What is public administration?

What does the term public administration refer to?

When we talk about public administration, very often we try to be simple and elegant, we talk about "State in action", which is one of the very first possible definitions proposed by Von Stein in 1869 in his work Die vollziehende gewalt; Chevallier speaks of "state apparatus" in Administrative Science published in 1986. These definitions are vague, unspecified and superficial. Nevertheless, they say something right, if there were no public administration, any form of public administration would be impossible.

Government activity requires public administration to support this activity. All the means found in the public administration are necessary for the accomplishment of all the tasks entrusted to the public administration.

If we look at the definition of public administration as an executive body that does not have its own autonomy and capacity for initiative, we would find ourselves faced with a boring and boring research object. Many studies have shown that it is necessary to go beyond the simplistic nature of this definition, which requires the integration of own political powers and the capacity for initiative in public administration.

Many authors insist on the fact that there is a rationality specific to public administration which is not the same as that of the political sphere. There would be empowerment of these two spheres. It is the idea that the two would not coincide, there would be no subordination of the administration to the political sphere. It's not just subordination, but something more complicated.

Political power passes while public administration lasts. There are different temporalities. A public administration will not stop. Not all public administration will leave office at the time of the change of government. There are different forms of empowerment and temporalities, namely the temporality of elections and the long-term temporality of public administration.

We must go further and highlight the political powers of public administration. It is not only in a subordinate relationship, but can also influence political power and the political process. There is not only empowerment because there is temporality and a rationality of its own, but there is also influence because the public administration will influence political decision making.

Bezes highlights three powers exercised by the public administration in the chapter "Administration" in the Dictionary of Public Policies published in 2004:

• Shaping power;
• Power of implementation;
• Power of intermediation.

For Bezes, public administration is necessarily involved in political decisions because it has the knowledge necessary for political decision making. It has the information necessary for decision-making. Public administration has a strong interest in participating in political decision-making because it has information that can feed into the political process and it helps to determine what the decision will be. Senior officials will try to influence political arrangements to get the most resources. What is meant by the three powers proposed by Bezes?

Power to format

Bezes refers to the issue of political decision. Public servants are not only enforcers of rules in action or policy regulations, but also participate in the drafting of those regulations. Civil servants and senior officials are involved in the drafting of regulations and even legislation. There are two ways to define the power of formatting:

• The legislative texts will give very general and vague objectives to the people in the administration's field, leaving considerable room for manoeuvre for civil servants to know in what direction they will implement and apply these texts. The senior civil servant will proceed with the editing of these texts in order to give a more precise direction to the people in the field. By empale, in the field of unemployment insurance in Switzerland, there is the law LACI which details the objectives and missions of unemployment insurance in Switzerland, one of the main objectives and the rapid and sustainable integration of unemployed people. The idea is to try to reintegrate unemployed people into the labour market. The body responsible for implementing this objective is SECO. This body has asked internal experts and people to find out how to clarify the general objectives laid down in the law. They have developed other indicators that define what constitutes good inclusion in unemployment insurance. A general objective says that the aim is to make reintegration rapid and sustainable and there is a way to translate the objective which is the power of implementation saying that the goal of speed is more important than the goal of sustainability. In other words, there are general objectives and a way of translating them. There is an integrated formatting power, executed, accomplished and used by SECO to interpret a very general rule in a given sense. The senior civil service has had a power of formalisation which has made it possible to direct unemployment insurance in one direction rather than another.
• Bezes refers to the involvement of public servants in public policy making. The first dimension is a power to interpret rules decided at the level of parliament or political power; they are vague rules that are interpreted in one way or another, they are put into form. In this dimension, through the productivity of translating a technical dossier into political terms, the senior civil servants will mobilize the knowledge of the field they have to translate it into political issues in order to tell the political actors which elements must be taken into account. The administrative reality is translated into political reality to tell what reality needs to be taken into account in the political decision. The high office must also translate the political process into administrative terms that are relevant to the actions of those concerned. Technical terms must be translated into understandable terms.

The administration is not simply receptive to a law, but is an actor of this regulatory content. It may be an actor in the legislative process or as a body that will interpret the content of a law in a certain sense.

Pouvoir de mise en œuvre

Énormément de textes ont été rédigés pour décrire le pouvoir de mise en œuvre. Il y a toujours une forme d’autonomie de l’administration publique, il y a toujours un espace discrétionnaire de l‘administration publique pour mettre en œuvre les règles édictées. Il y a toujours une autonomie, un pouvoir discrétionnaire qui est un pouvoir de mise en œuvre. Lorsqu’on met en œuvre, on ne fait pas qu’appliquer la règle édictée par le pouvoir politique, mais on doit essayer de l’ajuster. Il y a là un pouvoir qui peut avoir une influence très forte sur le contenu de la politique publique.

La complexité de la réalité est telle qu’on n’arrive pas à trouver les règles qui encerclent la complexité et qu’il faut avoir une marge de manœuvre. Il est impossible de contrôler complètement le travail des acteurs de terrain. La manière dont les acteurs vont interpréter les lois existantes parfois, même de ne pas les appliquer, laisse un espace d’autonomie qui est quasi inévitable.

• asymétrie d’information : une personne sur le terrain a beaucoup plus d’informations pour prendre une décision que son chef ou le gouvernement qui a pris la décision d’édicter la loi. Il y a une relation avec la proximité du terrain donnant une position de pouvoir aux gens sur le terrain qui détiennent un pouvoir de mise en œuvre. Ils connaissent les circonstances, les problèmes, les relations de forme. En tenant compte de tout cela, ils vont prendre une décision.
• qualification et expertise : les gens de terrain acquièrent une qualification et une expertise que leur chef ou les décisionnaires politiques n’ont pas nécessairement.

L’asymétrie d’information et la complexité des cas, les connaissances, les qualifications des personnes, la neutralité de l’administration qui n’est pas au service d’intérêt partisan, mais de l’intérêt public. Il y a un espace qui se met en place de pouvoir de mise en œuvre. Un fonctionnaire de terrain a toujours un pouvoir de mise en œuvre dans la manière d’exécuter cette mission.

Certains auteurs comme Lipsky mettent en avant que les streets levels bureaucrats sont les vrais policy-makers faisant vraiment la politique. La politique ne se fait pas dans les parlements ou les officines de l’administration publique, mais par les gens de terrain parce qu’ils ont un pourvoir de mise en œuvre qui peut infléchir le politique.

Pouvoir d’intermédiation

Bezes conçoit l’administration publique comme une interface entre différents acteurs concernés par une politique publique. L’administration publique va être au contact des différents groupes. Pour Bezes, l’administration joue avec les différents groupes.

Chez Bezes, il y a ces trois éléments qui permettent de complexifier la définition simpliste et naïve de Von Stein et Chevalier. L’administration n‘est pas simplement le bras armé du pourvoir politique puisqu’elle a une autonomie, un pouvoir de mise en œuvre et d’intermédiation.

L’administration publique est une entité sociale spécifique qui ne peut pas être assimilée à d’autres types d’organisations en raison notamment de quatre caractéristiques particulières :

1. le rapport à son public cible : le public cible d’une entreprise est la clientèle, c’est un client qui n’est pas captif. Le public cible de l’administration publique n’est pas un client, mais un public de personnes assujetties ou bien bénéficiaires et usagées de l’administration publique qui n’est pas dans un rapport de client qu’il s’agirait d’attirer et de convaincre pour acheter un produit. Le rapport au public cible met en avant la notion d’égalité de traitement. Dans le rapport au public cible de l’administration publique, l’égalité de traitement est centrale.
2. ses moyens d’action [et sa structure interne] : cela renvoi à la définition wébérienne de l’État disant que l’État détient le monopole de la contrainte légitime pouvant exercer des moyens pour obliger les administrés à se conformer à certaines normes que les entreprises n’ont pas. L’entreprise peut persuader, l’État peut contraindre.
3. les biens et services distribués : le service public est l’ensemble des biens et des services qui vont contribuer à la cohésion sociale, économique et territoriale d’un pays. Lorsqu’on parle de service public, on dit qu’il y a quatre principes qui doivent être respectés s’opposant à un bien et service privé : l’accessibilité à un service géographie [1], toute personne a le droit d’accéder à un service public ; abordabilité en termes de prix [2], personne ne doit être exclu du service public pour des raisons de prix ou de coût ; qualité des prestations [3], il faut donner accès à des prestations de qualité acceptable; adaptabilité de ces prestations [4], le service public doit être conforme au besoin des citoyens. On ne retrouve pas ces principes dans le cas des entreprises privées.
4. les objectifs poursuivis : l’objectif poursuivi est l’intérêt général qui est un objectif complexe puisqu’il peut conjuguer différents intérêts qui sont difficiles à concilier.

Ces quatre caractéristiques permettent de distinguer une administration publique par rapport à un autre type d’organisation.

En quoi l’administration publique est-elle différente d’une administration privée ?

La nouvelle gestion publique estime que l’on peut enlever la distinction entre ces deux formes d’organisation, mais classiquement, on distingue les deux.

Firme privée	Administration publique
Objectif clair profit.	Objectifs multiples et vagues peuvent différer selon les politiques publiques comme des objectifs budgétaire ou de santé.
Contrôle « automatique » de la performance le contrôle de la performance peut se faire selon des critères de comptabilité.	Définition ambiguë et contrôle/évaluation complexe de la performance outputs vs policy outcomes. Le lien est complexe à établir.
Congruence entre intérêts des managers et des propriétaires carrières, stock options, etc.	Difficultés de contrôle des gestionnaires publics par le pouvoir politique asymétries d’information, possibilités de non- congruence.
Sanctions directes par le marché banque, bourse	Pas de faillite publique ?

Quelle définition concrète de l’administration publique ?

La définition de l’administration publique va tourner autour de trois dimensions :

• Dimension organisationnelle [1, 2, 3] ;
• Le lien avec l’arène publique [4, 5] ;
• Les prestations par l’administration publique sont des prestations délivrées à l’ensemble des citoyens et pas simplement à des citoyens privilégiés [6, 7].

1. Une organisation impliquant la coopération de plusieurs personnes pour atteindre un ou plusieurs objectifs.
2. Cette coordination est garantie par l’existence d’une hiérarchie, ainsi que par l’existence de règles impersonnelles écrites qui doivent régler le fonctionnement de l’administration publique, mais aussi le recrutement et la promotion des fonctionnaires à son intérieur.
3. La coopération implique la spécialisation ou la division des tâches, ce qui exige une certaine coordination.
4. Cet effort coopératif se déroule dans une arène publique (l’administration joue en effet un rôle important dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques et fait donc partie intégrante du processus politique).
5. Son rôle dans l’arène publique la soumet à des contrôles formels et informels de la part des politiciens et de l’opinion publique (cf. notion d’accountability et ses diverses formes)
6. L’administration est publique dans le sens où :
   1. elle exerce, pour le compte de l’entité qui détient le monopole de la contrainte légitime, des activités qui affectent le choix des finalités ainsi que la répartition des ressources à l’intérieur d’une société donnée ;
   2. elle fournit des prestations à la communauté et elle est au service de l’intérêt général (vs. intérêts particuliers) ;
   3. elle possède une compétence globale (elle poursuit un grand nombre d’objectifs) qu’elle met en œuvre afin de satisfaire l’intérêt public.
7. L’administration publique est fondamentalement différente d’une administration privée : les biens et services publics ne sont pas vendus sur un marché, l’administration exerce dans la continuité et sur l’ensemble du territoire national.