Análisis de las Políticas Públicas: establecimiento y formulación de la agenda

El establecimiento y la formulación de la agenda son las dos primeras etapas de la política pública. Una política pública es un conjunto de acciones y decisiones que los gobiernos toman para resolver un problema. A cuatro etapas siguen todas las políticas públicas.

El primer paso es poner el problema público en la agenda y tratar de resolverlo. El propósito de la fase de establecimiento de la agenda es especificar cuál es el problema del Estado y por qué debe intervenir.

El segundo paso es la formulación de políticas públicas o políticas de programación, que responderán a la pregunta de cuál es la solución prevista, cuál es la solución legítima, cuál es la solución aceptable para la política.

El análisis del establecimiento de la agenda intentará explicar por qué se construyen los problemas que abordan las políticas públicas. Sin olvidar que es muy difícil iniciar una nueva política pública, ya que la construcción de estos problemas no garantiza automáticamente que tengan acceso a la agenda.

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Poner los problemas públicos en la agenda política:"construcción" de los problemas públicos

Definición de un problema público

La agenda política es el conjunto de cuestiones que las autoridades políticas y administrativas consideran prioritarias. Hablamos de una "agenda política", pero también podemos hablar muy bien de una "agenda mediática". El diario de prensa es la historia principal que se cuenta en un periódico, una estación de radio o televisión o incluso en las pocas páginas del sitio web de un periódico. La agenda de las autoridades políticas puede encontrarse, por ejemplo, a nivel parlamentario. El orden del día del Parlamento no es más que los temas tratados por los distintos parlamentarios, y por eso, a través de las mociones, las iniciativas de los diputados privados, los postulados, las preguntas o interpelaciones de los parlamentarios, en qué temas se centran. El orden del día del Gobierno es lo que el Consejo Federal discute durante sus reuniones. En Suiza no hay transparencia en las deliberaciones del Consejo Federal, por lo que no sabemos exactamente de qué se trata. Hace comunicados de prensa cuando ha tomado decisiones, pero no está claro qué ha decidido decidir o no intervenir o no comunicar.

La agenda abarca todos los temas prioritarios, las cuestiones de política pública y los problemas públicos abordados por los actores políticos. Cuando hablamos de la agenda mediática, son los medios de comunicación, cuando hablamos de las agendas de los partidos políticos, es la agenda de los partidos políticos la que se traduce en los temas de los que hablan en sus campañas electorales.

Estas agendas son excesivamente limitadas. Cuando usted lee un periódico, hay un número excesivamente pequeño de temas que se cubren. Si examinamos los temas tratados en una sesión parlamentaria, en relación con todos los problemas que surgen, hay un número muy limitado de políticas públicas que son objeto de debate parlamentario. Por lo tanto, cuando queremos lanzar una política pública, es difícil atraer la atención de los medios de comunicación, partidos políticos, parlamentarios o actores gubernamentales sobre el problema. Tienen muy poco espacio para discutir cosas. Un periódico discute un promedio de doce a muchísimas historias en su primera página con prioridad a todo lo que sucede, excepto cuando hay algunas páginas excepcionales, un periódico siempre tiene la misma estructura y el mismo número de páginas. Es una agenda muy limitada y hay una selección muy fuerte de lo que vamos a hablar, cuáles son las prioridades dadas por la línea editorial de los comités de gestión de los periódicos, cuáles son las prioridades que los partidos fijarán cuando lancen una campaña electoral. Un partido político discute pocos temas, quizás tres o cuatro, porque busca perfilarse en esas políticas específicas y no en el resto. Lo mismo ocurre a nivel gubernamental. Por lo general, el Consejo Federal se reúne una tarde a la semana para discutir y decidir sobre la dirección del estado. No podrá abordar un gran número de problemas indefinidamente; se concentra y se centra en ciertas prioridades limitadas. Esto significa que hay competencia entre los diferentes temas. Si un tema ocupa un lugar en la agenda, otro es evacuado. Las agendas no son ampliables, las comisiones parlamentarias tienen una duración predeterminada, por lo que el acceso al orden del día, incluso para los medios de comunicación, es muy difícil. Los actores que quieran poner un problema en la agenda intentarán construirlo para que llame la atención de los medios de comunicación, los partidos, los parlamentarios y el gobierno. Esta es la cuestión principal del orden del día, es decir, cómo se puede utilizar este recurso tan escaso, que es la atención de los responsables políticos, los medios de comunicación o incluso los ciudadanos. Para que te escuchen o consigas poner tu problema en la agenda, tienes que pasar por un proceso con diferentes pasos.

Por lo tanto, la agenda representa todos los problemas públicos considerados prioritarios. Por ejemplo, leemos la portada de un periódico todos los días, y lo codificamos después de leerlo, qué áreas de política pública y qué temas están específicamente relacionados. Con esta patología, hay muchos de nosotros que codificamos sistemáticamente, en diferentes países, las agendas mediáticas de partidos políticos y gubernamentales, parlamentarios o presupuestarios con la misma técnica. Hemos definido 200 categorías de políticas públicas, que son 200 campos de intervención en los que el Estado puede intervenir, y aplicamos esta parrilla de codificación con estas 200 categorías de políticas públicas a diferentes agendas como, por ejemplo, cuánta atención se presta a la economía o a las cuestiones ambientales, pero también a las cuestiones monetarias. Sobre la base de análisis plurianuales, es posible ver realmente cuáles son las cuestiones prioritarias en la agenda de los medios de comunicación o del Parlamento. Para el parlamento suizo, por ejemplo, se han codificado más de 22.000 discursos de parlamentarios, haciendo preguntas o presentando postulados e iniciativas de miembros privados para averiguar cuáles son las prioridades de los parlamentarios.

Con el fin de codificar los gobiernos, es posible codificar sus comunicados de prensa, pero también posiblemente codificar los acuerdos gubernamentales que tenemos en algunos países, es decir, el acuerdo que la coalición de diferentes partidos que formarán el gobierno negocia al principio de la legislatura estipulando sus prioridades. Si estás en un sistema de Westminster, lo que codificas es "discurso de la reina", que es cuando el gobierno anuncia sus prioridades temáticas, es una larga lista de acciones prioritarias que un gobierno en el Reino Unido, escrito por el gobierno y leído por la reina.

En cuanto al presupuesto, es exactamente lo mismo. Es posible releer el presupuesto, es decir, tomar cada partida presupuestaria y preguntar a qué política pública se refiere, de manera que es posible mostrar las prioridades presupuestarias según los diferentes temas.

La gran pregunta que surge una vez que todas estas agendas han sido codificadas durante un largo periodo de tiempo en diferentes países es cómo explicar que algunos temas tienen prioridad en una agenda y en otra, si los medios de comunicación y la prensa hablan de lo mismo y admiten que no hablan de lo mismo, la pregunta es cuáles son los temas en términos democráticos que surgen. Si se trata de lo mismo, la pregunta es quién influye en quién, si los medios de comunicación reflejan lo que hablan los parlamentarios o de qué hablan los parlamentarios en términos de visibilidad y reconocimiento de los medios de comunicación, refleja lo que dicen los medios de comunicación. La comprobación cruzada de dos agendas plantea la cuestión de quién controla la agenda, que es un tema esencial en términos de análisis del poder o incluso de cuestiones democráticas.

Analizando las agendas, es posible hacerlo cuantitativamente midiendo la importancia relativa de las políticas públicas para cada agenda. Es posible hacer algo río arriba, es decir, tratar de entender por qué un tema llega a la agenda, encontrar un camino institucional, logra retener la atención de los actores políticos y el camino que deben seguir aquellos actores que quieren traer un nuevo problema a la agenda; ¿cómo lo construirán para que llegue a la agenda? Los problemas nunca se delatan, siempre se construyen. Es un constructivismo moderado, porque las cosas objetivas suceden en la vida real, pero sólo son políticamente importantes si son asumidas, articuladas y enmarcadas por actores políticos.

Por ejemplo, hay OGMs agroalimentarios; ¿cuál es el problema? Si miramos los debates sobre los OGMs agroalimentarios, según los análisis internacionales, se han construido como un problema de una manera muy diferente. Para algunos, este es un problema puramente agrícola; ¿los OGM en la industria alimentaria permiten que el crecimiento de la productividad de los agricultores sea "sí" o "no"? Para otros, esto ha sido un problema medioambiental, a saber, si la transgénesis de plantas en una planta no conducirá a riesgos de contaminación genética con cruzamientos no deseados con otras plantas que no han sido modificadas genéticamente. En el mismo registro medioambiental, algunos han dicho que se trata de un problema medioambiental, pero no se trata en absoluto de un problema de contaminación involuntaria entre especies, sino que se trata simplemente de un problema de reducción de herbicidas. Otros han argumentado una vez más en términos de salud diciendo que el problema de los OGM no es un problema de productividad agrícola y cómo salvar el hambre del mundo, ni un problema medioambiental positivo o negativo, ni tampoco un problema de cómo reaccionarán nuestros cuerpos y si no desarrollaremos alergias a determinados OGM una vez que se introduzcan como piensos animales o directamente en el medio ambiente. Otros actores han enmarcado y definido el problema de una manera totalmente diferente en un parlamento de relaciones de poder puramente económicas; Las grandes empresas semilleras y las empresas de biotecnología como Monsanto, que producen OGM para agroalimentación, son más bien empresas de tipo norteamericano que, al controlar el mercado de semillas, crearán una asimetría entre el mercado norteamericano y los mercados de América Latina, India o Europa que dependerán económicamente de estas grandes empresas semilleras.

Podemos ver que a partir del mismo desarrollo tecnológico de los OGMs agroalimentarios, se percibe la magnitud del problema, necesariamente multidimensional y muy diferente. La cuestión que se plantea es qué definición del problema es la más pertinente para los responsables políticos y si existe una de las dimensiones que promoverá el acceso a la agenda política; ¿hay más posibilidades de ver la cuestión de los OGM en el sector agroalimentario en los debates parlamentarios si hablamos del medio ambiente más que de las dependencias económicas? Esta es la pregunta empírica que surge para el investigador en el análisis de las políticas públicas, pero también es la pregunta muy práctica que las personas que participan en estas políticas públicas y que estratégicamente se preguntan cómo encaja el problema. Estamos hablando de "enmarcar", es decir, cómo encontrar la definición correcta, la construcción social adecuada del problema para atraer la atención de los responsables políticos.

La construcción de problemas es complicada porque para llegar realmente a la agenda política y eventualmente dar inicio a un ciclo de políticas públicas, tenemos que pasar por diferentes etapas y en cada una de ellas, hay posibles escollos, posibles desviaciones, abandonamos el ciclo, nunca logramos llegar a la agenda.

Este diagrama representa el largo camino que los promotores de un problema público deben seguir para construirlo.

En términos generales, partimos de una situación privada que se considera problemática y trataremos de decir que la situación que afecta a muchas personas en el ámbito privado, y a veces incluso a su integridad física, no es un problema que afecta únicamente al sector privado, sino que es ciertamente un problema más amplio, un problema llamado "colectivo", un problema llamado "social". Debemos tratar de articular este primer vínculo, es decir, que la situación que afecta a estas personas no es un problema privado, sino colectivo o social. La barrera es generalmente muy alta, es la más alta que se puede observar en todo el proceso de construcción de un problema. El principal escollo aquí es simplemente el no reconocimiento social del problema, no hay movilización a nivel individual, no hay actores asociativos que lleven el problema para darle una cierta resonancia, hablando en nombre de las personas que sufren de este problema.

Por ejemplo, si miramos la situación de la violencia doméstica objetiva y estadísticamente, este no es un problema que obviamente sea menor. Si observamos las dificultades para articular este problema para que sea reconocido como un problema colectivo, nos damos cuenta de que la primera desventaja consiste en mover el problema hacia el reconocimiento social. Lo mismo se aplica al incesto y al dopaje en el deporte. Pasa de la elección individual a las temáticas como problema colectivo, pero no como tema público, es un salto difícil de superar. Supongamos que la situación privada que afecta a un cierto número de personas y que hay una asociación que es portavoz, a veces sólo necesitamos a una persona, por ejemplo, a alguien que es un político que dice: incluso yo mismo sufro de violencia doméstica, es un problema público. De repente, cada vez hace más calor, los medios de comunicación empiezan a interesarse por él, los partidos toman el control.

Si el primer salto se ha convertido en un problema social o colectivo, todavía nos queda dar un segundo salto, un segundo paso para que este problema se reconozca como un problema público, es decir, que no sea resuelto de forma asociativa por un colectivo de empresas u otros actores, sino que sea resuelto por las autoridades políticas, que conduzca a una política pública. Muy a menudo, los problemas articulados no se pueden incluir en la agenda política, no están tematizados como problemas políticos o al menos no como temas políticos prioritarios. Las redes de pedofilia y el trabajo infantil son problemas conocidos, para los cuales existen asociaciones que han estado abogando durante años o décadas, que a menudo se discuten en los medios de comunicación, pero que tienen dificultades para ser discutidas a nivel político simplemente porque los políticos prefieren eliminar este tema de sus propias agendas. A menudo el poder político, si no prevé una solución simple, fácil e inmediata, preferirá eliminar un problema del orden del día en lugar de querer abordarlo. Esto se conoce como "no programado" o "no decisiones". Uno de los artículos más citados en la ciencia política se llama "La no-decisión" (Baratz y Bachrach). Dice que para entender quién tiene poder en una democracia, no debemos fijarnos en quién influye en las decisiones que se toman en las políticas públicas, sino en quién es capaz de eliminar ciertos problemas de la agenda, para evitar que el Estado interfiera en sus asuntos. Por lo tanto, la no decisión, una decisión deliberada de no incluir en el orden del día y no intervenir, es también una política pública por defecto y es una política pública que se aplica a la mayoría de los casos. Una minoría de problemas siguen esta cadena causal y la mayoría de los problemas públicos acaban en sus trampas.

Suponiendo que ha habido un problema social en la agenda que se ha convertido en un problema público, nada nos dice todavía que la próxima fase, la formulación de una política pública, vaya a tener éxito y que efectivamente habrá una solución al problema, que sí habrá acciones por parte del Estado. Por ejemplo, a falta de consenso político, puede que no se adopte una política, pero la cuestión sigue figurando en el orden del día y a veces incluso durante un largo período de tiempo. El seguro de maternidad ha tardado algunas décadas en ser aceptado; por lo tanto, entre un artículo constitucional, su implementación por ley y los seguros que reconocen esta "enfermedad" que es la maternidad, se trata de un caso emblemático donde este vínculo ha sido realmente muy difícil. En lo que respecta al impuesto Taubin sobre las transacciones financieras, hemos estado hablando de él desde 1972, y esto se ha reflejado incluso en las declaraciones de la Presidencia y los acuerdos gubernamentales, pero no se va a aplicar y recaudar sobre todas las transacciones.

Por lo tanto, la definición de un problema público es un proceso difícil con pasos sucesivos a tomar. Los analistas de políticas públicas que han estado interesados en esta fase de construcción de problemas y secuenciación de la agenda se han preguntado cuáles son las dimensiones manipuladas por los actores que intentan construir un problema y cuáles son las dimensiones que les permiten alcanzar sus metas y poner un problema en la agenda.

Construcción estratégica de problemas

Varios estudios empíricos han planteado la hipótesis de que los problemas en la agenda tienen ciertas características, que no son necesariamente características objetivas, sino características que pueden ser construidas.

La primera es que todos ellos tienen una cierta severidad, es decir, las personas que querían poner el problema en la agenda han dicho a las autoridades políticas que este problema es grave y severo y que las consecuencias estimadas de la no intervención son dramáticas. A menudo, las personas que construyen este problema también lo hacen utilizando etiquetas. El mismo término utilizado para caracterizar el problema se refiere a la idea de la gravedad y consecuencias del problema en relación con los efectos negativos, especialmente si no se hace nada. Es mejor decir que el problema es grave que no tan importante.

La segunda dimensión que complementa la primera es la cuestión del perímetro. Si a la primera le preocupa lo que está sucediendo en términos dramáticos, la segunda dimensión dice quién está preocupado. A priori, cuanto mayor sea el perímetro de un problema, más amplia será su audiencia, más probable es que atraiga la atención de los responsables políticos. Esta cuestión del perímetro o de la audición no es sólo una cuestión cuantitativa, sino que puede ser la naturaleza de las personas afectadas por el problema, afectadas por el problema, lo que importa más que su número. Hay un análisis muy interesante que se hizo en ese momento sobre el sida, y por eso el sida llama la atención de los responsables políticos en el Congreso de los Estados Unidos; hoy el sida no está muy presente en nuestros debates, entre la atención de los políticos y las cifras objetivas en relación con el problema, no existe un vínculo directo. La pregunta era cómo el parlamento discute los temas relacionados con el SIDA en relación con las audiencias celebradas por los diversos comités del Congreso y el presupuesto asignado por el Congreso de Estados Unidos para luchar contra el SIDA. Había habido algún tipo de escalonamiento en la atención relativa de los parlamentarios: al principio no era mucho, y de repente hubo un salto. Estos investigadores se preguntaron qué explica por qué la atención varía con el tiempo y por qué los presupuestos varían con el tiempo. Se dieron cuenta de que esto dependía en gran medida de la audiencia, es decir, de quién se preocupaba, quién estaba políticamente construido, en los discursos políticos, en las demandas de las asociaciones como la gente que sufría de este problema del SIDA. Inicialmente, la clientela, la audiencia y el perímetro de este problema se limitaban a las comunidades homosexuales gays y a las personas dependientes de las drogas; son grupos sociales que tienen una cierta imagen negativa en el momento en que se desató este problema, con un poder político bastante fuerte en el caso de los homosexuales y muy débil en el caso de las personas dependientes de las drogas. Mientras que el problema se limitaba a estos actores, la atención era bastante débil, había incluso personas que decían que el problema y su solución al mismo tiempo, si sólo les afectaba, haría posible erradicar a estas personas, había discursos bastante nauseabundos en ese momento. De repente, hubo un salto en 1991 en la relativa atención prestada por las comisiones parlamentarias, que se reflejó en el presupuesto. Cuando en 1991, Magic Johnson, un jugador de baloncesto, dijo que contrajo el SIDA, esto invierte completamente la imagen del problema que tenemos de quién está afectado, y pensamos que incluso si tal personalidad puede sufrir el problema, entonces realmente tenemos que hacer algo al respecto. La declaración de Magic Johnson resultó en una mayor atención al Congreso y al presupuesto asignado. Una tercera etapa en el desarrollo de esta política y la inclusión o retención de esta política en la agenda política es cuando se descubrió que otro grupo todavía sufre de este problema, a saber, los hemofílicos que habían sido transfundidos con sangre, que no habían sido suficientemente calentados, que ya estaban enfermos, que tenían una construcción social bastante positiva y volvían para recibir tratamiento. Así que esta es una situación verdaderamente problemática que es estratégicamente fácil de construir para decirle al gobierno que debe hacer algo por estas personas. Por lo tanto, el perímetro de quién está involucrado es una segunda dimensión en la que los actores juegan para intentar llamar la atención.

La tercera área de atención que se ha demostrado empíricamente es la novedad del problema. A los políticos no les gusta lidiar con viejos problemas, no les gusta repetir las mismas historias. Así pues, independientemente de la naturaleza de la tenencia de la tierra del problema que queremos incluir en el orden del día, debemos etiquetarlo de nuevo, reformularlo, actualizarlo, combinarlo con una preocupación que parece ser prioritaria. Si tomamos el caso de la contaminación atmosférica, esto se percibió inicialmente como algo excesivamente localizado, a saber, el "smog"urbano, que ahora es el foco de atención durante algunos años, pero posteriormente, la atención a la contaminación atmosférica se volvió a poner en la agenda gracias a algo que era la muerte de los bosques que traumatizaron parte de la Suiza germanófona, mucha más gente que el smog urbano en términos de atención y en términos del medio ambiente. Un problema debe ser nuevo para ser atractivo.

La cuarta dimensión es que las personas construyen sus problemas como urgentes con la necesidad de intervenir inmediatamente. Tienes que construir tu problema como una situación de crisis. A veces es obvio hacerlo, como en el caso de los ataques, que es un caso muy fácil, ya que no hay necesidad de declarar el estado de emergencia. Esto es algo común en pandemias y epidemias. Las personas que tienen dificultades para construir su problema con urgencia son personas como la Fundación Suiza para la Protección del Paisaje, que trata de explicar que la degradación del paisaje es un problema prioritario y que es urgente actuar hoy en día para evitar que algo se haga durante cincuenta años y degradar gradualmente el paisaje. Dependiendo del tipo de cuestión que queramos plantear, será muy difícil no bajar de categoría por problemas que se consideren más urgentes.

Cuando construyamos un problema, diremos cuáles son las causas del problema, pero también diremos quién sufre de él. Definiendo las causas del problema, identificaremos, designaremos políticamente, a veces estigmatizaremos políticamente a los actores como responsables o incluso culpables del problema. La pregunta es, ¿qué tipo de causa podemos usar cuando hablamos sobre cuál es nuestro problema? Los comportamientos de algunos actores son identificados como la causa del problema, pero la pregunta es si lo están haciendo deliberadamente, por negligencia o si es puramente accidental. Un debate permite hacer un análisis que tuvo lugar tras el colapso de una casa tras un terremoto en Marruecos. Estamos intentando remediar esta situación. Para algunos, es una causa accidental, no hay una política pública para prevenir terremotos. Para otros, esto es negligencia por parte del estado, porque sabían muy bien que iba a haber terremotos, pero no designaron áreas no construibles en zonas sísmicas particulares, o no identificaron estándares de seguridad para la construcción de edificios para que pudieran resistir terremotos; Por lo tanto, es negligencia por parte del Estado o de algunos actores locales en la identificación de zonas sísmicas o en no definir estándares antisísmicos para la construcción de edificios. En el primer caso, no podemos prohibir la ocurrencia de un terremoto por parte de la Constitución, pero en el segundo, ya podemos llevar a cabo una política pública diciendo que vamos a hacer leyes de planificación del uso de la tierra y de construcción para evitar que las casas se derrumben. Existe también una causa intencional que es la situación en la que, siempre en el mismo caso, se dice que se sabía que hubo terremotos, además del hecho de que el Estado había realizado zonas sísmicas, se habían adoptado normas de construcción particularmente estrictas para viviendas en estas zonas sísmicas. Lo que ha sucedido es que hay promotores y constructores que intencionalmente, intencionalmente, deliberadamente, no cumplieron con los estándares de construcción para hacer más dinero y por eso las casas se derrumbaron. Lo que aprendemos de la literatura es que los problemas en los que hay una causa intencionada son mucho más fáciles de tratar que otros. Cuando alguien es identificado como responsable del problema e intencionalmente culpable del mismo, conocía las consecuencias de sus acciones y lo hizo deliberadamente, por lo que es fácil identificar a un grupo objetivo e intervenir para tratar de cambiar su comportamiento. Por lo general, las historias que salen a la luz cuando se debate un problema son las de identificar al culpable y una causa intencionada. Cuando se lee la prensa críticamente, hay que tratar de averiguar cuál es la causa.

La complejidad del problema o causa que se plantea es también un factor que explica por qué un problema mantiene la agenda o no la mantiene. La simplicidad de las hipótesis, y esto es un poco triste para la gente que está tratando de luchar contra el populismo, es que cuanto más simple es la historia, más probable es que se abra camino en la agenda. Si se cuenta una historia compleja con multitud de causas y no se sabe exactamente dónde el gobierno debe priorizar la acción, entonces va a ser más difícil. Lo peor que hemos podido hacer es estigmatizar a las personas como la causa de todos los problemas. En el caso menos dramático del debate sobre: es necesario regular las bonificaciones de los altos directivos para luchar contra la crisis financiera, esto es bastante simplista y es una historia que ha quedado bien establecida al limitar la parte flexible de la remuneración de los altos directivos, vamos a resolver los problemas de incentivos y desequilibrios perversos en el mercado financiero. Para las personas que trabajan en el terreno, esto es un poco simplista, pero rápidamente retiene la opinión pública y posiblemente la de algunos partidos.

La última dimensión es la de cuantificar el problema, poder objetivar, hacer visible o incluso monetizar, dar un valor al problema o a los efectos negativos del problema que queremos incluir en el orden del día. Por lo general, la contaminación atmosférica no existe hasta que se disponga de estadísticas que demuestren los efectos nocivos, como las partículas finas o la radiactividad. Por lo tanto, necesitamos actores que puedan construir el problema, en particular a través de las estadísticas, o incluso dar un golpe a la naturaleza del problema para desafiar a las mentes. Esto presupone la capacidad de acción de ciertos actores.

¿Qué actores juegan un papel importante?

¿Por qué un problema sigue este camino causal hasta el final? Esto es quizás porque tiene ciertas características que se refieren a la forma en que lo construyen los actores porque es severo, porque tiene un gran perímetro porque ha sido objetivado, cuantificado, porque ha encontrado una causa intencionada. La pregunta que surge también es qué actores construyen estos problemas, quiénes son capaces de manipular estas decisiones sobre la construcción del problema. En otras palabras, ¿quién construye los problemas públicos en la agenda?

Hay diferentes enfoques teóricos e hipótesis que se han propuesto en la literatura. Cinco de ellas son bastante dominantes y encontramos que las demostraciones empíricas de estas hipótesis son bastante concluyentes.

Algunas personas hablan de un modelo de cobertura mediática, diciendo que el poder político mantendrá sólo lo que está en la agenda mediática. Los medios de comunicación hablan de ciertos temas que luego son abordados por las autoridades políticas, como la prensa, las redes sociales y los institutos de votación, que, por ejemplo, expresan qué problemas se consideran prioritarios. Existe evidencia empírica de este mecanismo de cobertura mediática, lo que significa que los medios de comunicación construirán el problema que estará en la agenda en casos de escándalos políticos, financieros y de otro tipo o en otros casos planteados por periodistas investigadores. También se encuentra a veces en casos más sorprendentes como perros peligrosos. Los medios de comunicación pueden llamar la atención de los actores políticos.

Algunos especulan que es la oferta política, es decir, los temas propuestos en el momento de las campañas electorales, que son retomados por el gobierno y el parlamento. Es una hipótesis bastante lógica y bastante atractiva, se elige uno haciendo promesas y cumplirá las promesas una vez elegido. Esto funciona muy bien para algunos partidos, como los partidos de extrema derecha y las cuestiones de inmigración. Los análisis muestran la participación relativa que algunos partidos dan a los temas de inmigración y cuál es el resultado de las intervenciones parlamentarias de estos partidos en temas de inmigración y el control que tienen sobre la estructuración del debate político, y podemos ver que existe una fuerte congruencia entre estas diferentes agendas. Por lo tanto, si creemos en esta hipótesis, tenemos que examinar de qué están hablando los partidos en las campañas electorales y comprenderemos de qué están hablando los gobiernos y los parlamentos en la siguiente legislatura.

Estas dos primeras hipótesis bastante obvias niegan que los actores privados o asociativos también jueguen un papel decisivo en la construcción de los problemas. Se han planteado varias hipótesis para sugerir que son los grupos de interés, grupos de presión y grupos de presión quienes formulan demandas completamente sectoriales que sólo afectan a sus propios campos de actividad y que son capaces de atraer la atención de los responsables políticos. Esto se llama el modelo de acción corporativista silencioso. Tanto los agricultores como los banqueros parecen haber hecho un uso frecuente de este tipo de establecimiento de la agenda. En este caso, se trata de una asociación profesional, por ejemplo, la Unión Suiza de Agricultores o la Asociación Suiza de Banqueros o la asociación de banqueros privados, que se anticipa a un problema y hace directamente las solicitudes a través de, por ejemplo, una parte o un departamento para intervenir en su campo. En general, dicen que hay un problema y que debemos intervenir, tenemos una solución y tenemos que delegar la resolución de este problema y quieren una garantía del Estado, para controlar la agenda política diciendo que no deben ser otras personas las que se ocupan de los problemas que nos preocupan. Esta acción corporativista silenciosa implica actividades de cabildeo que generalmente no son publicitadas, que a veces son politizadas por ciertos partidos, pero no necesariamente, y que conducen a la inclusión en el orden del día del gobierno o del parlamento.

Los nuevos movimientos sociales son actores no constituidos como organizaciones, pero que sin embargo movilizan a masas importantes sobre temas particulares como, por ejemplo, en el caso de la lucha antinuclear o las luchas antiglobalización y que, a través de manifestaciones o incluso manifestaciones violentas no institucionales, intentan poner en la agenda un tema del que nadie quiere hablar. Las principales hipótesis que se han formulado aquí son qué tipo de evento es particularmente prometedor para una inscripción en el orden del día. Se discutieron tres hipótesis principales:

• ¿Es la frecuencia de las demostraciones lo que hará que el tema del problema sea más alto? ¿Hay más gente en la calle y más a menudo están en la agenda?
• Otros dijeron que lo que más importa es el tamaño de la manifestación. Cuanta más gente esté en la calle, más temas estarán en la agenda? Por lo tanto, no necesitamos unas cuantas manifestaciones de funcionarios de un cantón, sino que necesitamos una manifestación muy importante no sólo de funcionarios públicos, sino también de un sector mucho mayor de la población una vez para conseguir que un gobierno se mueva, por ejemplo, en una microrepública.
• La tercera hipótesis no es la frecuencia o el tamaño de la manifestación, sino el grado de violencia de la manifestación. Si la manifestación es convencional, policíaca, en primer lugar, puede tener menos atractivo para los medios de comunicación, pero tendrá mucho menos impacto que si la manifestación no es institucionalizada, no está supervisada, no está permitida, o incluso es simplemente violenta.

Un tercer actor es la administración. En el modelo de anticipación interna, sabemos que el actor político es central para la inclusión de un problema en la agenda. Hablamos de anticipación porque aunque no haya cobertura mediática, politización, grupo de interés o movimiento social, hay ciertos problemas en los que la administración tiene experiencia y que desea incluir en las políticas públicas. Esto se observa con bastante frecuencia en el sector de la salud, sobre todo en lo que se refiere a la política de profilaxis., que se trata de prevenir adictos, tabaco, alcohol. Estos temas son a menudo incluidos en la agenda por altos funcionarios (miembros de un ministerio) que tienen acceso privilegiado y directo a la política, ya que su jefe de departamento es un miembro de la universidad gubernamental, el ejecutivo. Por lo tanto, es fácil para ellos atraer la atención directa de los responsables políticos.

Por ejemplo, el euro ha surgido a través de la Comisión Europea, que anticipó problemas sin movimientos sociales, medios de comunicación, partidos o grupos políticos para presionar. Por lo tanto, la administración europea ha hecho una anticipación interna creando esta moneda única.

En la práctica, estos modelos no son suficientes para explicarlo todo, todavía hay otros actores como las organizaciones internacionales que pueden impulsar la agenda de un problema, imponer su agenda. Puede ser ignorada o no deseada por los actores locales (medios de comunicación, políticos, asociaciones, etc.) en un país, pero puede venir del exterior. Las organizaciones internacionales (OCDE, UE) a veces han impuesto temas como la evasión y el fraude fiscal en la agenda suiza al "forzar" a Suiza a reformar sus prácticas para proteger a los evasores fiscales.

Para entender por qué un tema está en la agenda, necesitamos ver cómo fue construido por estos diferentes actores usando las estrategias de construcción de problemas antes vistas.

Ejemplo de la pena de muerte en los Estados Unidos

Este es un tema en el que el Estado aparece en su forma más violenta. Según Max Weber, el Estado tiene el monopolio de la violencia legítima y la utiliza en algunos casos para la guerra. También es una forma legítima de violencia para recaudar impuestos, pero el Estado también puede dar muerte legítimamente si se está en un sistema político en el que se prevé la pena de muerte.

Frank Baumgartner, Suzanna De Boef y Amber Boydstun, en el libro The Decline of the Death Penalty and the Discovery of Innocence publicado en 2008, hizo un análisis de cómo se construyó el problema de la pena de muerte sobre la base de los diferentes marcos existentes, las opiniones que mantienen los estadounidenses sobre la pena de muerte y el posible impacto de estas diferentes definiciones del problema en la política criminal que se está llevando a cabo, y en particular sobre el número de ejecuciones o sentencias de muerte que se llevan a cabo cada año en los Estados Unidos.

Si leemos la prensa, sabemos que con bastante frecuencia las personas son exoneradas después de haber estado en el corredor de la muerte durante décadas. Uno de los últimos casos que ha recibido mucha publicidad es el de Anthony Hinton. Esta persona, por juicio injusto, permaneció en el corredor de la muerte en Alabama durante 30 años antes de ser absuelta y puesta en libertad.

Para analizar este fenómeno y, en particular, el impacto de la dimensión cognitiva, es decir, la cosmovisión y la construcción de problemas, Baumgartner y sus colegas han hecho un análisis de los problemas representados en la prensa sobre la pena de muerte.

Este caso empírico trata de poner un problema en el orden del día, o más bien la reformulación de un problema, la redefinición de un problema. Existe un ciclo de política pública, pero no es un bucle de una sola vez, es algo que debe ser concebido como una espiral en el sentido de que si hemos adoptado una política, la hemos implementado, evaluado sus efectos, entonces tal vez la evaluación de estos efectos nos lleve a reconsiderar el problema, a reformular el problema, lo que eventualmente puede influir en un nuevo ciclo de "política pública".

En este caso concreto, el análisis empírico de la pena de muerte en los Estados Unidos, estamos realmente en el proceso de volver a incluir un problema en el orden del día que no se ha resuelto definitivamente.

Nombre de pays qui ont aboli la peine de mort.

Ce graphique montre le nombre de pays qui ont graduellement aboli la peine de mort et on voit que c’est véritablement à partir des années 1960 qu’on a une évolution quasi exponentielle du nombre de pays qui renonce à l’usage de la violence légitime par l’État sous forme d’exécution. En ce qui concerne les États-Unis, toujours pas ; c’est une grande démocratie qui n’a toujours pas aboli la peine de mort.

Nombre d’exécutions aux États-Unis.

Cette politique se traduit par des décisions de l’administration, par des jurys populaires et par des actes administratifs de mise en œuvre qui consistent en des exécutions. Ces exécutions ont augmenté depuis le début des années 1800. Ensuite, il y a toute une phase où il y en a eu aucune vers le milieu des années 1970 puisqu’il y a eu tout un débat sur la constitutionnalité de la peine de mort notamment au niveau des États et au niveau fédéral. Suite à ce débat qui a établi qu’il n’y avait pas de problèmes avec la constitution, alors, il y a eu une croissance de nouveau et une reprise des exécutions. Cela est la perspective historique à long terme.

Ce que va faire Baumgartner et ses collègues est d’analyser véritablement la période de 1960 à 2010 qui correspondait aussi à la période où beaucoup de pays ont abandonné la peine de mort.

Exécutions selon les États américains : 1977 - 2007

Si on regarde de 1977 à 2007, les exécutions qui sont faites ne sont pas faites partout avec la même « intensité » selon les États américains. Au Texas, il y a eu 279 exécutions alors qu’en Alaska ou encore à Hawaï, il n’y a pas eu d’exécution observée entre 1977 et 2007. Ce nombre d’exécutions est à mettre en rapport par rapport au nombre de condamnations à mort qui existent.

Population dans le couloir de la mort et exécutions depuis 1976.

Il y a le cas du Texas où il y a 392 personnes qui, entre 1977 et 2007, ont été condamnées à mort ou sont dans le couloir de la mort et sur ces 392, il y en a 379 qui ont été exécutés par l’État. Cela fait environ 96% des gens qui, une fois condamnés, sont exécutés. On passe donc à l’acte d’exécution de manière quasi « automatique ». Il y a d’autres États comme la Californie où, certes, il y a de nombreuses personnes condamnées à mort ou qui sont dans le couloir de la mort, par contre, les exécutions sont une exception ; environ 2% des personnes sont exécutés en Californie. Il faut être très attentif entre le nombre d’exécutions, le nombre de condamnations et les différences qui existent entre les différents États.

Ce que va analyser Baumgartner et ses collègues est l’impact d’un nouveau cadrage du problème, d’une nouvelle définition de la peine de mort, ce qu’ils vont appeler la « découverte de l’innocence ». En recourant à des tests ADN notamment, on découvre que nombre de personnes qui sont dans le couloir de la mort sont en fait innocent. Donc, potentiellement et c’est cela qu’amène le cadrage, on a exécuté des innocents. Les preuves scientifiques de l’innocence de certaines personnes condamnées à mort dans le couloir de la mort sont un changement cognitif qui va avoir un impact central et en cascade sur les pratiques effectives d’exécution.

Ils vont regarder comment ce concept de l’innocence qui est notamment parti de facultés de droit où des gens ont essayés de refaire des procès de personnes qui ont été condamnés à mort et de voir dans quelle mesure leur procès avait été équitable ou éventuellement s’ils avaient été condamnés sans preuve suffisante ou même contre toute évidence empirique. Ils ont découvert que le système est cassé, le système n’est pas forcément équitable, qu’il y a des gens innocents que l’on exécute. En mettant en avant cette redéfinition du problème, ils ont eu un impact médiatique et un impact aussi politique et finalement un impact sur les décisions concrètes que prennent les jurys.

Cette découverte de l’innocence ou cet argument qu’on assassine peut-être des innocents et qu’il faut réfléchir peut-être à nouveau sur la peine de mort est un argument parmi plein d’autres. Ce que montre dans son enquête Baumgartner et ses collègues est que cet argument est l’argument le plus fort dans l’histoire, mais aussi le plus récent et probablement l’argument qui a eu le plus d’impact sur les décisions prises en matière d’exécution.

Nous allons voir comment ils construisent leur argument afin d’arriver à leur conclusion. Ce qu’ils ont fait est qu’ils ont analysé la presse. Ils ont analysé des articles dans le New York Times, pas uniquement dans le New York Times, ils ont aussi pris de la presse au niveau des États et d’autres presses au niveau fédéral. Depuis 1960, ils ont passé au crible tous les articles qui concernaient la politique de la peine de mort soit environ 4000 articles identifiés. Ils ont lu ces articles et ont codé chacun de ces articles en se demandant si l’auteur est plutôt en faveur ou en défaveur de la peine de mort et sur la base de quel argument donc de manière inductive sans catégories prédéfinies. Ils ont recensé les différents arguments qui étaient invoqués par les rédacteurs des articles pour discuter d’un cas lié à la peine de mort. Ils ont finalement agrégé ces arguments dans 65 grandes catégories.

En codant ces 4000 articles, les arguments qui se trouvent dans ces articles, ils ont réussi à voir l’importance relative qui était accordée à différents arguments.

Il y a notamment l’argument de l’efficacité qui consiste à dire qu’il faut maintenir la peine de mort parce que cela a un effet dissuasif. Si les gens savent qu’ils peuvent être exécutés, ils vont peut-être réfléchir à deux fois avant de commettre un acte criminel. C’est l’argument de « deterrence » que l’on retient assez facilement dans les débats sur la peine de mort.

Il y a l’argument moral est l’argument que ce n’est pas parce que quelqu’un a tué qu’il est moralement acceptable de tuer par vengeance. La question est de savoir s’il est moral pour l’État d’exécuter des gens.

Le troisième argument est la potentielle équité. La question est de savoir si exécuter quelqu’un signifie que pour sûr le procès en amont a été équitable ou est-ce que les riches s’en sortent toujours et les pauvres malheureusement pas par exemple.

Il y a un débat qui soulève l’argument en termes de coûts, à savoir si cela coûte plus cher d’exécuter les gens que de les maintenir dans des prisons centralisées voire même de faire de l’argent si on privatise les prisons. C’est un débat loin de toute morale en termes d’efficacité, savoir si la peine de mort coûte trop cher.

Un débat relève des modes d’exécution qui fut hautement thématisé.

Un autre argument était celui de la pression internationale ou de l’image des États-Unis comme une démocratie par rapport à cette thématique. Depuis 1960, un nombre important de pays abandonnent la peine de mort et la question est de savoir s’il faut se préoccuper du fait que de plus en plus de pression internationale sont mises sur les États-Unis pour qu’ils abandonnent la pratique de la peine de mort.

Il y a en tout 65 arguments que l’on retrouve dans la presse et en codant les 4000 articles depuis 1960, en identifiant les arguments qui sont dans chacun de ces articles, Baumgartner arrive à la conclusion qu’il y a une croissance dans l’attention qui est accordée à l’enjeu et particulièrement aux alentours des années 2000. Donc il y a pour une année plus de 200 articles qui sont consacrés à la peine de mort, c’est un pic d’attention relative.

Nombre d'articles dans le New York Times : saillance de l’enjeu.

On voit clairement ce qui s’apparente à une « issue salliance » qui est la saillance, la visibilité et la priorité accordée à cet enjeu dans les débats médiatiques. C’est assez impressionnant si on pense qu’on est à près de 250 articles sur une année, donc deux jours sur trois on parle de ce sujet. Là, il y a véritablement une croissance est la croissance la plus importante de l’attention qui se porte aux alentours des années 2000 sur cette thématique. Il y avait un autre pic lorsqu’on discutait de la constitutionnalité dans les années 1970. Donc, on n’a jamais autant parlé de la peine de mort depuis le début des années 1960 que pendant cette période des années 2000.

Croissance du concept de “ l'innocence ” : nouveau cadrage.

Si on regarde ces articles en particulier et comment est-ce qu’ils parlent de la peine de mort, en fonction de quelle définition, de quel cadrage, on retrouve dans ce graphique le terme de l’innocence qui apparaît comme étant le thème clairement dominant dans ce pic d’attention, dans cette ponctuation, soit près de 120 sur les 250, donc un article sur deux aborde la peine de mort sous l’angle de l’innocence potentielle des gens qui ont été exécutés ou des gens qui ont été condamnés. Auparavant, cela été quelque chose qui n’était pas dominant, on se souciait très peu de savoir si on avait exécuté des innocents ou pas ; tout d’un coup, tout le monde, en tout cas une histoire sur deux racontée dans la presse aborde la thématique sous cet angle. Donc, il y a un cadrage cognitif de la manière dont les gens réfléchissent. Les journaux disent non seulement ce à quoi on doit penser, mais ils disent aussi comment l’on pense cette thématique. Cela semble marcher, par effet d’entrainement, parce que les gens restent dans le registre de l’innocence.

Le troisième élément au-delà de dire qu’il y a une saillance très élevée qu’il y a une dominance évidente de ce thème de l’innocence est de savoir quelle est la tonalité de l’article, c’est-à-dire savoir s’il est « pro » peine de mort ou s’il est « anti » peine de mort ou bien « neutre ».

“Tonalité” de la couverture médiatique : opposition croissante.

Avec ce graphique, la question est de savoir quelles sont les conclusions normatives et la ligne éditoriale. Si on regarde de 1960 à la période la plus actuelle quelle est la teneur des débats, alors on voit un équilibre entre les « pro » et « anti » peine de mort ; on se situe quelque part autour d’une position neutre, il n’y a pas de direction très claire dans un sens ou dans l’autre. Alors que dans les années où il y a un pic d’attention, le cadre de l’innocence s’impose, il est véritablement là dans une posture de soutien de la position des « anti » peine de mort. La tonalité des articles est véritablement très négative et négative comme jamais ; c’est une évolution historique, c’est un pic absolument remarquable et rare sont les renversements dans la construction d’un problème où l’attitude et le positionnement des acteurs ont cette ampleur.

Fort de ces trois constats, Baumgartner et ses collègues nous disent que le cadre de l’innocence a remplacé le cadrage. Ce cadre de l’innocence a une telle attractivité parce qu’il permet de ramasser et de rassembler d’anciens cadres du problème antérieur et notamment les inégalités face à la justice entre les noirs et les blancs aux États-Unis, entre les riches et les pauvres aux États-Unis, entre le fait que l’on puisse recourir à des soutiens de la part d’avocats.

Cette tendance observée dans le New York Times a aussi été observée dans d’autres journaux dans différents États. Mais plus encore, ce changement au niveau cognitif du débat a eu des impacts sur le nombre de condamnations ou le nombre d’exécutions. Ce n’est pas juste des histoires que l’on raconte dans la presse, ce n’est pas juste un changement de l’opinion peut-être publique, médiatique ou des politiciens, c’est quelque chose qui va modifier la pratique.

Pour essayer de tester si ce changement de cadre permettait d’expliquer ce qui se passait dans la pratique, ils ont simplement pris le nombre de condamnations et ils ont regardé l’impact du changement de cadre et de la découverte de l’innocence en particulier sur la réduction des condamnations que l’on observe à partir des années 2000. C’est un modèle statistique assez sophistiqué permettant de voir si un nouveau cadrage du problème réduit la pratique en termes de condamnation, mais aussi en termes d’exécution et ils contrôlent notamment pour toutes les variables qui pourraient aussi expliquer pourquoi on a une réduction des exécutions comme, par exemple, la transformation de l’opinion publique, des homicides ou encore de l’inertie des politiques publiques menées dans différents États. Donc, ils arrivent véritablement à la conclusion, recadrer, redéfinir un problème avec une telle ampleur qui se traduit en suite par des impacts majeurs au niveau de la mise en œuvre de cette politique et, encore en amont, de sa reformulation.

Donc, ce débat a surement eu des impacts sur la modification législative des États et ensuite sur les décisions que prennent les jurys populaires ou bien les juges quand ils doivent procéder à une condamnation ou à une exécution.

Formulation d’une politique publique : objectifs et instruments

Une fois qu’un problème a été mis à l’agenda, ce sont les pouvoirs politiques donc le gouvernement, le parlement et son administration qui vont être chargés d’élaborer différentes options et solutions afin d’essayer de résoudre le problème dont traite la politique publique. La phase de formulation ou de programmation va se solder généralement par l’adoption de bases normatives et de lois pouvant être des transformations dans le droit international, des modifications d’articles constitutionnels comme, par exemple, suite à l’adoption d’une initiative populaire, cela peut être des lois fédérales, des arrêtés fédéraux, des arrêtés fédéraux urgents ou encore des ordonnances ou des directives, tout ce qui est support normatif des politiques publiques.

Quand on analyse le contenu d’une politique publique telle qu’elle est formulée par les pouvoirs politiques, on va se concentrer sur trois éléments en particulier, à savoir sur les objectifs visés par la politique publique (1), sur les instruments d’action que l’on va mettre en place pour atteindre ces objectifs (2) et sur ce que l’on appelle les arrangements institutionnels ou les arrangements organisationnels qui sont les acteurs qui vont être responsables de mettre en œuvre les instruments (3).

Objectifs d’une politique publique

Les objectifs d’une politique publique est rien d’autre que la formulation ou l’explicitation de la solution que l’on souhaite atteindre une fois que l’on a résolu le problème. En d’autres termes, c’est la part du problème que va résoudre la politique publique. Une politique publique vise à résoudre un problème, les objectifs est donc l’explicitation de ce que l’on souhaiterait comme situation idéale une fois que l’on a résolu tout le problème ou une partie du problème.

Des objectifs, afin d’être opérant et pour guider l’action de différents acteurs qui participent à une politique publique devrait être « smart ». Ce sont des mesures spécifiques, durables, réalistes et délimitées dans le temps.

Si on prend le cas de la lutte contre le chômage, un objectif politique crédible est de dire qu’au travers de cette loi, on veut réduire, par exemple, d’ici cinq ans, de 5% le taux de demandeurs d’emploi enregistré dans les offices régionaux de placement pour les chômeurs de longue durée non qualifié. Cela est un objectif qui permet de piloter une politique publique.

Souvent, si on lit les lois, on constate que les objectifs sont tout sauf « smart ».

Avec la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, le premier article stipule les buts « La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol […] ». La loi fédérale sur la protection de l’environnement, à l’article 1 stipule que « La présente loi a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes […] ». La loi fédérale sur l’énergie à l’article 1 stipule que « La présente loi vise à contribuer à un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les impératifs de la protection de l'environnement […] ».

Donc, bien souvent, les objectifs sont très peu précis, restent vagues et sont même parfois contradictoires. Pourquoi ? Simplement parce que si les objectifs sont trop précis, ils deviennent politiquement moins acceptables. Plus on dit concrètement ce que l’on veut, plus l’on dit ce que l’on ne veut pas par défaut. En précisant et en affichant clairement des objectifs « smart », on montre les effets distributifs de la politique publique, à savoir qui va être servie ou le problème de qui va être résolu et donc par défaut aussi quelle part du problème n’est pas traitée et n’est pas considérée comme prioritaire. Dès que l’on montre clairement les choses, il n’y a plus d’acceptabilité politique. C’est pour cela que généralement, les objectifs définis dans la constitution et dans les lois sont vagues et généraux et que les objectifs deviennent plus précis uniquement au niveau des actes de concrétisation des lois qui sont les ordonnances. Pour adopter un article constitutionnel ou une loi, il faut une majorité parlementaire et souvent, par exemple, en Suisse, un vote populaire avec une double majorité des cantons et du peuple. Ce sont des seuils d’acceptabilité politique qui sont très élevés alors que si on ne prend que les ordonnances avec lesquelles on peut être plus précis, les ordonnances ne sont pas soumises à un referendum facultatif et donc il n’y a que le gouvernement qui doit se mettre d’accord pour adopter une ordonnance. Plus on veut être précis et donc plus on va devoir l’être au niveau de concrétisation réglementaire et pas au niveau de la constitution ou de normes légales.

Les instruments d’action

Puisque les administrations publiques n’ont pas toujours des objectifs qui sont toujours bien définis, c’est généralement l’élément le plus tangible qu’on puisse observer dans une politique publique, c’est même l’appréhension la plus naturelle que l’on a des interventions de l’État. Les instruments sont ce qui relie les groupes cibles dans la société civile à l’administration. Un instrument peut être une autorisation, une interdiction ou une prescription. L’État, lorsqu’il formule ces politiques publiques a le choix, pour atteindre les objectifs voulus, entre toute une palette d’instruments. Il y énormément de recherches en analyse des politiques publiques qui cherchent à savoir pourquoi tel instrument est accepté et mis en œuvre et surtout quelle est l’efficacité de différents instruments pour atteindre les objectifs d’une politique publique.

On distingue un spectre d’instruments allant des moins intrusifs aux plus intrusifs. Quand on formule une politique publique, on voit que les différents acteurs se battent pour que l’on adopte tel instrument plutôt que tel autre.

La première catégorie est une catégorie qui repose sur l’autorégulation comme instrument. Donc, l’État veut résoudre un problème, il veut changer le comportement de certains acteurs qui causent ce problème, mais il va déléguer à ces acteurs, aux groupes cibles eux-mêmes le choix de la manière dont ils vont mettre en œuvre la politique publique. L‘exemple le plus emblématique sont les gentlemen agreements ou conventions à l’obligation de diligence des banques dans le domaine bancaire. Afin de lutter contre le blanchiment d’argent, contre l’évasion fiscale, contre le financement du terrorisme, contre le recyclage de l’argent des dictateurs, on a souvent délégué aux banques la gestion de ce problème. Dans le cadre de ces conventions de diligence, on constate que c’est l’association suisse des banquiers qui, avec les banques, négocie le respect de certaines bonnes règles de gestion des avoirs afin de lutter contre le blanchiment d’argent, le financement du terrorisme ou encore le recyclage de l’argent des dictateurs. C’est une intrusion très faible dans l’autonomie des groupes cibles que sont les banques. Cet instrument, à savoir les conventions de diligence datent depuis 1977 et a été mis à mal que très récemment suite à des pressions internationales.

Au-delà de déléguer la gestion de la politique publique au groupe cible eux-mêmes, on peut quand même essayer d’être un peu plus intrusif. L’État essaie de diriger ou de guider le comportement des groupes cibles quand même de manière un peu plus directe. Ce qu’on peut faire est des campagnes d’information ou de persuasion. Cela est typiquement recourir à une campagne de sensibilisation à des problèmes comme le SIDA et porter le préservatif qui est un acte de mise en œuvre public ou encore ne pas consommer trop de tabac avec l’insertion de photos sur les paquets de cigarettes, ou des indications sur les bouteilles d’alcool. Cela revient à dire qu’on a une vision du groupe cible à qui il manque une information. Une fois qu’il aura l’information, il aura la possibilité psychologique cognitive, l’intelligence d’adopter le bon comportement. L’État peut être un peu plus interventionniste et essayer de laisser un peu moins de marge de manoeuvre dans notre comportement puisque si on est dans la politique de consommation de tabac cela est nous même qui consomme le problème et on en pâti donc en premier lieu.

On peut essayer de donner des incitations positives ou des incitations négatives. Des incitations positives peuvent être des politiques subvention comme des programmes de sevrage avec le soutien de l’achat de patchs par exemple. Les subventions sont des instruments qui représentent une grande part du budget de la confédération et qui sont très à la mode ces temps comme dans le domaine agricole, les paysans ont manifesté il n’y a pas longtemps sur la place fédérale contre la baisse de leurs subventions, l’État leur octroyant plusieurs milliards pour que les agriculteurs adoptent des modes de production respectueux de l’environnement. Les incitations économiques, à savoir les instruments de marché, cela n’est pas seulement du positif afin de faire adopter le bon comportement, c’est aussi parfois basé sur une action qui est uniquement une sanction par le porte-monnaie quand on essaie de modifier le comportement au travers du prélèvement de taxes.

Plus on avance dans ce continuum des catégories d’instruments, plus le degré de contrainte devient important et plus il devient difficile de les faire accepter.

La catégorie suivante est encore plus contraignante que ces incitations reposant sur de la prescription, typiquement des autorisations ou encore des interdictions. Nous sommes soumis parfois à des instruments prescriptifs comme par exemple ne pas conduire une voiture sans permis. Ce registre des autorisations et des interdictions est encore plus intrusif dans les libertés qui visent à laisser moins de marge de manœuvre donc à modifier de manière plus prévisible le comportement du groupe cible.

Finalement, tout en bas de cette échelle où le degré de contrainte est le plus élevé est simplement quand on retire des pans entiers de ce qui est géré par la société civile et que c’est l’État qui, au travers d’une étatisation s’occupe maintenant d’un domaine, cela passe par des nationalisation comme, par exemple, les industries de réseau comme l’électricité, les voies de chemin de fer ou encore la poste, on souvent été des initiatives privées nationalisées et aujourd’hui on a un mouvement inverse où on ré-libéralise et où on ré-privatise certaines industries de réseau, mais cela passe aussi par des sanctions et notamment la peine de mort ou l’emprisonnent dans tout ce qui est dans le domaine pénal.

Cette liste illustre le fait qu’on doit choisir parmi ces grandes catégories d’instruments lesquelles vont être au cœur de notre politique publique ; une question qui se pose toujours et il y a de contraintes juridiques qui le rappelle si on l’oublie est de savoir quel est le lien en termes de proportionnalité que l’on a entre les objectifs voulus et les instruments retenus. Il doit y avoir une certaine adéquation et proportion entre l’ambition des objectifs et le degré de contrainte que l’on a dans les instruments. Le débat sur sécurité et liberté et où mettre le curseur en termes de proportionnalité par rapport aux objectifs que l’on veut et au degré de contrainte que l’on impose aux différentes personnes est assez illustratif de cette tension.

Exemple de la politique d'efficacité énergétique

Le choix des objectifs et le choix des instruments sont donc deux éléments centraux dans le choix des politiques publiques. Parfois, les objectifs restent vagues, généraux et contradictoires, donc ils sont peu incitatifs pour programmer la politique publique et guider sa mise en œuvre alors que les instruments représentent un élément central sur lesquelles on ne peut pas faire l’impasse, il n’y a pas de politiques publiques sans instruments.

Il existe toute une palette, un large répertoire d’instruments de politiques publiques et c’est là que s’exprime souvent un choix partisan et central dans la formulation des politiques publiques. Le long de ce continuum, il y a différentes catégories d’instruments. Nous allons voir comment peut-on appliquer ce continuum dans le cadre d’une politique publique qui est à l’agenda de la Confédération et qui le sera certainement aussi dans le cadre de la prochaine législature qui est la politique d’efficacité énergétique.

Nous avons en mémoire l’incident de Fukushima qui est l’un de ces évènements marquant ou focalisant qui a mis la question énergétique à l’agenda. La réponse du Conseil fédéral a été de dire qu’on va essayer de sortir de l’énergie nucléaire, aujourd’hui ils tergiversent sans fixer véritablement de date pour la sortie. Si on lit le dernier rapport de l’inspection fédéral sur la sécurité nucléaire on voit qu’il y a environ 950 dans le manteau de la plus vieille centrale au monde qui est en Suisse à Beznau.

Donc, a été choisi, en plus d’annoncer la sortie du nucléaire de mettre l’accent avec cette politique énergétique sur différents éléments, certes, la promotion des énergies renouvelables, mais aussi la promotion de ce qu’on appel l’efficacité énergétique.

L’efficacité énergétique est rien d’autre que le nombre d’énergie, de kilowatts heure dont on a besoin pour faire fonctionner, par exemple, nos ordinateurs. Un ordinateur qui a une haute efficacité ou efficience énergétique est un ordinateur qui consomme très peu d’électricité pour fonctionner, c’est aussi le nombre de litres dont on a besoin afin de faire rouler notre voiture. Le problème qui se pose en termes de problème public est qu’il existe aujourd’hui des technologies qui permettraient aujourd’hui d’augmenter l’efficacité énergétique d’une majorité d’appareils et si on augmentait l’efficacité énergétique de tous ces appareils, on économiserait énormément d’électricité et donc on réduirait le besoin de produire de l’électricité et notamment de manière nucléaire. C’est un problème connu et démontré avec toutes les contraintes physiques de l’efficacité énergétique depuis le premier choc pétrolier donc depuis le début des années 1970. Différents pays ont, au cours du temps, essayé d’adopter des instruments afin de promouvoir l’efficacité énergétique, pour essayer de résoudre ce problème, pour essayer de combler le retard technologique que l’on a une majorité d’appareils ; on achète beaucoup trop d’appareils, beaucoup trop de voitures qui n’utilisent pas les dernières technologies alors que c’est technologiquement faisable et économiquement rationnel.

Si on applique les catégories d’instruments au cas particulier de l’efficacité énergétique, alors on va voir que dans différents pays on a ciblé différents groupes cibles comme étant la cause du problème et on a essayé de modifier leurs comportements au travers d’un instrument en particulier.

Certains ont dit que le problème vient du fait des consommateurs qui n’achètent pas les bons appareils simplement parce qu’ils ne savent pas ce que consomme leur appareil alors de l’achat donc il faut leur donner la bonne information au travers d’une étiquette énergétique, d’un label ou au travers d’une campagne d’information. Par exemple, introduire des étiquettes énergiques et des labels de qualité a pris une dizaine d’années tellement il y avait de résistances de la part des producteurs pour accepter d’informer les consommateurs sur la consommation des appareils. Certains ont dit qu’il faut non seulement se concentrer sur les consommateurs, mais aussi sur les acheteurs de ces appareils bureautiques ou de ces appareils électroménagers et parfois, l’acheteur de l’appareil n’est pas l’utilisateur final. Si on pense aux appareils électroménagers comme les laves lignes, lave-vaisselles, cuisinières ou encore frigos, typiquement, on sait que la Suisse est un pays de locataire, et c’est donc le propriétaire qui va acheter un appareil et c’est le locataire qui va payer les coûts de fonctionnement de cet appareil comme l’électricité nécessaire pour le faire fonctionner. L’intérêt de l’acheteur et d’acheter l’appareil qui est le moins cher à l’achat et souvent ces appareils qui sont les moins chers à l’achat sont les appareils qui sont les moins efficaces d’un point de vue énergétique. Le propriétaire n’est pas concerné par le coût de fonctionnement puisque c’est le locataire qui va payer les frais de fonctionnement donc les frais d’électricité.

Il y a donc un problème de base est pour résoudre ce problème il y a les intérêts divergeant de l’acheteur et de l’utilisateur de ces appareils et li faut peut-être inciter les acheteurs à adopter le bon comportement. Il est possible de le faire avec une incitation de type économique comme, par exemple, un système de bonus – malus, on va par exemple donner un bonus tel qu’une subvention à l’acheteur qui achète les appareils les plus efficients et on va taxer les ventes d’appareils les moins efficientes d’un point de vue énergétique, le revenu de la taxe servant à financer l’octroie des subventions.

D’autres ont encore plaidé que ce n’était ni les consommateurs ni les acheteurs, mais les distributeurs ou les vendeurs qui posaient problème puisque quand on achète ces appareils on est généralement en contact avec une chaine de distribution et ces vendeurs n’avaient aucune idée de la consommation énergétique de ces différents appareils donc ils n’avançaient pas l’efficacité énergétique comme un argument de vente. Donc, si on veut renforcer la diffusion d’appareils énergétiquement efficace et donc réduire par exemple le besoin en énergie nucléaire, il faut former les distributeurs ou les vendeurs.

Une autre stratégie, un autre groupe cible qui est une quatrième entrée qui a fait l’objet de débats politiques que l’on retrouve dans les débats parlementaires ou les discussions gouvernementales de plusieurs pays, était de dire qu’il faut axer la politique publique est choisir des instruments qui visent les producteurs de ces appareils, car ce sont eux qui en amont de la chaine vont devoir changer leurs comportements. Comment essayer de changer le comportement de ces producteurs, par exemple, en introduisant des normes contraignantes ; on fixe un maximum de consommation d’électricité permise pour un appareil et si en tant que producteur, on n’arrive pas à atteindre ce degré d’efficacité énergétique, on ne peut tout simplement plus commerciale ses appareils sur le marché. C’est donc une norme contraignante que l’on doit respecter si on veut continuer à être un producteur dans ce domaine.

D’autres ont encore plaidé en amont en disant que c’est le coût de l’électricité qui est peut être trop bas ou le rôle des compagnies d’électricité qui est à revoir et il faudrait notamment inciter et inviter les compagnies électriques à fournir des facteurs plus détaillés aux ménages pour qu’ils sachent qu’elle type d’appareil consomme combien, qu’ils se rendent compte de l’enjeu financier pour eux de la consommation d’électricité de leurs appareils et si ces factures détaillées sont disponibles, alors, peut être qu’ils vont alors changer de comportement.

En fait tous ces instruments vont revenir à l’ordre du jour en Suisse et se sont des instruments dont a déjà vu les traces notamment avec les étiquettes énergétiques. Il y a des politiques qui sont mises en œuvre et ce qu’il y a d’intéressant à observer en tout cas lorsqu’on fait une analyse de la formulation des politiques publiques et que différents pays ont adoptés des instruments différents pour résoudre le même problème et surtout à des moments très différents.

Instruments adoptés par 5 pays de 1973 à 1997.

Le pays précurseur en la matière est très clairement les États-Unis qui, dès le premier choc pétrolier ont introduit un système d’étiquetage et des normes contraignantes dès 1978. En Suisse, on intervient une quinzaine d’années après étant très en retard en matière de formulation de politique et de choix d’instruments. Si on regarde ce qui s’est passé en Suisse en termes de régulation de la consommation des appareils électroménagers ou des équipements bureautiques, en Suisse, il n’y a aucune norme contraignante en la matière qui a été adoptée rapidement contrairement à ce que l’on observe par exemple aux États-Unis. Donc, il existe une énorme marge de manœuvre afin de promouvoir l’efficacité énergétique par exemple dans le domaine électroménager ou dans le domaine bureautique.

Est-ce que ces instruments servent à quelque chose et est-ce que les normes sont plus efficaces que les étiquettes énergétiques ; c’est une question à laquelle on s’intéresse lorsqu’on fait des analyses de politiques publiques et quand on va regarder les effets des instruments donc la quatrième phase est celle de l’évaluation.

Effets réels de l’étiquetage dans Union européenne.

Est représentée sur cette courbe l’efficacité énergétique au travers des étiquettes. Apparaissent les appareils qui utilisent peu d’électricité afin de fournir le service qu’on leur demande, mais aussi les appareils les moins efficaces et efficient en matière énergétique, ceux qui consomment le plus d’électricité afin de fournir leur service. Cela est vrai qu’à terme on aimerait avoir que des appareils de basse consommation. Technologiquement, économiquement, environnementalement et énergétiquement, tout le monde souhaiterait cela. L’efficacité énergétique et relativement rentable et on profite de la meilleure technologie.

Ce que l’on peut voir est comment dans le temps a évolué la vente des appareils. Sont représentées sur ce graphique les ventes qui sont faites par année. Avant l’introduction de l’étiquette, c’est la barre qui est toute à gauche, donc si on regarde la distribution des ventes, beaucoup d’appareils qui étaient de crasses énergétiques, très peu d’appareils qui étaient véritablement performants d’un point de vue énergétique. C’est la situation avant l’introduction de l’étiquette. La question est de savoir si l’introduction de l’étiquette va réussir à modifier le comportement des consommateurs et à changer les chiffres de vente de ce type d’appareil. En noir, indique la situation cinq ans après et on voit que la courbe se déplace vers des ventes avec plus d’efficacité énergétique. Il y a en fin de parcours beaucoup plus d’appareils qui sont vendus qu’au début et moins d’appareils qui sont des crasses énergétiques qui sont vendues qu’auparavant. Donc, on arrive à transformer le marché au travers d’une mesure aussi simple que l’information des consommateurs sur le fait que la consommation énergétique est un critère de choix.

Bien sûr, si on prend cette courbe, on ne mesure pas que l’impact de l’étiquette énergétique parce que d’autres instruments ont aussi été introduits au niveau de l’Union européenne notamment des normes d’efficacité énergétique. Les normes d’efficacité énergétique typiquement vont intervenir et fixer un seuil en disant que tous les appareils qui consomment plus que ce seuil ne peuvent plus être commercialisés. Graduellement, on va déplacer le seuil en direction de plus d’efficacité énergétique et dire à terme que tous les appareils qui sont du mauvais côté ne peuvent plus être commercialisés. Cette courbe va continuer à pousser vers un parc d’appareils électroménagers, d’équipement bureautique et de parc automobile qui est de plus en plus efficient. Ce sont des choses qui ont été observées aux États-Unis, au Japon, dans les pays nordiques, en Europe et également en Suisse.

Pourquoi différents « policy mix » dans différents pays pour résoudre le même problème public ?

Comment expliquer le fait que pour résoudre le même problème, celui de l’efficacité énergétique, auquel différent pays sont touchés de la même manière, on ait des réponses sommes toute différente en termes de politique publique ? le choix des instruments ne se fait pas en même temps et le type ou la composition, le mixe d’instruments n’est pas le même d’un pays à l’autre. Comment expliquer qu’il y a des différences entre les pays ?

Il est possible de recourir à différentes hypothèses afin d’expliquer le choix des instruments des politiques publiques. Nous allons en voir quatre. Généralement, on dit qu’un instrument n’est adopté que si son degré de contrainte est compatible avec l’idéologie de la majorité qui est au pouvoir. Par exemple, s’il y a une majorité de centre-droite, on ne va accepter que des instruments de type informatif, si on a une majorité de gauche, il est possible de s’attendre à ce qu’il y ait une introduction d’instruments incitatifs sous forme de taxes voire de normes contraignantes. Dans le cas des États-Unis, si on regarde les dates et que l’on connaît l’histoire des États-Unis, on sait que les normes contraignantes ont été introduites en 1978 par le président Carter avec une majorité démocrate donc véritablement pas une situation de divided government, donc une situation idéale afin de mener une politique interventionniste. Lorsque Reagan est arrivé au pouvoir en 1981, il a essayé d’empêcher l’application de ces normes et les tribunaux l’ont quand même forcé à faire ceci. Donc, on explique souvent le choix des instruments en fonction des partis politiques qui sont au pouvoir et il faut avoir une certaine adéquation entre le degré de contrainte des instruments et l’idéologie plus ou moins interventionniste et plus ou moins « pro » État.

Deuxièmement, souvent, ces instruments visent des groupes cibles qui sont plus ou moins organisés, les consommateurs sont par exemple très peu organisés, les vendeurs et les distributeurs pas beaucoup, les producteurs par contre sont très fortement organisés, il y a des associations de producteurs d’appareils électroménagers et ils se sont fortement mobilisés alors de la phase de formulation des politiques publiques pour par exemple éviter d’avoir des normes contraignantes et même lorsqu’on leur a imposé des normes contraignantes, ils ont joué tous les jeux possibles afin d’éviter que ces normes impactent sur leur propre production. Donc, comprendre le rôle des groupes d’intérêts qui rassemblent des acteurs comme, par exemple, les producteurs est quelque chose que l’on doit faire si on veut analyser le choix des instruments.

La troisième hypothèse ou facteur que l’on retrouve souvent dans les analyses sur le choix des instruments est la compétition ou l’harmonisation internationale que l’on observe entre différents pays. Quand les États-Unis ont adopté leurs normes, il y avait plein de producteurs américains qui avaient des appareils qui ne respectaient plus les normes américaines donc qui ne pouvaient plus être commercialisés sur le marché américain alors ces appareils ont été commercialisés au Canada. Le Canada n’avait pas de normes et ils ont simplement vendu sous forme de dépotoir énergétique leurs appareils au Canada. Ce qui fait que le Canada a dû réagir et il a lui-même adopté des normes contraignantes au même niveau que les États-Unis et c’est ce qu’on appel le California effect qui est une compétition entre pays, mais vers plus de réglementation, pas vers moins de règlementation comme on le pense souvent. La compétition internationale ne permet pas forcément toujours une réduction de la régulation et vers moins d’interventionnisme public. Il y a dans le cas États-Unis – Canada, une réaction du Canada qui va vers plus d’interventionnisme et vers le choix d’instruments plus contraignant pour éviter les effets négatifs de la vente d’appareils américains qui sont les moins bons énergétiquement sur le marché canadien.

Finalement, qui dit choix d’un instrument, dit non seulement des acteurs politiques qui vont décider, des groupes cible qui vont être visés, mais dit aussi des acteurs et notamment des administrations qui doivent appliquer ces instruments. Il faut avoir une administration de l’énergie quand on met en œuvre. À l’époque où les premiers instruments ont été adoptés en 1973 et 1974, il y avait plein de pays qui ne connaissaient même pas un office ou un département de l’énergie, cela n’existait pas, cela n’était pas à l’agenda. Donc, c’était les départements des affaires extérieures ou du commerce qui ont géré ces politiques et graduellement, on a vu la création d’administration de l’énergie voir d’administration de gestion de la demande de l’énergie qui dans un troisième temps ont été remplacé par des administrations au développement durable qui est un concept récent datant des années 1987 et 1992 avec le Conférence de Rio et donc qui ont amenés à la création de nouvelles structures administratives afin de mettre en œuvre ces politiques. Donc, il est difficile d’adopter un instrument si on n’a pas une administration qui est capable par exemple de surveiller le respect des étiquettes. Quand on avait introduit les étiquettes énergétiques au Canada, dans la loi avait été oublié de préciser où ces étiquettes énergétiques devaient être collées et les producteurs les avaient collés sous les frigos, sous les lave-linges et sécheuses, ils respectaient la loi. S’il n’y a pas une administration qui est capable de dire qu’il y un problème au niveau de la mise en œuvre, alors la politique est forcément inefficace.