Max Weber: the bureaucracy

The bureaucracy began to establish itself in the 19th century and even at the end of the 18th century in Prussia with Frederick II. The bureaucracy left a great deal of room for judgment by the directors with a lot of arbitrariness and discretion. There was a public administration marked by many forms of arbitrary drifts and discretionary power. Many criticisms have arisen calling for the implementation of another model.

Max Weber made an essential theoretical contribution to the socio-political analysis of bureaucracy by pointing out the relationship between the exercise of a legal-rational authority characteristic of the modern state and a form of bureaucratic organization characterized by the professionalization, hierarchization of functions and impersonality of rules. Previously, we were in an erratic model, now it is a more professional, formalized and hierarchical model.

At the same time he gave a very complex theory of society, in which the problem of relations between bureaucracy and power occupies an important place, and a very structured model of bureaucracy. The purpose of these characteristics is to maximise control and predictability of civil servants, with a view to greater rationality of public administration. This model has been presented as a "steel cage" to ensure the efficiency of the public administration should not have to leave liberties otherwise civil servants will do anything.

Definitions of State, Politics and Power

The bureaucracy is part of Weber's design. To understand Weber's bureaucratic theory, it is necessary to situate his model within the general framework of his conception of state, politics and power. The State needs to rely on an administrative apparatus, there is a link between the State and the administrative structure, there is no empowerment between the two bodies. The State is responsible for enforcing the laws and defending the territory against external aggression, which requires an administrative apparatus.

State

In Economy and Society published in 1921, Max Weber defined the State as a {{citation}political undertaking of an institutional character when and as long as its administrative management successfully claims, in the application of its regulations, the monopoly of legitimate physical coercion on a given territory}}}. When we talk about the state, it is said that the state has a monopoly on legitimate physical and symbolic violence. At the heart of this notion of democracy is a relationship with the state, which exercises power and dominance over the members of a community.

Politics

For Weber, politics is the activity that claims, for the authority established in a given territory, the right of domination, with the use of force, even violence, to maintain internal order and defend the community against attacks from outside.

Power has three characteristics:

activity taking place on a defined territory;
The behaviour of individuals living in this territory is conditioned by the authority responsible for maintaining internal order and external security: this requires an administrative organization;
The means of politics is force, or even violence, which is physical coercion.

Dominance and power are therefore at the heart of politics.

Power

Weber distinguishes between two types of power:

Die Macht – all means: power, the chance to prevail within a given social relationship with one's own will, even against resistance, no matter what this chance is based on, whether it is custom, interest, rationality in purpose or value among others. Command power is not necessarily legitimate, submission is not necessarily a duty. In other words, it is the idea is that even if individuals resist, will be found the means to still make them obey. When Weber defines the concept of Die Macht, this power is not necessarily perceived as legitimate by the citizens. It is a raw power that would represent what Rousseau calls the right of the strongest. Nevertheless, if power has only these foundations, then it is a fragile power. For Rousseau, in Le contrat social, the right of the strongest lasts only as long as its strength. The power of the strongest and linked to the maintenance of the superiority of his strength and all power will seek to hold a form of legitimacy, not necessarily brute force, but we seek to convince individuals and obtain their support.
Die Herrschaft – legitimate power: legitimacy and strength. No domination is satisfied with pure and simple obedience, but it seeks to awaken among those who obey the faith in its legitimacy, which is reflected in the recognition of the validity of the orders given to them. When we talk about legitimate power, there are two types of means. A power linked to force[1] to impose on people to obey and the other legitimacy[2] of which we distinguish two types of foundations:
- External: material means that are economic and administrative.
- Internal: it is the trust that individuals have in a particular form of power, whether traditional, charismatic or legal-rational.

Legitimate power is not only based on coercion, but also on the conviction of the legitimacy of the orders that the power will know.

Three types of legitimate domination

Max Weber has developed a typology based on the specificity of the motivation that drives obedience:

Traditional domination: based on the daily belief in the sanctity of time-honoured traditions and the legitimacy of those who are called to exercise authority by these means. This is the typical example of monarchical power in the old regime. This form of domination has legitimacy, but it is not part of the validity of the decisions and proposals made by the king, but of the fact that the king is part of a recognized lineage.
Charismatic domination: based on an extraordinary submission to the sanctity, heroic virtue or exemplary worth of a person, or emanating from orders revealed or issued by that person. This is an example of personal power, such as Hitler's or Mussolini's personal power. As much as traditional as charismatic domination can deviate towards arbitrary forms.
legal-rational domination: based on a belief in the legality of regulations and the right to give directives to those who are called upon to exercise domination by these means. This is the kind of domination that is typical of modern states. Dominance is no longer rooted in obedience to a person, but in obedience to impersonal rules that are the same for everyone. The representative of the order is obeyed not for traditional reasons, but because they themselves obey the rule and the law. This type of domination is unique to modern states. The bureaucracy is completely rooted in the legal-rational model. The exercise of power by the State will have to be based on a form of administration that fits within the model of legal-rational domination.

If we are in a traditional administration, the public administration is done around servants, we do not look at their skills, we do not pay them a salary, but we will mobilize servants and courtiers for administrative tasks. In a charismatic model, the community represents itself in an emotional way. The model of legal-rational administration is characterized by the bureaucratic model.

For Weber, there is a link between modern state capitalism and democracy. In order for capitalism to function properly, it needs clear rules of the game that are embodied in the bureaucratic model and that are not erratic. A predictable model is needed to build ways of operating capitalism that will increase prosperity.

Definition of bureaucracy: structural level

What are the conditions for the existence of rational power and bureaucracy? How does Weber view the structural level of democracy? How can the management methods of the official be envisaged at individual level?

Weber will propose five conditions for the existence of legal-rational power and bureaucracy:

Il faut que toutes les normes soient établies rationnellement, à la suite d’un accord ou d’une imposition, de telle façon qu’on puisse exiger l’obéissance de la part de tous les membres du groupe social. Les individus n’obéissent pas à une personne, mais à une règle devant être convaincue de la validité de cette règle et cette conviction ne peut intervenir que si cette règle est établie rationnellement. La règle doit avoir remporté la conviction pour des questions de rationalité.
Il faut que le droit soit constitué d’un ensemble de normes abstraites, appliquées à tous les cas d’espèce par des tribunaux et que l’administration veille à la réalisation des intérêts du groupe social tels qu’ils sont définis par le droit, et ce dans les limites de la loi. La norme abstraite est applicable sans distinction à tout l’ensemble de la collectivité. Cette norme garantit l’égalité de traitement. Ce sont des règles impersonnelles appelées à concerner l’ensemble des personnes. Ces normes abstraites vont être appliquées à des cas par les tribunaux ou des fonctionnaires. Si la règle est trop détaillée, le risque existe qu’il y ait à nouveau des traitements différenciés. Lorsque l’administration est chargée d’appliquer la règle, elle doit le faire dans le but de respecter l’intérêt commun.
le détenteur du pouvoir légal doit obéir à l’ordre juridique impersonnel sur la base duquel il oriente son commandement. Personne n’est au-dessus des règles. Le chef de l’État commande au nom de la règle, la règle est supérieure au commandement. En d’autres termes, le détenteur du pouvoir n’échappe pas à la règle.
il faut que celui qui obéit obéisse uniquement en tant que membre du groupe social et uniquement au droit. Le subordonné doit obéir non pas en vertu d’une domination charismatique (Die macht), non plus qu’il obéisse parce qu’il croit en la légitimé du chef, mais au nom du droit non pas en tant que personne particulière, mais au nom du collectif. Ce qui importe n’est pas l’obéissance à une personne, mais à une règle qui est la même pour tout le monde.
les membres du groupe n’obéissent pas à la personne du détenteur du pouvoir, mais aux normes impersonnelles et aux compétences objectives de commandement qui lui sont attribuées sur la base de ces normes. On obéit aux personnes parce que ce sont les règles qui leur ont donné le pouvoir. Lorsqu’on travaille au sein de l’administration publique, selon Weber, on n’est pas au service d’une idéologie ou d’un parti. L’administration publique est au service de l’intérêt général.

Au niveau structurel, Weber s’interroge de savoir quels sont les principes qui doivent être respectés au niveau macro et comment la bureaucratie doit être structurée. Il va dégager huit catégories fondamentales du pouvoir légal-rationnel de la bureaucratie :

les fonctions administratives doivent être exercées de façon continue, et ce sur la base de règles. Elle se décline de deux manières devant être la fois temporelle [1] et il ne peut y avoir de vide géographique [2]. En d’autres termes, l’administration publique doit couvrir un territoire et être intemporelle.
ces fonctions s’exercent dans les limites d’une compétence qui définit les devoirs à accomplir, les pouvoirs de commandement nécessaires à l’accomplissement de ces fonctions, les moyens de coercition utilisables, ainsi que les conditions de leur mise en œuvre. Pour Weber, il faut s’interroger sur les objectifs à atteindre, sur les moyens à disposition afin d’atteindre les objectifs, sur la manière de contraindre les personnes à se plier aux injonctions de l’administration et quelles sont les conditions de travaille dans lesquels vont pouvoir se mettre en place ce système. Pour Weber, c’est l’autorité constituée.
le principe de hiérarchie administrative avec l’organisation d’autorités de surveillance pour toute autorité constituée. Toute autorité constituée est soumise à surveillance.
les règles qui guident l’activité administrative peuvent être soit des règles techniques, soit des normes, leur mise en œuvre exige une préparation spécialisée. Les règles techniques décrivent des procédures à suivre indiquant comment travailler et exercer sa mission aux fonctionnaires, les normes définissent des critères à prendre en compte dans la décision. Chez Weber, le fonctionnaire n’est pas un exécutant mécanique, mais c’est quelqu’un de compétent et au bénéfice d’une préparation spécialisé. La règle nécessite une compétence pour garder l’intérêt général à l’esprit.
les fonctionnaires ne possèdent pas les moyens d’administration qu’ils soient techniques ou financiers. Les fonctionnaires doivent rendre compte de l’utilisation de ces moyens renvoyant au principe de séparation totale des ressources de la fonction et des ressources privées, du lieu d’activité et du lieu d’habitation.
les fonctionnaires ne sont pas propriétaires de leur emploi ou de leur fonction. Le poste n’appartient pas au fonctionnaire malgré son droit à la sécurité de l’emploi et à l’indépendance dans l’exercice de ses fonctions. Néanmoins, on lui garantit la sécurité de l’emploi et l’indépendance dans l’exercice de ses fonctions.
L’administration se base sur des documents écrits en vertu du principe de la conformité des actes. Ce ne sont pas des relations informelles et orales, mais elles doivent être basées sur l’écrit. C’est une manière de formaliser le travail de l’administration publique.
le pouvoir légal-rationnel peut assumer des formes très diverses suivant les pays et les types de services qui peuvent être rendus.

Au niveau structurel, la question de l’impersonnalité et de l’équité des procédures est importante, la question de la spécialisation des agents est essentielle, la notion de système très hiérarchisé est primordiale, la séparation entre vie privée et vie professionnelle et la notion de continuité de l’administration publique sont centrales.

Caractéristiques des fonctionnaires : niveau individuel

Weber va identifier dix caractéristiques des fonctionnaires qui découlent des caractéristiques du niveau structurel :

les membres de l’appareil bureaucratique sont personnellement libres déliés de toute allégeance ou loyauté personnelles et n’obéissent qu’aux devoirs objectifs de leur fonction : dans l’exercice de ses fonctions, un fonctionnaire doit mettre de côté toute forme d’allégeance. Ce point va à l’encontre de toute forme de politisation de la fonction publique, car la fonction publique est au service de l’intérêt général.
ils sont insérés dans une hiérarchie bien définie devant répondre à leur supérieur.
ils possèdent des compétences bien définies : ce sont des gens préparés et experts de leur champ. Avec l’accroissement de la complexité d’affaires publiques dans nos sociétés contemporaines, il y a un accroissement de ces savoirs. La domination légale-rationnelle et une domination en vertu d’un savoir spécialisé. La connaissance du champ va lui donner un pouvoir important dans la manière de faire les choses.
ils sont recrutés et non élus sur la base d’une sélection ouverte : l’accès à la fonction publique est libre, il n’y a pas de classe privilégiée ayant un accès facilité à la fonction publique. Ce sont de grands concours ouverts à tout le monde.
la sélection se fait en fonction d’une qualification professionnelle, vérifiée au moyen d’un examen ou sur la base de diplômes. Le fonctionnaire est recruté et est souvent nommé pour la vie s’il le souhaite. Il a une sécurité de l’emploi qui va lui être garantie s’il le souhaite. La sécurité de l’emploi se traduit également par des droits à pension. Les personnes qui se sont inspirées de Weber dans les années qui suivent la Deuxième Guerre mondiale vont développer ce point.
ils reçoivent un salaire en espèces dont le montant est fonction d’abord du rang hiérarchique, puis de la responsabilité de leur fonction. C’est le principe de la conformité au rang. Weber met l’accent sur le principe de la conformité du salaire.
ils considèrent leur fonction comme leur profession unique ou principale. La profession des fonctionnaires et avant tout de se mettre au service de l’administration publique.
ils ont la possibilité de faire carrière, en fonction de l’ancienneté et/ou des prestations fournies, selon l’appréciation de leurs supérieurs hiérarchiques.
ils ne possèdent ni les moyens d’administration, ni la fonction ou le poste qu’ils occupent.
ils sont soumis à une discipline rigoureuse ainsi qu’à un contrôle. Il faut répondre aux attentes en respectant un certain nombre de méthodes.

C’est une conception de la fonction publique très cadrée avec beaucoup de hiérarchie et de directives qui renvoient au terme de « cage d’acier ». Ces dix caractéristiques ont comme objectif de garantir aussi bien la bonne coordination des activités administratives que la prévisibilité du comportement des fonctionnaires. L’un des objectifs est d’améliorer l’efficience de l’administration publique qui permet d’atteindre les objectifs, mais avec le moins de coûts possibles. Cette conception permet d’améliorer à la fois l’efficacité et son efficience puisqu’on va contrôler les fonctionnaires. Selon le principe de la sécurité du droit, on va faire en sorte que les règles soient bien appliquées de manière impersonnelle pour s’assurer qu’il y a une égalité de traitement.

Sources et fondements du pouvoir bureaucratique

Pour Weber, la rationalité de la bureaucratie réside à la fois dans son formalisme, dans le savoir ou la compétence qu’elle détient et dans la tendance qu’ont les fonctionnaires à exécuter leurs fonctions conformément à l’intérêt des administrés. Ce système permet de garantir que les fonctionnaires vont effectivement agir dans le sens de l’intérêt général. La fonctionnaire va avoir la motivation du service public.

Une fois que la bureaucratie s’est installée, elle constitue l’une des formations sociales les plus difficiles à abattre en raison de trois facteurs fondamentaux :

sa position stratégique: la bureaucratie est inévitable de par les besoins des administrations de masse, c’est elle qui assure la continuité du travail. La question de l’administration est devenue tellement complexe qu’on aurait besoin de la continuité d’une administration pour gérer ses affaires au quotidien. La bureaucratie occupe une position stratégique, on ne peut faire sans une administration publique dans la complexité de l’État contemporain.
sa compétence et sa professionnalisation : la bureaucratie est domination en vertu d’un savoir spécialisé et d’une connaissance des faits qui augmentent avec les années de service. Les fonctionnaires acquièrent une connaissance de la complexité qui va devenir indispensable le mettant dans une position de domination en vertu du pouvoir qu’ils détiennent.
sa pratique du secret qui dérobe à la critique son savoir et ses agissements. La pratique du secret fait qu’il est très difficile de critiquer la bureaucratie et la fonction publique. Le pouvoir des fonctionnaires s’installe et il parait difficile à remettre en cause et à contester.

Weber montre que la bureaucratie est meilleure, plus efficace et efficiente et qu’elle serait aussi une fatalité. La conception de Weber a fait l’objet de critiques qui sont devenues même très vives au fur et à mesure des années.

Résumé selon J. Freund : 1968

Freund va résumer la pensée wébérienne à travers huit points :

l’existence de services définis et donc de compétences rigoureusement déterminées par les lois ou règlements, de sorte que les fonctions sont nettement divisées et distribuées ainsi que les pouvoirs de décision nécessaires à l’accomplissement des tâches correspondantes.
la protection des fonctionnaires dans l’exercice de leurs fonctions, en vertu d’un statut comme, par exemple, l’inamovibilité des juges. En général, on devient fonctionnaire pour toute la vie, de sorte que le service de l’État devient une profession principale et non une occupation secondaire, à côté d’un autre métier.
la hiérarchie des fonctions, ce qui veut dire que le système administratif est fortement structuré en services subalternes et en postes de direction, avec possibilité de faire appel à l’instance supérieure; en général, cette structure est monocratique et non collégiale et manifeste une tendance vers une plus grande centralisation.
le recrutement se fait sur concours, examens ou diplômes, ce qui exige des candidats une formation spécialisée. En général, le fonctionnaire est nommé (rarement élu) sur la base de la libre sélection.
la rémunération régulière du fonctionnaire sous la forme d’un salaire fixe et d’un droit à la retraite lorsqu’il quitte le service de l’État. Les traitements sont adaptés en fonction de la hiérarchie interne de l’administration et de l’importance des responsabilités.
l’autorité a le droit de contrôler le travail des subordonnés, éventuellement par l’institution d’une commission de discipline.
la possibilité d’avancement des fonctionnaires sur la base de critères objectifs et non suivant la discrétion de l’autorité.
la séparation complète entre la fonction et l’homme qui l’occupe, car aucun fonctionnaire ne saurait être le propriétaire de sa charge ou des moyens de l’administration.

Limites de l’idéal type légal-rationnel

De nombreuses critiques ont été adressées au modèle wébérien de la bureaucratie. Les principales critiques adressées à la conception wébérienne de la bureaucratie peuvent être ramenées à cinq :

le reproche d’ethnocentrisme : Weber s’est appuyé sur la réalité qu’il avait qui était la Prusse de Frédéric II et de la social-démocratie allemande. Il aurait extrapolé du modèle allemand un modèle applicable à l’ensemble des États contemporains et comme si cela était souhaitable de le faire.
individualisme méthodologique – l’unité d’analyse est constituée par l’individu : ce qui intéresse Weber n’est pas d’analyser les structures sociales, mais d’analyser les comportements des fonctionnaires et de faire en sorte qu’ils s’inscrivent dans un cadre de prévisibilité. Ce qui l’intéresse est de savoir comment influencer les comportements des individus. Pour Marx, l’État est au service du capitalisme, mais cette approche holistique n’intéresse pas Weber qui adopte une perspective individualiste.
la bureaucratie serait le moyen d’administration le plus efficient : une multiplicité d’études a montré les dysfonctionnements et les effets pervers du modèle bureaucratique wébérien.
aucune prise en considération des facteurs informels et personnels : ce qui importe dans ce modèle est la règle impersonnelle à laquelle les individus se référent. Toute les pouvoirs ou la hiérarchie parallèlement qui ne s’inscrivent pas dans la formalisation de l’administration sont également mis de côté. Dans la réalité de l’administration publique, il peut y avoir des pouvoirs, des alliances qui ne s’inscrivent pas dans la logique de l’organigramme que Weber ne prend pas en compte.
absence de tout traitement du processus de décision : pour Weber, il y a des règles impersonnelles édictées qui doivent être ensuite appliquées. Est nécessaire une structure qui va faire en sorte que les individus vont appliquer ces règles. Weber aurait une vision de l’administration qui écarterait toute forme de pouvoir que l’administration pourrait jouer et qui serait par la même une vision statique.

Taylor : le management scientifique

La notion de « cage d’acier » était très présente dans une réflexion sur l’administration publique à la fin du XIXème siècle et au début du XXème siècle. Le but était de trouver les moyens efficaces qui permettraient d’atteindre les objectifs donnés à l’administration publique.

Taylor avait une approche fondée sur les entreprises privées avec une interrogation sur la manière d’accroitre l’efficience des entreprises privées. Pour Taylor, si les entreprises sont inefficientes c’est parce que les méthodes de travail sont décidées par les ouvriers. L’encadrement n’aurait rien à dire par rapport à la manière de travailler de l’ouvrier. L’autonomie reconnue à l’ouvrier, la confiance placée en l’ouvrier est d’après Taylor la cause de l’inefficacité et de l’inefficience des entreprises. C’est parce que les ouvriers maitrisent le processus de production que les entreprises produisent moins qu’elles ne pourraient.

Il faut changer ces modes opératoires et il faut au contraire imposer une organisation du pouvoir spécifique. Taylor va promouvoir l’idée d’organisation scientifique du travail. Les méthodes de travail ne vont pas être laissées aux ouvriers, mais laissées aux ingénieurs. L’esprit de contrôler l’ouvrier, de contrôler le fonctionnaire se retrouve autant chez Weber que Taylor.

Fayol : les principes d’administration

Henri Fayol va dans la même direction que Weber. Fayol est un théoricien du management français. Si on souhaite qu’une organisation humaine soit efficace, efficiente et atteigne ses objectifs, il faut qu’elle respecte les quatorze principes mis en évidence. Le respect de ces principes devrait être une garantie pour être efficace et efficient. On peut distinguer quatre grands principes qui sont la hiérarchie et l’ordre, salaire de motivation, discipline à partir desquelles découlent quatorze principes :

division du travail : pour produire mieux avec moins d’effort il faut une spécialisation des fonctions
autorité – responsabilité : des personnes ordonnent et peuvent sanctionner.
discipline : respect du commandement et d’un certain nombre de conventions
unité de commandement : un agent ne doit recevoir des ordres que d’un seul chef. Cela renvoie à l’organisation pyramidale de l’organisation.
unité de direction : un seul chef et un seul programme pour un ensemble d’opérations visant le même but -> unité d’action
subordination de l’intérêt particulier à l’intérêt général : c’est l’intérêt de hiérarchie par exemple des chefs, des conventions équitables, la surveillance.
rémunération du personnel : prix du service rendu à la journée, à la tâche, à la pièce, versement de primes, des participations aux bénéfices, des actions ainsi que des gratifications symboliques et honorifiques.
(dé)centralisation : c’est un modèle qui est extrêmement centralisé donnant beaucoup de place au centre et à la hiérarchie.
hiérarchie : la voie hiérarchique imposée par le besoin de transmission des informations et organise les unités de commandement. Lorsqu’on transmet l’information, il faut toujours passer par la voie hiérarchique.
ordre : une place pour chaque chose et chaque chose à sa place, à savoir « the right man at the right place » soit une bonne organisation et bon recrutement.
équité : bienveillance et justice.
stabilité du personnel : temps de la formation.
initiative : de proposer et d’exécuter.
union du personnel : ne pas diviser son personnel, ne pas abuser des communications écrites.

D’après Fayol, si on respecte l’ensemble de ces principes, on aurait un « code administratif » qui permettrait de gérer de manière efficace l’administration.

References

Classical authors: Weber, Taylor and Fayol

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