rappard estime que la Suisse peut espérer au mieux être acceptéepar les alliés dans la Société des Nations sans pour autant s’opposer au maintiende la neutralité découlant de l’interprétation de l’article 21. Finalement laneutralité Suisse est reconnue alors que plus personne ne l’espérait.

Traité de 1815 C’estun traité qui garantissait la neutralité de la Suisse. ; en cas de conflitavec les voisins de la confédération, la neutralité devait s’étendre à laSavoie du Nord. A l’époque ces provincesappartenait à Duc de Savoie Roi de Sardaigne. Cette situation singulièresubsistait toujours en 1919 alors même que la Savoie est devenue française dès1860.

Cestatut de neutralité qui s’étendait ne plaisait pas tellement aux françaisselon le principe de double souveraineté en cas de guerre.

MaxHuber propose un plan permettant de renoncer au statut de neutralité de laSavoie du Nord en échange de la reconnaissance de la neutralité Suisse.

Lesgouvernements français et suisse vont arriver à un accord menant à l’article435 du traité de Versailles : « Leshautes parties contractantes, tout en reconnaissant les garanties stipulées enfaveur de la Suisse par les traités de 1815 et notamment l'acte du 20 novembre1815, garanties qui constituent des engagements internationaux pour le maintiende la paix, constatent cependant que les stipulations de ces traités etconventions, déclarations et autres actes complémentaires relatifs à la zoneneutralisée de Savoie, telle qu'elle est déterminée par l'alinéa 1 de l'article92 de l'acte final du Congrès de Vienne et par l'alinéa 2 de l'article 3 dutraité de Paris du 20 novembre 1815 ne correspondent plus aux circonstancesactuelles. En conséquence, les hautes parties contractantes prennent acte del'accord intervenu entre le Gouvernement français et le Gouvernement suissepour l'abrogation des stipulations relatives à cette zone qui sont et demeurentabrogées. »

Entant que membre de la Société des Nations, la Suisse doit tout de même êtresolidaire des mesures prises à l’encontre d’une nation qui en violerait unautre

Les années trente

Lesannées trente allaient démentir les espoirs mis dans la Société des Nations. Rappardest au cœur de la Société des Nations étant le témoin privilégié de cetteévolution internationale.

Rapparddénonce le danger que font courir aux libertés individuelles les régimestotalitaires.

CesÉtats ont en commun d’avoir écarté l’individualisme libéral et la démocratie.La nation se substitue à l’individu, tout lui est imposé sauf ce qui lui est interdit.

Lasituation internationale favorise ces régimes dictatoriaux qui n’ont pas àtenir compte de leur opinion publique.

«… comment pourrait-ton admettre qu’un régime qui dénie à tous la liberté depenser, d’écrire, de parler, de se grouper, de se nourrir, de voyager, d’aimer,d’haïr, de s’indigner, de s’enthousiasmer, de travailler et de se délasser àleur guise puisse être générateur d’unerace d’hommes aussi énergique, aussi intelligents, aussi inventifs, aussi réellementproductifs et créateurs qu’un régimeplus respectueux des droits de l’individu »

Rapparddéplore le manque d’universalité de la Société des Nations et sa capacité àmaintenir la paix. Elle devait garantir l’intégrité territoriale et ladépendance de tous ses membres par l’application du principe de sécuritécollective.

Lesagression japonaise envers la Manchourie, puis l’agression italienne enÉthiopie a porté un coup violent au prestige et à la crédibilité de cetteorganisation internationale.

L’espoirqu’elle incarnait est une grande déception. Les dangers pour la neutralitéSuisse émanant de cette instabilité, l’amène à refuser une implication dans lesmesures économiques, financière et commerciale prisent notamment contre l’Italie.

Rappardconsidère alors que le retour à la neutralité intégrale est désormais le seulmoyen pour la Suisse de se protéger du « gangstérisme » des nationstotalitaires.

Chamberlaindéclarait en février 1938 : « la Société des Nations dans sa formeactuelle ne peut garantir la sécurité du collectif, nous ne saurions nousabandonner à une illusion et induire en erreur les petites nations qu’il seraitprotéger, alors que nous savons parfaitement que nous pouvons attendre deGenève aucun recours ».

Tousles voisins de la Suisse quitte la Société des Nations excepté la France.Rappard considérait que la neutralité est un « parachute » que la Suissen’est pas prête de l’abandonner tant que « l’espace aérien » estdangereux.

Ainsiau printemps 1938, la Suisse revient à sa politique traditionnelle de neutralitéintégrale la dispensant de toutes sanctions à l’encontre d’autres nations. La neutralitésera reconnue par l’ensemble des membres de la Société des Nations et autant del’Italie que de l’Allemagne.

Aprèsl’agression de la Finlande par la Russie et l’inaction de la Société desNations, la Suisse prend ses distances avec ses obligations envers la Sociétédes Nations.

« Sià mes yeux la neutralité n’est jamais glorieuse c’est parce qu’elle est la négationde la solidarité active qui répond a une organisation véritable de la paix. En faitil est évident que la neutralité que nous pratiquons en Suisse s’inspire dedonner aucun prétexte a une intervention de nos voisins du nord et du sud ».

La deuxième guerre mondiale

La Suisse est isolée, entourée de trois dictatures exigeant le respect d’une neutralité intégrale ; Rappard rappelant qu’elle n’est pas des plusg lorieuses « elle n’est moins que jamais dans un conflit ou tous les droits et toutes la vérité son d’un côté et ou tous les tors et les mensonges sont de l’autre ».

Rappardest convaincu que la politique du silence est la seule désormais convenant à laSuisse tout en venant en aides à ceux qui souffrent du conflit.

Ledéclanchement de la seconde guerre mondiale est une guerre totale qui implique aussi une guerre économiquedont l’une des principales armes est le blocus économique.

La Suisse neutre entourée par les puissances de l’Axe devra défendre son approvisionnement à l’étranger consistant principalement en matière première indispensable à la survie du paix.

Pourcontrer ce blocus la Suisse va devoir négocier autant avec les alliés que lespuissances de l’axe. Les pourparlers seront inévitablement influencés par lesaléas de la guerre. L’Allemagne nazi obtiendra notamment une aide substantielledans son économique provoquant la colère des alliés et leur blocus contre la Suisse.

LaSuisse entourée par un seul belligérant est le seul pays n’ayant pas étéoccupé. Rappard relève que la neutralité ne peut être respectée que si il y a équilibredes États entourant la Suisse. Rappard s’efforce de lutter contre une politiqueéconomique et commerciale du conseil fédéral qu’il juge trop laxisme vis-à-visde l’Allemagne nazi.

Envoyéà Londres en 1942, tentant de desserrer le blocus allié, Rappard remarque quela Suisse jouie d’une forte sympathie. Il rencontre De Gaulle disposé à l’égardde la confédération méritant de ne pas avoir cédée aux dictâtes des puissancesde l’Axe. Les alliés mettent cependant tout en œuvre pour entraver leslivraisons de produits Suisses aux puissances de l’Axe.

« C'est pour cela, que tout en consentant à notre ravitaillement dans la mesure,peut-être réduite, du nécessaire et du possible, on tient à resserrer à nos dépens le blocus économique. «Si vous voulez des matières premières, propres à alimenter vos industries et à vous prévenir du chômage», nous répète-t-on sans cesse, «réduisez vos exportations en denrées alimentaires, en machines et notamment en armes et en munitions à destination de nos ennemis. Nous comprenons les nécessités de votre propre défense nationale et nous n'ignorons pas les besoins de votre marché du travail, mais nous n'entendons pas nous priver de nos ressources de plus en plus limitées en tonnage, en matières premières et surtout en métaux, pour vous faciliter la tâche de collaborer indirectement à la destruction de nos avions, de nos tanks, de nos villes, et à la perte de nos soldats»».

Rappardexplique qu’il est impossible de tenir rigueur aux alliés de cette attitude,assurant que leur engagement doit faire taire les critiques. 2dd doivent fairetaire en nous leurs critiques à notre égard

En1945, les alliés dépêchent à Berne une délégation ayant pour but d’amener laSuisse à rompre avec l’Allemagne. La Suisse doit regagner sa crédibilité auprèsdes alliés. Rappard est présent lors des négociations, il gagne la confiancedes deux parties en défendant les intérêts des alliés mais aussi en plaidant lacause de la Suisse.

Auterme de ces négociations la délégation des alliées a pu se rendre compte quele peuple Suisse n’avait été nullement des complices volontaire de l’Axe maisdes sympathisants de la cause des alliés.

L’après-guerre

Alorsque les alliés planchent sur la réorganisation du monde, Rappard s’interrogesur la neutralité de la Suisse.

Ilconsidéré que l’Organisation des Nations-Unies n’est en l’état pas capabled’assurer la sécurité du nouvel ordre international. La neutralité de la Suisseserait un obstacle à l’entrée de la Suisse dans cette organisation.

Pouréviter l’isolement, la Suisse collabore étroitement avec tous les organestechniques de l’ONU qu’ils soient économique, sociaux ou juridiques. Cettevoie prônait par Rappard et la voie que les autorités suisses vont suivre.

Rappardest d’autre part convaincu que les divergences entre les alliés vont permettrede renforcer la neutralité de la Suisse. C’est pourquoi il a privilégié l’adhésion plutôtque la neutralité, considérant qu’elle ne serait plus nécessaire en raison dela sécurité engendrée par ce nouvel ordre mondial.

Lamenace soviétique lui dicte à travers son expérience de ne pas adhérer auxNations-Unies et de maintenir le régime de neutralité Suisse

Lesobligations de la Suisse ne doivent pas faire oublier aux helvètes qu’ils nepeuvent déroger à leurs engagements. Cette attitude est certes l’indice d’une certainegénérosité mais aussi dû à un manque de connaissance historique et politique.

Laneutralité était d’abord une sécurité afin que la France n’attaque pas l’Autriche,tandis que la France savait que la neutralité de la Suisse permettait de se protégerdes Habsbourg et du Saint-Empire. C’est sur cette garantie que s’est construitla neutralité.